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12.7.2021

Rechtliche Grundlagen der Bundestagswahl

Das Grundgesetz gibt allgemeine Wahlrechtsgrundsätze vor, um den demokratischen Charakter der Wahl zu gewährleisten. Diese Grundsätze sind die Allgemeinheit, Unmittelbarkeit, Freiheit, Gleichheit und Geheimheit der Wahl. Hinzu kommt nach einem Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 2009 der Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl. Es gibt das Recht, an der Wahl teilzunehmen und das Recht, sich wählen zu lassen.

Im deutschen Wahlsystem hat jede wahlberechtigte Person zwei Stimmen. Eine Wählerin füllt ihren Stimmzettel für die Bundestagswahl 2017 aus. (© picture-alliance, Arno Burgi / dpa-Zentralbild / dpa | Arno Burgi)


Die rechtlichen Grundlagen der Bundestagswahl sind im Grundgesetz, im Parteiengesetz (PartG), im Bundeswahlgesetz (BWahlG) und in der Bundeswahlordnung (BWO) festgelegt. Auch bestimmte Aspekte der Regierungsform wie die Dauer der Legislaturperiode werden vom Wahlrecht umfasst. Der Begriff wird im allgemeinen Sprachgebrauch häufig mit dem "Wahlsystem" gleichgesetzt, das aber nur einen Teilaspekt des Wahlrechts umschreibt.

Das Grundgesetz begnügt sich damit, allgemeine "Wahlrechtsgrundsätze" festzulegen, die den demokratischen Charakter der Wahl gewährleisten sollen. Gemäß Artikel 38 Absatz 1 sind dies die Allgemeinheit, Unmittelbarkeit, Freiheit, Gleichheit und Geheimheit der Wahl. Hinzu kommt als weiterer, aus einem Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 2009 abgeleiteter Grundsatz die Öffentlichkeit der Wahl. Zu unterscheiden ist zwischen dem Recht, an der Wahl teilzunehmen (aktives Wahlrecht), und dem Recht, sich als Kandidat oder Kandidatin aufstellen und wählen zu lassen (passives Wahlrecht).

Die Allgemeinheit der Wahl verlangt, dass das Wahlrecht allen Bürgerinnen und Bürgern offensteht. Ausnahmen sind nur mit Blick auf Alter, Sesshaftigkeit, Mündigkeit und – durch richterlichen Beschluss – schwere Straftaten zulässig. Strafgefangene dürfen ansonsten zwar wählen, können das Recht aber de facto nur per Briefwahl ausüben. Den Wahlrechtsausschluss bestimmter Menschen mit Behinderung oder psychisch kranker Menschen, die betreuungsbedürftig sind, hat das Bundesverfassungsgericht 2019 für verfassungswidrig erklärt. Seither erfolgen keine entsprechenden Meldungen der Vormundschaftsämter an die Wahlbehörden mehr.

Das Wahlalter liegt seit 1970 bei 18 Jahren. Dies gilt sowohl für das aktive wie das passive Wahlrecht. Einige Bundesländer haben das aktive Wahlalter bei Kommunal- und/oder Landtagswahlen inzwischen auf 16 Jahre abgesenkt. Im Jahre 2013 wurde das Wahlrecht der im Ausland lebenden Deutschen neu geregelt. Sie dürfen seither wählen, sofern ihr Wegzug nicht mehr als 25 Jahre zurückliegt und sie ab dem 14. Lebensjahr mindestens drei Monate in Deutschland verbracht haben.

Das Wahlrecht ist an die Staatsangehörigkeit gebunden. Etwa 8,7 Millionen Einwohner und Einwohnerinnen, also etwa jeder achte Erwachsene im Land, können als Nichtdeutsche deshalb an der Wahl nicht teilnehmen. Ausnahmen gibt es bei den Kommunal- und Europawahlen, bei denen auch in Deutschland lebende Bürgerinnen und Bürger aus anderen EU-Staaten wahlberechtigt sind. Der Einführung eines allgemeinen Kommunalwahlrechts für dauerhaft im Lande lebende Menschen aus Nicht-EU-Staaten hat das Bundesverfassungsgericht seit 1989 einen Riegel vorgeschoben. Dies hat zugleich Folgen für die im Parteiengesetz geregelte Kandidatenaufstellung zu den Bundestags- und Landtagswahlen, an der im Unterschied zu den internen Wahlen für Parteiämter ebenfalls nur deutsche Staatsangehörige teilnehmen dürfen.

Anteil der Briefwählerinnen und Briefwähler (© Bundeswahlleiter, bundeswahlleiter.de)

Die Allgemeinheit der Wahl verpflichtet den Gesetzgeber des Weiteren, für eine möglichst hohe Wahlbeteiligung zu sorgen. Gewährleistet wird dies durch ein dichtes Netz von Wahllokalen und ausreichend lange Öffnungszeiten bei der Urnenwahl (am Wahltag von 8 bis 18 Uhr) sowie durch die Möglichkeit der (vorzeitigen) Briefwahl für alle, die nicht persönlich im Wahllokal ihre Stimme abgeben können. Auch Menschen mit Beeinträchtigungen muss die Teilnahme an der Wahl ermöglicht werden. Da die Freiheit und Geheimheit der Wahl bei der Briefwahl nicht hundertprozentig sichergestellt werden können, hatte das Bundesverfassungsgericht an ihre Zulassung anfangs strenge Anforderungen geknüpft, die später gelockert wurden. Eine Briefwahl kann seit 2008 auch ohne Angabe von Gründen beantragt werden. Der Anteil derjenigen, die per Brief wählen, ist entsprechend weiter gestiegen; bei der Bundestagswahl 2017 betrug er bereits 28,6 Prozent.

Durch die Coronavirus-Pandemie hat die Briefwahl noch einmal einen deutlichen Schub bekommen. Bei den Landtagswahlen in Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz und in Sachsen-Anhalt wurde von den Ländern Vorsorge getroffen, diese im Bedarfsfall als ausschließliche Briefwahl durchführen zu können. Anders als bei der bayerischen Kommunalwahl im Jahr zuvor war das zwar nicht nötig. Dennoch stieg der Anteil der Briefwählerinnen und -wähler stark an. In Baden-Württemberg lag er bei 51,3, in Rheinland-Pfalz bei 66,5 und in Sachsen-Anhalt bei 29,1 Prozent. Auch für die Bundestagswahl und die anderen anstehenden Landtags- und Kommunalwahlen wird mit einem Anstieg der Briefwahlen gerechnet. Die Briefwahl dürfte damit den vom Verfassungsgericht als Voraussetzung für ihre Rechtmäßigkeit verlangten Ausnahmecharakter wohl endgültig verlieren.

Unmittelbarkeit der Wahl bedeutet, dass die Bürgerinnen und Bürger die Abgeordneten direkt wählen, es also kein zwischengeschaltetes Wahlgremium gibt (wie in den USA die sogenannten Wahlmänner). Sowohl die Personen, die in den Wahlkreisen antreten, als auch diejenigen, welche über Parteilisten kandidieren, müssen vorab bekannt gemacht werden.

Die Freiheit der Wahl soll die Wählerinnen und Wähler vor Beeinträchtigungen ihrer Willensentscheidung schützen; sie müssen ihre Stimme ohne Druck oder Zwang von staatlicher wie nicht staatlicher Seite abgeben können. Zugleich verlangt der Grundsatz ein konkurrierendes Angebot von Parteien und Kandidierenden. Das Vorschlagsrecht für letztere darf dabei nicht ausschließlich bei den Parteien liegen bzw. dort, wo die Parteien die Kandidierenden aufstellen, allein von deren Führungsgremien ausgeübt werden. Ob zur Freiheit der Wahl auch das Recht gehört, nicht zu wählen, ist umstritten. Eine gesetzliche Wahlpflicht, wie sie etwa in Belgien besteht, wäre zwar ein geeignetes Mittel gegen niedrige oder sinkende Wahlbeteiligungen; sie würde aber der deutschen Verfassungstradition widersprechen.

Die Gleichheit der Wahl verlangt zum einen, dass jede Wählerstimme gleich viel wert ist und somit den gleichen Einfluss auf das Wahlergebnis hat. Bei Mehrheitswahlsystemen beschränkt sich diese Forderung auf den Zählwert der Stimme: Jede Stimme zählt genau gleich viel. Das Mandat gewinnt allerdings nur der Kandidat/die Kandidatin oder die Partei mit den meisten Stimmen. Die Stimmen für die unterlegenen Kandidierenden oder Parteien werden somit nicht in Form eines Mandats repräsentiert. In Verhältniswahlsystemen tritt ein sogenannter Erfolgswert hinzu, da auch die Stimmen für eine nachrangig platzierte Partei bei der Mandatsverteilung berücksichtigt werden und nicht nur wie bei der reinen Mehrheitswahl die Stimmen der erstplatzierten Partei zum Mandat führen.

Zum anderen muss zwischen denen, die sich dem politischen Wettbewerb stellen, Chancengleichheit herrschen. Sie dürfen bei den Wahlrechtsregelungen, bei der Parteienfinanzierung oder beim Zugang zu den Medien also nicht einseitig bevorzugt bzw. benachteiligt werden. Für die Regierung gilt ein striktes Neutralitätsgebot. Sie hat sich aus dem Wahlkampf herauszuhalten, der ausschließlich Sache der Parteien ist.

Geheimheit der Wahl bedeutet, dass niemand davon Kenntnis erhalten darf, wem eine Person ihre Stimme gibt. Bei der Urnenwahl wird das durch die geschützte Wahlkabine sichergestellt, bei der Briefwahl liegt es in der Verantwortung der Wählenden selbst. In die Bundeswahlordnung wurde zudem 2017 ein Passus aufgenommen, der das Filmen und Fotografieren mit dem Smartphone in der Wahlkabine untersagt. Blinde und Sehgeschädigte können ihre Stimme mithilfe einer Stimmzettelschablone abgeben, die kostenlos vom Deutschen Blinden- und Sehbehindertenverband (DBSV) herausgegeben wird.

Die Öffentlichkeit der Wahl soll gewährleisten, dass diese ordnungsgemäß und nachvollziehbar verläuft – von den Wahlvorschlägen über die eigentliche Wahlhandlung (hier in Bezug auf die Stimmabgabe durchbrochen durch das Wahlgeheimnis) bis zur Ermittlung des Wahlergebnisses. Der Grundsatz besagt auch, dass die Stimmabgabe im öffentlichen Raum stattfindet und die Wahl so als öffentliches Ereignis sichtbar wird. Ein vollständiger Ersatz der Urnen- durch die Briefwahl wäre daher unzulässig.

Um die Durchführung der Wahlen unter demokratischen Grundsätzen gewährleisten zu können, wurden während der Coronavirus-Pandemie 2020 und 2021 einige parteien- und wahlgesetzliche Regelungen angepasst. Bei Parteitagen, Vorstandssitzungen und den für die Nominierung der Kandidierenden zuständigen Delegiertenversammlungen entfiel das Anwesenheitserfordernis – sie konnten jetzt ganz oder teilweise digital durchgeführt werden. Für die Nominierung der Kandidierenden sowie die Wahl der Vorsitzenden und Vorstandsmitglieder gab es die Möglichkeit der Briefwahl – eine Wahl auf elektronischem Wege kam hier wegen der verfassungsrechtlichen Hindernisse weiterhin nicht in Frage. Die Verfassungsgerichte erlegten es den Parlamenten überdies auf, die Hürden bei der Zulassung von Wahlbewerberinnen und -bewerbern und Listen abzusenken. Der Bundestag kam dem durch eine Gesetzesänderung im Mai 2021 nach, die das Quorum (die Beschlussfähigkeit) auf ein Viertel reduzierte. Für Listenvorschläge sind damit nur noch 500 (statt 2000) und für Kandidierende in den Wahlkreisen 50 (statt 200) Unterschriften erforderlich.

Bei Verletzungen der Wahlrechtsgrundsätze kann die Gültigkeit der Wahl angefochten werden. Die Wahlprüfung obliegt dem Bundestag, gegen dessen Entscheidung Beschwerde vor dem Bundesverfassungsgericht möglich ist. Auch nachgewiesene Unregelmäßigkeiten (etwa bei der Stimmenauszählung oder der Aufstellung der Wahlbewerberinnen und -bewerber) machen eine Wahl nicht automatisch ungültig, sondern nur, wenn sie sich auf die Mandatsverteilung auswirken. So musste – im bisher einzigen Fall – die Bürgerschaftswahl 1991 in Hamburg wiederholt werden, weil die Kandidatenaufstellung nicht ordnungsgemäß erfolgt war.

Das Bundesverfassungsgericht hat in die Wahlrechtsregelungen immer wieder korrigierend eingegriffen. Einschneidende Folgen hatte seine Rechtsprechung im Bereich des Wahlsystems, wo es beispielsweise die Fünfprozentklausel auf kommunaler Ebene und bei den Europawahlen aufhob. Im Anfang 2017 abgeschlossenen NPD-Verfahren folgte das Gericht zwar nicht dem Antrag des Bundesrates, die rechtsextreme Partei zu verbieten, hielt es aber – in einer Abkehr vom bisherigen Prinzip der strikten formalen Gleichbehandlung – für rechtlich möglich, ihr die staatliche Parteienfinanzierung zu entziehen. 2009 erklärte das Gericht die 2005 erstmals ermöglichte Stimmabgabe per Wahlcomputer für unzulässig, weil dieses Verfahren die Nachprüfbarkeit der Stimmzählung nicht sicher gewährleiste.

Das Wahlsystem
Das Wahlsystem ist Teil des umfassenderen Wahlrechts. Es regelt, wie die Wählerinnen und Wähler ihre Präferenzen für Kandidierende oder Parteien in Stimmen ausdrücken und wie diese Stimmen anschließend in Mandate, also in Parlamentssitze, übertragen werden. Drei Bereiche bzw. Aspekte sind hier vor allem bedeutsam: die Wahlkreiseinteilung, die Kandidatur- und Stimmgebungsformen sowie die Stimmenverrechnung.

An Wahlsysteme werden unterschiedliche Funktionserwartungen herangetragen. Zum einen sollen sie im Sinne des Repräsentationsziels dafür Sorge tragen, dass die in der Gesellschaft vorhandenen Meinungen und Interessen im Parlament annähernd spiegelbildlich (proportional) vertreten sind, und zum anderen die Bildung einer regierungsfähigen Mehrheit ermöglichen. Die Bundesrepublik hat sich auf Bundesebene wie in den Ländern für ein Verhältniswahlsystem entschieden, das dem erstgenannten Ziel Vorrang einräumt. Um eine übermäßige Zersplitterung der parlamentarischen Kräfteverhältnisse zu vermeiden, wird der Proporz allerdings durch eine Sperrklausel (Fünfprozenthürde) beschränkt. Damit soll die Mehrheitsbildung erleichtert werden. Für die Berechnung der Sitzzuteilung wird seit der Bundestagswahl 2009 das Sainte-Laguë/Schepers-Verfahren angewandt.

Ein weiteres Ziel der Wahlsysteme besteht darin, den Bürgerinnen und Bürgern die Möglichkeit zu geben, neben der parteipolitischen auch die personelle Zusammensetzung der Parlamente zu beeinflussen. Das Bundestagswahlsystem trägt dem Rechnung, indem es zwischen Wahlkreis- und Listenkandidierenden unterscheidet. 299 der (regulär) 598 Abgeordneten werden in bevölkerungsmäßig etwa gleich großen Wahlkreisen direkt gewählt (Direktmandate). Das Mandat gewinnt, wer die meisten Stimmen erhält. Die restlichen Abgeordneten ziehen über die Landeslisten in den Bundestag ein. Die Reihenfolge der Kandidierenden ist hier von den Parteien vorgegeben. Gewinnt eine Partei mindestens drei Direktmandate, wird ihr Zweitstimmenanteil auch dann in Parlamentssitze umgerechnet, wenn dieser unterhalb von 5 Prozent liegt (Grundmandatsklausel).

Von der Wählerstimme zum Mandat: Sitzberechnung nach Sainte-Laguë/Schepers (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbilder 086 131)

Für die Wahl stehen den Wählerinnen und Wählern zwei Stimmen zur Verfügung. Mit der auf dem Wahlzettel links angeordneten Erststimme wählen sie den Wahlkreiskandidaten, mit der rechts angeordneten Zweitstimme die Partei. Dabei können sie die Stimmen "splitten", indem sie zum Beispiel die Erststimme dem Kandidaten der Partei A geben, mit der Zweitstimme aber Partei B wählen. Der Anteil derjenigen, der von dieser Möglichkeit Gebrauch macht, ist seit der Einführung des Zweistimmensystems im Jahre 1953 nahezu kontinuierlich gestiegen und lag bei der Bundestagswahl 2017 bei 27,3 Prozent.

Die hälftige Aufteilung der Wahlkreis- und Listenmandate befördert das Missverständnis, das deutsche Wahlsystem sei eine Mischung von Mehrheits- und Verhältniswahl. Tatsächlich richtet sich der Mandatsanteil der Parteien aber ausschließlich nach dem Ergebnis der Zweitstimmen. Das Wahlgesetz spricht daher zu Recht von einer "mit einer Personenwahl verbundenen Verhältniswahl". Nachdem feststeht, wie viele Mandate jede Partei insgesamt erhält, werden die direkt gewählten Abgeordneten auf diesen Anteil angerechnet. Dass die ausschlaggebende Bedeutung der Zweitstimme einem erheblichen Teil (rund 40 Prozent) der Bürgerinnen und Bürger nicht geläufig ist, dürfte vor allem auf die irreführende Benennung "Erst- und Zweitstimme" zurückzuführen sein. Dem Wahlsystem mangelt es in diesem Punkt an Verständlichkeit.

Die Verbindung von Wahlkreis- und Listenmandaten zieht noch eine andere gravierende Folge nach sich: die mögliche Entstehung von Überhangmandaten. Gewinnt eine Partei mehr Direktmandate, als ihr nach dem Anteil der Zweitstimmen zustehen, darf sie diese Mandate behalten. Der sich aus dem Zweitstimmenergebnis ergebende Proporz wird dadurch allerdings verzerrt. Kritische Stimmen sehen in den Überhangmandaten deshalb einen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz. Eine Partei oder Parteienkoalition könne mit ihrer Hilfe eine Mehrheit der Sitze erlangen, ohne gleichzeitig über die Mehrheit der abgegebenen Stimmen zu verfügen.

Waren die Überhangmandate bis zur deutschen Einheit nur sporadisch angefallen, hat sich ihre Zahl seither deutlich erhöht. Am größten ist ihr Entstehungsrisiko, wenn der Zweitstimmenanteil der stärksten Partei durch die Konkurrenz der übrigen Parteien auf 30 oder unter 30 Prozent gedrückt wird, sie bei den Erststimmen aber einen Vorsprung von etwa 5 bis 7 Prozentpunkten vor der zweitstärksten Partei behält. Die hohe Zahl an Direktmandaten, die sie damit erlangen kann, wäre durch das Zweitstimmenergebnis dann nicht mehr gedeckt.

Überhang- und Ausgleichsmandate bei Bundestagswahlen seit 1990 (© Bundeswahlleiter, bundeswahlleiter.de)

Das Bundesverfassungsgericht, das sich mit dem Problem mehrfach befassen musste, erklärte die Überhangmandate in einem 2013, kurz vor der damaligen Bundestagswahl ergangenen Urteil bis zu einer – auf 15 – festgelegten Grenze weiterhin für zulässig. Die Parteien einigten sich stattdessen jedoch darauf, die Überhangmandate durch Zusatzmandate vollständig auszugleichen. Im Bemühen um eine perfekte Lösung schossen sie freilich über das Ziel hinaus: Die 2013 beschlossene Neuregelung führte dazu, dass für ein einzelnes Überhangmandat unter Umständen ein Vielfaches an Ausgleichsmandaten benötigt wird. Der Bundestag wuchs daher bei den folgenden Wahlen über seine reguläre Sollgröße von 598 Abgeordneten hinaus deutlich an. 2013 lag die Zahl der durch die Überhänge zusätzlich anfallenden Mandate bereits bei 33, 2017 sogar bei 111.

Öffentlicher Druck und die Mahnungen der Bundestagspräsidenten Norbert Lammert und Wolfgang Schäuble, diesen Zustand zu korrigieren, stießen bei den Parteien auf wenig Gehör. Erst im Oktober 2020, also ein knappes Jahr vor der kommenden Bundestagswahl, konnten sich die Regierungsparteien Union und SPD auf eine Neufassung einigen, die den Namen "Reform" allerdings nicht ansatzweise verdient. Einerseits sind die darin enthaltenen "Dämpfungsmaßnahmen" ungeeignet, ein weiteres Anwachsen des mit 709 Abgeordneten schon jetzt übergroßen Parlaments zu verhindern. Andererseits rückt das Gesetz von einem zentralen Element des 2013 erzielten Kompromisses – dem vollständigen Proporz – ab, indem es künftig drei Überhangmandate ausgleichsfrei stellt. Neben AfD und Linken verweigerten ihm deshalb auch Grüne und FDP die Zustimmung.

Ob die Neuregelung verfassungsrechtlich Bestand haben wird, ist zweifelhaft. Grüne, FDP und Linke haben gegen das Gesetz vor dem Bundesverfassungsgericht Klage eingereicht. Damit könnte auch der zweite, über das Jahr 2021 hinausreichende Teil der Novelle in Frage gestellt werden, der eine Absenkung der Zahl der Direktmandate auf 280 ab der Bundestagswahl 2025 vorsieht. Sämtliche Berechnungen zeigen, dass das bei weitem nicht ausreichen wird, um wieder in die Nähe der 598 Sitze zu kommen. Der Bundestag beschloss im April 2021 die Einrichtung einer Reformkommission, von der aber nicht klar ist, wieweit sie sich mit dem Wahlsystem an sich beschäftigen wird. Als weitere Themen werden im Einsetzungsbeschluss die gleichberechtigte Repräsentanz von Frauen und Männern auf den Kandidierendenlisten, die Modernisierung der Parlamentsarbeit, die Absenkung des aktiven Wahlalters auf 16 Jahre, die Dauer der Legislaturperiode, die Begrenzung der Amtszeiten des Bundeskanzlers oder der Bundeskanzlerin und die Bündelung von Wahlterminen genannt.

Von wissenschaftlicher Seite liegen für eine Reform des Wahlsystems zahlreiche Vorschläge auf dem Tisch. Die meisten Expertinnen und Experten raten zu einer starken Reduzierung des Anteils der Direktmandate auf ein Drittel oder ein Viertel. Überhangmandate könnten dann praktisch nicht mehr entstehen, womit auch die Ausgleichsmandate entfielen. Dagegen wird meistens zweierlei eingewandt: Zum einen sei dafür ein kompletter Neuzuschnitt der Wahlkreise erforderlich und zum anderen würden die Wahlkreise erheblich vergrößert und deren "Pflege" durch die Abgeordneten damit erschwert. Beide Argumente erscheinen widerlegbar. So wäre ein Neuzuschnitt bereits bei einer geringeren Reduzierung der Direktmandate geboten. Und der Hinweis auf die Größe der Wahlkreise übersieht, dass diese nicht nur von den direkt gewählten, sondern ebenso von den Listenabgeordneten betreut werden. Im Internet-Zeitalter müssen die Abgeordneten auch nicht immer zwingend vor Ort sein, um persönliche Anliegen zu klären.

Ein anderer Vorschlag setzt bei den direkt gewählten Abgeordneten an. Er sieht vor, nicht mehr jedes errungene Direktmandat zu vergeben. Fallen Überhangmandate an, wird eine gleich hohe Zahl von Direktmandaten – diejenigen mit den bundes- oder landesweit schlechtesten Ergebnissen – gestrichen. Gegen diesen Vorschlag regen sich grundsätzliche demokratische Bedenken. Wer gewinnt, sollte auch das Mandat erhalten. Diejenigen, die den Vorschlag befürworten, argumentieren dagegen, dass im heutigen Sechsparteiensystem häufig bereits ein Stimmenanteil von 30 Prozent oder weniger genüge, um die relative Mehrheit in einem Wahlkreis zu erringen. Auflösen oder abmildern ließe sich das Problem, wenn die personengebundenen Mandate getrennt nach Parteien über eine Liste zugeteilt würden. Das böte zugleich die Chance, zu einem Einstimmensystem zurückzukehren.

Das Zweistimmensystem besteht auf der Bundesebene seit 1953. Bei der ersten Bundestagswahl 1949 fielen die im Wahlkreis abgegebene Personenstimme und die Parteienstimme noch zusammen. Dies hatte den Vorteil, dass sich die Wählerinnen und Wähler über die Wichtigkeit der Stimmen und die damit verbundene Funktionsweise des Wahlsystems keine Gedanken machen mussten. Das Zweistimmensystem barg und birgt demgegenüber nicht nur ein Verständnisproblem (dem durch eine Umbenennung der missverständlichen Bezeichnungen "Erst- und Zweitstimme" vergleichsweise leicht abgeholfen werden könnte). Es stellt auch mit Blick auf die personelle Zusammensetzung des Parlaments keinen Gewinn dar – der Anreiz der Parteien, überzeugende und zugkräftige Kandidierende in den Wahlkreisen aufzustellen, wird vermindert, wenn die Wählerinnen und Wähler mit der wichtigeren Zweitstimme auf eine andere Partei ausweichen können.

Eine weitere Reformbaustelle des Wahlsystems eröffnet die Fünfprozenthürde. Im Unterschied zur kommunalen und europäischen Ebene, wo sie von den Verfassungsgerichten gekippt wurde, bleibt die Sperrklausel in Ländern und Bund bisher weithin unbestritten, obwohl sie auch hier unter Legitimationsdruck gerät: Sie erfüllt zunehmend weniger die ihr zugedachte Funktion, eine übermäßige Zersplitterung des Parteiensystems zu verhindern und so die Regierungs- und Koalitionsbildung zu erleichtern. Gleichzeitig nehmen ihre unerwünschten Nebenwirkungen zu, weil in der sich ausdifferenzierenden Parteienlandschaft immer mehr Stimmen der Hürde zum Opfer fallen. Bei der Bundestagswahl 2013 erreichte der Anteil der im Parlament nicht repräsentierten Stimmen einen Rekordwert von 15,6 Prozent. Mögliche Abhilfen wie die Absenkung der Hürde oder die Einführung einer "Ersatzstimme" wurden von den Parteien bisher nicht ernsthaft erwogen. Dasselbe gilt für die Abschaffung der von der Fachwelt fast einstimmig als gleichheitswidrig erachteten Grundmandatsklausel.

Blendet man vom Wahlsystem auf das weiter gefasste Wahlrecht über, konzentrieren sich die Reformansätze auf das Wahlalter und auf die Repräsentation von Frauen. Beim Wahlalter tritt eine Mehrheit der Parteien inzwischen dafür ein, die in einigen Ländern bereits vorgenommene Absenkung auf 16 Jahre auch für den Bund zu übernehmen. Lediglich die Unionsparteien konnten sich zu diesem Schritt bisher nicht durchringen, der verfassungsrechtlich nach einhelliger Auffassung unbedenklich wäre.

Anders verhält es sich mit dem Versuch, eine Quotierung des Frauenanteils in den Parlamenten verbindlich vorzuschreiben. Entsprechende Paritätsregelungen in den Wahlgesetzen Thüringens und Brandenburgs wurden von den dortigen Landesverfassungsgerichten als Verstoß gegen die Wahlgleichheit und Satzungsfreiheit der Parteien zurückgewiesen. Auch aus verfassungspolitischer Sicht scheint die Frage berechtigt, ob die Bemühungen um eine bessere Repräsentation von Frauen (und anderen, aktuell nur wenig vertretenen Bevölkerungsgruppen) nicht zuerst bei den Parteien ansetzen sollten. Wo sich diese selbst strenge Quotenregelungen verordnet haben, liegt der Frauenanteil in den Parlamenten bereits heute zum Teil deutlich höher als der Frauenanteil unter den Parteimitgliedern. Gemessen daran wären die Frauen sogar überrepräsentiert. So kommen die drei Parteien mit Quotenregelungen (SPD, Grüne und Linke) im Deutschen Bundestag zusammengenommen auf einen Frauenanteil von 49,3 Prozent, während dieser bei den Parteien ohne Quote (CDU/CSU, FDP und AfD) nur bei 19,1 liegt. Daraus ergibt sich ein Gesamtfrauenanteil von 31,4 Prozent. In der vorangegangenen Legislaturperiode (2013 bis 2017) hatte dieser noch bei 37,3 Prozent gelegen.

Der Ablauf der Wahl
Für die staatlichen Stellen beginnt die Wahl mit der Festsetzung des Wahltermins. Dies ist Aufgabe des Bundespräsidenten, der dabei einer Empfehlung der Bundesregierung folgt. Der Wahltag ist stets ein Sonntag. Das Grundgesetz bestimmt in Artikel 39, dass die Wahl frühestens 46 und spätestens 48 Monate nach Beginn der Wahlperiode stattzufinden hat. Die Wahlperiode wird mit der ersten Zusammenkunft des neu gewählten Bundestags spätestens am 30. Tag nach der Wahl eröffnet. Als bevorzugter Wahlmonat hat sich der September etabliert.

Die oberste Zuständigkeit für die Vorbereitung und Durchführung der Wahl liegt beim Bundeswahlleiter, der vom Bundesinnenminister bestellt wird. In der Regel handelt es sich um den jeweiligen Präsidenten des Statistischen Bundesamtes. Der Bundeswahlleiter sitzt dem Bundeswahlausschuss vor. Dieser setzt sich zusammen aus acht wahlberechtigten Mitgliedern, die auf Vorschlag der Parteien ernannt werden, sowie aus zwei Richterinnen bzw. Richtern des Bundesverwaltungsgerichts. Der Ausschuss entscheidet unter anderem, welche Parteien zur Wahl zugelassen werden, und überprüft die Wahlvorschläge. Parteien, die im Bundestag oder einem Landesparlament mit mindestens fünf Abgeordneten vertreten sind, bekommen die Zulassung automatisch. Die anderen Parteien müssen sie bis spätestens 97 Tage vor der Wahl beantragen und die dafür vorgeschriebenen Unterstützungsunterschriften hinterlegen.

Bundeswahlleiter und Bundeswahlausschuss arbeiten eng mit den 16 Landeswahlleitungen und den 299 Kreiswahlleitern zusammen, die für die Durchführung der Wahl in den Ländern und Wahlkreisen zuständig sind. Diese haben sich zum Beispiel um die Herstellung der Stimmzettel und Briefwahlunterlagen zu kümmern. Deren Bereitstellung bzw. Versand obliegt wiederum den Kommunen, die zugleich für die Ernennung der vor Ort – in den Wahllokalen – tätigen Wahlvorstände und deren Vorsitzende verantwortlich sind. Diese prüfen die Identität der Wählerinnen und Wähler anhand der Wählerverzeichnisse und tragen dafür Sorge, dass die formalen Vorschriften bei der Stimmabgabe eingehalten werden. Nach Schließung der Wahllokale zählen sie die Stimmen aus und übermitteln das Ergebnis der Gemeindebehörde, die es zusammen mit den Ergebnissen aus den anderen Stimmbezirken und dem Briefwahlergebnis an die Kreiswahlleitungen weitermeldet.

Zur Aufgabe des Bundeswahlleiters gehört auch, die Wahl vor Einflussnahmen von außen zu schützen. Nach den Cyber-Attacken auf den Bundestag im Jahre 2015 könnten die Wahlrechenzentren und -computer bei der anstehenden Wahl erneut ins Visier der vor allem in Russland vermuteten Hacker geraten. Die Wahlämter versuchen sich dagegen mit einer Erhöhung ihrer Rechnerkapazitäten zu wappnen. Darüber hinaus werden Störungen des Wahlablaufs durch gezielte, über die sozialen Medien verbreitete Falschinformationen (fake news) befürchtet. Um solchen Manipulationen schnell und öffentlichkeitswirksam entgegenzutreten, nutzt der Bundeswahlleiter seinen unter @Wahlleiter_Bund eingerichteten Twitter-Kanal. Aktuell hat der Kanal knapp 10.000 Follower.

Wie Politik und soziale Netzwerke auf Fake News vor der Bundestagswahl reagieren

[…] Nach einer Studie des Europäischen Auswärtigen Dienstes ist kein Land in der EU so stark von Desinformation betroffen wie Deutschland. Vor aller Augen rüstet sich Moskau für den "Informationskrieg" gegen den Westen: In Berlin wird gerade RT Deutsch [Russia Today] aufgebaut, ein russischer Fernsehsender, der beim deutschen Publikum Zweifel am westlichen System säen soll. Im Verborgenen gehen Angreifer mit Phishing-Attacken auf Politiker los, in "Hack-and-Leak"-Operationen ergaunern sie erst private Informationen und geben sie dann der Öffentlichkeit preis. Internetseiten werden abgeschaltet oder Konten in sozialen Medien unbemerkt übernommen. Ganze Armeen von Trollen sind unterwegs und fluten das Netz mit Falschinformationen. Das ist das Gefährdungsbild, das sich schon jetzt ergibt, obwohl die Politik noch nicht einmal in die heiße Phase des Wahlkampfs eingetreten ist. […]

Für die Parteien hat die Wahl ebenfalls einen langen Vorlauf. Weil die Vorschläge für die Listenkandidierenden (Landeslisten) bei den zuständigen Landeswahlleitungen und die Vorschläge für die Wahlkreiskandidierenden bei den Wahlkreisleitungen spätestens 69 Tage vor der Wahl einzureichen sind, müssen die ausgewählten Personen bis dahin feststehen. Die Bewerberinnen bzw. Bewerber in den Wahlkreisen werden von den Kreisverbänden häufig schon ein Jahr vor der Wahl aufgestellt. Hier kam es durch die Coronavirus-Pandemie in diesem Jahr fast durchgehend zu Verzögerungen. Über die Listenkandidierenden entscheiden die jeweiligen Landesdelegiertenversammlungen später, weil sie bei deren Aufstellung berücksichtigen müssen, welche Kandidierenden in welchen Wahlkreisen bereits nominiert wurden. Organisatorisch und zeitlich aufwendiger ist die Nominierung, wenn anstelle der Delegierten die Mitglieder einer Partei entscheiden. 2021 machte nur die AfD von diesem Verfahren Gebrauch. Die Urwahl fand dabei pandemiebedingt als Online-Abstimmung statt.

Parallel zur Aufstellung der Kandidierenden setzt die Wahlkampfplanung und -vorbereitung ein. Sie erfolgt aus den Parteizentralen heraus, die ihr Personal dafür vorübergehend erheblich aufstocken. Der Wahlkampf lässt sich grob in drei Phasen einteilen. Die erste Phase beginnt mit der Nominierung der Spitzenkandidierenden etwa acht bis zehn Monate vor der Wahl. In dieser Phase wird das Wahlprogramm erarbeitet und in den Parteigremien diskutiert. Sie endet mit einem Wahlparteitag, der in der Regel vier bis fünf Monate vor der Wahl stattfindet. Auch hier kam es 2021 – zum Teil wegen der Pandemie, zum Teil aufgrund innerparteilicher Querelen – zu manchen Abweichungen. Während die SPD ihren Kanzlerkandidaten Olaf Scholz schon im August 2020 ausgerufen hatte, ließen sich die Unionsparteien und die Grünen mit der Kandidatenkür bis April 2021, AfD, Linke und FDP sogar bis Mai 2021 Zeit. Bei den Programmen bildeten die Union und die Linke die Schlusslichter (Juni 2021).

In der anschließenden zweiten Phase steht die Mobilisierung der eigenen Anhängerschaft im Vordergrund, die die Wahlkampfbotschaften der Partei in die Bevölkerung hineintragen soll. Sie wird von zahlreichen Veranstaltungen und Kundgebungen begleitet, die normalerweise überwiegend "outdoor" stattfinden, in diesem Jahr wegen der Pandemie aber großenteils in das Netz verlagert werden müssen.

Wahlplakate etwa sechs bis acht Wochen vor der Wahl und Wahlwerbespots in den letzten vier Wochen markieren die dritte, "heiße" Phase. Um die nicht auf eine Partei festgelegten, unentschlossenen Wählerinnen und Wähler zu erreichen, ziehen die Wettbewerber hier alle Register des traditionellen Straßen- und modernen Medienwahlkampfs. Höhepunkt ist der Schlagabtausch (das sogenannte Kanzlerduell) der Personen, die für die Kanzlerschaft kandidieren, etwa zwei Wochen vor der Wahl. Er wird im Fernsehen übertragen und ist seit 2002 zu einem festen Bestandteil der Wahlauseinandersetzung geworden. In diesem Jahr wird er zum ersten Mal von drei Personen bestritten.

So funktioniert die Bundestagswahl (PDF-Icon Download der Grafik als PDF) (© picture-alliance/dpa-infografik 30 147; Quelle: bpb, Korte)

Für die Wählerinnen und Wähler ist die Wahl zumindest formal eine bequeme Angelegenheit. Sofern sie ordnungsgemäß gemeldet sind, wird ihnen die Wahlberechtigungskarte automatisch zugesandt. Die Wahllokale sind für die meisten Wählerinnen und Wähler fußläufig erreichbar. Die Wahlberechtigungskarte muss im Wahllokal vorgezeigt werden. Fehlt sie, kann eine Identifizierung durch den Personalausweis erfolgen. Wer in einem anderen Wahllokal innerhalb des Wahlkreises wählen möchte, kann dafür einen Wahlschein beantragen. Dieser ist auch den Briefwahlunterlagen beigefügt, die ab ca. sechs Wochen vor der Wahl erhältlich sind. Allerdings empfiehlt es sich, Wahlschein und Briefwahlunterlagen schon früher zu beantragen, also nicht erst nach Erhalt der Wahlberechtigungskarte. Der Wahlbrief muss bis zur Schließung der Wahllokale in der Gemeindebehörde eintreffen. Wer ihn nicht der Post anvertrauen will, kann ihn dort in den Tagen vor der Wahl persönlich abgeben.

Wenn das Ergebnis am Wahlabend feststeht, beginnt der Prozess der Regierungsbildung. Dieser besteht aus vier Etappen. Zunächst sondieren die Parteien, mit welchen Partnern sie eine Koalition bilden wollen oder können. Danach werden Koalitionsverhandlungen geführt, die in einen Koalitionsvertrag münden. Im Laufe der Zeit sind diese Verträge immer umfangreicher geworden, was die Verhandlungen aufwendiger macht und in die Länge ziehen kann. Anschließend unterbreiten die Parteien den Koalitionsvertrag ihren Gremien zur Zustimmung. Tritt anstelle eines Parteitagsbeschlusses ein Mitgliederentscheid wie in der SPD 2013 und 2017, nimmt das ebenfalls weitere Zeit in Anspruch. Ihren Abschluss findet die Regierungsbildung mit der Wahl des Kanzlers/der Kanzlerin im Bundestag und der Ernennung der Ministerinnen und Minister durch den Bundespräsidenten nach Vorschlag des Kanzlers/der Kanzlerin. Danach werden die Mitglieder des neuen Bundeskabinetts im Bundestag vereidigt.

Wahl im Wahllokal - Wahl per Briefwahl (© bpb)


Frank Decker

Frank Decker

Prof. Dr. Frank Decker, geb. 1964 in Montabaur, hat seit 2001 einen Lehrstuhl für Politische Wissenschaft am Institut für Politische Wissenschaft und Soziologie der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn inne. Seit 2011 ist er außerdem Wissenschaftlicher Leiter der Bonner Akademie für Forschung und Lehre praktischer Politik (BAPP).


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