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30.3.2015

Das internationale Engagement der EU

Nahm man Europa lange Jahre nur als außenpolitischen Zwerg wahr, treten die EU-28 mittlerweile über ihre Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) als globaler Akteur auf. Andere wichtige Pfeiler des internationalen Profils der Union sind die Außenhandels- und Entwicklungspolitik.

Die Präsenz der Europäischen Union auf der Weltbühne ist so vielschichtig und facettenreich wie das internationale Geschehen selbst. Sie ist auf den großen Konferenzen ebenso sichtbar wie im diplomatischen Alltagsgeschäft und – für den medial vernetzten Beobachter – insbesondere im internationalen Krisenmanagement. Die EU zeigt Flagge, wenn es darum geht, Menschenrechtsverletzungen anzuprangern, humanitäre Hilfe für Erdbebenopfer zu leisten, ein zerstörtes Land beim Wiederaufbau zu unterstützen oder über eine militärische Intervention Sicherheit und Stabilität in einem Land oder einer Region herzustellen – zum Beispiel auf dem Westlichen Balkan seit 2003. Es geht ihr als größte Handelsmacht darum, europäische Exportinteressen zu sichern. Zugleich hat sich die EU zu einem wertorientierten internationalen Handeln verpflichtet, das insbesondere den Schutz der Menschenrechte und die Förderung der Demokratie im Visier hat. Sie orientiert sich aber auch an einer nachhaltigen Entwicklung in den Entwicklungsländern und neueren Problemen wie etwa im Umweltbereich oder im Gesundheitsschutz (Seuchenbekämpfung wie z. B. der Ebola-Epidemie). Themen wie Klimawandel, Energieversorgung, Migration oder Terrorismus sind Phänomene, die nicht von einzelnen Ländern allein in Angriff genommen werden können, sondern einer gemeinsamen europäischen und internationalen Herangehensweise bedürfen, sodass auch hier die EU zunehmend auf der Weltbühne gefordert ist.

Sprach man in den 1970er-Jahren noch selbstverständlich und zu Recht von Europa als einem außenpolitischen Zwerg, so kann das Profil der EU heute zutreffend als das eines "globalen Akteurs" beschrieben werden. Allerdings ist dieses Profil nicht einfach zu erfassen.
Wie sich die EU in einer bestimmten Situation international präsentiert, hängt von einer Reihe unterschiedlicher Faktoren ab: Welche außenpolitischen Herausforderungen werden von der EU und ihren Mitgliedstaaten als eine Bedrohung empfunden, auf die es gilt, mit einer gemeinsamen europäischen "Stimme" zu reagieren? Welchen Anspruch erhebt die EU für sich selbst, auf die politische und wirtschaftliche Lage in anderen Staaten Einfluss zu nehmen? Welche Erwartungen haben Drittstaaten an die EU in Bezug auf politische, wirtschaftliche und finanzielle Hilfe? Über welche rechtlichen Kompetenzen verfügt die EU, um international tätig werden zu können? Bis zu welchem Grad sind die EU-Mitgliedstaaten überhaupt bereit, sich in sensiblen Bereichen wie der Sicherheits- und Verteidigungspolitik von "Brüssel" vertreten zu lassen? Schließlich gilt es zu bestimmen, wer die außenpolitischen Akteure auf europäischer Ebene sind, welche Ziele sie verfolgen und welche Instrumente ihnen zur Verfügung stehen.

Außenhandelspolitik und internationale Verhandlungen



Die wichtigsten Handelspartner der EU (© picture alliance / dpa-infografik, Globus 6555; Quelle: Eurostat)

Die – historisch gesehen – längste Tradition des internationalen europäischen Engagements hat die Außenhandelspolitik. Sie war eine unmittelbare Folge des bereits 1958 gegründeten gemeinsamen Marktes der damaligen Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und dient bis heute als Absicherung des europäischen Marktes gegen externe Einflüsse beziehungsweise zur optimalen Integration dieses Marktes in das Welthandelssystem. Wichtige Instrumente zur Förderung der europäischen Wirtschaft, die heute mit circa 20 Prozent am Welthandel maßgeblich beteiligt ist, sind die sogenannten autonomen Maßnahmen, die die EU ohne Verpflichtungen gegenüber Dritten ergreifen kann. Dies betrifft insbesondere Entscheidungen zur Einfuhr und Ausfuhr von Waren. So gewährt die EU einer ganzen Reihe von weniger entwickelten Ländern mit ermäßigten Zöllen oder sogar zollfrei einen erleichterten Zugang zum europäischen Markt. Dieses Allgemeine Präferenzsystem (APS) wurde unlängst grundlegend überarbeitet, weil sich unter den Begünstigten auch Länder wie Russland, Kuwait oder China befanden, die als Schwellenländer gelten und insofern keiner besonderen Begünstigung durch die EU mehr bedürfen. Konkret kann es sich um eine Reihe sehr unterschiedlicher Maßnahmen handeln: von mengenmäßigen Einfuhrbeschränkungen zum Schutz der europäischen Wirtschaft und insbesondere der europäischen Landwirtschaft über Handelssanktionen bis hin zu Antidumping-Maßnahmen gegen unfaire Handelspraktiken von außen.

Freihandelsabkommen USA-EU (© picture alliance / dpa-infografik 21329; Quelle: dpa, ifo-Institut)

Der zweite Bereich der Außenhandelspolitik umfasst sämtliche vertraglichen Verpflichtungen, die die EU mit einzelnen Drittstaaten und Staatengruppen wie der ASEAN, dem Mercosur, der NAFTA oder der OPEC eingegangen ist. Die jeweiligen Abkommen variieren je nach Bedeutung des Handelspartners und reichen von Übereinkünften in bestimmten Wirtschaftszweigen – etwa über Textilien oder landwirtschaftliche Produkte – bis hin zu umfassenden Kooperationsverträgen, die Bereiche wie Investitionen oder industrielle Zusammenarbeit einschließen. Das aktuell bekannteste Beispiel – und in Teilen der deutschen Öffentlichkeit und Politik heftig umstritten – sind die Verhandlungen über die Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft (TTIP) zwischen der EU und den Vereinigten Staaten. Dabei geht es um die Liberalisierung des größten Wirtschaftsraumes, der 50 Prozent der globalen Wirtschaftsleistung ausmacht, was Kritikern zufolge neben den erhofften Nutzen auch Risiken für Staat und Bürger in Europa birgt (etwa in Bezug auf die Staat-Investor-Schiedsgerichtsbarkeit, genmanipulierte Lebensmittel, "Chlorhühnchen" und das Thema Fracking). Die EU ist an einem funktionierenden Welthandel interessiert, der einerseits möglichst weltoffen ist, andererseits aber ihre eigenen Wirtschaftszweige nicht benachteiligt. Deshalb muss sie neben ihrer bilateralen Handelspolitik auch bei internationalen Verhandlungen wie denen der Welthandelsorganisation (WTO) präsent sein.

Vertragsverhandlungen wie diese führen nicht selten zu Streit zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission in Brüssel. Dabei ging es bislang vor allem um die Reichweite der Kompetenzen und um die Frage, wer die EU bei internationalen Verhandlungen vertreten durfte. Oft konnte keine einvernehmliche Lösung gefunden werden, sodass die Auseinandersetzung vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) ausgetragen werden musste. Dieser plädierte für eine weite Auslegung des Umfangs der EU-Außenhandelspolitik und verlieh der Europäischen Kommission damit eine hervorgehobene Stellung. Ihre Rolle ist durch den Vertrag von Lissabon 2009 bestätigt worden. Zugleich werden nun einzelstaatliche Interessen in spezifischen Bereichen (Abkommen über Fragen des Dienstleistungsverkehrs, ausländischer Direktinvestitionen und des geistigen Eigentums) dadurch besonders berücksichtigt, dass alle Entscheidungen einstimmig getroffen werden müssen.

Schließlich sind mit "Lissabon" im Bereich der Außenhandelspolitik auch die Mitwirkungsrechte des Europäischen Parlaments gestärkt worden. Die Europaabgeordneten legen ein besonderes Augenmerk darauf, dass das wirtschaftliche Wohlergehen der EU und ihrer Mitglieder in einem vertretbaren Verhältnis zu anderen Grundwerten des europäischen Zusammenlebens steht: Ein "freier" Handel muss demnach einhergehen mit einem "gerechten" Handel, der auch der Förderung von Demokratie, der Achtung der Menschenrechte, der Bekämpfung von Armut und einer nachhaltigen Entwicklung dient.

Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft (TTIP)

[…] TTIP ist das bislang größte Handelsprojekt der EU. Zum ersten Mal verhandelt die EU mit einem gleichberechtigten Partner. Vor allem die Europäer drängen schon lange auf eine stärkere transatlantische Integration. So gab es bereits seit den 1990er-Jahren eine Vielzahl von Initiativen in diese Richtung […].



Entwicklungszusammenarbeit



Letztgenannte Grundsätze gelten für das gesamte auswärtige Handeln der EU – insbesondere für die Entwicklungszusammenarbeit. Auch sie hat ihre Wurzeln in den EWG-Gründungsverträgen und zielte zunächst darauf ab, die in den 1950er-Jahren noch bestehenden Kolonialgebiete Frankreichs, Belgiens, der Niederlande und ab 1973 auch Großbritanniens wirtschaftlich eng an Europa zu binden (Abkommen von Jaunde 1963). Die daraus entstandene Zusammenarbeit mit 79 Ländern im afrikanischen, karibischen und pazifischen Raum (AKP-Staaten), die eine koloniale Vergangenheit mit Europa haben, galt seit 1975 als das Herzstück europäischer Bemühungen um die Armutsbekämpfung in den am wenigsten entwickelten Ländern der Erde. In fünf zeitlichen Etappen entstand mit den Abkommen von Lomé I-IV (benannt nach dem Ort der Unterzeichnung, der Hauptstadt Togos) und dem Abkommen von Cotonou (Hauptstadt Benins und Ort der Unterzeichnung im Jahr 2000) ein komplexes System, das den Entwicklungsländern nicht nur einen privilegierten Zugang zum europäischen Markt eröffnet hat, sondern auch Finanzhilfen und Mechanismen zur Preisstabilisierung ihrer Erzeugnisse anbietet (zum Beispiel bei Ernteausfällen). Daneben sieht es Maßnahmen zum Schutz der Umwelt und der natürlichen Ressourcen sowie zur Aidsbekämpfung vor.

Die EU favorisiert ein ganzheitliches Entwicklungskonzept, ist aber in seiner Umsetzung auf die Kooperation mit den Mitgliedstaaten angewiesen. Da diese an erster Stelle ihre eigene Entwicklungspolitik verfolgen, verfügt die EU hier nur über eine ergänzende Funktion. In einem Grundsatzdokument (Europäischer Konsens zur Entwicklungspolitik) haben Kommission, Rat und Europäisches Parlament im Jahr 2005 erstmals Leitlinien für ein gemeinsames Vorgehen formuliert, wobei es in der praktischen Anwendung weiterhin unterschiedliche Präferenzen geben kann. So haben die EU-Staaten 2005 zwar einen Stufenplan zur Erhöhung der öffentlichen Mittel für die EU-Entwicklungszusammenarbeit verabschiedet, an dem sie deklaratorisch festhalten. Die europäische Staatsschuldenkrise ab 2008 hat aber bei den besonders krisengeschüttelten EU-Ländern zu empfindlichen Kürzungen der Gelder geführt.

Akteure der Entwicklungspolitik der EU

Im Bereich der Entwicklungspolitik gilt das ordentliche Gesetzgebungsverfahren, wobei der Europäischen Kommission das Initiativrecht zukommt und das Europäische Parlament über ein Mitbestimmungsrecht bei der Gesetzgebung verfügt. Im Rat der Europäischen Union werden Beschlüsse mit qualifizierter Mehrheit gefasst. […]

Regionale Prioritäten der Europäischen Nachbarschaftspolitik



Mit dem Fall der Mauer im Jahr 1989 und der damit einhergehenden Neuorganisation der Staatenwelt in Ost- und Südosteuropa hat sich der regionale Fokus der Entwicklungszusammenarbeit verändert. Zwar bleiben die EU und ihre Mitgliedstaaten mit mehr als 50 Prozent Anteil an der globalen Entwicklungshilfe der weltweit größte Geber; doch ist die Hilfsbedürftigkeit der Länder in Asien und Lateinamerika wie auch der AKP-Gruppe in der europäischen Prioritätenliste in den Hintergrund gerückt.

Die Förderung von Stabilität, Sicherheit und Wohlstand in den Staaten an den südlichen und östlichen Grenzen der EU erhält seit 1995 Vorrang. Den Anfang machte der "Barcelona-Prozess", eine Kooperation der EU mit zehn südlichen Mittelmeeranrainern. Er blieb jedoch, nicht zuletzt wegen der Beteiligung der Parteien des Nahostkonflikts, hinten den Erwartungen zurück. Auch die 2008 vom französischen Präsidenten Sarkozy angestoßene Neubelebung und regionale Ausdehnung der Beziehungen in Form einer "Union für das Mittelmeer" brachte nicht die erwünschten Ergebnisse. EU-interner Streit über die konkrete Ausgestaltung der Kooperation und deren finanzielle Ausstattung verzögerten den Prozess ebenso wie unterschiedliche Vorstellungen diesseits und jenseits des Mittelmeers über das Einhalten von Mindeststandards – etwa bei den Menschenrechten, verantwortungsvoller Staatsführung oder der Demokratieförderung.

Die Proteste in den arabischen Staaten ("arabischer Frühling"), die die EU weitgehend unvorbereitet trafen, haben die Rahmenbedingungen der europäischen Mittelmeerpolitik grundlegend verändert. Sie haben überdies deutlich gemacht, dass die Europäer nicht selten aus wirtschaftlichen Gründen wie aus Sorge über islamistische Strömungen und terroristische Bedrohungen zu sehr auf die Stabilisierung bestehender politischer Verhältnisse in Nordafrika und im Nahen Osten gesetzt haben. Die Orientierung am eigenen Wertekanon rückte dabei in den Hintergrund. Dies sollte sich nach dem Willen der EU mit einer Neuorientierung der Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP, siehe Glossar) ab 2011 ändern. Die EU sollte sich fortan individueller vor allem jenen Partnerländern zuwenden, die besondere Anstrengungen unternehmen, um eine "vertiefte Demokratie" und eine "inklusive" wirtschaftliche Entwicklung zu erreichen ("more for more"-Prinzip).

Der europäische Ansatz, den drei "m" (money = Geld; market access = Marktzugang; mobility = Bewegungsfreiheit für die Bevölkerung einschließlich der Reisefreiheit in die EU) besonderes Gewicht zu verleihen und damit gerade den fortschrittlichen Kräften in der Wirtschaft und der Zivilgesellschaft der ENP-Länder ein Signal zu geben, korrespondierte jedoch nicht notwendigerweise mit den realen Bedingungen und Entwicklungen in den Ländern der südlichen Nachbarschaft und der Region insgesamt. Die in den einzelnen Ländern höchst unterschiedlich verlaufenden politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Transformationsprozesse gehen einher mit konfessionell-ethnischen Polarisierungen und Allianzen und bleiben nicht ohne Folgen für die Machtbalance in der Region. Zudem konkurriert die EU vor Ort mit anderen Akteuren (USA, Türkei, Golfstaaten, Iran), und europäische Hilfe wird von den politischen Kräften nicht selten als eine "Einmischung" in die inneren Angelegenheiten und als widersprüchlich zu der von Brüssel formal angebotenen "Partnerschaft" empfunden. Die Krise in der Eurozone ab 2008 hat die außenpolitische Gestaltungskraft und das strategische Gewicht der EU in der Nachbarregion geschwächt ebenso wie Uneinigkeiten im Kreis der EU-Länder über ein gemeinsames militärisches Engagement in der Libyenkrise oder über Waffenlieferungen an die Rebellen im Kampf gegen das Assad-Regime in Syrien. Die europäische Hoffnung auf das Entstehen eines "Rings verantwortungsvoll regierter Staaten" im Süden hat sich so bisher nicht erfüllt.

Östliche Partnerschaft (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 725 599 (aktualisiert))

Ähnliches lässt sich aktuell auch für die europäische Nachbarschaft im Osten konstatieren, die mit der Osterweiterung der EU ab 2004/2007 an Bedeutung gewann. Gedacht als Ersatz für eine EU-Mitgliedschaft Armeniens, Aserbaidschans, Belarus, Georgiens, Moldaus und der Ukraine bot die EU diesen Staaten eine breit angelegte Zusammenarbeit an, die die Empfängerländer näher an die EU binden und die Übernahme europäischer Normen und Standards in Infrastruktur, Wirtschaft und Verwaltung einschließen soll. Dies geschah jedoch mit der Maßgabe, dass die angebotene Nähe zur EU – wie bei der ENP-Süd – an die Einhaltung bestimmter Standards wie Demokratisierung, Rechtsstaatlichkeit und Marktwirtschaft geknüpft ist. Zugleich besteht mit der "Östlichen Partnerschaft" seit 2009 – initiiert von Polen und Schweden als Gegenstück zur Union für das Mittelmeer – ein multilateraler Rahmen zwischen der EU und den genannten sechs Staaten, mit regelmäßigen Treffen auf höchster politischer Ebene. Der Gipfel in Vilnius 2013, bei dem die geplante Unterzeichnung des Assoziierungsabkommens der EU mit der Ukraine scheiterte, markiert allerdings auch den Wendepunkt im Verhältnis der EU zu ihren östlichen Nachbarn. Innerhalb der Europäischen Union stellte sich die konkrete Ausgestaltung der ENP also traditionell schwierig dar. Dies ist einerseits durch die geografische Nähe einzelner Mitgliedstaaten zu der jeweils angrenzenden Region bedingt, andererseits durch eine gemeinsame Geschichte und daraus resultierenden Präferenzen für die östliche oder südliche Dimension der ENP. Konfliktträchtig ist hierbei insbesondere die Verteilung der EU-Finanzmittel. Aber auch andere wichtige Themen wie der Zugang zum EU-Markt oder die Visafreiheit für Bürgerinnen und Bürger der ENP-Länder sind in der EU umstritten.

Diese EU-internen Probleme sind allerdings spätestens mit der Weigerung des ehemaligen Präsidenten der Ukraine, im November 2013 das Assoziierungsabkommen mit der EU zu unterzeichnen, den darauf folgenden bürgerkriegsähnlichen Ereignissen in Kiew ("Euromaidan"), der Annexion der ukrainischen Halbinsel Krim durch Russland und den kriegerischen Auseinandersetzungen in der Ostukraine in den Hintergrund gerückt. Die Europäer wurden auf bisher noch nicht da gewesene Art und Weise mit der Tatsache konfrontiert, dass sich ihre Nachbarschaftspolitik nicht im luftleeren Raum vollzieht, sondern das regionale Umfeld ihrer Nachbarn und deren strategische Interessen wie jene der EU selbst in besonderer Weise mit zu berücksichtigen hat. Überlegungen für einen Neuansatz in der ENP, der sich am Stand und dem Wollen der Partner orientiert und insbesondere auch die Zivilgesellschaft stärker einbezieht, traten 2014 gegenüber den Erfordernissen der akuten Krisenbewältigung in der Ukraine in den Hintergrund.

Stabilisierung des Westlichen Balkans

Als Reaktion auf die Kriege und Konflikte zwischen den Nachfolgestaaten des ehemaligen Vielvölkerstaates Jugoslawien hat die EU seit den 1990er-Jahren eine eigene Südosteuropapolitik entwickelt. Sie konzentriert sich auf Albanien, Bosnien und Herzegowina, das Kosovo, Kroatien, Mazedonien, Montenegro und Serbien. Dabei geht es um so unterschiedliche Problemfelder wie akutes militärisches und ziviles Krisenmanagement in einzelnen Ländern, den zuweilen langwierigen Prozess des politischen und wirtschaftlichen Wiederaufbaus in den sich neu formierenden Staaten sowie um EU-Vermittlung bei Streitigkeiten der Balkanstaaten mit EU-Ländern (z. B. Streit über Grenzziehung zwischen Italien und Kroatien) und untereinander (z. B. zwischen Serbien und dem Kosovo) bis hin zu dem (Fern-)Ziel einer Aufnahme der Länder des Westlichen Balkans in die Union.

Neben dem konkreten Angebot eines EU-Beitritts beteiligt sich die EU unter anderem seit 2008 mit ihrem bisher größten personellen und finanziellen Einsatz von Polizeikräften, Richtern und Staatsanwälten an der Staatswerdung und Stabilisierung des Kosovo (EULEX). Letztere wurde 2008 zwar erreicht; allerdings gelang es den EU-Staaten nicht, sich auf eine einstimmige völkerrechtliche Anerkennung des Kosovo zu verständigen. Spanien, Rumänien, die Slowakei, Zypern und Griechenland lehnen dies aus Sorge vor Sezessionsbewegungen bzw. umstrittenen Souveränitätsrechten im eigenen Land weiterhin ab. Seit 1999/2000 bietet die EU den Staaten des Westlichen Balkans mit dem Abschluss von Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen (SAA) einen umfassenden Kooperationsrahmen als Vorstufe für einen späteren Beitritt an. Sie greift hierbei auf die vielfältigen Instrumente und Erfahrungen der Erweiterungspolitik zurück, wobei finanzielle Hilfe nach dem Prinzip der Konditionalität daran geknüpft wird, ob die Partnerländer bestimmten politischen Forderungen nachkommen. Von den genannten Ländern erreichte Kroatien am 1. Juli 2013 die Eintrittsschwelle in die EU. Die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien erhielt 2005 den Status einer Beitrittskandidatin, hat jedoch wegen des Streits um ihren Staatsnamen mit Griechenland keine Aussicht auf die Aufnahme von Verhandlungen, die von der EU einstimmig zu beschließen sind. Montenegro wurde dieser Status 2010 ebenfalls zuerkannt, und nach weiteren Anstrengungen des Landes, die politischen und wirtschaftlichen Bedingungen für eine EU-Mitgliedschaft zu erfüllen (sog. Kopenhagener Kriterien), begannen die Beitrittsverhandlungen im Sommer 2012, die – wie auch im Fall aller anderen Kandidatenländer – von einem regelmäßigen Überprüfungsprozess der Europäischen Kommission über die Reformerfordernisse und -ergebnisse in den betreffenden Ländern begleitet wird.

Serbien, seit März 2012 Beitrittskandidat, verhandelt seit Januar 2014 die Details einer Mitgliedschaft mit der EU. Voraussetzung hierfür war eine Normalisierung der Beziehungen Serbiens zum Kosovo, die in schwierigen Verhandlungen mit Hilfe der damaligen Hohen Vertreterin, Catherine Ashton (2009–2014), erreicht und umgesetzt wurde. Albaniens Antrag auf eine EU-Mitgliedschaft wurde ebenfalls positiv beschieden und im Juni 2014 erhielt das Land den Status eines offiziellen Beitrittskandidaten. Der Beginn von Verhandlungen über die Details der Aufnahme in die EU hängt jedoch vor allem von weiteren politischen Vorleistungen des Balkanstaates ab (Bekämpfung von Korruption und organisierter Kriminalität). Das Kosovo (Abschluss eines Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommens im Juli 2014, erst nach der EU-Vermittlung im Streit mit Serbien) sowie Bosnien und Herzegowina (SAA-Prozess stagniert wegen EU-Bedenken am Minderheitenschutz und wegen EU-Forderungen nach Verfassungsänderungen) bilden als potenzielle Bewerberländer derzeit die Schlusslichter im Prozess der Annäherung an die EU.

Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP)



Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) ist ein relativ junges Projekt der EU. Nach ihrer Gründung überließ man das Feld der klassischen Außen- und Sicherheitspolitik zunächst den einzelnen Staaten beziehungsweise der NATO (North Atlantic Treaty Organization). Zu groß schienen die Vorbehalte gegenüber einem gemeinsamen Vorgehen in den sensibelsten Bereichen der nationalen Souveränität; zu wenig aussichtsreich die Chance, einen gemeinsamen Nenner bei zentralen Fragen der internationalen Politik zu finden. Spätestens die erste Ölkrise im Herbst 1973 führte den Europäern dann ihre wirtschaftliche und politische Abhängigkeit von globalen Entwicklungen vor Augen und zwang sie zu ersten abgestimmten Schritten einer europäischen Nahostpolitik. Das bereits 1970 eingerichtete Verfahren der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ), der Vorläufer der heutigen GASP, wurde weiter ausgebaut.

Vergleichsweise neue Bedrohungen wie der internationale Terrorismus seit dem 11. September 2001, die Politik autoritärer Regime wie die des Irak oder die durch das Ende des Ost-West-Konflikts in den 1990er-Jahren entfachten Krisenherde in der europäischen Nachbarschaft – insbesondere auf dem Westlichen Balkan – untermauerten die Notwendigkeit eines aufeinander abgestimmten europäischen Vorgehens. Trotz der wachsenden Erkenntnis, dass die Mitgliedstaaten auf der internationalen Bühne mehr Einfluss nehmen können, wenn sie gemeinsam agieren, kam und kommt es immer wieder zu Rückschlägen – etwa beim Auseinanderfallen der Europäer im Irakkrieg 2003 und beim Internationalen Militäreinsatz in Libyen 2011.

Mit einer aktiven und erfolgreichen Vermittlerrolle in der Georgienkrise 2008 bewies die EU umgekehrt ihre Fähigkeit zu kollektivem Handeln. Dabei behauptete sie ihre Position gegenüber Russland und lieferte einen wichtigen Beitrag zur Sicherung des Friedens. Auch in der Ukrainekrise 2013–2015 hat die EU schnell Einigkeit erreicht (bis hin zur Entsendung einer zivilen GSVP-Mission 2014/15 zur Reform der internen Sicherheitsstrukturen des Landes) und mit dem stufenweisen Erlass von Sanktionen Handlungsfähigkeit gegenüber Moskau demonstriert. Sich von Russland nicht auseinanderdividieren zu lassen, gilt als besonderes Verdienst der GASP angesichts der unterschiedlichen historischen Erfahrungen, geografischen Nähe und wirtschaftlichen Verflechtungen einzelner EU-Mitgliedstaaten mit diesem Land. Daran dürfte sich auch nach dem Regierungswechsel in Athen 2015 nichts ändern – auf die erste Kritik an den EU-Sanktionen gegen Russland folgte die griechische Zustimmung zu einer Verlängerung der Maßnahmen.

Mehr denn je verstehen sich die Europäer heute als eine "Triebkraft" des internationalen Geschehens. Sie lassen sich maßgeblich vom Erfolg ihres eigenen Integrationsmodells leiten, das auf einen friedlichen Interessenausgleich, die Förderung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit sowie auf den Schutz der Menschenrechte setzt. Dabei kann es in der Praxis im Kreis der 28 EU-Länder durchaus zu Meinungsverschiedenheiten über die Prioritätensetzung und die "richtige" Wahl der Mittel kommen. Ihr Versagen auf dem Westlichen Balkan Mitte der 1990er-Jahre gab – neben einer Kehrtwende in der britischen Politik ab 1998 – den Anstoß zu einem bedeutsamen Ausbau der GASP im Verteidigungsbereich. So wurde ein komplexes System institutioneller Formen und Verfahren des zivilen und militärischen Krisenmanagements geschaffen, das zunächst unter dem Kürzel ESVP (Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik) bekannt, dann mit dem Inkrafttreten des Lissabon-Vertrages 2009 in Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) umbenannt wurde.

Allerdings gelten Militäreinsätze als das letzte Mittel im Instrumentenkasten der GASP und werden daher entsprechend vorsichtig eingesetzt – nicht zuletzt wegen der damit verbundenen Kosten und Risiken und einer zunehmend skeptischen europäischen Öffentlichkeit. Eine der wenigen und bekanntesten wie erfolgreichen Missionen ist jene zur Bekämpfung der Piraterie am Horn von Afrika. Sehr viel zurückhaltender zeigt sich eine Mehrheit der EU-Länder bei insbesondere von Frankreich gewünschten militärischen Einsätzen im übrigen Afrika – etwa in der Zentralafrikanischen Republik. Über den Erfolg oder Misserfolg der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik entscheiden mehrere Faktoren: Der wichtigste ist der politische Wille der beteiligten Regierungen, die kollektiven Interessen über nationale Belange zu stellen und entsprechend zu handeln. Zweitens bedarf es geeigneter Institutionen, Entscheidungsverfahren und Instrumente für eine einheitliche und effiziente europäische Außenpolitik. Drittens ist jede noch so geschlossene Anstrengung der EU-28 zum Scheitern verurteilt, wenn die Adressaten der GASP das europäische Anliegen als unerwünscht oder nicht angemessen zurückweisen. Die Reaktionen Chinas, aus dem Nahen Osten oder Zentralasien auf die europäische Kritik an der dortigen Menschenrechtslage sind hierfür ebenso ein Beleg wie die häufig ablehnende Haltung Israels zu europäischen Vermittlungsbemühungen im Nahost-Friedensprozess. Bedingt durch eine beschleunigte Globalisierung bündelt die EU ihre politischen, wirtschaftlichen und im Extremfall auch militärischen Ressourcen mit anderen wichtigen "Einflussgrößen" wie den Vereinigten Staaten oder Russland (ungeachtet von Meinungsverschiedenheiten zu Einzelfragen wie etwa der Missachtung der Menschenrechte und des Völkerrechts oder der Anwendung der Todesstrafe) sowie im multilateralen Rahmen mit den Vereinten Nationen. Dies gilt insbesondere für die Problematik des iranischen Atomwaffenprogramms, wo die EU, personifiziert durch die damalige Hohe Vertreterin, Catherine Ashton, sogar als Verhandlungsführerin auch für Moskau, Washington und Peking fungierte und Ende 2013 mit der Verabschiedung eines Aktionsplans mit Teheran einen sichtbaren Erfolg erzielte; aber auch bei der Befriedung Afghanistans oder der politischen Neuordnung in Nordafrika und im Nahen Osten sind die Europäer auf das Zusammenwirken mit anderen globalen und/oder regionalen Akteuren angewiesen.

Organisationsgrundlagen der GASP

Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 715 200)

Die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik ist und bleibt die Domäne der nationalen Regierungen. Sie bestimmen die "Spielregeln", kontrollieren sich selbst und achten auf die Einhaltung vereinbarter Vorgaben. Die Europäische Kommission verharrt hingegen häufig in einer Beobachterrolle und achtet mehr auf die Wahrung ihrer Kompetenzen als auf das Kohärenzgebot. Das Europäische Parlament, das sich gewisse Informations- und Anhörungsrechte in der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik über Jahre erkämpfen musste, hat über seine Haushaltsrechte und Befugnisse bei der Bestellung der Kommission seine Mitwirkungsmöglichkeiten verbessert. Wohl und Wehe der GASP hängt jedoch weiterhin von der Fähigkeit der Mitgliedstaaten ab, in einer dem Thema angemessenen Zeit zu einer Meinungsbildung zu kommen und die vereinbarte Politik konkret und nach außen sichtbar umzusetzen. Dieser Prozess unterliegt der Einstimmigkeit, auch wenn der Vertrag in Einzelfällen die Möglichkeit von Mehrheitsentscheidungen eröffnet. Gerade bei "sensiblen" Themen der Außen- und Sicherheitspolitik gilt letzteres jedoch nach wie vor als unangemessen.

Bei der ständig gewachsenen Mitgliederzahl könnte man mutmaßen, dass in einem Kreis von 28 Parteien die Meinungsbildung heute langsamer und konfliktträchtiger vonstattengeht als früher. Doch ein Blick auf die Ergebnisse, die die GASP täglich "produziert", stützt diese Vermutung nicht. Der permanente Informations- und Meinungsaustausch der an der GASP beteiligten Außenministerien und ihrer politischen Spitzen erzeugt einen sogenannten Konzertierungsreflex, das heißt, dass die Meinungen anderer Partner vor der eigenen Positionsbestimmung berücksichtigt und in die eigene Entscheidungsfindung miteinbezogen werden.

Wenn allerdings bereits im Vorfeld der Beratungen Festlegungen auf nationaler Ebene erfolgt sind oder wenn es um die Kernfrage von Krieg und Frieden geht, stößt das GASP-System an seine Grenzen. Der EU-Rahmen wird dann als "Zwangsjacke" empfunden, und Alleingänge erscheinen aus innen- oder außenpolitischen Gründen als attraktiver (etwa im Fall der deutschen Enthaltung im UN-Sicherheitsrat bei der Resolution 1973 zum Militäreinsatz in Libyen 2011). Unter solchen Bedingungen wird eine Konsensfindung schwierig. Gleiches gilt für Fälle, in denen meist große Mitgliedstaaten in kleineren Zirkeln Vorabsprachen treffen, die dann den Übrigen als gemeinsame Position "aufgezwungen" werden. Zumindest empfinden die Nichtteilnehmer dies so. Dies traf zuweilen für die europäische Politik auf dem Westlichen Balkan und gegenüber dem Iran zu, wobei die Vorreiterrolle der EU-3 (Frankreich, Großbritannien, Deutschland) im letztgenannten Fall mittlerweile anerkannte Praxis ist.

Außenpolitische Instrumente und Ressourcen

Wie die klassische Außenpolitik bedient sich auch die GASP der bekannten diplomatischen Instrumente. Mit einer regen Reisediplomatie in Krisengebiete und entsprechenden Vermittlungsbemühungen versucht die EU über die Hohe Vertreterin und ihr für besonders wichtige Regionen bzw. Konflikte zuarbeitende Sonderbeauftragte (z. B. für Afghanistan, Kosovo, Bosnien und Herzegowina, Sahelzone, Menschenrechte) Einfluss auf das Geschehen zu nehmen. Als eine der prominentesten und erfolgreichsten Aktionen kann, wie erwähnt, das Krisenmanagement unter französischer Präsidentschaft im Georgienkrieg 2008 gelten. Aber auch die jahrelangen Beteiligungen des Hohen Vertreters Javier Solana an der Staatswerdung von Montenegro und Mazedonien gelten als wichtige Verhandlungserfolge für die GASP ebenso wie die Vermittlungsbemühungen seiner Nachfolgerin, Catherine Ashton, im Verhältnis zwischen Serbien und dem Kosovo und bei den Atomgesprächen mit Iran. Die von ihr betriebene "stille Diplomatie" scheint allerdings in akuten Krisen nicht ausreichend zu sein. Hier – wie etwa im Falle Libyens 2011, in Syrien 2013 und in der Ukraine 2013–2015 – treten die (großen) EU-Länder in Erscheinung, wobei ihr Handeln nicht immer so eindeutig dem gemeinsamen europäischen Rahmen der GASP zuzuordnen ist, wie das etwa anlässlich der Verhandlungen der Außenminister des Weimarer Dreiecks (Deutschland, Frankreich, Polen) über einen Waffenstillstand in Kiew im Januar 2014 der Fall war.

Die vor der breiten Öffentlichkeit bewusst "verborgene" diplomatische Einflussnahme auf das Verhalten einer fremden Regierung mit dem Ziel, in einem konkreten Fall eine Veränderung herbeizuführen (Demarchenpolitik), ist ein täglich intensiv genutztes Instrument in der GASP, um auf Menschenrechtsverletzungen aufmerksam zu machen. Ebenso bedeutsam ist die europäische Deklarationspolitik: Die öffentliche Verurteilung der politischen Lage in einem Land, sei es Simbabwe oder Weißrussland, mag für EU-Bürgerinnen und -Bürger nur bedingt von Belang sein. Für die Adressaten der GASP hat die Frage, ob sich die EU mit ihrem Anliegen solidarisiert oder sich dagegen ausspricht, allerdings ein ganz anderes Gewicht.

Zu Recht verweisen kritische Stimmen darauf, dass Deklarationen umso wirkungsvoller werden je mehr sie mit konkreten "Taten" untermauert werden. Die EU bevorzugt hierbei eine positive Angebots- und Hilfspolitik, wobei diese an bestimmte Bedingungen geknüpft sein kann (Konditionalität), während eine negative Sanktionspolitik (wie Handelsbeschränkungen, Einreiseverbote, Einfrieren von Vermögen) zuweilen als weniger Erfolg versprechend gilt. Nur in Einzelfällen greift die EU daher auf Sanktionen zurück, etwa im Rahmen der Maßnahmen zur Beendigung der Regime in Nordafrika, Syrien und des Atomprogramms im Iran. Das 2014/2015 wohl prominenteste Beispiel der europäischen Sanktionspolitik sind die vielfältigen Maßnahmen, die als Reaktion auf die Politik Putins in der Ukraine ergriffen wurden: Einreiseverbote und Kontensperrungen für russische Meinungsführer aus dem Umfeld des Präsidenten und aus der Ostukraine, Ausfuhrverbote von Gütern mit doppeltem (zivilen und militärischen) Verwendungszweck, Exportverbote von Schlüsseltechnologien (z. B. im Erdölbereich) sowie Zugangsbeschränkungen zum europäischen Kapitalmarkt. Beispiel einer aktiv gestaltenden europäischen Außenpolitik ist die seit den 1990er-Jahren beständig ausgebaute und bereits in 40 Fällen praktizierte EU-Wahlbeobachtung – sei es in Südafrika, Russland, in den Palästinensischen Autonomiegebieten, in Afghanistan, Tunesien, Ägypten oder der Ukraine 2014.

Einsätze der EU im Ausland (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 715 215 (aktualisiert); Stand Februar 2015)

Die sicherlich anspruchsvollste Variante einer sichtbaren und konkreten GASP-Politik "vor Ort" ist das zivile und militärische Krisenmanagement der EU. In insgesamt mehr als 30 Operationen, vorrangig auf dem Westlichen Balkan, in Afrika und vor der Küste Somalias, aber auch in Afghanistan oder Indonesien sowie in der europäischen Nachbarschaft (z. B. in Georgien oder im Grenzgebiet zwischen der Republik Moldau und der Ukraine), haben sich die EU-Länder gemeinsam engagiert, um die Lage zu befrieden. Aktuell (Stand Januar 2015) unterhält die EU 18 Missionen, deren Charakter und personelle bzw. finanzielle Ausstattung erheblich variiert. Mehr als zwei Drittel dieser Operationen sind ziviler Natur und dienen dazu, die innere Sicherheit in den betreffenden Ländern – z. B. durch Ausbildungsmaßnahmen der Polizei oder den Aufbau eines Gerichtswesens nach rechtsstaatlichen Maßstäben – zu stabilisieren. Dies gilt für eine Reihe neuerer EU-Einsätze etwa in Mali (2014/2015) und der Ukraine (2014/2015). Nur fünf GSVP-Missionen haben einen militärischen Hintergrund. Bereits seit 2004 engagiert sich die EU in Bosnien und Herzegowina (EUFOR Althea), wobei sie anstelle der ursprünglich 7000 Soldaten heute nur noch mit 600 vor Ort ist und angesichts der darin zum Ausdruck kommenden verbesserten Sicherheitslage vorrangig mit Trainingsmaßnahmen betraut ist. Seit 2008 beteiligt sich die EU militärisch an der Sicherung der Seewege am Horn von Afrika, und seit 2010 gibt es eine militärische Trainingsmission in Somalia. Neuerdings rückt die Sicherheitslage in der Sahelzone in den Fokus der GASP, und neben einer Reihe von zivilen Missionen ist die EU seit 2013 in Mali und seit 2014 in der Zentralafrikanischen Republik mit Militär präsent, nicht zuletzt auf französisches Drängen und zur Entlastung des französischen Engagements in der Region, jedoch ohne Kampfauftrag. Nicht immer waren diese Missionen uneingeschränkt erfolgreich. So zeigten sich Mängel bei der EU-internen Koordination in Brüssel sowie bei der Bereitstellung und dem Einsatz der notwendigen zivilen, militärischen oder auch finanziellen Ressourcen durch die Mitgliedstaaten. Doch insgesamt betrachtet wird man dem Urteil des früheren Hohen Vertreters für die GASP Javier Solana beipflichten können, der den rasanten Ausbau der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik ab 1999 und der GSVP-Einsätze ab 2003 mit dem Begriff der "Lichtgeschwindigkeit" umschrieb.

"Gesichter" der GASP

Profil und Glaubwürdigkeit einer Außenpolitik lassen sich sowohl an Inhalten wie an den handelnden Personen festmachen. Der Ruf des früheren US-amerikanischen Außenministers Henry Kissinger nach der (nicht vorhandenen) Telefonnummer seines europäischen Kollegen wurde oft und gern bemüht, um das fehlende "Gesicht" der europäischen Außenpolitik zu versinnbildlichen. Mit der Ernennung des früheren NATO-Generalsekretärs und spanischen Außenministers Javier Solana zum Hohen Vertreter für die GASP im Jahr 1999 wurde der europäischen "Stimme" erstmals dieses dauerhafte "Gesicht" verliehen. Javier Solana gelang es GASP-intern wie gegenüber Dritten und der europäischen Öffentlichkeit, Vertrauen zu schaffen und maßgeblich das Profil der GASP zu schärfen – etwa bei der Befriedung Mazedoniens, in Bosnien und Herzegowina, im "Nahost-Quartett" (EU, USA, Russland und Vereinte Nationen) oder bei der Definition einer Europäischen Sicherheitsstrategie (2003). Er konnte dies allerdings nicht im Alleingang, denn die EU-Länder hatten den Hohen Vertreter nur als "Zuarbeiter" für die Präsidentschaft konzipiert. Solana musste sich daher eng mit den Verantwortlichen des jeweiligen Vorsitzes absprechen. Erst mit Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon wurde diese Konstellation einem grundlegenden Wandel unterworfen.

Dieser Wandel wird am sichtbarsten in der neuen Funktion des Hohen Vertreters bzw. der Hohen Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik. War noch im Verfassungsvertrag von 2004 ein "europäischer Außenminister" vorgesehen, bekam das Amt wegen der gescheiterten Referenden in Frankreich und den Niederlanden 2005 und neuer Bedenken bei einigen Mitgliedsländern über die Reichweite der EU-Reform schließlich einen bescheideneren Namen. Die Befugnisse des neuen Akteurs wurden indes nicht geschmälert. Die zweifellos sehr anspruchsvolle Position ist von einer anderen Qualität als bisher. Denn anstelle der rotierenden Präsidentschaft ist der Hohe Vertreter jetzt alleiniger Sprecher für die GASP und übernimmt zugleich in Form eines "Doppelhutes" auch die Funktionen des bisherigen Außenkommissars. Mit seiner Verankerung als Vizepräsident der Europäischen Kommission eröffnet sich dem neuen Hohen Vertreter erstmals ein direkter Zugriff auf die Expertise der für die auswärtigen Beziehungen der EU relevanten Kommissionsbeamten und – vielleicht noch wichtiger – auf die dort vorhandenen Finanzmittel. Zudem trägt er innerhalb der Europäischen Kommission die Hauptverantwortung für die interne Koordinierung bei Fragen zum externen Handeln der Union.

Die von den Staats- und Regierungschefs zum 1. Dezember 2009 als erste Hohe Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik ernannte Britin Catherine Ashton, eine außenpolitisch unerfahrene und mit einer einjährigen Amtszeit als Kommissarin für Handelspolitik in EU-Angelegenheiten nur bedingt ausgewiesene Persönlichkeit, tat sich schwer, ihren "Platz" sowohl auf europäischer als auch auf internationaler Ebene zu finden. In Brüssel stand sie in unmittelbarer Konkurrenz zu dem 2009 parallel neu installierten Präsidenten des Europäischen Rates, Herman Van Rompuy, der formal ebenfalls GASP-Außenkontakte wahrnimmt. Aufgrund der Wirtschafts- und Finanzkrise in der Eurozone, die seine Amtszeit dominierte, verfolgte dieser aber andere Prioritäten. Hingegen musste sich Catherine Ashton in der Kommission gegenüber einem außenpolitisch interessierten und seine eigene Machtposition stärkenden Kommissionspräsidenten, José Manuel Barroso, behaupten, und im Rat für Auswärtige Angelegenheiten, dem der Hohe Vertreter seit Wirksamwerden der Lissabon-Bestimmungen vorsitzt, nahmen schließlich die Außenminister das Tun des neuen GASP-"Gesichts" kritisch unter die Lupe. Ähnlich dürfte es auch ihrer Nachfolgerin, Federica Mogherini, ergehen, die ihr Amt am 1. November 2014 angetreten hat. Allerdings kann sich die ehemalige italienische Außenministerin auf einen mittlerweile konsolidierten außenpolitischen Stab stützen, den ihre Vorgängerin erst mühsam und gegen viele Rivalitäten aufbauen musste.

Europäischer Auswärtiger Dienst (EAD)

Damit die Hohe Vertreterin der Fülle an Aufgaben gerecht werden kann, steht ihr ein Europäischer Auswärtiger Dienst (EAD) zur Seite. Über seine Größe und personelle Zusammensetzung, sein Aufgabenspektrum und seine Finanzierung wurde zwischen den Mitgliedstaaten, der Europäischen Kommission und dem Europäischen Parlament, die alle in verschiedener Funktion an seiner Ausgestaltung mitzuwirken haben, heftig gestritten.
Nach einjähriger Diskussionsphase nahm der EAD am 1. Dezember 2010 mit etwa 1600 Bediensteten offiziell seine Arbeit auf. Bei der Besetzung der Spitzenämter des EAD galt es, die hochsensible Balance zwischen Beamten der Europäischen Kommission (ein Drittel), Beamten des Generalsekretariats des Rates (den bisherigen GASP-Spezialisten in Brüssel, ebenfalls ein Drittel) und Diplomaten aller EU-Mitgliedstaaten (das letzte Drittel) zu wahren. Als besonders problematisch erwies sich zunächst die im Lissabon-Vertrag vereinbarte Aufwertung der Außenvertretung der EU. So wurden die in mehr als 130 Ländern vorhandenen EU-Delegationen von den Botschaften der Mitgliedsländer mit Misstrauen beäugt und als Konkurrenten "ihrer" traditionellen Aufgaben empfunden. Und auch in den europäischen Hauptstädten schien man den EU-Botschaften mit einiger Skepsis zu begegnen. Mittlerweile ist dies einem produktiven Miteinander gewichen. Insbesondere die kleinen EU-Länder sehen den Mehrwert des EAD, und auch im Verhältnis von EAD und Kommission hat sich ein Arbeitsklima entwickelt, das sich positiv auf die immer wieder bemängelte Geschlossenheit des auswärtigen Handelns der EU auswirkt.

Ausblick



Es wird den Europäern auch in Zukunft nicht an Gelegenheiten mangeln, ihr außenpolitisches Profil unter Beweis zu stellen. Im Gegenteil: Die Herausforderungen sind mannigfaltig und die Krisenherde werden eher mehr als weniger, auch und gerade in der europäischen Nachbarschaft. Die Stabilisierung der Eurozone gibt den Verantwortlichen wieder mehr Raum, sich auf die GASP zu konzentrieren und bestehende Mängel in der Koordinierung der Instrumente zu beseitigen. Die personellen Neubesetzungen in Brüssel bieten hierfür ein "Gelegenheitsfenster". Allerdings sind auch neue Reibungsflächen nicht gänzlich ausgeschlossen. So könnte die neue Hohe Vertreterin Konkurrenz von dem neuen Präsidenten des Europäischen Rates Donald Tusk bekommen. Der bisherige polnische Ministerpräsident gilt als ein politisches Schwergewicht und könnte zunehmend außenpolitisch präsent sein, wenn sich der aktuelle Trend fortsetzt und die Staats- und Regierungschefs mehr und mehr zum Krisenmanagement und zur Definition der künftigen strategischen Prioritäten in der europäischen Nachbarschaft gezwungen sind.

Mogherini erschien hingegen im neuen EU-Personalpaket nicht primär wegen ihres außenpolitischen Sachverstands, sondern – nach einigem Hin und Her – eher aufgrund ihres Herkunftslandes, ihrer Parteizugehörigkeit und des Genderaspekts als geeignete Kandidatin. Positiv, insbesondere für eine ihrer Kernaufgaben, die Sicherstellung der Kohärenz des auswärtigen Handelns der EU, könnte allerdings ihre Entscheidung wirken, sichtbarer in der Europäischen Kommission sein zu wollen. Dies soll sich nicht nur darin ausdrücken, dass Mogherini ihren Sitz im Kommissionsgebäude hat, sondern auch darin, dass sie die wöchentlichen Koordinierungssitzungen der für das auswärtige Handeln zuständigen Kommissare leitet und als Vizepräsidentin deren Handeln beaufsichtigt – ebenfalls ein Novum im Vergleich zur Amtszeit ihrer Vorgängerin.

Mit Blick auf den "Werkzeugkasten" der EU-Außenpolitik stößt die Union zunehmend an ihre Leistungsgrenzen – wie nicht nur die militärischen, sondern auch die zivilen GSVP-Missionen belegen, mit denen die EU etwa den Aufbau von Polizei- und anderen Sicherheitskräften unterstützt (z. B. zur Bekämpfung von Terrorismus, organisierter Kriminalität oder zum Grenzschutz, u. a. in der Demokratischen Republik Kongo, in Afghanistan, im Irak und in der Ukraine). Zwar hat der Europäische Rat Ende 2013 mit den Worten "Verteidigung ist wichtig" verbal seine Unterstützung für die GSVP bekräftigt und diese bis Mitte 2015 zur "Chefsache" erklärt, doch ob diesen Ankündigungen auch Taten folgen werden, bleibt angesichts bestehender Akzeptanzprobleme in der Bevölkerung abzuwarten. Möglicherweise könnten allerdings leere Kassen in den Haushalten von EU-Ländern und wachsende Fähigkeitslücken, wie sie etwa bei der Bundeswehr offenkundig wurden, ein Ansporn für verstärkte europäische Bemühungen um eine engere Kooperation bei der Beschaffung und beim Einsatz von Rüstungsgütern sein.

Elfriede Regelsberger

Elfriede Regelsberger

Dr. Elfriede Regelsberger ist verantwortlich für die Schriftleitung der Vierteljahreszeitschrift Integration des Instituts für Europäische Politik, Berlin. Ihr Forschungsschwerpunkt ist die Gemeinsame Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU (GASP/GSVP).
Kontakt: elfriede.regelsberger@iep-berlin.de oder elfiregels@aol.com


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