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22.8.2007

Funktionserfüllung im Fraktionenparlament

Der Parlamentarismus der Bundesrepublik hat sich als durchweg stabil erwiesen. Das ist das Verdienst der Fraktionen, deren Arbeit in Regierung und Opposition zur Festigung der parlamentarischen Strukturen wesentlich beigetragen hat.

Mitglieder des Bundestags-Untersuchungsausschusses zu den Morden der rechtsextremen Terrorzelle NSU befragen den ehemaligen Bundesinnenminister Wolfgang Schäuble. (© picture-alliance/dpa)


Einleitung

Mit ihren arbeitsteiligen und hierarchischen Strukturen schaffen die Fraktionen, wie gezeigt, die Voraussetzungen dafür, dass die einzelnen Abgeordneten ihren Aufgaben nachkommen können. Es sind die Parteien im Bundestag, die die Handlungs- und Steuerungsfähigkeit des großen und als Gesamtheit schwerfälligen Parlaments erst herzustellen vermögen. Sie sind es, die Politik bündeln und Arbeitsteilung organisieren. Damit können Parlamentsfunktionen in der Praxis weitestgehend als Fraktionsfunktionen betrachtet werden. Auch in der Rechtswissenschaft ist erkannt worden, dass die Fraktionen die "zentralen Aktivitätsträger des Parlaments" (Klaus Stern) sind und "diejenigen Institute, die realiter die materiellen verfassungsrechtlichen Aufgaben des Parlaments wahrnehmen" (Wolf-Dieter Hauenschild).

Diese Einschätzungen treffen voll und ganz auf die Funktionen der Wahl und Rekrutierung, der Gesetzgebung und Kontrolle zu. Auch die Öffentlichkeits- und die Artikulationsfunktion werden durch die Organisations- und Bündelungsleistungen der Fraktionen erfüllt; hier teilen sie sich aber die Aufgaben mit den einzelnen Abgeordneten, die als Vermittler von Politik und als Bindeglied zu den Wählerinnen und Wählern ihrerseits die Voraussetzungen dafür schaffen, dass die Fraktionen die Repräsentationsfunktion wahrnehmen können.

Wahl- und Rekrutierungsfunktion

Deutsche Regierungschefs


Als Angela Merkel im November 2005 zur ersten Kanzlerin der Bundesrepublik Deutschland gewählt wurde, hatte sie lediglich sieben Vorgänger: Helmut Kohl hatte sechzehn Jahre lang regiert, Konrad Adenauer vierzehn und Helmut Schmidt acht. Gerhard Schröder brachte es auf sieben, der erste sozialdemokratische Kanzler Willy Brandt auf fünf Jahre im Amt; Ludwig Erhard und Kurt Georg Kiesinger standen jeweils drei Jahre an der Spitze der Regierung. Im Durchschnitt regierten die Bundeskanzler also sieben Jahre. Fünf von ihnen wurden mindestens einmal, einer davon sogar viermal wiedergewählt. Diese beachtliche Kontinuität im Amt nimmt sich noch beeindruckender aus, wenn man sie mit der Situation in der ersten deutschen Republik vergleicht. In den 14 Jahren der Weimarer Republik amtierten 13 Kanzler in 20 Koalitionsregierungen beziehungsweise Präsidialkabinetten; am längsten mit gut drei Jahren Wilhelm Marx, allerdings auf vier Kabinette verteilt, nicht einmal acht Wochen Kurt von Schleicher,bevor die Nationalsozialisten die Macht ergriffen.

In der Bundesrepublik kam es indessen nur 1972, 1983 und 2005 zu vorgezogenen Neuwahlen des Bundestages, wobei lediglich 2005 Regierungschef und Koalition ausgetauscht wurden. Die Wähler bestätigten also die amtierenden Regierungschefs und damit die Leistungen des Parlaments bei der Wahrnehmung seiner Wahlfunktion. Kanzlerwechsel während der Legislaturperiode fanden 1963, 1966, 1974 und 1982 statt; in den ersten drei Fällen handelte es sich jeweils um den Austausch von Personen in derselben Fraktion, 1966 auch um den Beginn einer neuen (der ersten Großen) Koalition; nur 1982 kam es zum "Machtwechsel", als das sozialliberale Bündnis zerbrach und Helmut Kohl durch eine neue Mehrheit aus Union und FDP mittels des Konstruktiven Misstrauensvotums zum Kanzler gewählt wurde.

Auflösung des Bundestages 2005 - Chronologie

[...] Sonntag, 22. Mai 2005:
Das große Verdienst der Verlässlichkeit und Stabilität, die dieseZahlen ausdrücken, kommt den Parteien im Parlament zu. Sie schafften es jedes Mal, sei es nach Bundestagswahlen, sei es während einer Wahlperiode, einen Kanzlerkandidaten zu präsentieren, der im ersten Wahlgang die nötige absolute Mehrheit der Stimmen im Bundestag erhielt. Der erste Test auf die Zuverlässigkeit einer Koalition, den die Kanzlerwahl darstellt, gelang also immer und immer auf Anhieb. Und dass es die "richtige" Wahl war, kann man an dem länger als eine Wahlperiode dauernden Verbleib fast aller Regierungschefs im Amt ablesen. Daran wird auch deutlich, dass die Fraktionen, die sie ins Amt hoben, über den Tag der Kanzlerwahl hinaus dachten: Nicht nur dieses eine Mal waren sie zur Unterstützung bereit, sondern sie legten offenbar ihre Entscheidung so an, dass damit auch die während der Wahlperiode nötigen parlamentarischen Mehrheiten in der Regel sicher waren. Damit ist den Fraktionen gleichzeitigdemokratische Verhandlungs- und Kompromissfähigkeit bescheinigt, denn nur einmal, 1957, konnte eine Partei die absolute Mehrheit an Stimmen und Sitzen im Bundestag erringen; danach bedurfte es zur Regierungsbildung und -führung immer einer Koalition.

Sogar in Krisensituationen konnten die Fraktionen des Bundestages ihre Wahlfunktion erfüllen. Als in den 1960er Jahren zweimal in der CDU/CSU- und 1974 in der SPD-Fraktion deutlich wurde, dass - bei unverändert vorhandenen parlamentarischen Mehrheiten - ein amtierender Kanzler seinen Aufgaben nicht mehr gerecht wurde und Wählerverluste zu befürchten waren, suchte man nach Ersatz. Auch diese Nagelprobe auf die zuverlässige Erfüllung der Wahlfunktion gelang: 1963 und 1974 stand in Union wie SPD umgehend ein Kandidat bereit, der die Unterstützung der jeweiligen Koalitionsfraktionen fand; beide, Ludwig Erhard und Helmut Schmidt, entstammten zudem ihren Fraktionen und hatten dort bzw. in der Regierung lange Jahre Führungsfunktionen innegehabt. Als 1966 und 1982 die regierenden Koalitionen auseinanderbrachen, schafften es die Parteien im Parlament, neue Bündnisse zu schmieden und in kurzer Frist wieder handlungsfähige Kanzler und Kabinette zu installieren.

Ähnlich erfolgreich ist die Bilanz bei der Rekrutierung der Minister. Eindeutig sind es die Fraktionen, in denen die Abgeordneten gleichsam ihre Lehrzeit für Kabinettspositionen absolvieren und sich profilieren müssen. Bei Regierungsbildungen stellen sie das natürliche Personalreservoir. Der Kanzlerkandidat und die Verhandlungsführer der Koalitionspartner (die selbst fast alle Führungspositionen in ihren Fraktionen bekleiden) müssen sorgsam darauf achten, dass sie die fachlich und politisch qualifizierten Frauen und Männer ihrer jeweiligen Fraktion in das Kabinett einbinden. So ist die enge Beziehung zwischen Regierung und Mehrheitsfraktionen am besten gesichert und gewährleistet, dass alle bei den Entscheidungen während der Wahlperiode eng zusammenarbeiten und an einem Strang ziehen.

Lässt man die erste Wahlperiode außer Acht, als sich die parlamentarischen Strukturen und Verfahren erst herausbilden mussten, so ist für die Unionsfraktion festzuhalten, dass in den nachfolgenden 45 Jahren ihrer Parlamentsgeschichte von 1953 bis 1998, als sie die Regierungsmehrheit an Rot/Grün verlor, von 69 Ministern 46 dem Fraktionsvorstand entstammten. In der SPD kamen in der Zeit ihrer Regierungsverantwortung von 1966 bis 1982 22 von 38 Ministern aus dem Fraktionsvorstand. Rechnet man nur die "einfache" parlamentarische Erfahrung, so hatte lediglich etwa jeder zehnte christdemokratische und sozialdemokratische Minister diese nicht aufzuweisen, war also vor Übernahme eines Regierungsamtes nicht Mitglied des Bundestages. Eine ungewöhnlich hohe Zahl von Personen ohne Bundestagsmandat berief Gerhard Schröder 1998 in sein erstes Kabinett: Sechs der elf von der SPD zu besetzenden Fachressorts wurden von Nicht-MdBs geleitet. Der Kanzler selbst war zwar von 1980 bis 1986 Abgeordneter in Bonngewesen, seither aber Landespolitiker; das Versäumnis, genügend Mitglieder der Fraktion ins Kabinett zu berufen, dürfte wesentlich dafür verantwortlich sein, dass der ersten Regierung Schröder ein Fehlstart attestiert wurde.

Hier zeigt sich noch einmal deutlich die Logik des parlamentarischen Regierungssystems: Die enge, eben auch personelle Verknüpfung von Parlamentsmehrheit und Regierung sichert die Funktionsfähigkeit. Stammen die Minister aus dem Parlament, verfügen sie dort über ihre "Hausmacht", so verlaufen Kommunikation und Kooperation reibungsloser, und die Mehrheit kann "ihre" Regierung viel besser kontrollieren.

Kontrolle durch das Parlament

Die Logik des parlamentarischen Regierungssystems ist auch die Ursache dafür, dass die Kontrollfunktion nicht vom Gesamtparlament wahrgenommen wird, sondern - mit je eigenen Zielen und eigenen Instrumenten - von der Mehrheit einerseits und der Opposition andererseits ausgeübt wird.

Parlamentarische Kontrollrechte

Im Bundestag steht den Abgeordneten bzw. den Fraktionen ein umfangreiches Arsenal an Kontrollinstrumenten zur Verfügung. Sie reichen vom Konstruktiven Misstrauensvotum über Frage- und Informationsrechte und das Budgetrecht bis hin zu Untersuchungsausschüssen und Normenkontrollverfahren beim Bundesverfassungsgericht. Viele dieser Instrumente sind ausdrücklich als Minderheitsrechte ausgestaltet, um der Opposition faire Chancen zu geben, das Handeln der Regierung und ihrer Mehrheit im Parlament zu überprüfen.

So gibt es zum Beispiel für das Alltagsgeschäft der Informationsbeschaffung im Bundestag eine ganze Palette von Möglichkeiten, Anfragen an die Bundesregierung zu richten. Jeder Abgeordnete kann die schon erwähnten kurzen Fragen zur mündlichen oder schriftlichen Beantwortung durch die Regierung einreichen. Weitere Fragerechte stehen Fraktionen bzw. Abgeordneten in Fraktionsstärke zu: Große Anfragen sind auf umfangreichere Themenkomplexe gerichtet, zum Beispiel auf die "Zukunft der Bauwirtschaft", die "Wirtschaftliche Auswirkung der EU-Osterweiterung", die "Zukunft der deutschen Sprache" oder die "Vereinfachung des Steuerrechts". Da sie neben der schriftlichen Antwort der Regierung auch zur Debatte auf die Tagesordnung des Bundestages gesetzt werden können (§§ 100, 101 GO-BT), dienen Große Anfragen nicht nur der sachlichen Information, sondern auch der öffentlichen Auseinandersetzung mit der Politik der jeweiligen Regierungskoalition. Kleine Anfragen, mit denen "Auskunft über bestimmt bezeichnete Bereiche" (§ 104 GO-BT) von der Regierung verlangt werden kann, werden nur schriftlich beantwortet.

Wie die Großen Anfragen sind auch die Aktuellen Stunden ein wichtiges Mittel, Öffentlichkeit herzustellen. Sie können von einer Fraktion zur Aussprache "über ein bestimmt bezeichnetes Thema von allgemeinem aktuellen Interesse" (§ 106 GO-BT) beantragt werden. Beide Instrumente werden vornehmlich von der Opposition eingesetzt, um der Regierung vor den Augen der Wählerschaft Versäumnisse vorzuwerfen und sich selbst als die bessere Alternative darzustellen. So brachten zur Zeit der sozialliberalen Koalition die SPD- und die FDP-Fraktion keine einzige Große Anfrage ein. Gelegentlich nutzen aber auch die Fraktionen der Mehrheit Große Anfragen; dann handelt es sich in aller Regel um abgesprochene Aktionen, mit denen der Regierung die Bühne geboten wird, ihre Politik öffentlich zu präsentieren oder zu verteidigen. Die Statistik spiegelt diese Motive: Zwischen 85 und 100 Prozent der Großen Anfragen stammen von Oppositionsfraktionen. Ihr Anteil an Kleinen Anfragen lag in den letzten fünf Wahlperioden zwischen 89,1 und 99,7 Prozent.

Einsatz parlamentarischer Kontrollinstrumente

Diese Kontrollaktivitäten im Bundestag erfuhren einen sprunghaften Anstieg mit dem Einzug der Grünen 1983. Hatte die christdemokratische Opposition in den vier Wahlperioden zuvor zwischen 24 und 47 Große Anfragen an die sozialliberale Regierung gerichtet, so machte die neue grüne Fraktion erheblich regeren Gebrauch von diesem Mittel: Ihre 87 Großen Anfragen veranlassten auch die auf die Oppositionsbänke verwiesene SPD zu aktiverem öffentlichkeitswirksamen Verhalten und 61 solchen Anfragen. Seither gab es immer mehr als eine Oppositionsfraktion im Bundestag und somit Wettbewerb unter ihnen - mit der Folge, dass sich die Zahl der Anfragen auf hohem Niveau einpendelte. Zur Illustration mögen einige Themen dienen, zu denen in der 14. Wahlperiode Auskunft von der Regierung begehrt wurde: Energiepolitik für das 21. Jahrhundert (CDU/CSU), Doping im Spitzensport und Fitnessbereich (CDU/CSU), Entwicklung und Situation in Ostdeutschland (PDS), Reform des Behindertenrechts (CDU/CSU), Politik der Bundesregierung für den ländlichen Raum (PDS), Bildungs- und Forschungspolitik für eine nachhaltige Entwicklung (SPD/Bündnis 90/Grüne), "Wir sind bereit": Versprechen der Bundesregierung - Anspruch und Wirklichkeit (FDP).

Ein für die Entstehungsgeschichte des Parlamentarismus konstitutiver und insofern geradezu klassischer Bestandteil der Kontrollaktivitäten ist das Budgetrecht. Im Bundestag wird der Bedeutung dieses Instruments für die Kontrolle der Regierung besonders augenfällig schon dadurch Rechnung getragen, dass der Haushaltsausschuss - nicht rechtlich fixiert, aber aus Tradition - immer von einem Mitglied der Opposition geleitet wird. Dieser Ausschuss ist das parlamentarische Zentrum zur Befassung mit dem Bundeshaushalt, der als Gesetz verabschiedet wird. In diesem Prozess ist die Regierung die dominante Akteurin; nur sie kann Haushaltsplan und -entwurf einbringen. Dabei hat insbesondere der Bundesfinanzminister eine Reihe von speziellen Kompetenzen zum konjunkturpolitischen Handeln. Nichtsdestoweniger ist der Haushaltsausschuss ein ernst zu nehmender Wächter über die Bundesfinanzen. Er wirkt an der Aufstellung des Budgets, am Vollzug und an der nachträglichen Kontrolle mit; auch an allen ausgabewirksamen Entscheidungen des Bundestages muss er beteiligt werden. Die Arbeit im Ausschuss ist überwiegend durch Kollegialität und Kooperation geprägt. In welchem Ausmaß ein gemeinsames Credo - nämlich sparsames Haushalten - unter den Mitgliedern, und zwar fraktionsübergreifend, verbreitet ist, wird daran deutlich, dass seine Mitglieder - unabhängig davon, ob sie aus Mehrheit oder Opposition stammen - im Bundestagsjargon "die Haushälter" genannt werden. Viele von ihnen sind langjährige, mit dem speziellen Haushaltsverfahren vertraute und erfahrene Parlamentarier, die sich zudem gut untereinander kennen. So darf man den Einfluss des Ausschusses nicht unterschätzen; insbesondere bei der Kontrolle von Details in den Einzelplänen der Ressorts kann ihm versiertes Arbeiten attestiert werden. Geht es um grundlegende Prioritätenentscheidungen oder drücken sich Konflikte zwischen Regierungsmehrheit und Opposition in den Zahlen des Budgets aus, so kommt die dem Parlamentarismus eigene Frontstellung zum Tragen: Letztlich werden die regierungstragenden Fraktionen ihre Prioritäten gegen die Opposition durchsetzen. Dafür hat sie schließlich auch die Wählerschaft legitimiert, indem sie sie zur Mehrheit machte.

Ein besonders scharfes Schwert der Opposition, um die Regierung öffentlichkeitswirksam bloßzustellen, sind Parlamentarische Untersuchungsausschüsse. Sie sind sogar in der Verfassung als Minderheitsrecht verankert (Art. 44 GG). Auf Antrag eines Viertels der Mitglieder des Bundestages muss ein solcher Ausschuss vom Bundestag eingesetzt werden. Zwei bis drei Untersuchungsausschüsse pro Wahlperiode sind der Normalfall; insgesamt hat der Bundestag bis 2005 35mal von diesem Kontrollinstrument Gebrauch gemacht. Häufig auch als "Skandalenqueten" bezeichnet, sollen die Untersuchungsausschüsse Fehlverhalten bzw. Fehlentscheidungen vor allem der Regierung aufdecken und anprangern. Nicht zuletzt durch die Anlehnung des Verfahrens an den Strafprozess ist aber der Eindruck in der Öffentlichkeit entstanden, es handele sich bei diesen Ausschüssen um gerichtsähnliche Gremien, die der Wahrheitsfindung dienen. Dazu sind sie als Institutionen, die der beschriebenen Logik des Parlamentarismus folgen, aber nur sehr begrenzt in der Lage. Vor allem in den Abschlussberichten kommen die je unterschiedlichen Einschätzungen von Mehrheits- und Oppositionsfraktionen zum Ausdruck und erfüllen damit den zentralen Zweck der Untersuchungsausschüsse: Die Wähler sollen sich aus den kontroversen Interpretationen der Beteiligten ein Urteil bilden können über die in Rede stehenden Vorkommnisse und die Verantwortung der politischen Akteure. Somit fördern die Untersuchungsausschüsse die "Parteienwahrheit" zutage und sind deshalb keineswegs das nutzlose Hornberger Schießen, als das sie oft kritisiert werden, weil man fälschlicherweise "Tatsachenwahrheiten" von ihnen erwartet. Das große Medienecho, das Untersuchungsausschüsse finden - mittlerweile werden Zeugenanhörungen live im Fernsehen übertragen -, birgt die Gefahr, dass dieses Instrument für Showeffekte eingesetzt wird. Um aber die öffentliche Wirkung als intensive, ernst zu nehmende Kontrolle der Regierung zu erhalten, ist vor leichtfertiger und übertrieben häufiger Nutzung zu warnen. Bisher sind die Fraktionen des Bundestages dieser Versuchung nicht erlegen.

Der Zweck von Untersuchungsausschüssen

Sie sind Mini-Gerichte des Parlaments, doch in der Praxis scheinen Untersuchungsausschüsse auf den ersten Blick wenig zu bewirken. Dabei stolperte schon mehr als ein hochrangiger Politiker über die Gremien. [...] Insgesamt 36 Ausschüsse hat der Deutsche Bundestag seit seinem Bestehen eingesetzt, ihre Themen reichten von Bestechung in der Frage der künftigen Hauptstadt bis zu HIV-infizierten Blutkonserven. [...] Untersuchungsausschüsse hätten "ihren Sinn verloren" schrieb die "Tageszeitung" 1999, "Die Zeit der Untersuchungsausschüsse ist vorbei" unkte drei Jahre später die "Süddeutsche Zeitung". Ein Grund für die Skepsis: Die Ausschüsse arbeiten zwar ähnlich wie Gerichte mit Beweiserhebung und Zeugenvernahme, doch es gibt keine Angeklagten und die Ergebnisse sind juristisch meist folgenlos. Altkanzler Helmut Kohl etwa schwieg gleich in zwei Ausschüssen, die sich mit erwiesenermaßen illegalen Parteispenden beschäftigten - Konsequenzen hatte es keine.
Kontrovers hinsichtlich seiner Wirkung wird das Konstruktive Misstrauensvotum eingeschätzt. In fast sechzig Jahren bundesrepublikanischer Geschichte ist es lediglich zweimal zur Anwendung gekommen: 1972 versuchte der damalige Oppositionsführer Rainer Barzel erfolglos, den sozialdemokratischen Kanzler Willy Brandt auf diese Weise abzusetzen; 1982 gelang es Helmut Kohl, die FDP aus der Koalition mit der SPD herauszulösen und das Konstruktive Misstrauensvotum am 1. Oktober jenes Jahres gegen Helmut Schmidt zu gewinnen. Trotz der soliden Mehrheit, die mit der neuen Koalition aus Union und FDP im Bundestag vorhanden war, und der somit ohne Zweifel gegebenen Handlungsfähigkeit der Regierung strengte Kohl aber anschließend - wie vorab versprochen - die Neuwahl des Bundestages vor Ablauf der regulären Wahlperiode an. Zu massiv wurde in der öffentlichen Diskussion ein solcher Kanzlersturz ohne Wählervotum für illegitim gehalten - ganz entgegen der Verfassungsrechtslage.

Zahlenmäßig spielt also dieses wohl spektakulärste Kontrollinstrument im Bundestag eine geringe Rolle. Auch für den Zweck, für den es der Parlamentarische Rat vor allem ins Grundgesetz aufgenommen hatte - nämlich zum Schutze der Regierung vor destruktiven Mehrheiten, die selbst nicht bereit sind zur Übernahme von Regierungsverantwortung - wurde es nicht gebraucht: Die Parteien bzw. Fraktionen im Bundestag erwiesen sich stets als hinreichend kompromissfähig und verantwortungsbewusst, so dass die Bundesrepublik Deutschland geradezu zum Musterbeispiel stabilen Regierens wurde. Allerdings darf die Wirkung des Konstruktiven Misstrauensvotums für die Beziehungen zwischen Regierung und Mehrheit nicht unterschätzt werden: Es ist ein Damoklesschwert, dessen Schärfe man lieber nicht testet, weil sie fatal sein könnte. Die Regierung muss sich hüten, die Folgebereitschaft der eigenen Fraktion(en) oder zu vieler ihrer Abgeordneter so zu strapazieren, dass diese ihr das Vertrauen entziehen. Solch ein "antizipativer Effekt" des Misstrauensvotums kann plausibel vermutet, aber natürlich kaum gemessen werden.

Sind die "klassischen" Kontrollrechte zwar die im Bundestag gut ausgebaute Domäne der Opposition, so darf für ein wirklichkeitsgerechtes Verständnis des Bundestages jedoch nicht der Eindruck entstehen, als erschöpfe sich hierin die parlamentarische Kontrolle. Ebenso bedeutend sind nämlich die entsprechenden Aktivitäten der Mehrheit. Auch sie kontrolliert "ihre" Regierung - allerdings auf anderen Wegen und mit anderen Zielen als die Opposition. Die Mehrheit hat natürlich kein Interesse daran, der Öffentlichkeit Fehler oder Mängel "der eigenen Leute" vorzuführen. Vielmehr werden die Abgeordneten der Parlamentsmehrheit alles daran setzen, in den Augen der Wählerinnen und Wähler als erfolgreich zu erscheinen - und das ist nun einmal nur mit einer Regierung möglich, die in diesem Sinne gute Leistungen erbringt. Also wird intern sichergestellt, dass die Gesetzentwürfe und andere politische Vorhaben den Anforderungen entsprechen; dies geschieht durch ständige Kommunikation und gegenseitige Überzeugungsarbeit auf informellen und nicht-institutionalisierten Wegen sowie in den dafür eingerichteten Gremien, vor allem in den Arbeitsgruppen. Wird hinter den verschlossenen Türen von Koalitionsfraktionen und Regierung nicht das gewünschte Politikergebnis erzielt, so steht der Mehrheit der Austausch von Ministern oder - aus ihrer Sicht schlimmstenfalls - der des Kanzlers zu Gebote. Da dies aber Mittel sind, die der Öffentlichkeit Defizite in der Regierungsmehrheit aufzeigen, werden zuvor alle Möglichkeiten der internen und bewusst nicht nach außen sichtbaren Richtungskontrolle ausgeschöpft. Der Wechsel von Konrad Adenauer zu Ludwig Erhard oder von Willy Brandt zu Helmut Schmidt sowie auf Landesebene der angekündigte Rücktritt des bayerischen Ministerpräsidenten Edmund Stoiber Anfang 2007 verdeutlichen exemplarisch diese Kontrollmacht der Fraktionen.

Rolle in der Gesetzgebung

Die oben skizzierten Überlegungen zu den Parlamentsfunktionen haben es deutlich gemacht: Es ist für die parlamentarische Demokratie strukturtypisch, dass die Regierung die dominante Rolle in der Gesetzgebung spielt. Dies gilt auch für den Bundestag. Im Durchschnitt werden zwei Drittel der Gesetzentwürfe von der Regierung oder von den Fraktionen der Koalition eingebracht. Der politisch-inhaltliche Ursprung dieser Initiativen liegt oft in den Koalitionsvereinbarungen, die zu Beginn einer Wahlperiode getroffen werden. Darin legen die Koalitionspartner die wichtigsten Vorhaben ihrer gemeinsamen Regierungszeit fest - teilweise schon recht detailliert, teilweise noch eher vage, je nachdem, wie viel Konsens in den Verhandlungen zwischen den Parteien bzw. Fraktionen zu erzielen war und wie viel Konfliktstoff "ausgeklammert" werden musste, um das geplante Bündnis nicht zu gefährden. Ergeben sich schon daraus etliche Prüf- und Vorbereitungsaufträge an die zuständigen Abteilungen der Bundesministerien, so können Anstöße auch von einer ganzen Reihe anderer Akteure kommen: Abgeordnete nehmen Impulse aus ihren Kontakten zu Bürgern und Interessengruppen auf; Verwaltungsbehörden stellen bei der Anwendung von Gesetzen Defizite fest; Urteile des Bundesverfassungsgerichts und anderer Gerichte erfordern - teilweise zwingend - Gesetzesänderungen; Verbände artikulieren ihre Interessen; in den Medien wird Regelungsbedarf diskutiert. Oder aber innerhalb der Mehrheitsfraktionen ergreifen Arbeitsgruppen die Initiative. Oft ergänzen sich diese verschiedenen Quellen für gesetzgeberische Aktivitäten.

Der Standardweg der weiteren Bearbeitung führt die Gesetzentwürfe in die fachlich spezialisierte Ministerialbürokratie. Beauftragt vom jeweiligen Minister liefert diese zumeist den ersten Entwurf, der sodann im Kabinett beraten wird. Doch selbst wenn sich die Regierungsmitglieder einig sind, ist der nächste Schritt keineswegs die Überweisung an den Bundestag bzw. Bundesrat.

Zuallererst muss sichergestellt werden, dass die Fraktionen die Regierungsvorlage mittragen. Dabei ist nicht die grundsätzliche Richtungsgebung und Koordination von Politiken das Problem; diese liegen in den Händen der Führer der Koalitionsfraktionen, die entweder mit am Kabinettstisch sitzen oder mit der Regierung in ständigem Austausch über den sachpolitischen Willen ihrer Fraktionen stehen. Die inhaltliche Detailarbeit bzw. -überprüfung und nicht zuletzt die Abgleichung der parlamentarischen Entscheidung mit Positionen von Partei und Wählerschaft im Einzelnen bedarf einer Vielzahl von Fraktionsexperten. So wird die inhaltliche Feinabstimmung auf der Arbeitsebene der Fraktionen geleistet. Die Arbeitsgruppen sind das Sieb für das konkret Machbare und politisch Annehmbare - und zwar in erster Linie unterhalb von Grundsatz- und Richtungsentscheidungen - und damit, angesichts der Technizität der meisten zu regelnden Materien, für die große Masse der Gesetzentwürfe. Hier findet bei der Mehrheit die sachpolitische Kommunikation der Fraktionsexperten mit Regierung und Ministerialbürokratie und zuweilen auch der Koalitionspartner untereinander statt; hier wird die gegenseitige Bereitschaft zu Widerstand oder Unterstützung der Gesetzesvorhaben sondiert; hier werden Ausschusssitzungen, Fragestunden und Plenardebatten konkret inhaltlich vorbereitet. Prinzipiell dasselbe gilt für die Fraktionen der Opposition, nur dass hier die Verzahnung mit der Regierung entfällt; statt dessen bedient sich die Opposition des Öfteren der Ministerialbeamten aus jenen Bundesländern, in denen sich die eigene Partei in der Regierungsverantwortung befindet.

Es kann also keine Rede davon sein, dass Kanzler und Kabinett mithilfe ihres Beamtenapparats dem Parlament, und das heißt in diesem Zusammenhang: ihrer eigenen Mehrheit, Gesetze präsentieren, die dieses dann nur noch "abnickt". Ohne Zweifel entstammt der erste Entwurf und damit gewiss auch schon viel Richtungsweisung meistens der Regierung; aber schon dabei muss im Vorwege ausgelotet werden, was die Koalitionsfraktionen mitzutragen bereit sind; und für die Einzelheiten sehen sich die jeweils spezialisierten Abgeordneten sehr wohl zuständig. So haben Minister immer wieder bekundet, dass die Fraktionsexperten ihre "wichtigsten Verbündeten" seien und sie deren Sachverstand wie ihre politische Vermittlerrolle produktiv nutzen. Außerdem müssten sie durch enge Kontakte zur Fraktion verhindern, dass dort Gegenpositionen aufgebaut werden oder die Öffentlichkeit mobilisiert wird, weil sich die Fraktionskollegen in den Entwürfen der Regierung nicht hinreichend repräsentiert sehen, oder garAbstimmungsniederlagen drohen, wenn solche Unzufriedenheiten nicht aufgegriffen und bearbeitet werden. Der erste Kanzler der Bundesrepublik, Konrad Adenauer, wahrlich eine souveräne Persönlichkeit, beschrieb Zusammenkünfte mit "seiner" Fraktion bei einer Gelegenheit als "Fegefeuer".

Erst wenn gesichert ist, dass Regierung und Mehrheit, zumindest im Großen und Ganzen, an einem Strang ziehen, wird ein Entwurf in den förmlichen Gang der Gesetzgebung eingespeist. Die Kabinettsvorlage wird dem Bundesrat für eine erste Stellungnahme zugeleitet, die auch erster Durchgang genannt wird. Liegt diese nach spätestens sechs Wochen vor, fügt die Regierung sie samt ihrer Gegenäußerung dem ursprünglichen Entwurf hinzu und bringt die Vorlage beim Bundestag ein. Damit ist das Parlament bereits über mögliche Kritikpunkte der Länderkammer informiert, die im weiteren Verlauf des Verfahrens gegebenenfalls zu Einsprüchen oder gar zu einer endgültigen Ablehnung der Gesetzesinitiative führen können.

Der Gang der Gesetzgebung

Nachdem der Entwurf als Drucksache an alle Bundestagsabgeordneten verteilt wurde, befassen sich zunächst die Fraktionen damit, und das heißt in erster Linie deren "zuständige" Arbeitsgruppen bzw. -kreise. Ist eine erste Meinungsbildung erfolgt, einigt man sich im Ältestenrat über den weiteren zeitlichen wie organisatorischen Ablauf, insbesondere über die zu beteiligenden Ausschüsse, die federführend und mitberatend die Vorlage bearbeiten sollen. Förmlich wird dieses Verfahren in der so genannten Ersten Lesung des Gesetzes vom Plenum des Bundestages beschlossen. Diese Lesung dient nicht der sachpolitischen Befassung mit der Initiative, sondern soll demokratische Transparenz herstellen: Die Bürgerinnen und Bürger können so Kenntnis erhalten, welche Themen auf der politischen Tagesordnung stehen und welche Aktivitäten die Regierung und die Fraktionen bzw. Parteien dazu entfalten. Diese Herstellung politischer Öffentlichkeit dient des Weiteren dazu, dass Diskussionen stattfinden, dass sich Betroffene zu Wort melden können und insgesamt ein offener Prozess der Meinungs- und Urteilsbildung in Gang gesetzt wird.

Im Bundestag erfolgt die weitere Bearbeitung des Gesetzentwurfs in den Fraktionen und Ausschüssen. Auf Vorschlag der Fraktionen werden in den Ausschüssen so genannte Berichterstatter benannt, die sich detailliert mit den Inhalten des Entwurfs auseinandersetzen, als Bindeglieder zwischen dem Ausschuss und ihrer jeweiligen Fraktion fungieren und zusammen mit dem Ausschussvorsitzenden fürden Abschlussbericht ans Plenum des Bundestages verantwortlich sind. Da die Fraktionen der Mehrheit in der Regel bereits im Vorbereitungsstadium von ihrer Regierung in die Beratungen einbezogen worden sind, wird der Ausschuss faktisch vor allem dazu genutzt, die Argumente der Opposition zu diskutieren und Informationen zu erhalten, die in die Fraktionen eingespeist werden, um dort die Willensbildung für die abschließende Abstimmung im Plenum vorzunehmen. Neueste Ergebnisse der Parlamentsforschung zeigen, dass die Bundestagsausschüsse nicht - wie landläufig vermutet - im Zentrum der Sacharbeit stehen. Schon seit langem werden Gesetze nicht mehr einstimmig oder mit nur wenigen Gegenstimmen im Plenum verabschiedet, weil in den Ausschüssen Konsens hergestellt werden konnte. Vielmehr spiegelt sich in den Auseinandersetzungen dort die bekannte Frontstellung von Regierungsmehrheit und Opposition wider, erfüllen die Ausschussberatungen inzwischen in erster Linie die Funktion einer "Generalprobe" für die Plenardebatte. Nur in den Ausnahmefällen von interfraktionellen, also von allen Fraktionen eingebrachten Gesetzentwürfen und eiligen Vorlagen dienen sie der eher ergebnisoffenen und detaillierten Verhandlung. Der Schwerpunkt der gesetzgeberischen Sacharbeit liegt in den Arbeitsgruppen der Fraktionen; sie sind der "Kern der parlamentarischen Willensbildung" (Jürgen von Oertzen).

Im Laufe der Ausschussarbeit können die Abgeordneten von der Möglichkeit Gebrauch machen, in öffentlichen Anhörungen, so genannten Hearings, externen Sachverstand einzuholen und die Positionen von Interessengruppen und Betroffenen in Erfahrung zu bringen. Mittlerweile findet zu jedem Gesetzentwurf von politischer Bedeutung mindestens eine solche Anhörung statt, im Schnitt 250 bis 300 pro Wahlperiode. Wichtigstes Ziel ist dabei, die Akzeptanz der geplanten Maßnahme auszuloten und im Widerstreit der Experten Öffentlichkeit für die eigenen Positionen herzustellen.

Am Ende der Arbeit steht der Bericht ans Plenum. Er enthält die Empfehlung, den Gesetzentwurf in der vom Ausschuss verabschiedeten Fassung zu beschließen, des Weiteren die Gründe, wenn der Ausschuss von der Regierungsvorlage abgewichen ist sowie gegebenenfalls die Ansichten überstimmter Minderheiten. Auch das Abstimmungsverhalten wird mitgeteilt. Der Bericht bildet die Grundlage für die Zweite Lesung im Plenum des Bundestages. Dies ist der Zeitpunkt für die politisch-inhaltliche Debatte zwischen Regierungsmehrheit und Opposition. Dabei geht es nach all den Beratungen in Fraktionen und Ausschüssen nicht mehr darum, die jeweils andere Seite zu überzeugen; vielmehr soll hier der Öffentlichkeit gezeigt werden, wer aus welchen Gründen wofür steht.

Jeder Abgeordnete hat in dieser Zweiten Lesung das Recht, Änderungsanträge einzubringen. Theoretisch ist dies vor allem wichtig für fraktionslose MdBs, die es allerdings nur selten gibt. Aber auch für die fraktionsgebundenen Abgeordneten ist dieses Recht bedeutsam: Es verpflichtet nämlich die Fraktionsführung dazu, abweichende Positionen ihrer Angehörigen ernst zu nehmen, Zweifler argumentativ zu überzeugen oder durch Kompromisse einzubinden. Sonst riskiert sie, dass in der Debatte über das Gesetz der Mangel an Geschlossenheit durch Einbringung von Änderungsanträgen aus den eigenen Reihen öffentlich wird und bei der Wählerschaft den Eindruck der Schwäche erweckt. Weil die Fraktionen sich des Drohpotenzials solcher Änderungsanträge bewusst sind, verhalten sie sich entsprechend, und es kommt nur selten zu Anträgen einzelner Abgeordneter in der Zweiten Lesung.

Die Opposition bringt naturgemäß häufiger Änderungsanträge ein, um ihre Gegenpositionen der Öffentlichkeit begründet zu präsentieren. Damit verfolgt sie vor allem das Ziel, nicht nur als Neinsagerin zu erscheinen - eine unverzichtbare Orientierung angesichts einer in Deutschland vorherrschenden Politischen Kultur, die die Opposition eher als Kooperationspartner denn als Gegenspieler der Regierung verstehen möchte. Daraus erklärt sich im Übrigen auch, warum im Bundestag regelmäßig etwa ein Fünftel der Gesetzesinitiativen von der Opposition ausgeht, obwohl diese keine Chance auf eine Mehrheit für ihre Vorlagen hat. Das Gegenbeispiel finden wir im House of Commons in Großbritannien. Dort agiert die Opposition klassisch kompetitiv, also wettbewerbsorientiert und beschränkt sich strikt darauf, den Bürgerinnen und Bürgern in öffentlicher Debatte ihre Kritik an der Regierung zu vermitteln.

In aller Regel schließt sich an die Zweite Lesung umgehend die Dritte Lesung, die Schlussabstimmung, an. Dabei ermittelt der Bundestagspräsident die Ja- und Neinstimmen sowie die Enthaltungen durch Aufstehen der Abgeordneten von ihren Plätzen oder Handzeichen. Ist der Sitzungsvorstand sich nicht über das Ergebnis einig oder muss bei bestimmten Beschlüssen festgestellt werden, ob die erforderliche qualifizierte Mehrheit erreicht ist, ordnet der amtierende Präsident den so genannten Hammelsprung an, das heißt die genaue Auszählung der Stimmen. Namentliche Abstimmungen sind die große Ausnahme. Sie können von einer Fraktion (bzw. Abgeordneten in Fraktionsstärke) beantragt werden und dienen dazu, das Abstimmungsverhalten der Abgeordneten im Einzelnen transparent zu machen und im Protokoll zu dokumentieren. Dies wird von den Fraktionen entweder als Methode benutzt, um den Wählern eindrucksvoll ihr Engagement zu beweisen oder um den politischen Gegner bei Uneinigkeit in dessen Lager strategisch zu treffen: So kann mangelnde Geschlossenheit vorgeführt werden, oder man kann politische Positionen auf diese Weise besonders anprangern.

Im Saldo lässt sich dem Bundestag bescheinigen, dass er im Sinne der Typologie als fleißiges Arbeitsparlament gelten kann. In den arbeitsteiligen Strukturen ihrer Fraktionen legen die Abgeordneten erhebliche Effizienz an den Tag und können - entgegen einer gängigen populistischen Behauptung - keineswegs als Spielbälle von Regierung und Ministerialbürokratie abgetan werden. Diese haben zwar den Vorteil der Initiative und der personellen sowie materiellen Ressourcen zu ihrer Ausarbeitung; aber erstens ist dies in der parlamentarischen Demokratie mit ihrer Handlungseinheit aus Parlamentsmehrheit und Regierung auch genau so beabsichtigt, und zweitens bleiben deshalb Minister und Beamte letztlich von der Kooperations- und Zustimmungsbereitschaft der Abgeordneten abhängig. Auch die Orientierung der Bundestagsmitglieder an effektiver Erledigung ihrer Aufgaben und die parlamentarischen Aufstiegsmuster über Spezialisierung und Teamgeist sind weitere Gegengewichte zu einer insofern nur auf den ersten Blick als übermächtig erscheinenden Exekutive.

Mit der Behandlung im Bundestag ist der Gesetzgebungsprozess in der föderal gegliederten Bundesrepublik Deutschland noch nicht abgeschlossen. Die Kammer der Bundesländer, der Bundesrat, hat ein gewichtiges Wort mitzusprechen, denn es sind die Länder, die den größten Teil der Bundesgesetze vollziehen. So ist es nur vernünftig, ihre administrativen Kenntnisse und Erfahrungen schon frühzeitig in die Gesetzgebungsverfahren einzubeziehen.

Jeder Gesetzesbeschluss des Bundestages muss darum dem Bundesrat zugeleitet werden. Handelt es sich um Materien, die auch Belange der Bundesländer betreffen, insbesondere in deren Verwaltungsverfahren oder Finanzen eingreifen, ist die Zustimmung des Bundesrates zwingend erforderlich, damit ein Gesetz zustande kommt. In allen anderen Fällen hat der Bundesrat das Recht, Einspruch einzulegen, der aber vom Bundestag wiederum überstimmt werden kann. Es besteht die Möglichkeit, einen Vermittlungsausschuss anzurufen, um Meinungsverschiedenheiten über eine Gesetzesvorlage zu beseitigen. Dieser setzt sich aus 16 nach Fraktionsstärke berufenen Abgeordneten des Bundestages und 16 Vertretern des Bundesrates, je einem pro Bundesland, zusammen. Existieren parteipolitisch unterschiedliche Mehrheiten in den beiden Kammern, hat der Vermittlungsausschuss besonders viel zu tun, denn die im Bundestag mit ihren Vorstellungen unterlegene Opposition wird natürlich versuchen, ihre Mehrheit im Bundesrat dafürzu nutzen, Korrekturen am Gesetz vorzunehmen. So musste die Kohl-Regierung in der 12. und 13. Wahlperiode, als die SPD-geführten Landesregierungen im Bundesrat über die Mehrheit verfügten, 166mal hinnehmen, dass ihre Vorhaben im Vermittlungsausschuss verhandelt wurden; und die rot-grüne Regierungsmehrheit unter Kanzler Schröder hatte zwischen 1998 und 2005 in 175 Fällen mit der unionsgeführten Bundesratsmehrheit im Vermittlungsausschuss nach Kompromissen für ihre Gesetzesbeschlüsse zu suchen. Nur 73 dieser insgesamt 341 Vermittlungsverfahren blieben erfolglos, so dass dem Ausschuss viel Respekt gezollt, er allerdings auch gelegentlich als "heimlicher Gesetzgeber" etikettiert wird.

Seit der zweiten Wahlperiode waren regelmäßig zwischen 50 und 60 Prozent aller Gesetze zustimmungsbedürftig. Damit erhöhte sich das Einflusspotenzial der Länderkammer erheblich - zumal seit 1969 gleichgerichtete parteipolitische Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat die Ausnahme darstellten. Zwar scheiterten letztlich nur wenige Gesetze an einer oppositionellen Mehrheit im Bundesrat, von 1949 bis 2005 höchstens zehn pro Wahlperiode, aber darunter befanden sich zentrale Reformvorhaben der jeweiligen Regierungskoalition. Außerdem darf die antizipierende Wirkung nicht unterschätzt werden: Weiß die Bundestagsmehrheit, dass ihre Gesetze auf eine gegnerische Parteienmehrheit im Bundesrat treffen, wird sie oft schon im Vorwege Kompromisse schließen (müssen). Die massiven Blockadevorwürfe, die aus diesen Zusammenhängen heraus wiederholt an den Bundesrat und die dort vertretenen Landesregierungen gerichtet wurden, erschienen oft populistisch übertrieben und vernachlässigtenzumeist die positiven Effekte, die jahrzehntelang von der Aufgabenzuweisung im deutschen Bundesstaat ausgingen. Im Kern war die Kritik aber nicht von der Hand zu weisen und trug mit dazu bei, dass es im Sommer 2006 schließlich nach etlichen Anläufen gelang, eine Föderalismusreform auf den Weg zu bringen. Die dazu verabschiedeten Grundgesetzänderungen sollen eine Entflechtung der Aufgaben von Bund und Ländern bewirken. Ob sich die Hoffnung erfüllen wird, dass damit auch die Zahl der zustimmungsbedürftigen Gesetze sinkt, bleibt abzuwarten.

Mit der parlamentarischen Letztentscheidung erfährt das Gesetz schließlich seine demokratische Legitimation. Nur durch sie wird Allgemeinverbindlichkeit erreicht, also die Verpflichtung aller Bürgerinnen und Bürger, dem Gesetz Folge zu leisten. Die formellen Schlusspunkte im Gesetzgebungsverfahren setzen die Gegenzeichnung durch den Bundeskanzler oder den zuständigen Bundesminister, die Ausfertigung durch den Bundespräsidenten und die Verkündung im Bundesgesetzblatt.

Wahrnehmung der Öffentlichkeitsfunktion

Wird dem Bundestag in wissenschaftlichen Untersuchungen bescheinigt, seine Gesetzgebungsfunktion weit überwiegend gut wahrgenommen zu haben, so fällt das Urteil hinsichtlich der Erfüllung seiner Öffentlichkeitsfunktion weniger günstig aus. Der Bundestag hat sich nicht, wie anfänglich erwartet, zu einer Mischform von Arbeits- und Redeparlament entwickelt. Schon bald lautete die Kritik, es werde im Bonner Parlament zu viel hinter verschlossenen Türen verhandelt. In den ersten drei Wahlperioden kamen auf eine öffentliche Sitzung fast zwanzig nicht-öffentliche. Dieses Verhältnis verbesserte sich zwar in den Folgejahren, doch geschah dies vor allem, weil die Anzahl der Ausschusssitzungen drastisch abnahm. Einen gewissen öffentlichen "Lichtblick" stellte die vermehrte Nutzung der Hearings seit 1961 dar; aber auch noch zum 40. Jubiläum des Bundestages 1989 gab es genug Grund, das Parlament an seinen Verfassungsauftrag zu erinnern: Artikel 42 GG fordert, dass der Bundestag öffentlich verhandelt.

Erst seit Mitte der 1990er Jahre werden in der Praxis häufiger die Türen von Ausschüssen und Enquete-Kommissionen geöffnet. Die Grünen sorgten kurzzeitig für einen Anstieg der öffentlichen Sitzungen, indem sie die Versammlungen ihrer Fraktion für das allgemeine Publikum zugänglich machten. Die Erfahrung, wie gnadenlos negativ anschließend mit den dort ausgetragenen Kontroversen in den Medien umgegangen wurde, veranlasste die Fraktion jedoch rasch, diesen Versuch zu beenden. Denn: Nicht das erhoffte bessere Verständnis für die politischen Willensbildungsprozesse hatte sie erreicht, sondern die bekannte Kritik, teilweise auch Abstrafung für "mangelnde Geschlossenheit" ereilt. Seit 1990 tagen die Bündnisgrünen wieder in nicht-öffentlichen Sitzungen und präsentieren nach Möglichkeit, wie die anderen Fraktionen auch, erst dann ihre Positionen der Öffentlichkeit, wenn nicht mehr der Vorwurf der Zerstrittenheit, der Führungs- und Handlungsunfähigkeit erhoben werden kann.

Offenbar erweist sich also immer noch als zutreffend, was Otto von Bismarck, deutscher Reichskanzler von 1871 bis 1890, behauptet hatte: Die Herstellung von Würsten und das Gesetzemachen hätten gemeinsam, dass man schlecht schlafe, wenn man sähe, wie es geschieht. Dennoch werden immer wieder Forderungen nach mehr Transparenz an die politischen Institutionen herangetragen und dies aus guten Gründen: Nur wenn sich die Bürgerinnen und Bürger ein realistisches Bild von den Willensbildungs- und Entscheidungsprozessen machen können, sind sie auch zu einem angemessenen Urteil fähig. Nur wenn ihnen verschiedene Problemsichten und Lösungsalternativen von den Politikern präsentiert werden, können sie eine Wahl treffen, wird Wahl im pluralistisch-demokratischen Sinne sogar erst möglich.

Genau diesem Zweck dient die parlamentarische Debatte. Im Bundestag finden pro Jahr etwa sechzig Plenarsitzungen statt. Die dort gehaltenen Reden sollen den Bürgern die unterschiedlichen Standpunkte der Fraktionen von Regierungsmehrheit und Opposition darstellen und begründen. Das Ringen um die beste Lösung bei komplexen Sachfragen, die gegenseitige Überzeugung und das Aushandeln von Kompromissen für die "gerechte", die gemeinverträgliche Entscheidung kann naturgemäß nicht in einer Versammlung von 600 spontan diskutierenden Personen geschehen. Wichtiger noch: Die oben beschriebene Logik des parlamentarischen Regierungssystems verlangt die - vom Wähler so gewollte und legitimierte - Führung durch die Mehrheit einerseits und offene Kritik durch die Opposition andererseits. Entsprechend sind die geschilderten Arbeitsstrukturen des Bundestages angelegt. In ihnen werden die Positionen geklärt und die Entscheidungen vorbereitet. In der Plenardebatte wird dafür dann öffentlichdie Verantwortung übernommen - von der Mehrheit für die von ihr durchgesetzte Politik, von der Opposition für deren Kritik und Ablehnung.

Deshalb ist es sachlich auch nicht nötig, dass alle Abgeordneten an der Plenardebatte teilnehmen, wie es die immerwährende Schelte für die "leeren Bänke" im Bundestag nahe legt. Das oft wie eine Entschuldigung angeführte Argument, dass die Parlamentarier gleichzeitig etwa in Ausschüssen arbeiten müssten, trifft ohnehin nicht zu, denn solche Überschneidungen sieht der Terminplan des Bundestages nur in seltenen Ausnahmefällen vor. Betrachtet man diese Frage allerdings unter der Perspektive effektiver Zeitnutzung der Abgeordneten, müssen sich im Plenum tatsächlich nur jene einfinden, die das jeweils anstehende Thema auch behandelt haben und folglich zu seiner öffentlichen Darstellung inhaltlich etwas beitragen können. So verhalten sich in der Regel auch die Bundestagsabgeordneten und gehen, wenn sie nicht mit ihrem Sachverstand für ihre Fraktion gefordert sind, vernünftigerweise anderen Aufgaben nach.

Leere Bänke gehören zur praktischen Politik

[...] Da kein Mensch alle Details aller Sachgebiete überschauen kann, müssen sich die anderen Mitglieder der Partei im Bundestag, die Fraktion, auf ihren Experten oder ihre Expertin verlassen. Das ist der eigentliche Grund für die Fraktionsdisziplin. Denn in den meisten Fragen - außer in solchen, die zur symbolischen Politik werden - geben sie vor, wie die Fraktion abstimmt, und sprechen dann auch für die Fraktion im Plenum und begründen dort das Abstimmungsverhalten der Partei.
Der Bundestag hat auf die anhaltende Kritik an der nicht befriedigenden Erfüllung seiner Öffentlichkeitsfunktion reagiert. Inzwischen werden häufiger Sitzungen von Ausschüssen und Enquete-Kommissionen geöffnet und auch vom Parlamentsfernsehen übertragen. Seit drei Wahlperioden stehen einer öffentlichen Sitzung nur noch weniger als sechs nicht-öffentliche gegenüber. Weitere Bemühungen, zum Beispiel durch Öffentlichkeitsarbeit, Besucherprogramme, durch Ausstellungen und Publikationen realitätsgerecht über die Arbeit des Parlaments zu informieren, treten hinzu. Auch das Internet als Medium der Information und des direkten, wenngleich nicht persönlichen Kontaktes zwischen Bürgern und Politik gewinnt ständig an Bedeutung.

Diese Entwicklungen sind erfreulich, die grundsätzliche Problematik aber bleibt, dass sich die Bedingungen für die Vermittlung von Politik über die letzten Jahrzehnte drastisch verändert haben. Nicht mehr der persönliche Kontakt zwischen Abgeordneten und Wählern, etwa bei Veranstaltungen oder Bürgersprechstunden im Wahlkreis, oder aber das geschriebene Wort, etwa in der Presse sowie in Veröffentlichungen der Parteien, sind die Formen, in denen über politische Inhalte informiert und diskutiert wird. Heute ist das Fernsehen das bevorzugte Medium, das die meisten Menschen über Politik ins Bild setzt und das im wahrsten Sinne des Wortes: Fernsehen braucht Bilder, was die Art der Informationsvermittlung und den Stil der Kommunikation zwischen Politik und Bürgern verändert. "Breaking news", die Orientierung am Neuigkeitswert, erhöht die Schlagzahl, mit der die Politik agieren muss; ein fernsehgerechtes Erscheinungsbild und ein sicheres Auftreten vor der Kamera werden zu Kriterien für die Eignung von Politikern und befördern die Personalisierung von Politik. Teure Sendezeiten oder ein vermeintlich geringes Publikumsinteresse diktieren oft eine Verkürzung und Vereinfachung bei der Darstellung komplexer politischer Zusammenhänge.

Es ist müßig, hier nach Ursache und Wirkung zu suchen: Die Verhaltensweisen der politischen Akteure und der Medien bedingen sich gegenseitig; beide Seiten haben sich inzwischen aufeinander eingestellt, nutzen einander und sind aufeinander angewiesen. Im Ergebnis hat das Plenum des Bundestages als Ort der direkten Vermittlung von Politik an Bedeutung verloren. Insofern geht die oft erhobene Klage, früher habe es im Bonner Parlament noch begnadete, charismatische Redner gegeben, heute seien es dagegen alles mittelmäßige Beamte oder Technokraten, am Kern vorbei. Für die Außenwirkung eines Politikers wie für die Verbreitung politischer Informationen und Botschaften ist der Auftritt in einer einschaltquotenstarken Talkshow viel wichtiger als eine gute Rede im Plenum des Bundestages. Um heute ein Thema öffentlich zu "besetzen", setzt der Abgeordnete es tunlichst nicht zuerst auf die Tagesordnung des Deutschen Bundestages, sondern setzt sich zur Talkmeisterin am Sonntagabend. Man mag das als bedauerliche Fehlentwicklung kritisieren, es ist aber eine, die von Politikern, Medien und Öffentlichkeit gemeinsam getragen wird.

Rolle der Medien

Beim Prozess der politischen Meinungsbildung werden den Medien häufig folgende Aufgaben zugeordnet:
Angesichts dieser Zusammenhänge kommt den Parteimitgliedern vor Ort keine geringere, sondern eher eine gesteigerte Bedeutung für die Vermittlung von Politik zu. Sie wirken in Familie und Freundeskreis, im Beruf und in Vereinen und verkörpern so die Notwendigkeit wie Vernünftigkeit politischen Engagements. Parteien sind auf diese Weise unverzichtbare Bausteine für eine funktionierende Demokratie. Erst diese Verwurzelung in der Bürgerschaft bringt auch den politischen Nachwuchs für die Parlamente hervor und bestimmt so über die Qualität künftiger politischer Entscheidungen.

Artikulationsfunktion

Die Vermittlung und Begründung von Politik, sei es direkt im Plenum oder sei es über Medien, ist nur die eine Richtung der Kommunikation zwischen Abgeordneten und Bürgern. Parlamentarier müssen darüber hinaus im Gegenzug gesellschaftliche Interessen wie Wählermeinungen in die politischen Institutionen transportieren und für deren angemessene Berücksichtigung im Entscheidungsprozess sorgen. Dass es der Vielschichtigkeit menschlicher Interessen widerspräche und fatale Konsequenzen für die Kompromiss- und Handlungsfähigkeit von Politik hätte, wollte man diese Funktion über "soziale Repräsentativität", also die spiegelbildliche Zusammensetzung des Parlaments erreichen, ist oben dargelegt worden (siehe S. 32/33). Der Bundestag ist kein "Abbild" der Bevölkerung und muss es auch nicht sein, solange gewährleistet ist, dass zwischen Repräsentierten und Repräsentanten eine ständige lebendige Verbindung besteht.

Ihrer Aufgabe, das Bindeglied zu sein, kommen die Abgeordneten auf vielfältige Weise nach. Die Vernetzung, die alle Mitglieder des Bundestages mit ihren Parteiorganisationen pflegen - die meisten von ihnen sogar, indem sie Vorstandspositionen vor allem in Ort und Kreis beibehalten -, dient nicht nur der Sicherung der eigenen Hausmacht, sondern schafft auch Kontakte zur Parteibasis, zur Wählerschaft, den Vereinen und den Verbänden. Viele Abgeordnete nehmen zudem kommunalpolitische Aufgaben als Gemeinde- und Kreisräte, teils sogar als Bürgermeister wahr und sind im vorpolitischen Raum, also in Vereinen, Verbänden und Interessengruppen aktiv. Hier werden Informationen aufgenommen, Interessen ermittelt, Meinungen abgefragt, Stimmungen gefühlt - alles wichtige Bausteine für die Willensbildung im Parlament. In welchem Ausmaß die Abgeordneten sich diesen Kontakten widmen, zeigen Studien zu ihrem Zeitbudget: 33 der durchschnittlich 78 Arbeitsstunden einer sitzungsfreien Woche und knapp 20 einer ebenso langen Sitzungswoche verbringen MdBs mit solchen Tätigkeiten.

Fragt man die Parlamentarier nach der Bedeutung ihrer verschiedenen Aufgaben, so halten 84 Prozent es für wichtig, stets für die Bürgerinnen und Bürger zugänglich zu sein; in einer Umfrage unter 2800 deutschen Landes-, Bundes- und Europaparlamentariern verstanden sich 86 Prozent der Befragten vor allem als "Sachwalter des Gemeinwohls", und 89 Prozent stimmten der Aufgabenbeschreibung zu, sie sollten die Anliegen und Interessen der Bürgerinnen und Bürger im Parlament vertreten. Des Weiteren haben Detailstudien zur Wahlkreisarbeit ergeben, dass den Abgeordneten Bürgernähe ein wichtiges Anliegen ist und die meisten sich erfolgreich darum bemühen. Wo dies nicht der Fall ist, stehen praktische Gegebenheiten im Wege: Abgeordnete aus kleinen Parteien beispielsweise müssen sehr viele Menschen betreuen, oder Spitzenpolitikern fehlt meistens die Zeit für den intensiven persönlichen Kontakt zu Bürgern.

Studien zur Responsivität, also, verkürzt gesagt, zur Frage, ob Politiker entsprechend den Interessen und Einstellungen der Wähler handeln, weisen in dieselbe Richtung: Danach besteht zwischen Öffentlichkeit und Parlament ein Verhältnis wechselseitiger Beeinflussung. Oft nehmen dabei die Abgeordneten beziehungsweise nimmt die Regierung eine Führungsrolle ein, "das heißt parlamentarisches Handeln führt eher zu einem Meinungswandel, als daß die Veränderung der Bevölkerungspräferenzen dem parlamentarischen Handeln vorausgeht. Allerdings findet sich nie ein ausschließlich in eine Richtung verlaufender Einfluss, sondern öffentliche Meinung und Politik beeinflussen sich in unterschiedlichem Maße gegenseitig" (Frank Brettschneider). Auch wenn ausweislich dieser Untersuchungen der Bundestag also eine kommunikative Führungsfunktion wahrnimmt, so wird ebenso deutlich, dass dies im Wechselspiel von Bürgern und Politik stattfindet. Von "Abgehobenheit" und "Bürgerferne" zeugen all diese Fakten und Daten jedenfalls nicht.

Der obige Befund zur Gesetzgebungsfunktion, dass die Bundestagsabgeordneten fleißige Detailarbeiter sind, sich also offenbar darum bemühen, politisch wie sachlich überzeugende Lösungen für anstehende Probleme zu finden, ist ein weiterer Mosaikstein für die Bewertung der Artikulationsleistung. Nimmt man die etwa in Wahlbeteiligung und Wahlverhalten über Jahrzehnte ausgedrückte grundsätzliche Zustimmung der Bevölkerung zu Parlament und Parteien hinzu, so darf geschlossen werden, dass es dem Bundestag im Saldo gelungen ist, eine breite Repräsentation zu gewährleisten und gesellschaftlichen Ausgleich herzustellen.

Karikatur: Lobby

In den letzten Jahren hat aber, wie etliche Umfragen belegen, die Unzufriedenheit der Bürgerinnen und Bürger dennoch zugenommen. Angesichts der Schwierigkeiten, insbesondere der Verteilungsprobleme, im Zuge der europäischen Integration, der Globalisierungsprozesse und der deutschen Vereinigung sind vermehrt Zweifel zu vernehmen, ob der Bundestag nicht zum Spielball privilegierter Interessen geworden sei. Häufig fällt in diesem Zusammenhang das Stichwort Lobbyismus: Als Etikett für Versuche von Interessenvertretern, die Gesetzgebung (und auch -ausführung) in ihrem Sinne zu beeinflussen, hat es meist einen negativen Unterton. Aus dieser Sicht sind große Verbände oder gar einzelne Unternehmen mittlerweile politisch viel zu mächtig, wirken zudem nicht nur von außen auf Parlament und Regierung ein, sondern können ihre Positionen sogar intern zur Geltung bringen, weil sie durch Beraterverträge oder anderweitige Geschäftsbeziehungen auch Abgeordnete in ihre Netzwerke einbinden (so genanntes Inside-Lobbying, siehe S.57). Einzelfälle, in denen MdBs auf der Gehaltsliste von Konzernen standen, ohne dafür konkrete Arbeit in den Unternehmen zu leisten, trugen weiter zu diesem Eindruck verschleierter und ungerechter Bevorzugung bestimmter Gruppen der Gesellschaft bei.

Mehr Macht den Abgeordneten

Die Einbindung von Interessensgruppen in die Gesetzgebung ist notwendig und legitim. [...] Allerdings gibt es auch Tendenzen im Lobbying, die durchaus kritisch zu betrachten sind. BLICKPUNKT BUNDESTAG sprach mit dem Politologen Rudolf Speth. [...]
Sofern mit dieser Kritik die Vertretung von Partikularinteressen gegenüber dem Parlament in Misskredit gebracht werden soll, ist ihr entschieden zu widersprechen. Es gehört zu den Wesensmerkmalen pluralistischer Demokratie, dass sie die Artikulation aller gesellschaftlichen Interessen ermöglicht. Selbstverständlich muss der Bundestag Adressat dieser Anliegen sein; selbstverständlich hat jedermann das Recht, sich mit Positionen und Forderungen an seine Repräsentanten zu wenden. Erst aus dieser Freiheit und der Aufgabe des Parlaments wie der dort versammelten Parteien, die Interessen mittels Konflikt und Kompromiss auszugleichen, kann Gemeinwohl - und damit Gerechtigkeit - erzeugt werden. Darum muss immer wieder aufs Neue gerungen werden, denn in einer freiheitlichen Gesellschaft existiert keine einzige Wahrheit, kein vorgegebenes Gemeinwohl. Und an diesem Ringen müssen sich alle beteiligen dürfen. Indes: Ein ebenso wichtiger Grundsatz ist Transparenz. Es muss durchschaubar sein, wer mitwelchem Ergebnis auf den Entscheidungsprozess einwirkt, damit politische Verantwortung durch Bestätigung oder Abwahl der Akteure konkretisiert werden kann. Nicht das Ob des Einflusses von Interessen - auch solcher, die mit "Macht" finanziell oder politisch ausgestattet sind - auf das Parlament ist diskussionswürdig, sondern nur das Wie. Können die Bürgerinnen und Bürger sehen, welcher Verband, welches Unternehmen in welcher Weise und Intensität politisch agiert, dann müssen die Politiker alles daran setzen, den Verdacht unbotmäßigen Einflusses zu vermeiden beziehungsweise zu zerstreuen. Lobbyismus darf nicht unterbunden werden, sondern es bedarf der förmlichen Regeln wie eines informellen Verhaltenskodexes, seine Formen und Praktiken offen zu legen und damit, wenn nötig, durch die Wähler sanktionierbar zu machen. Das ist die beste Garantie gegen Missbrauch.

Inside-Lobbying verbieten?

[...] Es hieß, der Stand oder gar Beruf des Bundestagsabgeordneten vertrage sich nicht mit einer anderen wichtigen Tätigkeit oder Anstellung. Zur Überprüfung lassen sich unterschiedliche Meßlatten heranziehen, etwa der Zeitaufwand und die Rechtslage. Dabei kommt dem Grundgesetz besonderes Gewicht zu. Sein Artikel 38 schließt keinerlei Nebentätigkeit eines Abgeordneten aus, stellt seinen Status und die Wählbarkeit unter den Vorbehalt eines Bundesgesetzes. Somit ist es folgerichtig, daß das Bundestagsmandat selbst mit den zeitaufwendigsten "Nebentätigkeiten" vereinbar ist, welche die Republik kennt - mit den Ämtern des Bundeskanzlers und der Bundesminister. [...]
Es sei noch einmal in Erinnerung gerufen: Letztlich geht es bei der Erfüllung von Parlamentsfunktionen darum, die Legitimität der politischen Entscheidungen herzustellen und damit die Bereitschaft der Bürgerinnen und Bürger zu erzeugen, diesen Entscheidungen zu folgen. Allein auf diese Weise wird sozialer Frieden in einer Gesellschaft auf demokratische Weise möglich. Dieser grundsätzliche Zusammenhang veranlasst die Parlamente und Abgeordneten dazu, nur solche Entscheidungen zu treffen, für die sie entweder schon breite Akzeptanz vorfinden oder für die sie glauben, genügend parlamentarisch gearbeitet, öffentlich geworben und überzeugt zu haben. Bilanziert man die Tätigkeit des Deutschen Bundestages in den fast 60 Jahren seines Bestehens oder gar im historischen Kontext, so verdient er Respekt: Kein deutsches Parlament hat es zuvor vermocht, in den Einstellungen der Bürgerinnen und Bürger die parlamentarische Demokratie als Garantin politischer Stabilität und inneren wie äußeren Friedens zu verankern.

Suzanne S. Schüttemeyer

Zur Person

Suzanne S. Schüttemeyer

Dipl. Pol., Dr. rer. pol., ist Professorin für Regierungslehre und Policyforschung an der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg. Seit 2003 ist sie Chefredakteurin der Zeitschrift für Parlamentsfragen, seit 2006 Vorsitzende der Deutschen Vereinigung für Politische Wissenschaft und Mitglied der Kommission für Geschichte des Parlamentarismus und der politischen Parteien. Ihre Forschungs- und Arbeitsschwerpunkte sind Repräsentation und Parlamentarismus in Deutschland und im internationalen Vergleich.

Kontakt: schuettemeyer@politik.uni-halle.de


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