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17.12.2020

Das auswärtige Handeln der EU

Nachdem die EU außenpolitisch lange Zeit eine eher nachgeordnete Rolle einnahm, tritt sie mittlerweile durch ihre Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) als globale Akteurin auf. Wichtige Pfeiler ihres internationalen Profils sind die Handels-, Kooperations- und Assoziierungspolitik. Einige Probleme lassen sich nur international lösen, dazu gehören die Klima- und Nachhaltigkeitspolitik sowie die Umsetzung der UN-Agenda 2030.

Die EU als globale Akteurin: Bei einer Pressekonferenz am 8. Januar 2020 treten Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen und der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik und Vize-Präsident der Europäischen Kommission Josep Borrell für ein stärkeres Europa in der Welt ein. (© European Union, 2020)


Welt aus den Fugen

In den vergangenen zehn Jahren hat sich das außen- und sicherheitspolitische Umfeld Europas grundlegend verändert und die EU sah und sieht sich großen Herausforderungen gegenüber. Schon 2014 konstatierte der damalige deutsche Außenminister Frank-Walter Steinmeier, die Welt sei aus den Fugen geraten. Gemeint waren damit sowohl der Zerfall der staatlichen und regionalen Ordnung in Nordafrika als auch der von Russland geschürte Konflikt um die Ukraine.

Seitdem hat sich die Weltlage keineswegs gebessert: Der Krieg in Syrien dauert ebenso an wie die Flucht und die Vertreibung von Menschen aus den Kriegs- und Konfliktregionen Afrikas oder Afghanistans nach Europa. Der Ausbruch der Coronavirus-Pandemie Ende 2019 hat noch nicht abschätzbare kurz- und mittelfristige Folgen für die internationale und europäische Politik. Gleichzeitig verlieren multilaterale Vereinbarungen und internationale Organisationen – wie die Vereinten Nationen VN, im folgenden, weil geläufiger: UN, ihre Unterorganisationen, die Welthandelsorganisation (engl.: World Trade Organization, WTO) oder informelle Formate wie die G7 und G20 – an Akzeptanz und Wirksamkeit. Deutlich wurde das zuletzt etwa in der globalen Gesundheits-, der internationalen Handels- oder der Rüstungskontrollpolitik.

Stattdessen erleben wir die Rückkehr großer Mächte, die um die Vormacht kämpfen. Die Rivalität zwischen den USA und China, ihr Ringen um Hegemonie im internationalen System schaffen neue und schwierige Rahmenbedingungen für Europa. Es muss sich zunehmend aus eigener Kraft behaupten und "sein Schicksal ein stückweit selbst in die Hand nehmen", so Bundeskanzlerin Merkel am 29. Mai 2017 in einer Rede im bayerischen Trudering. Vor diesem Hintergrund sprachen EU-Spitzenpolitikerinnen und -politiker bei ihrem Amtsantritt im Herbst 2019 von einer "geopolitischen Kommission" (so Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen) und einer "Union, die die Sprache der Macht" versteht und spricht (so der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik Josep Borrell). Damit unterstrichen sie den Anspruch der EU, die Weltordnung mitzugestalten, um Werte, Frieden und Wohlfahrt für die Bevölkerung zu sichern.

Die Europäische Union in der Welt. Quelle: Eurostat, EU-Kommission, OECD, WTO (© picture-alliance, dpa-infografik 14 000; )


Es geht in der nächsten Dekade gegebenenfalls jedoch weniger um die Kraft der EU, Länder bei deren Transformation und Demokratisierung zu unterstützen – wie nach dem Zusammenbruch der kommunistischen Ordnung in Eurasien –, als vielmehr um die eigene Widerstandsfähigkeit und Selbstbehauptung. Allerdings ist die EU kein Staat, der legitimiert ist, alle seine politischen, wirtschaftlichen und militärischen Mittel einzusetzen, um "Weltmachtfähigkeit" (so der damalige Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker) oder "europäische Souveränität" (so der französische Präsident Emmanuel Macron) zu erreichen. Das liegt nicht nur daran, dass die EU keine Armee hat oder befehligen kann, sondern dass es ihr auch an anderen Voraussetzungen mangelt, um schnell Entscheidungen zu treffen, einheitlich aufzutreten ("mit einer Stimme zu sprechen") und beschlossene Maßnahmen wirksam umzusetzen. Somit existiert eine erhebliche Kluft zwischen den Erwartungen an die EU und ihren Fähigkeiten, diesen gerecht zu werden.

Erwartungen: normativer Rahmen und Programmatik

In den europäischen Verträgen ist eine spezifische außenpolitische Programmatik festgelegt worden, die einen normativen Rahmen vorgibt. Demnach lässt sich die Union "[...] bei ihrem Handeln auf internationaler Ebene von den Grundsätzen leiten, die für ihre eigene Entstehung, Entwicklung und Erweiterung maßgebend waren und denen sie auch weltweit zu stärkerer Geltung verhelfen will: Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, die universelle Gültigkeit und Unteilbarkeit der Menschenrechte und Grundfreiheiten [...]" (Art. 21 (1) EUV). Die Prinzipien, die im Innern der Union gelten, sollten idealerweise auch der Kompass für die Außenbeziehungen sein. Kritische Stimmen werten das Streben der EU aber oftmals als reine Rhetorik, der die EU in der Wirklichkeit nicht gerecht wird, und halten ihren Anspruch, als Vorbild und Modell für andere Länder zu gelten, für anmaßend. Schwellenländer wie Brasilien oder Südafrika stellen die Selbstwahrnehmung der EU als eine Kraft des Guten in der internationalen Politik infrage.

Die EU vertritt den Anspruch, "eine Weltordnung zu fördern, die auf einer verstärkten multilateralen Zusammenarbeit und einer verantwortungsvollen Weltordnungspolitik beruht" (Art. 21 (2 h) EUV). Entsprechend bevorzugt sie regelgebundenes Vorgehen, an dem stets mehrere Akteure oder Organisationen beteiligt sind, um gemeinsame Lösungen für internationale Probleme zu finden. Die Vereinten Nationen, die ähnlich agieren, sind deshalb für die EU ein zentraler Bezugs- und Handlungsrahmen (Art. 21 (1) EUV). Diese Grundsätze bestimmen den Umgang mit Schlüsselthemen europäischer Außenpolitik. Zu diesen zählen vor allem Menschenrechte, Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Konfliktprävention, Krisenmanagement und Peacebuilding (Friedenssicherung) sowie Nichtverbreitung von ABC-Waffen (atomare, biologische und chemische Waffen), Rüstungskontrolle und Bekämpfung des internationalen Terrorismus.

Die vertragsbasierte Programmatik hat die EU in Schlüsseldokumenten zur Strategie und in Deklarationen zu großen Themen internationaler Politik fortentwickelt. Zu nennen sind die 2003 veröffentlichte Europäische Sicherheitsstrategie (ESS) und deren Aktualisierung 2016, die globale Strategie "Gemeinsame Vision, gemeinsames Handeln: Ein stärkeres Europa" (EUGS) sowie Strategiedokumente zu ihren regionalen Schwerpunkten wie die zur Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP), zu Zentralasien oder zum Sahel. Neben vielen kurzlebigen Erklärungen gibt es historisch bedeutsame wie die "Erklärung von Venedig" von 1980. Darin anerkannten die damals neun EG-Regierungschefs erstmals das Selbstbestimmungsrecht der Palästinenserinnen und Palästinenser und forderten die Beteiligung der Palästinensischen Befreiungsorganisation an einer Lösung des Nahostkonflikts – eine Grundsatzposition, an der sich die EU seither orientiert.

Die EU hat auch in der Außen- und Sicherheitspolitik über die Jahrzehnte einen politischen Besitzstand (frz.: acquis politique) entwickelt. Er stellt zwar keinen rechtsverbindlichen Korpus an Sekundärrecht dar, bildet jedoch ein außenpolitisches Fundament und Profil, das auch für alle neuen Mitglieder politisch verbindlich ist. Ein solches gemeinsames Verständnis beispielsweise in Bezug auf das transatlantische Verhältnis, den Nahostkonflikt oder Russland ist in einer heterogenen Gemeinschaft von inzwischen 27 Staaten allerdings schwierig zu entwickeln. Der neue EU-Chefdiplomat Josep Borrell beklagt, dass die EU keine gemeinsame strategische Kultur besitze, was sie hindere, auf der internationalen Bühne kollektiv zu agieren. Denn wo die Geschlossenheit fehlt, liegt es nicht immer nur an handfesten wirtschaftlichen oder sicherheitspolitischen Interessen. Oft bestimmen nationale oder andere kollektive Identitäten – Lage und Geschichte – die Sicht der Mitgliedsländer auf außenpolitische Entwicklungen und Probleme. Die Interessendefinition und Legitimierung von außenpolitischem Handeln lässt sich demnach nicht immer auf materielle Kalküle reduzieren.

Aktuelle Konfliktlinien zwischen Mitgliedstaaten sind häufig festzumachen an den Beziehungen zu Russland, Israel oder den USA. Dies erwies sich, als die USA 2003 Gefolgschaft für ihren Krieg gegen den Irak und den damaligen irakischen Staatspräsidenten Saddam Hussein erwarteten. Während Großbritannien sich dem Vorhaben anschloss, blieb Deutschland fern. Polen wiederum war aufgeschlossen. Es pflegt Sonderbeziehungen zu den USA, unter anderem, weil es dort seine Sicherheitsinteressen – vor allem gegenüber Russland – besser oder sogar allein aufgehoben sieht.

Teils sind auch besondere nationale, innenpolitische Interessen ausschlaggebend, wenn sich ein Mitgliedstaat gegen die Mehrheit in der EU positioniert. Aus diesen Beweggründen erkennen fünf Mitgliedstaaten der EU das Kosovo nicht an. Spanien beispielsweise verweigert die Anerkennung wegen der innerspanischen Sezessionsbewegungen – das Baskenland und Katalonien streben seit Jahrzehnten nach Unabhängigkeit –, Zypern verweigert sie wegen des eigenen Anspruchs auf eine Vereinigung mit dem Inselnorden, der sich 1974 von der Republik Zypern abspaltete und sich seit 1983 Türkische Republik Nordzypern nennt.

Deutschland wird vorgeworfen, eine von den eigenen wirtschaftlichen Interessen dominierte Politik zu verfolgen (Deutschland als geoökonomische Macht) und sich nicht loyal zu Positionen der EU – etwa in Menschenrechtsfragen – zu verhalten. So stößt es auf Kritik, dass die Bundesregierung den chinesischen Staatskonzern Huawei nicht von vornherein vom Ausbau der 5G-Infrastruktur ausschließt und die Beteiligung deutscher Unternehmen am Bau der Pipeline Nord Stream 2 billigt, obwohl dieses Projekt Moskau rein geopolitisch betrachtet in die Hände spielt, weil es die Ukraine damit schwächen kann.

Kompetenzen für die EU

Die europäische Außenpolitik ist gekennzeichnet von einem komplizierten Nebeneinander von supranationalem und intergouvernementalem Handeln, von politikfeldspezifischen Kompetenzen mit entsprechender Beteiligung von Organen und Institutionen und vielfältigen Handlungsformen. Daraus ergibt sich ein hybrider Rechtsrahmen. Im Vertrag von Lissabon finden sich an mehreren Stellen Bestimmungen zu den Außenbeziehungen der EU: im EUV der Titel V mit den Allgemeinen Bestimmungen über das auswärtige Handeln der Union und besonderen Bestimmungen über die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) einschließlich der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) sowie im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) der Fünfte Teil, der das auswärtige Handeln von der Gemeinsamen Handelspolitik bis zur Solidaritätsklausel regelt. Ferner ließen sich Artikel 8 EUV zu den Nachbarn der Union und Artikel 49 EUV zur Aufnahme neuer Mitgliedstaaten im Sinn der Erweiterungspolitik hinzuzählen. Die Liste ist erweiterbar, wenn die externe Dimension anderer Handlungsfelder mitberücksichtigt wird, wie bei der Energiepolitik oder der Migrations- und Asylpolitik im "Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts". Allein den Gegenstandsbereich europäischer Außenbeziehungen abzustecken, ist also ein schwieriges Unterfangen. Das hängt auch mit seiner Entstehungsgeschichte zusammen.

Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 715 200)


Das außenpolitische Profil der Europäischen Gemeinschaften entwickelte sich erst allmählich und ging von unterschiedlichen Interessen und Konstellationen aus. Aus dem Einigungsmotiv der Friedenssicherung und Selbstbehauptung Westeuropas heraus wäre zu erwarten gewesen, dass zur europäischen Gemeinschaftsbildung auch eine eigene sicherheitspolitische Komponente gehörte. Jedoch scheiterte die geplante Europäische Verteidigungsgemeinschaft 1954 an der Absage Frankreichs, sodass die NATO und die ihr gegenüber vergleichsweise unbedeutende Westeuropäische Union (WEU) die zentralen sicherheitspolitischen Organisationen für Westeuropa und die EG-Staaten wurden. Erst im Rahmen der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ) seit den 1970er-Jahren bzw. der GASP (im Maastrichter Vertrag 1993) und dann ab 1999 bzw. 2008 in der Europäischen bzw. Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik entwickelte(n) die EG/EU allmählich eine ausdrücklich sicherheitspolitische und militärische Dimension. Heute verfolgt die EU die "[…] schrittweise Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik", die nach einem einstimmigen Beschluss des Europäischen Rats zu einer "gemeinsamen Verteidigung" (Art. 42 (2) EUV) führen soll.

Die GASP nimmt weiterhin eine Sonderstellung im Handeln der EU ein. Das verdeutlichen die besonderen Bestimmungen in den Artikeln 23 bis 46 EUV, die die Zuständigkeiten, Verfahren und Instrumente regeln. Die GASP ist umfassend angelegt und schließt die GSVP ein. Dazu gehören: Die EU ist zwar kein kollektives Verteidigungsbündnis, aber ihre Mitglieder sind verpflichtet, sich bei bewaffneten Angriffen beizustehen und alles in ihrer Macht Stehende zur Hilfe und Unterstützung zu tun (Art. 42 (7) EUV). Eine andere Klausel (Art. 222 AEUV) verlangt Solidarität bei terroristischer Bedrohung und Naturkatastrophen, sofern ein Mitgliedstaat darum ersucht. Anlässlich der koordinierten Terroranschläge von Paris im Stade de France und in der Konzerthalle Bataclan im Herbst 2015 ersuchte Frankreich im November 2015 im EU-Rat der Verteidigungsminister nach Artikel 42 Absatz 7 EUV um Beistand im Kampf gegen den "Islamischen Staat", der ihm umgehend und einstimmig zugesagt wurde. Frankreich wünschte sich einen demonstrativen Akt seitens der EU als internationaler Akteurin, wollte aber danach freie Hand behalten. Es wäre zwar naheliegender gewesen, die auf die innere Sicherheit bezogene Solidaritätsklausel nach Artikel 222 AEUV anzurufen, das hätte Frankreich jedoch bei seinem weiteren Vorgehen den Gemeinschaftsregeln unterworfen.

Unbestritten ist, dass die EU durch ihre Bevölkerungsgröße, ihre Wirtschafts- und Finanzkraft sowie ihre Handelsmacht ein gewichtiger Faktor in der internationalen Politik ist. 2019 entfielen auf die EU 30 Prozent des Welthandels (Ex- und Importe).Umstritten ist jedoch, in welchem Maß sie als globale Akteurin gelten kann oder dies überhaupt anstreben sollte. Skeptische Stimmen führen zum einen die strukturellen Beschränkungen der EU als nichtstaatliche Akteurin an und erheben zum anderen normative Einwände gegen ihre Rolle als Supermacht. In der Öffentlichkeit wird demgegenüber, häufig reflexhaft, gefordert, "Europa" müsse handeln – so bei den Flüchtlingsdramen im Mittelmeer, dem Bürgerkrieg in Libyen oder dem Krieg in der Ostukraine. Die Forderungen reichen von humanitärer Hilfe bis zu militärischer Intervention.

Alle EU-Staaten eint das Interesse, Einfluss auf die internationale Politik zu nehmen, sie mitzugestalten und dafür die EU als Handlungsrahmen zu nutzen. Das gilt nicht nur für die kleineren Länder, die so ihren nationalen Einfluss im Verbund vergrößern wollen, sondern auch für die nach Bevölkerungsgröße, Wirtschaftskraft, militärischer Stärke und außenpolitischer Positionierung größeren Staaten der EU. So relativiert sich selbst die Position des Sicherheitsratsmitglieds und der Atommacht Frankreich (und früher Großbritanniens) im globalen Maßstab und im Vergleich zu anderen Regionen und Mächten. Hinzu kommt, dass das Konzept des nationalen Interesses in den sozial und ethnisch-kulturell heterogener werdenden EU-Staaten auch empirisch schwieriger zu fassen sein wird.

Fähigkeiten: Akteure, Instrumente und Ressourcen

Wie stark der Auftritt der EU auf internationaler Bühne ist, wie erfolgreich sie ihre operativen Ziele – Werte, grundlegende Interessen, ihre Sicherheit, Wahrung ihrer Unabhängigkeit und ihrer Unversehrtheit (Art. 21 (2a) EUV) – umsetzen kann, hängt nicht zuletzt von ihren internen Voraussetzungen ab.

Blickt man auf den Rechtsrahmen für die GASP, die Akteure, Instrumente und Ressourcen, so wird verständlich, weshalb die Lücke zwischen Erwartungen und Fähigkeiten so schwer zu schließen ist. Die Binnenorganisation der GASP und der Außenbeziehungen im weiteren Sinn ist zwar nicht abgeschlossen, hat sich aber doch konsolidiert.

Der Europäische Rat (ER) ist als das zentrale Beratungs- und Beschlussorgan in Angelegenheiten der GASP fest etabliert. Dort bestimmen die Staats- und Regierungschefs die strategischen Interessen der Union und legen die Ziele und Leitlinien der GASP fest (Art. 22 EUV). So hat der ER beispielsweise ab 2014 die Richtung in der Sanktionspolitik gegenüber Russland vorgegeben und die Kommission mit deren Ausarbeitung beauftragt. Der Präsident des ER [zur sprachlichen Formulierung in diesem Abschnitt siehe Kasten zu geschlechtergerechter Sprache im Impressum] kann eine außerordentliche Sitzung einberufen, wenn die internationale Lage das erfordert, und hat wie auch der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik und Vizepräsident der Kommission (HV/VP) ein Initiativrecht. So handelte etwa der erste ER-Präsident, Herman Van Rompuy, im März 2014, als die Staats- und Regierungschefs die Lage in der Ukraine erörterten und sich auf eine Aktionslinie gegenüber Russland verständigten. Ebenso rief der nachfolgende Präsident Donald Tusk angesichts der Migrationskrise 2015 bis 2017 die Staats- und Regierungschefs mehrfach zu Sondersitzungen zusammen. Tatsächlich handelt der Präsident des ER – ob Van Rompuy, Tusk oder der jetzige, Charles Michel – auch auf Drängen von Regierungschefs, die die Agenda mitbestimmen und die Leitlinie vorzeichnen wollen. Sie setzen zugleich weitere Akzente, indem sie Handlungsoptionen und Maßnahmen ankündigen und den Zeitrahmen festlegen.

Der Präsident des ER vertritt die EU gegenüber Drittstaaten auf seiner Ebene, zumeist zusammen mit dem Kommissionspräsidenten und/oder dem HV/VP. Beim 21. Gipfeltreffen EU-Ukraine im Juli 2019 traf der neu gewählte ukrainische Präsident Wolodymyr Selenskyj erstmalig mit den damals amtierenden ER-Präsidenten Tusk und Kommissionspräsidenten Jean-Claude Juncker zusammen. Außerdem nahmen Federica Mogherini, bis November 2019 Hohe Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik, und Johannes Hahn, 2014 bis 2019 EU-Kommissar für Europäische Nachbarschaftspolitik und Erweiterungsverhandlungen, heute Kommissar für Haushalt und Verwaltung, daran teil.

Mittlerweile ist die Rolle des HV im Ensemble der außenpolitischen Top-Positionen klarer profiliert. Über die Stellenbeschreibung dieses Amtes war lange politisch gestritten worden, die Bezeichnung und Machtfülle eines Außenministers bzw. einer Außenministerin wurde dem Amt mit Bedacht vorenthalten. Der HV führt den Vorsitz im Rat "Auswärtige Angelegenheiten" (RAA), der sich aus den Außenministern und Außenministerinnen der 27 EU-Länder zusammensetzt und für das laufende Geschäft verantwortlich ist. Je nach Agenda können außerdem die für Verteidigung, Handel oder Entwicklungszusammenarbeit zuständigen Mitglieder den RAA bilden.

Dem HV ist der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) unterstellt, was zumindest operativ eine Führungsposition bedeutet. Dass der HV durch die Vizepräsidentschaft der EU-Kommission einen Doppelhut aufhat, ist ein politischer Kompromiss. Er führt die beiden Handlungs- und Legitimitätsstränge der Mitgliedstaaten über den Rat und die supranationale Kommission mit ihren operativen Zuständigkeiten in einem Amt und einer Person zusammen. Entscheidungsmacht und Ressourcen sollen auf diese Weise schnell und abgestimmt zusammenkommen, um Effizienz und Kohärenz des Handelns zu verbessern. Für die Durchführung der GASP sind der HV und die Mitgliedstaaten zuständig.

Die Zusammensetzung des EAD mit Personal aus den Außenministerien aller Mitgliedstaaten, aus der Kommission und dem Rat spiegelt diese Hybridität wider. Der EAD hat eine eigene Rechtsbasis, ist also weder Teil der Kommission noch des Rats. 2018 arbeiteten 4169 Personen im EAD, davon knapp die Hälfte in Brüssel, die andere in den 141 Delegationen (2019) der EU im Ausland. Chefdiplomat Josep Borrell leitet in der Kommission als Vizepräsident die Gruppe für "Ein stärkeres Europa in der Welt", in der sich die Kommissare bzw. Kommissarinnen/Generaldirektionen für Nachbarschaft und Erweiterung, Handel, Internationale Partnerschaften und Krisenmanagement treffen. Durch frühzeitige Abstimmung über Ziele und Mittel sollen die Schlagkraft der EU erhöht und Reibungen innerhalb oder zwischen den Institutionen gemildert werden. Außerdem soll der HV die Instrumente und Expertise aus den internen Politiken mit starker internationaler Dimension für die GASP nutzbar machen, so auf den Feldern Klima und Energie, Verkehr und Weltraum, Migration und Inneres.

Der EAD ist in fünf geografische Abteilungen – Asien-Pazifik, Afrika, Europa und Zentralasien, Naher und Mittlerer Osten sowie Süd-, Mittel- und Nordamerika und zwei horizontale Abteilungen zu globalen und multilateralen Fragen wie Menschenrechte, Demokratiehilfe, Migration, Krisenreaktion und Entwicklung organisiert. Im EAD sind auch die sicherheitspolitischen und GSVP-Strukturen, darunter verschiedene Gremien sowie Krisenreaktionseinheiten, untergebracht. Organisationsfragen sind wichtig. Denn angesichts der politikfeldübergreifenden Zielsetzungen (siehe Art. 21 EUV) müssen die Handlungsinstrumente, die der EU insgesamt zur Verfügung stehen, auch wirkungsvoll miteinander verknüpft werden.

Zudem bilden sich in der Praxis oft Ländergruppen heraus, die die Führung bei einem bestimmten Dossier oder in einer spezifischen Situation übernehmen. Wichtig ist in jedem Fall die Rückbindung an Richtungsentscheidungen des ER oder Beschlüsse und Schlussfolgerungen des Rats der EU. Im Konflikt mit dem Iran über ein Verbot der Entwicklung von Nuklearwaffen hatte die EU über die beiden ständigen UN-Sicherheitsratsmitglieder Großbritannien und Frankreich sowie Deutschland (EU-3) eigene Gesprächskanäle mit Teheran gesucht. Für die Gespräche konnte sie später auch die USA gewinnen. Das Verhandlungsformat der Permanent Five/P5 im Sicherheitsrat (USA, China, Russland, Frankreich und Großbritannien) plus Deutschland mit Iran wurde 2004 um das Amt HV (Catherine Ashton, dann Mogherini) ergänzt. Die HV übernahm oft auch die Rolle der Sprecherin der EU-3 in Kontakten mit Iran oder gar für die EU-3 plus 3. So traten Federica Mogherini und der iranische Außenminister Mohammed Dschawad Sarif im April 2015 gemeinsam vor die Presse, um das Ergebnis der Verhandlungen über Irans Nuklearprogramm zu verkünden.

Ein anderes krisengeborenes Format entwickelte sich im Konflikt mit Russland um die Kämpfe in der Ostukraine. An den Gesprächen mit den Präsidenten Wladimir Putin und Petro Poroschenko, die zu den beiden Vereinbarungen von Minsk im September 2014 und Februar 2015 führten, nahmen die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel und der damalige französische Staatspräsident François Hollande teil – quasi, aber nicht offiziell, für die EU. Das Format war am Rande der D-Day-Feierlichkeiten zum 70. Jahrestag der alliierten Landung in der Normandie kreiert worden und galt fortan als effektiver als beispielsweise das Weimarer Dreieck.

In diesem Format hatten sich im Februar 2014 die Außenminister Polens, Deutschlands und Frankreichs zusammengefunden, um im Zenit der ukrainischen Maidan-Proteste die nächtlichen Verhandlungen zwischen dem damaligen ukrainischen Präsidenten Wiktor Janukowitsch und einer Vertretung der Opposition zu unterstützen. Zwar gingen die Ereignisse schnell über die dort getroffene Vereinbarung hinweg, aber die drei EU-Außenminister spielten kurzzeitig eine diplomatische Schlüsselrolle. Ein Vorgehen wie im Normandie-Format, das sich zuvorderst am Ergebnis orientiert – nach dem Motto everything that works –, bedarf umso mehr der Rückkoppelung an den Europäischen Rat und den Rat für Auswärtige Angelegenheiten, um es im EU-Kreis breiter zu legitimieren.

Das Europäische Parlament (EP) spielt wie viele nationale Parlamente in der Außenpolitik nur eine untergeordnete Rolle. Es führt Aussprachen, wird von Rat und Kommission angehört und kann mitentscheiden, wenn es um den Einsatz von Mitteln aus dem EU-Haushalt geht. Das EP muss den EU-Handelsabkommen mit Drittstaaten zustimmen. Es weitet seinen Einfluss aus, indem es über seine Haushalts- und Bestellungsrechte indirekt Einfluss auf die GASP und die Außenbeziehungen insgesamt nimmt. Dem Gerichtshof der Europäischen Union ist die GASP weiterhin nicht unterworfen.

Rat der EU und ER fassen ihre Beschlüsse zur GASP einstimmig, wobei der Konsenszwang durch die Möglichkeit der konstruktiven Enthaltung (Art. 31 (1) EUV) gelockert wird. Beschlüsse können in Form von Aktionen, Standpunkten, Strategien oder Durchführungsbeschlüssen gefasst werden. Eine Brückenklausel (Art. 31 (3) EUV) schafft die Möglichkeit, mit qualifizierter Mehrheit zu entscheiden, wenn dies zuvor einstimmig vom Rat beschlossen worden ist. Beschlüsse mit militärischen und verteidigungspolitischen Bezügen sind davon ausgenommen.

Außerdem kann der Rat mit qualifizierter Mehrheit entscheiden, wenn er eine/n Sonderbeauftragte/n ernennt, wenn er auf der Grundlage eines Beschlusses des ER über strategische Interessen und Ziele der Union eine Aktion oder einen Standpunkt beschließt oder wenn der HV auf Ersuchen des ER einen Vorschlag für eine Aktion oder einen Standpunkt unterbreitet. Diese Möglichkeiten werden allerdings so gut wie nicht genutzt. So sprach sich Josep Borrell zu Beginn seiner Amtszeit ungewöhnlich offen gegen die Einstimmigkeit und für die Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit in der GASP aus.

Die Mitgliedstaaten beteiligen sich an der Umsetzung der GSVP-Beschlüsse gemäß ihren Fähigkeiten und ihrem politischen Willen, was in der Praxis eine starke Differenzierung zur Folge hat. So bindet Deutschland seine Teilnahme an allen militärischen Aktionen an eine Zustimmung des Bundestages. Der Rat kann eine Gruppe direkt beauftragen oder einige Länder können im Zuge der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit (SSZ) bei sogenannten anspruchsvollen Kriterien in Bezug auf militärische Fähigkeiten eine Avantgardegruppe bilden, die untereinander höhere Verpflichtungen eingeht. Inzwischen beteiligen sich nahezu alle Mitgliedstaaten an der SSZ, in deren Rahmen 47 Projekte verabredet sind. Diese wurden allerdings bislang selten tatsächlich in Angriff genommen und von kritischen Stimmen zudem als wenig substanziell angesehen.

Um die militärischen Fähigkeiten zu stärken, wurde ein Europäischer Verteidigungsfonds (EVF) geschaffen, dessen Mittel dazu dienen sollen, Forschung und Entwicklung zu fördern und gemeinsam militärische Verteidigungsgüter und -technologien zu beschaffen. Außerdem wurde eine jährliche Übersicht über die nationalen Verteidigungsausgaben der Mitgliedstaaten (engl.: Coordinated Annual Review on Defence, CARD) eingeführt. Größere Transparenz bei den Ausgaben und Projekten soll zu verbesserten europäischen Industriestrukturen im Rüstungssektor führen, um schneller, kostengünstiger und abgestimmter zu produzieren. Deshalb ist in der Kommission von der Leyen der Binnenmarktkommissar zugleich für den EVF zuständig. Von gemeinsamen Regeln für die nationalen Rüstungsexportpolitiken ist die EU jedoch noch weit entfernt.

Die EU verfügt im Rahmen der GASP über viele traditionelle diplomatische Instrumente, etwa die Besuchsdiplomatie und die Mediation zwischen Streitparteien. Zudem hat sie seit 1999 16 Sonderbeauftragte ernannt, die das Langzeitengagement der EU für ein Land oder eine Region wie den Südkaukasus (seit 2003), den Sahel (seit 2013) oder Zentralasien (seit 2005) unterstreichen. Der geografische Schwerpunkt liegt eindeutig bei der südlichen und östlichen Nachbarschaft, im Balkan und in Afrika.

Der Rat fasst Beschlüsse zu Aktionen (zivil, zivil-militärisch und militärisch) und Standpunkten, in denen die EU ihre Position zu internationalen Entwicklungen darlegt. Als Standpunkte verkündet die EU auch Sanktionen. Sie betreffen beispielsweise Einreiseverbote, das Einfrieren von Auslandsvermögen, ein Waffenembargo oder Handelsbeschränkungen. Sanktionen sind die schärfsten nicht militärischen Instrumente, deren Erfolg jedoch umstritten ist. Umfangreiche Sanktionen hat die EU gegenüber Iran, Russland und Syrien erlassen. Sie betreffen den Energie- und Finanzsektor. Im Januar 2020 liefen EU-Sanktionen gegen 33 Staaten, deren Reichweite global ist, wobei der Schwerpunkt auf der Subsahara, dem Nahen und Mittleren Osten, auf Osteuropa und dem Westbalkan liegt.

Für die EU ist es während der US-Präsidentschaft Donald Trumps seit 2017 immer schwieriger geworden, ihre Sanktionspolitik mit den USA zu koordinieren. Solche restriktiven Maßnahmen unterliegen der Gemeinschaftsmethode. Gleiches gilt für Handelsvereinbarungen und die unterschiedlichen Abkommen mit Drittstaaten über Kooperation und Assoziierung. Mit dem neu gewählten US-Präsidenten Joe Biden könnte eine Zusammenarbeit wieder etwas leichter werden. Der Rat, der HV oder der Europäische Rat geben Erklärungen zu internationalen Entwicklungen ab. Diplomatische Demarchen (Protestnoten), etwa bei Menschenrechtsverletzungen, werden oft von lokalen EU-Vertretungen gegenüber Regierungen vorgebracht.

Der HV, die Außenminister bzw. Außenministerinnen und hohe Beamte bzw. Beamtinnen führen mit Drittstaaten und anderen internationalen Organisationen oder Gruppierungen einen sogenannten politischen Dialog. Diese Dialoge werden oft in Abkommen geregelt und sichern einen regelmäßigen und intensiven Austausch über internationale Fragen. Die Vertreter und Vertreterinnen der EU-Staaten stimmen nach Möglichkeit in internationalen Organisationen wie der Generalversammlung der UN oder der OSZE geschlossen ab und bringen dort und bei internationalen Konferenzen gemeinsame Vorschläge ein. Die EU verfügte unter dem Titel "Europa in der Welt" über ein Budget in Höhe von 58,7 Milliarden Euro für die Jahre 2014 bis 2020. Im neuen siebenjährigen Haushalt (2021–2027) sollen die Mittel dafür erheblich (um ein Drittel) aufgestockt werden.

Bei der Krise um die Ukraine kamen alle aufgeführten Instrumente zum Einsatz. Unerwartet brachte das Assoziierungsabkommen im November 2013 den Stein ins Rollen. Die Weigerung von Präsident Janukowitsch, dieses Abkommen zu unterzeichnen, löste die Protestwelle auf dem Maidan in Kiew aus und setzte die Krise in Gang. Als Russland die ukrainische Halbinsel Krim im März 2014 annektierte und kaum verdeckt in der Ostukraine intervenierte, verhängte die EU nach Artikel 215 AEUV Sanktionen gegen Russland. Sie umfassten das Einfrieren von Vermögenswerten und Einreiseverbote für Einzelpersonen, Wirtschaftssanktionen und ein Waffenembargo. Die EU verabschiedete darüber hinaus eine Fülle von Erklärungen, in denen sie ihre politischen Positionen darlegt und Forderungen an Russland und beispielsweise die Separatisten in der Ostukraine richtet.

Die Mittel für die Ukraine, die im EU-Budget unter dem Titel Europäische Nachbarschaftspolitik (ENP) vorgesehen gewesen waren, wurden im März 2014 durch sofortige Hilfsprogramme um 11 Milliarden Euro aufgestockt. Außerdem setzte die EU im Juli 2014 eine kleine zivile Mission (engl.: European Union Advisory Mission, EUAM) ein, in deren Rahmen sie die Reform des zivilen Sicherheitssektors mit dem Ziel einer rechtsstaatlichen Entwicklung in der Ukraine beratend begleiten will. Alle 28 EU-Mitgliedstaaten stimmten am 27. März 2014 in der Generalversammlung der UN für die unter anderem von ihnen und der EU-Delegation eingebrachte Resolution zur "Territorialen Integrität der Ukraine". Fragen wie der vorübergehende Ausschluss Russlands aus den G8, die Nichtteilnahme der EU-Staaten am G8-Treffen im russischen Sotschi wurden nicht nur im ER, sondern auch bei bilateralen Gipfeltreffen behandelt, so mit den USA im März 2014.

Die regelmäßigen Treffen mit Drittstaaten im Rahmen von Gipfeln oder politischen Dialogen der Außenminister und Außenministerinnen haben sich in der Krisendiplomatie als Abstimmungsforen bewährt und demonstrieren Geschlossenheit und Entschlossenheit der EU. Die Union unterstützt die Aktivitäten der OSZE und stimmt sich mit deren Kontaktgruppe ab. Die Beschlüsse der NATO verlaufen unabhängig davon, jedoch ist seit dem NATO-Gipfel in Wales im September 2014 eine stärkere wechselseitige Ergänzung zu erkennen.

Besonders sichtbar ist die Fähigkeit der EU, wichtige Akteurinnen und Akteure für ein Projekt oder eine Problemlösung an einem Tisch zu versammeln. Dafür setzt sie ihr politisches und soziales Kapital ein. Ein Beispiel für die convening power der EU war die Corona-Geberveranstaltung am 4. Mai 2020, die von der Europäischen Union, Deutschland, Frankreich, Italien (das den G20-Vorsitz übernehmen wird), Japan, Kanada, dem Königreich Saudi-Arabien (das derzeit den G20-Vorsitz innehat), Norwegen, Spanien und dem Vereinigten Königreich gemeinsam einberufen worden war und 7,4 Milliarden Euro für die Entwicklung eines für alle zugänglichen Impfstoffes gegen Covid-19 mobilisierte.

Drei außenpolitische Handlungsfelder

Handels-, Kooperations- und Assoziierungspolitik
Vielfach gilt die weltweit vernetzte Handelspolitik als harter Kern des auswärtigen Handelns der EU. Auf diesem Feld ist die Union eine globale Akteurin und spricht tatsächlich "mit einer Stimme", denn die Kommission handelt die Abkommen mit Drittstatten für die Union aus. Unterdessen ist daraus ein weltumspannendes Netz von Abkommen geworden. Allerdings ist die Handelspolitik in einigen EU-Ländern teils massiver öffentlicher Kritik ausgesetzt, so im Fall des gescheiterten Handels- und Investitionsschutzabkommens mit den USA TTIP (Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft) oder des schließlich in Kraft getretenen Abkommens CETA (engl.: Comprehensive Economic and Trade Agreement) mit Kanada.

Die wichtigsten Handelspartner der Europäischen Union, Quelle: Eurostat (© picture-alliance, dpa-infografik 14 071)


Die EU regelt ihre Beziehungen zu Drittstaaten vorzugsweise über Verträge, mit denen zwischen den Parteien ein bi- oder auch multilaterales Kooperations- oder Assoziierungsverhältnis (Art. 217 AEUV) vereinbart wird. Praktisch existiert eine Vielfalt von Assoziierungen, die sich nach Ambitionsniveau, Umfang, Intensität und Zielen unterscheiden. Hauptelemente der Vereinbarungen sind: (1) die Herstellung von Freizügigkeitsrechten (vor allem für Güter), (2) die Übernahme oder gegenseitige Anerkennung von Produkt- und Herstellungsstandards, (3) die Einbindung von Assoziierten in Programme und Agenturen der EU sowie in gemeinschaftliche Politiken und andere Formen des Zusammenwirkens (wie den politischen Dialog zu Fragen der Außen- und Sicherheitspolitik oder die finanzielle und technische Unterstützung). Assoziierungen besitzen eine politische Substanz, sie sind dauerhaft und können von den Parteien ausgebaut werden. Ausgeschlossen ist, dass assoziierte Drittstaaten Sitz und Stimme in den EU-Organen erhalten. Möglich ist hingegen eine beratende Beteiligung, um EU-Entscheidungen bzw. Rechtsakte vorzubereiten und umzusetzen.

Abkommen mit europäischen Staaten und südlichen Nachbarländern: Die Assoziierungen mit Ländern, die als europäische Staaten eine Mitgliedschaft beantragen könnten (Art. 49 EUV), stellen unter den verschiedenen Varianten – etikettiert als Freihandels-, Entwicklungs- oder Beitrittsassoziierung bis hin zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) – die EU stets vor besondere Fragen. Sie betreffen das Verhältnis zwischen Assoziierung und Aufnahme bzw. Beitritt zur EU: Ist die Assoziierung als Durchgangsstadium oder als Endstation gedacht, als Prozess oder als Status? Für die Beziehungen zu europäischen Drittstaaten lassen sich folgende Typen unterscheiden: Mit Russland finden absehbar keine Gespräche über ein neues Abkommen statt. Die Russlandpolitik wird von den sogenannten fünf Mogherini-Prinzipien (benannt nach Federica Mogherini) bestimmt:
  1. die vollständige Umsetzung des Abkommens von Minsk als Grundlage für die künftigen EU-Russland-Beziehungen,
  2. die Stärkung der Beziehungen zu den östlichen Partnern und anderen Nachbarstaaten, insbesondere in Zentralasien,
  3. die Stärkung der Widerstandkraft der EU im Hinblick auf Energieversorgungssicherheit, hybride Bedrohungen und strategische Kommunikation,
  4. die selektive Zusammenarbeit mit Russland sowohl in außenpolitischen Angelegenheiten als auch in Bereichen, in denen es klare Interessen der EU gibt,
  5. die Unterstützung der russischen Zivilgesellschaft und zwischenmenschlicher Kontakte.
Für 16 Länder der südlichen Nachbarschaft und der Östlichen Partnerschaft hat die EU 2004 einen einheitlichen Politikrahmen, die ENP, geschaffen. Jedoch sind die Verhältnisse und Perspektiven zu unterschiedlich, als dass sich eine einheitliche Strategie verfolgen ließe. Bürgerkriege, Gewalt, Autoritarismus, Migrationsdruck und militärische Interventionen von außen kennzeichnen die Szene, sodass die EU nur mit wenigen Ländern (Tunesien, Marokko, Israel) breiter angelegte Beziehungen vereinbaren oder ausbauen kann. Die von der EU initiierten multilateralen Formate, so der Barcelona-Prozess (1995 gestartet) oder die nachfolgende Union für das Mittelmeer (2008 gegründet), waren zu keiner Zeit politisch oder wirtschaftlich erfolgreich. Im Licht der eingesetzten Instrumente und Ressourcen bilden die südliche und östliche Nachbarschaft einschließlich des Westbalkans den Schwerpunkt der EU-Außenpolitik.

Abkommen zur Entwicklungszusammenarbeit: Historische und aktuelle Beziehungen zu ehemals kolonisierten Staaten und überseeischen Gebieten der EU-Mitgliedstaaten (dies betrifft vor allem Frankreich, Italien, Belgien und die Niederlande) hatten schon in der Gründerzeit die Kooperations- und Assoziierungspolitik der EWG/EG bestimmt. Diese wurde mit der gemeinsamen Handelspolitik eng verzahnt und schließt die entwicklungspolitische Zusammenarbeit mit den Ländern Afrikas, der Karibik und des Pazifiks ein. Seit einigen Jahren hat die EU die Entwicklungszusammenarbeit auf Länder Lateinamerikas und Asiens ausgeweitet. Die EU ist die größte Geberin in der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) mit einer kumulierten Summe von etwa 14 Milliarden Euro jährlich für 2014 bis 2020. Pro Kopf gehen die meisten Gelder in das Westjordanland und nach Gaza, ins Kosovo, nach Montenegro, Nordmazedonien und Georgien. Die EU will auch ihre neue Afrikastrategie mit EZ-Mitteln untermauern.

Insoweit verschränken die EU und ihre Mitgliedstaaten originär entwicklungspolitische Ziele mit ihren außen- und geopolitischen Interessen. Zielkonflikte können entstehen, wenn die EU zugleich die Bekämpfung der Armut (Art. 21 (2d) EUV) und die Förderung von wirtschaftlicher und sozialer Entwicklung in den Ländern des globalen Südens sowie die Zurückdrängung irregulärer Migration oder die Bekämpfung des internationalen Terrorismus verfolgt. Zwar gibt es spezifische entwicklungspolitische Konzepte, Instrumente und Ziele, aber sie sind eingebettet in den normativen Rahmen des auswärtigen Handelns (siehe oben), also etwa die Verteidigung der Menschenrechte und die Förderung der Demokratie sowie die Orientierung an den Nachhaltigkeitszielen der UN.

Die EU-Staaten sollen ihre Hilfsprogramme und generell ihre Politik auf dem Gebiet der EZ koordinieren, auch mit Blick auf internationale Organisationen. Aber die Zuständigkeiten liegen in erster Linie bei den Mitgliedstaaten und ergänzend bei der EU (Art. 214 (4) AEUV, 208-211 AEUV). Innerhalb der EU gibt es große Unterschiede, was den Stellenwert, die Ressourcenausstattung und die Erfahrungen in der Entwicklungszusammenarbeit angeht. Insgesamt wandelt sich das Verhältnis zwischen Nord und Süd in dem Maße, wie die Länder des globalen Südens in die Weltwirtschaft integriert werden, wirtschaftlich aufholen und für den Norden wichtige Partner bei der Bekämpfung des Klimawandels und anderer transnationaler Risiken, der Steuerung von Migration und der Sicherheit werden.

Abkommen – global: Über Europa hinaus verfolgt die EU global und auch im Rahmen der WTO eine Liberalisierungsagenda, um alle Länder in die Weltwirtschaft zu integrieren. Dabei soll der freie Handel zugleich auch gerecht (Art. 3 (5) EUV) und an Prinzipien der Nachhaltigkeit orientiert sein, was in der Praxis schwer zu erreichen ist. Von globalisierungskritischen Stimmen und Organisationen wie Attac werden Schieflagen angeprangert oder von wissenschaftlicher Seite als neoliberale Dogmatik kritisiert. Die Coronavirus-Pandemie hat das inzwischen zunehmende Über- und Umdenken in Bezug auf Globalisierungsformen und die weltumspannenden Liefer- und Wertschöpfungsketten noch einmal verstärkt.

In der Handelspolitik ist die EU ist eine bedeutsame und aktive Größe. Mit ihrer Marktmacht kann sie weltweit Standards für Waren und Dienstleistungen setzen – beispielsweise bei Arbeits-, Gesundheits-, Klima- oder Datenschutz. Die Juncker-Kommission (2014–2019) schloss Handelsabkommen mit Kanada, Japan, Mexiko, Singapur, zehn südafrikanischen Ländern und Vietnam und brachte weitere auf den Weg. 2021 sollen Handelsabkommen mit Indonesien, Australien und Neuseeland unterschriftsreif sein. Die EU schließt auch Abkommen mit Staatengruppen, wie etwa mit dem Gemeinsamen Markt Südamerikas, dem Mercosur (span.: Mercado Común del Sur; Assoziierungsabkommen 1995, Einigung über ein Freihandelsabkommen 2019), oder im Rahmen der Entwicklungsassoziierung das Cotonou-Abkommen, das das Lomé IV-Abkommen mit 79 Staaten Afrikas, der Karibik und des pazifischen Raums (AKP-Staaten) ablöste. Das Cotonou-Abkommen umfasst auch Fragen der regionalen Integration und des Klimawandels. Die Zusammenarbeit mit den Staaten erfolgt über den Europäischen Entwicklungsfonds (EEF). Das Ende 2020 auslaufende Cotonou-Abkommen soll durch eine zeitgemäße Vereinbarung abgelöst werden.

Freihandelsabkommen der EU (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 725 621)


Die Handels-, Kooperations- und Partnerschaftsabkommen enthalten zumeist Bestimmungen über den Handel mit Waren und Dienstleistungen, Investitionsschutz und Produktstandards. Zudem werden Zölle und nicht tarifäre Hemmnisse abgebaut. Gerade in der deutschen Öffentlichkeit stießen die Handelsabkommen allerdings auf teils massive Kritik. Befürchtet wurde eine mögliche Verwässerung von Produktsicherheitsstandards, es gab Widerstände gegen die Einbeziehung von Kulturgütern sowie gegen nicht staatliche Schiedsgerichte, die in Streitfällen zwischen Unternehmen und Staaten entscheiden sollen.

In Reaktion darauf sah sich Kommissionspräsident Juncker veranlasst, die Wahrung "europäischer Standards" bei Sicherheit, Gesundheit, Sozialem, Datenschutz und kultureller Vielfalt als Verhandlungsleitlinie gegenüber Washington einzufordern. So konnte der Eindruck entstehen, dass sich die kontroversen Standpunkte zu den Handelsabkommen in der EU teilweise ideologisch verhärteten. Dabei geriet anscheinend stellenweise aus dem Blick, dass es sich weniger um objektive Qualitätsstandards, sondern um unterschiedliche Regulierungs- und Rechtskulturen beispielsweise zwischen den USA und der EU handelt.

Die Handelspolitik der EU ist im Wesentlichen supranational unter Beteiligung aller EU-Organe ausgestaltet. Die Kommission, in Person des für den Handel zuständigen Kommissionsmitglieds, führt die Verhandlungen. Bevollmächtigt wird er/sie dabei vom Rat, der die Kommission über den Ausschuss für Handelspolitik gemäß Artikel 207 AEUV überwacht. Dort wird auch das gemeinsame Handeln in der WTO koordiniert. Das EP muss Handelsabkommen zustimmen. Der Umfang der Gemeinsamen Handelspolitik nach Artikel 206 und 207 AEUV ist zu Lasten der mitgliedstaatlichen Außenwirtschaftskompetenzen schrittweise ausgedehnt worden. Dies stieß teils auf erhebliche Vorbehalte – etwa bei der Einbeziehung von Dienstleistungen, handelsbezogenen Aspekten des geistigen Eigentums oder ausländischen Direktinvestitionen. Deshalb müssen im Rat Beschlüsse in einigen Bereichen – wie beim Handel mit kulturellen und audiovisuellen Dienstleistungen – weiterhin einstimmig getroffen werden (Art. 207 (4) AEUV).

Besonders kontrovers war das inzwischen gescheiterte Handels- und Investitionsabkommen TTIP mit den USA. Daran waren ursprünglich weit über die (außen-)wirtschaftlichen Aspekte hinausgehende Erwartungen geknüpft. Es sollte Symbol und zugleich Motor der transatlantischen Beziehungen sein. Deren Substanz und Bedeutung schwanden bereits unter der Obama-Administration, als die USA ihre Aufmerksamkeit mehr und mehr in die Region Asien-Pazifik richteten, wo heute China der mächtigste Gegenspieler der USA ist. Die transatlantischen Beziehungen haben sich über Handelsfragen hinaus seit dem Regierungsantritt von Donald Trump erheblich verschlechtert und sind verschiedenen Irritationen ausgesetzt. Diese betreffen alle Dimensionen des Beziehungsgefüges – Wertebasis, Wirtschaft und Sicherheit. Allgemein wird erwartet, dass sich diese Beziehungen mit dem Amtsantritt Joe Bidens wieder verbessern.

Global Governance und Weltordnungsfragen
Die Coronavirus-Pandemie hat der ohnehin wachsenden Kritik an Formen und Folgen der Globalisierung und Denationalisierung (also Verringerung nationalstaatlicher Macht) Auftrieb gegeben. Der unter Präsident Donald Trump erfolgte, und ggf. von Präsident Biden widerrufene Rückzug der USA aus multilateralen Vereinbarungen und Organisationen wie der Welthandelsorganisation und der Weltgesundheitsorganisation (engl.: World Health Organization, WHO) unterminierte die von der EU angestrebte effektive multilaterale Kooperation. Die EU bleibt ein aktives Mitglied in der WTO, wo sie durch die Kommission vertreten wird. Der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik Josep Borrell fordert, die Globalisierung neu zu gestalten, um die durch die Pandemie verschärften wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Ungleichgewichte zu überwinden. Dazu sei, trotz aller Differenzen, eine enge Koordinierung zwischen den USA, China und der EU nötig. Ein Beispiel par excellence ist die internationale Klima- und Nachhaltigkeitspolitik der EU, deren Kernprojekt der Green Deal und die Umsetzung der Agenda 2030 der UN mit den 17 Nachhaltigkeitszielen (engl.: Sustainable Development Goals, SDGs) sind.

Die klassische Adresse für das globale Regieren sind die Vereinten Nationen. Die EU (damals EWG) ist seit 1974 als Beobachterin in den UN akzeptiert, da dort nur Staaten Mitglied werden können. UN-Sonderorganisationen haben dagegen spezielle Öffnungsklauseln. So ist die EU Mitglied der Food and Agriculture Organization und nimmt heute als Beobachterin an der Arbeit vieler UN-Organe und Sonderorganisationen teil. Sie hat mittlerweile zwar in der Generalversammlung, der Vollversammlung aller UN-Mitgliedstaaten, Rederecht und kann Vorschläge einbringen, besitzt aber kein Stimmrecht und kann keine Kandidatinnen bzw. Kandidaten aufstellen. Im Sicherheitsrat ist nach dem Brexit von Seiten der EU nur noch Frankreich als ständiges Mitglied vertreten. Das internationale Gewicht der EU wird also durch den Brexit geschwächt, auch wenn die EU eine intensive Abstimmung zwischen Brüssel bzw. den EU-Hauptstädten und London anstrebt.

Ein gemeinsamer EU-Sitz bleibt in weiter Ferne und wird von Paris gar nicht in Erwägung gezogen. Somit geht es einstweilen um abgestimmte Positionen der Mitgliedstaaten in der UN. Gibt es einen gemeinsamen Standpunkt der EU, so haben die im Sicherheitsrat (SR) vertretenen EU-Mitglieder die Pflicht, eine Einladung des HV in den SR zu beantragen, damit die EU-Position vorgetragen werden kann. Das Europäische Parlament legt seine eigenen Empfehlungen für die EU-Prioritäten und die Präsenz in den UN vor. Auch der Rat beschließt "Prioritäten der EU und/oder ihrer Mitgliedstaaten" sowie Standpunkte und Strategien in den Vereinten Nationen. Die Union ist einerseits wegen ihrer Programmatik des effektiven Multilateralismus der UN geistesverwandt und eine verlässliche Partnerin. Andererseits beteiligen sich Deutschland und andere EU-Länder nur am Rande mit Truppenkontingenten an Peacekeeping-Missionen der Vereinten Nationen, beispielsweise in Mali oder dem Sudan. Dieses selektive Engagement reduziert aus Sicht der Vereinten Nationen die Erwartungssicherheit innerhalb der Partnerschaft UN-EU.

Neben den UN haben sich zahlreiche informelle Gruppierungen herausgebildet, vor allem die G7/8 und die G20. Überall ist die EU auf die eine oder andere Weise beteiligt. Der hybride Grundzug der EU-Außenbeziehungen kommt in der vielköpfigen Außenvertretung der EU besonders gut zum Vorschein; so in den G7, einem informellen Zusammenschluss führender OECD-Staaten (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung), in der, außer den USA, Kanada und Japan, mit Frankreich, Großbritannien, Deutschland und Italien vier EU-Mitgliedstaaten vertreten sind. Außerdem nehmen die Kommissionspräsidentin und der Präsident des Europäischen Rats regelmäßig teil. Abgesehen von den Gipfelbegegnungen der Staats- und Regierungschefs unter dem rotierenden Vorsitz eines Präsidentschaftslandes treffen sich zusätzlich, wie während der deutschen Präsidentschaft 2015, die Minister bzw. Ministerinnen für Außen-, Finanz- oder Energiepolitik. Die Treffen dienen dazu, Grundsatzthemen auf die Agenda der Weltpolitik zu setzen und Positionen sowie mögliche Beiträge und Selbstverpflichtungen der G7 zu skizzieren. Die Ergebnisse dieser Treffen sind zwar nicht rechtsbindend, sondern betonen bereits bestehendes Recht. Dennoch können sie als Referenzpunkte politische Bindungswirkung entfalten.

Der Anspruch, globale Steuerungsleistungen zu übernehmen, wirft die Frage nach der Legitimität und Repräsentativität dieser selbsternannten Führungsnationen auf. Im Vergleich zur G7/8 spiegelt die erstmals 2008 von US-Präsident George W. Bush einberufene G20, ein gleichfalls informelles Forum, die globalen wirtschaftlichen Kräfteverhältnisse besser wider. Denn zu ihr gehören auch aufsteigende Wirtschaftsnationen wie China und Indien, Brasilien, die Türkei und Südafrika. Neben den vier europäischen G7-Ländern gehören Spanien und die Niederlande zur G20, außerdem die EU-Kommission. Die G20 haben bei der Bewältigung der Finanz- und Wirtschaftskrise nach dem Zusammenbruch der Bank Lehman Brothers 2008 eine herausgehobene politische Rolle in einem Feld gespielt, das ohnehin von informellen Gremien dominiert wird. Allerdings können auch die G20 nur Leitlinien empfehlen und weder Staaten noch andere Regulierungsgremien auf Handlungen verpflichten.

Krisendiplomatie und Krisenmanagement
Seit 2002 hat die EU 35 zivile oder militärische Missionen durchgeführt. Der Schwerpunkt liegt eindeutig in der EU-Nachbarschaft und in Afrika. Etwa zwei Drittel sind Polizei- und Rechtsstaatsmissionen, die entsprechend nicht militärisches Personal einbeziehen. Militärmissionen dienen der Friedenserhaltung (so in Bosnien-Herzegowina und der Zentralafrikanischen Republik), dem Training von Soldaten (Somalia, Mali) und der Bekämpfung von Seepiraterie (Horn von Afrika). Die MED Operation SOPHIA, die am 31. März 2020 endete, sollte Schleuser bekämpfen, die Geflüchtete übers Mittelmeer illegal in die EU bringen. Auf sie folgte die Operation IRINI, die das Waffenembargo gegenüber Libyen überwachen soll. Die europäische Flüchtlingspolitik ist erheblicher Kritik ausgesetzt, gerade weil sie für einige Kritikerinnen und Kritiker dem Selbstbild der EU als "Kraft des Guten" widerspricht. Die Empörung drückt sich auch in der Forderung aus, der EU den Friedensnobelpreis abzuerkennen (so die Vizepräsidentin des Bundestages, Claudia Roth), den sie 2012 für ihren "über sechs Jahrzehnte lang geleisteten Beitrag zu Frieden und Versöhnung, Demokratie und Menschenrechten in Europa" erhalten hatte.

Im Januar 2020 liefen 18 Missionen, bei denen rund 5000 Personen eingesetzt wurden. Elf der Missionen waren rein zivile, vornehmlich Polizei- und Rechtsstaatsoperationen, sechs militärisch. Die Antwort auf den Konflikt um die Ukraine ist ein gutes Beispiel für die Krisendiplomatie der EU. Bislang hat sie dort von militärischen Instrumenten abgesehen. Die Unterstützung bei der Reform des Sicherheitssektors ist ausschließlich zivil, die Entsendung einer Überwachungstruppe für die Grenze zwischen der Ostukraine und Russland würde den Einsatz von Soldaten und Soldatinnen erfordern. Auch die EU-Mission zur Sicherung des Grenzübergangs Rafah zum Gazastreifen ist eine zivile unbewaffnete Mission, in der Polizei, Zollbeamte und Grenzpolizei eingesetzt werden.

Einsätze der EU im Ausland, Quelle: EEAS (aktualisiert auf Stand 2020; https://eeas.europa.eu/topics/common-security-and-defence-policy-csdp/430/military-and-civilian-missions-and-operations_en) (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 715 215)


Als Gegengewicht zu den nationalen Hauptstädten sollen, wie auch auf anderen Handlungsfeldern, die Institutionen in Brüssel gestärkt werden. So wurden etwa in das zentrale Politische und Sicherheitspolitische Komitee (PSK), das die Entscheidungen vorbereitet und durchführt, nationale Spitzenbotschafterinnen und -botschafter mit ständigem Sitz in Brüssel entsandt. Diese "Brüsselisierung" mit stationärem Personal soll neben der raschen Verfügbarkeit auch den Informations- und Abstimmungsfluss fördern und einen gemeinsamen Geist von Zusammenarbeit und Verständnis fördern.

Ausblick

Bei der Beurteilung von Legitimität und Wirksamkeit der EU-Außenpolitik wird schnell die Lücke deutlich, die zwischen eigenen und fremden Erwartungen sowie den eigenen Fähigkeiten der EU besteht. Beim Blick auf andere Staaten, die auf sich allein gestellt oder im Verbund mit anderen versuchen, den internationalen Herausforderungen zu begegnen und wirksam für Sicherheit, Wohlstand und ihre Werte einzutreten, zeigt sich, dass sie auch nicht eindeutig erfolgreicher sind.

Über die Balance zwischen der Ebene der Mitgliedstaaten und "Brüssel" wird gerade in der GASP weiter gestritten. Bestimmend dafür sind unterschiedliche Leitbilder der europäischen Integration und unterschiedliche strategische Kulturen. Bei den Verhandlungen über den Zuschnitt des Amts der Hohen Vertretung der Union für Außen- und Sicherheitspolitik lebten kontroverse Integrationsvorstellungen wieder auf. Diejenigen, die eine schrittweise Vergemeinschaftung der GASP befürworten, favorisierten nicht nur den Übergang zu Mehrheitsentscheidungen, sondern auch die Einrichtung eines EU-Außenministeriums zulasten der nationalen Außenministerien. Eine jüngere Idee ist die Einrichtung eines europäischen Sicherheitsrats, der nach deutschen Vorstellungen aber nicht als Direktorium großer Staaten, sondern als Task Force für die Vorbereitung von strategischen Diskussionen im Europäischen Rat dienen soll. Auch künftig dürften Mitgliedstaaten Souveränitätseinbußen nur dosiert akzeptieren.

Der Einfluss der EU beruhte lange Zeit auf ihrer Attraktivität als Zusammenschluss wirtschaftlich erfolgreicher Wohlfahrtsstaaten und als globale Handelsmacht, die Normen und Standards in bilateralen Beziehungen und Wirtschaftsräumen setzt. Jedoch kann die Union als Regulierungsmacht nicht allein den Anspruch einlösen, die Weltordnung in ihrem Sinn mitzugestalten und Sicherheit für ihre Bürgerinnen und Bürger zu gewährleisten. In ihrer unmittelbaren Nachbarschaft hat sie Züge einer Regionalmacht entwickelt, die Stabilität und Ordnung gewährleisten will. Sie tat dies durch Aufnahme von ostmitteleuropäischen Staaten in die Union. Gegenüber dem Westbalkan engagiert sie sich mit einer Kombination aller ihr zur Verfügung stehenden Mittel, einschließlich militärischer.

Inzwischen verfügt die EU über den gesamten Instrumentenkasten, der für einen umfassenden Ansatz in der Außen- und Sicherheitspolitik (comprehensive approach) nötig ist. Auf dem Weg zu einer immer stärker koordinierten Sicherheitspolitik könnte die Gründung einer europäischen Armee liegen. Wie andere Integrationsprojekte dürfte sie zunächst nur einen Teil von interessierten und qualifizierten Mitgliedstaaten umfassen, die militärische Fähigkeiten von Gewicht einbringen. Die Debatte über den Stellenwert des Militärischen in der GASP ist längst nicht abgeschlossen. Diese alte Diskussion wird heute im rauen weltpolitischen Klima geführt, in dem sich Europa selbst behaupten will. Widerstandsfähigkeit und strategische Autonomie sind die Schlüsselwörter der Debatte über eine geopolitische Union im 21. Jahrhundert.

Europas neue Rolle in der Welt

[…] Macht, Souveränität, Geopolitik – die EU, dieser seltsame Club, ist dabei, sich von Grund auf zu verändern. Die Gemeinschaft, die gegründet wurde, um (West-)Europa Frieden und Wohlstand zu bescheren, und als Wirtschaftsmacht reüssierte, galt bis vor Kurzem noch als Role-Model für eine bessere, liberale Welt. Nun muss sie sich neu positionieren in einer Welt, die autoritärer geworden ist. Die EU muss Härte lernen. […]

Barbara Lippert

Barbara Lippert

Dr. phil. Barbara Lippert ist die Forschungsdirektorin des Deutschen Instituts für internationale Politik und Sicherheit der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) in Berlin. Bevor sie 2009 in die SWP eintrat, war sie stellvertretende Direktorin des Instituts für Europäische Politik (IEP) in Bonn und Berlin. Sie befasst sich mit Grundsatzfragen der europäischen Integration, der Entwicklung des politischen Systems und Konstituierungsprozessen der EU, mit der EU-Erweiterungspolitik, der Europäischen Nachbarschaftspolitik und der deutschen Europapolitik.
barbara.lippert@swp-berlin.org


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