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23.11.2011

Internationale Bevölkerungspolitik

Neben Einzelstaaten engagieren sich auf internationaler Ebene die Vereinten Nationen und eine Vielzahl nichtstaatlicher Akteure. Der Lebensstandard der Dritten Welt soll verbessert werden und das Wachstum der Weltbevölkerung verlangsamt werden. Auch in Industrieländern ist eine Bevölkerungspolitik notwendig, um die Ziele der Sozial- und Wohlfahrtspolitik zu erreichen.

Im UN-Flüchtlingslager Chota Lahore in Pakistan warten Vertriebene, die vor den Kämpfen zwischen pakistanischem Militär und Taliban-Kämpfern aus dem Swat-Tal geflohen sind, auf die Verteilung von Lebensmitteln. (© AP)


Einleitung

Wenn auf nationaler und internationaler Ebene jegliche Art von Politik stets auf eine sozialverträgliche Weise betrieben werden könnte, bräuchte es keine Sozialpolitik, um die Fehlentwicklungen nachträglich zu korrigieren. Ebenso wenig bedürfte es in diesem Fall wahrscheinlich einer Bevölkerungspolitik. Die Menschen würden sich vielleicht mehrheitlich die von ihnen als ideal angesehene Zahl von durchschnittlich zwei Kindern pro Frau/Mann nicht nur wünschen, sondern sie auch verwirklichen, sodass die Bevölkerungszahl konstant und die Altersstruktur optimal wäre. Die wachstums- oder schrumpfungsbedingten wirtschaftlichen und sozialen Probleme träten dann gar nicht erst auf. Wird die internationale Staatenwelt jedoch nicht von einem idealen, sondern von einem realistischen Standpunkt betrachtet, dann sind zwei Kinder pro Frau nur für die Industrieländer mit niedriger Sterblichkeit optimal, während die bestandserhaltende und die für die Altersstruktur optimale Kinderzahl pro Frau in den Ländern mit hoher Sterblichkeit über zwei liegt. Demografen in den Entwicklungsländern, beispielsweise in Indonesien, lehnen deshalb das von ihrer Regierung und von internationalen Organisationen propagierte Ziel einer Kinderzahl von zwei als zu niedrig ab. Wenn infolge der hohen Säuglings- und Kindersterblichkeit jedes dritte Kind vor Erreichen des Erwachsenenalters stirbt, ist es aus der Sicht der Eltern rational, mindestens drei, vier oder noch mehr Kinder anzustreben, um die erhoffte Unterstützung aus der eigenen Familie als eine Art von sozialem Sicherungssystem von unten erhalten zu können.

In den Industrieländern ist die Vorstellung verbreitet, dass Bevölkerungspolitik nur etwas für Entwicklungsländer sei, während in den reichen Ländern sozialpolitische Korrekturmaßnahmen zur Beherrschung der Auswirkungen einer schrumpfenden und alternden Bevölkerung reichten. Diese Sichtweise ist vordergründig, denn auch die demokratischen Gesellschaften der Wohlfahrtsstaaten können ihre sozial- und wohlfahrtsstaatlichen Ziele um so eher verwirklichen, je besser sie den demografisch bedingten, von der Alterung hervorgerufenen sozialen Verteilungsstress zwischen den Generationen und zwischen den Bevölkerungsgruppen ohne und mit Kindern beherrschen und gestalten. Deshalb betreiben auch demokratische Gesellschaften eine Art von Bevölkerungspolitik in den Bereichen Familie, Gesundheit, Arbeitsmarkt und Zuwanderung, um ihre Ziele in der Sozial- und Wohlfahrtspolitik zu erreichen.

Akteure und Hauptzielsetzungen

Zu den Akteuren der Bevölkerungspolitik auf internationaler und globaler Ebene gehören neben den Ländern als den souveränen Trägern der Politik auch die Vereinten Nationen und die nichtstaatlichen Akteure (NGO, engl.: Non-Governemental Organizations). Zu letzteren zählen die großen privaten Stiftungen, vor allem in den USA, die durch ihre Öffentlichkeitsarbeit und durch Hilfsprojekte in einer Vielzahl von Ländern de facto eine kaum mehr überschaubare Parallelbevölkerungspolitik betreiben. Aber auch die Nationalstaaten sind über ihre Mitgliedschaft in den Vereinten Nationen hinaus Träger einer eigenständigen internationalen Bevölkerungspolitik, die sie in der Regel in ihre Entwicklungspolitik integrieren.

Alle supranationalen, nationalen und privaten Akteure verfolgen mit ihren Plänen, Programmen und Kampagnen das Ziel, die Geburtenrate und die Wachstumsrate der Bevölkerung in den Entwicklungsländern bzw. in der Welt als Ganzes so rasch wie möglich zu senken. Differenziert nach den Ursachen der hohen Geburten- und Bevölkerungswachstumsraten lassen sich dabei vier Ansätze unterscheiden:

Aktionsprogramme der UN

Seit der UN-Konferenz für Umwelt und Entwicklung 1992 in Rio de Janeiro hat sich das Bewusstsein dafür geschärft, dass Umwelt- und Entwicklungspolitik sowie Bevölkerungspolitik (die in Rio nicht unmittelbar auf der Agenda stand) Querschnittsaufgaben sind. Die Wechselwirkungen zwischen der Bevölkerungsentwicklung, der gesellschaftlichen und der wirtschaftlichen Entwicklung und der Umwelt müssen durch aufeinander abgestimmte Maßnahmen gesteuert und gestaltet werden. Dies kann nur gelingen, wenn eine integrierte Gesamtkonzeption unter Einbeziehung der Gesellschaftspolitik erarbeitet wird. Für diese integrierte Gesamtkonzeption wird häufig der Begriff "Weltinnenpolitik" verwendet, so wie zunehmend auch von einer "Weltgesellschaft" gesprochen wird.

Das Zusammenwachsen der Welt durch die wirtschaftliche Globalisierung beruht heute noch weniger auf politischen Konzeptionen wie einer "Weltinnenpolitik", sondern auf der Tatsache, dass der Welthandel wesentlich schneller wächst als das Weltsozialprodukt – ein Ausdruck der immer differenzierteren internationalen weltwirtschaftlichen Arbeitsteilung, durch die sich die Abhängigkeit zwischen den Nationen erhöht. Deshalb stellt sich die Frage, ob sich als Folge der dynamischen Weltwirtschaft eine Weltgesellschaft herausbildet, bei der die Populationen, Nationen und Kulturen dieser Welt nicht nur de facto durch den wirtschaftlichen Austausch und durch Abhängigkeiten, sondern durch den Willen zur Gemeinsamkeit miteinander verbunden sind. Wie die Entwicklung auch immer verläuft – die Vereinten Nationen sind ein wichtiger Schrittmacher auf dem Weg zu größerer Gemeinsamkeit und zu einer Weltinnenpolitik, die auf die Interessen der Menschheit als Ganzes zielt.

Ein somalisches Kind schläft im Dadaab-Flüchtlingslager in Nordkenia. (© AP)

Die Vereinten Nationen haben sich für dieses Ziel durch ihre Weltbevölkerungskonferenzen von Bukarest (1974), Mexiko (1984) und Kairo (1994) auf eine wirkungsvolle, vorbildliche Weise engagiert. Darüber hinaus führen die UN mit mehr als zwei Dutzend Organisationen ständig direkt oder indirekt bevölkerungspolitische Aufgaben durch. Zu den wichtigsten gehören der United Nations Population Fund (UNFPA), der den jährlichen Weltbevölkerungsbericht herausgibt (in deutscher Übersetzung vertrieben durch die Deutsche Stiftung Weltbevölkerung), die World Health Organization (WHO), das Joint UN Programme on HIV/AIDS (UNAIDS) und der UN Children's Fund (UNICEF). Hinzu kommen eine Reihe von Organisationen, deren Tätigkeit auf mittelbare Weise mit Aufgaben der Bevölkerungspolitik zusammenhängt, beispielsweise der Economic and Social Council (ECOSOC), das UN Development Programme (UNDP), die UN Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO), der UN Development Fund for Women (UNIFEM) sowie der UN High Commissioner for Refugees (UNHCR).

Als besonders Öffentlichkeitswirksam erweist sich das 1994 auf der Weltbevölkerungskonferenz in Kairo verabschiedete Aktionsprogramm (International Conference on Population and Development, ICPD), bei dem vielfältige Maßnahmen empfohlen wurden, die die Bevölkerungsentwicklung beeinflussen, ohne dass sich das ICPD als ein bevölkerungspolitisches Programm versteht. Das Aktionsprogramm der Kairoer Konferenz hat für die Staaten der Welt allerdings keine bindende Wirkung, es soll sie zur Selbstverpflichtung sowie zu eigenen Programmen und Planungen anregen. Dies ist teilweise in erstaunlichem Ausmaß gelungen, wozu auch die nach Kairo durchgeführten 17 Konferenzen der Population Division der UN beitrugen (beispielsweise die Konferenzen Population, Environment and Development 2001, International Migration and Development 2006, Population Distribution, Urbanization, Internal Migration and Development 2008 und Health, Morbidity, Mortality and Development 2010), darüber hinaus auch die Konferenzen, mit denen Bilanz gezogen wird, zum Beispiel im sogenannten "Kairo + 5-Bericht" und "Kairo +10-Bericht".

Unter den zahllosen, katalogartig aufgelisteten Zielen und Grundsätzen des Kairoer Aktionsprogramms sind die meisten unstrittig. Propagiert werden das "Recht auf Leben, Freiheit und Sicherheit der Person", das "Recht auf angemessenen Lebensstandard", die "Gewährleistung der Eigenentscheidung der Frau über ihre Geburtenhäufigkeit", die "Beseitigung jeder Form von Diskriminierung auf Grund des Geschlechts", der Grundsatz der "nachhaltigen Entwicklung", der "Grundsatz der Beseitigung der Armut" sowie das "Recht auf den höchsten erreichbaren Standard körperlicher und geistiger Gesundheit". Aufgeführt ist auch die Maxime "Alle Paare und Einzelpersonen haben das Grundrecht, frei und eigenverantwortlich über die Anzahl und den Geburtenabstand ihrer Kinder zu entscheiden und die dafür nötigen Informationen, Aufklärung und Mittel zu haben."

Ein weiteres Ziel, das "Recht auf Reproduktive Gesundheit", ist seit der Kairoer Konferenz besonders Öffentlichkeitswirksam geworden. Es wird so definiert: "Reproduktive Rechte umfassen bestimmte Menschenrechte, die in nationalen Gesetzen, internationalen Menschenrechtsdokumenten und in einschlägigen Konventionen der Vereinten Nationen bereits verankert sind. Diese Rechte beruhen auf der Anerkennung des Grundrechts aller Paare und Individuen, frei und eigenverantwortlich über die Anzahl, den Abstand und den Zeitpunkt von Geburten zu entscheiden und die dafür erforderlichen Informationen und Mittel zu erhalten, sowie auf der Anerkennung des Rechts, den höchsten Standard sexueller und reproduktiver Gesundheit zu erlangen. Sie beinhalten auch das Recht aller Menschen, ihre Entscheidung hinsichtlich der Fortpflanzung frei von Diskriminierung, Zwang und Gewalt zu treffen" (UNFPA, Weltbevölkerungsbericht 2000, S. 66). Die "reproduktive Gesundheit" enthält keine unmittelbare demografische Zielsetzung, sie spricht aber die einzelne Frau an und führt deshalb mittelbar zur Geburtenbeschränkung.

UN-Millenniumsziele im Realitätscheck

Im September 2000 verabschiedeten die UN-Mitgliedstaaten die "Millenniumserklärung", in die viele wichtige Ergebnisse der bisherigen Weltkonferenzen einflossen. Im September 2001 wurden auf dieser Grundlage acht Millenniums-Entwicklungsziele (Millennium Development Goals, MDGs) formuliert, weltweit akzeptierte Vorgaben, die nach damaliger Absichtserklärung bis 2015 verwirklicht sein sollten. Der Zwischenstandsbericht verdeutlicht die Schwierigkeiten bei der Umsetzung.

Herwig Birg

Zur Person

Herwig Birg

Prof. Dr. rer. pol. habil. Herwig Birg war von 1981 bis 2004 Leiter des Lehrstuhls für Bevölkerungswissenschaft und Geschäftsführender Direktor des Instituts für Bevölkerungsforschung und Sozialpolitik (IBS) der Universität Bielefeld. Seine Hauptforschungsgebiete sind Bevölkerungstheorie, Fertilitätstheorie, Migrationstheorie, Mortalitätsanalyse und Lebenserwartung, Bevölkerungsprognose- und Simulationsmodelle sowie Bevölkerungsprojektionen. Kontakt: »herwig.birg@uni-bielefeld.de« Homepage:»www.herwig-birg.de«


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