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10.7.2020

Landnutzungswandel

Die Landnutzung in Deutschland ist gekennzeichnet durch die Zunahme der Siedlungs- und Verkehrsflächen und die Intensivierung der Landwirtschaft. Neben regionalen Besonderheiten stellen unter anderem technologische Neuerungen und Verbraucherwünsche wichtige Einflussfaktoren dar. Aber auch der Klimawandel gewinnt an Bedeutung.

Die insbesondere seit Mitte des letzten Jahrhunderts erfolgte Intensivierung der Landwirtschaft ist ein Kennzeichen des Landnutzungswandels in Deutschland. Das blühende Rapsfeld nahe dem Dorf Bobbin am Jasmunder Bodden, Ostsee, bietet einen überwältigenden Anblick, wirft aber auch ökologische Fragen zur biologischen Vielfalt auf. (© bpb, Jörg Böthling)


Wie Land genutzt wird, hängt von durch den Menschen verursachten (anthropogenen) sowie von natürlichen Standortfaktoren ab und unterliegt einem ständigen Wandel. "Landnutzungswandel ist das Ergebnis der Entscheidungen und Handlungen von Menschen, als Reaktion auf institutionelle, technologische oder wirtschaftliche Entwicklungen die Art oder Intensität der Flächennutzung zu ändern. Charakteristisch für den Landnutzungswandel in Deutschland seit den 1950er-Jahren sind die Zunahme der Siedlungs- und Verkehrsflächen und die Intensivierung der landwirtschaftlichen Flächennutzung." (Horst Gömann / Peter Weingarten 2018, S. 1335). Deutschland hat eine Fläche von circa 358.000 Quadratkilometern. Dies entspricht 35,8 Millionen Hektar (ha). Gut die Hälfte davon (2017: 51 %) entfällt auf Landwirtschaftsfläche. Waldflächen machen knapp ein Drittel (31 %) aus, Siedlungs- und Verkehrsflächen ein Siebtel (14 %).

Einflussfaktoren für den Wandel der Landnutzung

Institutionelle Entwicklungen
Im Zeitablauf haben sich rechtliche und politische oder – allgemeiner ausgedrückt – institutionelle Rahmenbedingungen geändert, die für die Landnutzung wichtig sind. Ob landwirtschaftliche Flächen als Ackerland – zum Beispiel zur Produktion von Getreide oder Zuckerrüben – oder aber als Grünland, also als Wiese oder Weide, genutzt werden und wie intensiv Dünge- und Pflanzenschutzmittel eingesetzt werden, wird stark durch die Agrar- und die Umweltpolitik beeinflusst. Diese Politikbereiche haben sich in den vergangenen Jahrzehnten gewandelt, weil sich die Ansprüche der Gesellschaft an die Landnutzung verändert haben.

Bis in die 1970er-Jahre lag der Schwerpunkt der Agrarpolitik auf der Sicherstellung der Nahrungsversorgung und auf einer Agrarpreispolitik, die sich an der Stützung landwirtschaftlicher Einkommen orientierte. Mit den 1980er-Jahren gewannen Aspekte der Nachhaltigkeit an Bedeutung, weil die negativen Auswirkungen einer intensivierten landwirtschaftlichen Produktion auf die Umwelt zunahmen oder stärker wahrgenommen wurden. Kritisch diskutiert wurden beispielsweise der steigende Anteil von Nitrat im Grundwasser und der Verlust an biologischer Vielfalt (Biodiversität) in Agrarlandschaften. Dies führte zu einer Verschärfung ordnungsrechtlicher Vorgaben beispielsweise im Bereich der Düngung. Zudem wurden Agrarumweltprogramme eingeführt, die Landwirten finanzielle Anreize bieten, etwa damit sie weniger Düngemittel einsetzen. Und die Direktzahlungen, die Landwirte als Flächenprämie zur Einkommensstützung erhalten, wurden an die Einhaltung bestimmter bestehender Umweltauflagen und einiger darüber hinausgehender Auflagen, etwa zum Erhalt von Grünland, gebunden. Seit den 2000er-Jahren hat dann die Förderung erneuerbarer Energien starke Anreize für den Anbau von Pflanzen zur energetischen Verwendung gesetzt (siehe Grafik "Entwicklung der landwirtschaftlichen Flächennutzung in der Bundesrepublik Deutschland" in diesem Kapitel).

Die Erhaltung des Waldes ist gesetzlich vorgeschrieben, um dessen Nutz-, Schutz- und Erholungsfunktion zu gewährleisten. Eine Umwandlung in andere Nutzungsarten bedarf einer Genehmigung.

Die Entwicklung der Siedlungs- und Verkehrsflächen unterliegt dem Planungs- und Baurecht sowie dem Fachplanungsrecht auf verschiedenen räumlichen Ebenen wie dem Raumordnungsgesetz des Bundes, Landesplanungsgesetzen, Regionalplanung und (kommunaler) Bauleitplanung. Das Bundesnaturschutzgesetz schreibt vor, dass vermeidbare Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft zu unterlassen sind. Bei unvermeidbaren Beeinträchtigungen ist der Verursacher verpflichtet, diese auszugleichen oder zu ersetzen. Ausgleichsmaßnahmen bestehen oftmals darin, landwirtschaftliche Fläche aufzuforsten oder nur noch extensiv zu nutzen. Ein Beispiel hierfür ist die Umwandlung von Ackerflächen zu Weiden, auf denen dann nur wenig Vieh gehalten wird.

Debatte um die Zukunft der Landwirtschaft

[…] Nach Auffassung der Landwirte wird gegenwärtig auf einen Schlag eine ganze Sauherde durch ihre Dörfer getrieben: Glyphosat-Verbot, Tierwohl-Label, Düngeverordnung, Biodiversität, Klimaschutz.
Die Bundesregierung hat sich in ihrer Nachhaltigkeitsstrategie als Ziel gesetzt, die durchschnittliche tägliche Zunahme der Siedlungs- und Verkehrsflächen bis zum Jahr 2020 auf 30 Hektar zu reduzieren. Dieses Ziel wird aber voraussichtlich verfehlt werden, da die Siedlungs- und Verkehrsfläche 2016 (gleitender Vierjahresdurchschnitt) noch Tag für Tag um durchschnittlich 62 Hektar zugenommen hat. Das Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung geht davon aus, dass dieser Wert im Vierjahresdurchschnitt 2026 bis 2030 noch 45 Hektar beträgt.

Technologische Entwicklungen
Seit den 1950er-Jahren haben die zunehmende Mechanisierung der Landwirtschaft, der gestiegene Einsatz von Dünge- und Pflanzenschutzmitteln sowie Fortschritte in der Pflanzenzüchtung die landwirtschaftliche Landnutzung beträchtlich verändert. Die Ertragspotenziale der Kulturpflanzen wurden deutlich gesteigert. So hat sich der Durchschnittsertrag von Winterweizen, der wichtigsten Getreideart in Deutschland, von 1955 bis 2014 verdreifacht. Züchtungserfolge haben dazu geführt, dass Silomais, der als Viehfutter und als "Futter" für Biogasanlagen dient, an die mitteleuropäischen Klimaverhältnisse angepasst wurde, sodass sein Anbau kontinuierlich ausgedehnt werden konnte (siehe Grafik "Entwicklung der landwirtschaftlichen Flächennutzung in der Bundesrepublik Deutschland" in diesem Kapitel).

Boden – heiß begehrt

Was die Äcker rund um das sächsische Städtchen Geithain mit Wohnungen in einer deutschen Großstadt zu tun haben, erschließt sich nicht auf den ersten Blick. Mangel an Wohnungen gibt es in dem Ort zwischen Leipzig und Chemnitz jedenfalls nicht. Die Rendite macht man hier nicht mit Mieten, sondern mit Boden. […] Auf dem Land ist Boden knapp wie Wohnungen in Großstädten. Das Geschäft boomt, die Preise steigen.
Gleichzeitig hat das Zusammenwirken von wachsendem Wohlstand, Wandel der Wirtschaftsstruktur und technologischen Entwicklungen im Bereich des motorisierten Individualverkehrs (Pkw-Verkehr) und des Logistiksektors zu einer starken Zunahme des Verkehrs und damit auch des Bedarfs an Verkehrsflächen beigetragen. Aber auch die Besiedelung des städtischen Umlands (Suburbanisierung) und der damit einhergehende Bedarf an Siedlungsflächen wurden begünstigt (siehe Grafik "Entwicklung der Landnutzung in der Bundesrepublik Deutschland" in diesem Kapitel).

Wirtschaftliche Entwicklungen und Verbraucherpräferenzen
Die wirtschaftliche Entwicklung ist seit langem durch eine zunehmende Arbeitsteilung und Spezialisierung gekennzeichnet, und zwar sowohl auf betrieblicher als auch auf räumlicher Ebene. Damit geht eine starke Zunahme des nationalen und internationalen Güteraustausches einher. Steigender Wohlstand, veränderte Lebensstile und Wohnpräferenzen sowie demografische Entwicklungen haben über Jahrzehnte dazu geführt, dass sich in Deutschland die Wohnfläche pro Person in den letzten rund 50 Jahren von 16 Quadratmetern 1965 auf 46 Quadratmeter 2017 nahezu verdreifacht hat.

Die landwirtschaftliche Landnutzung wird durch Entwicklungen auf den EU- und Weltmärkten für Agrarprodukte beeinflusst. Diese Entwicklungen sind zum Teil dadurch geprägt, dass sich Verbrauchsgewohnheiten bei Nahrungsmitteln sowie der Bedarf an nachwachsenden Rohstoffen geändert haben, sie werden aber auch in starkem Maße von der Agrar-, Umwelt-, Handels- und Energiepolitik beeinflusst. Der kontinuierliche betriebliche Strukturwandel (siehe unten) sowie Fördermaßnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur führten und führen zu einer Vergrößerung landwirtschaftlicher Parzellen. Die Erhaltung oder Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit, vor allem durch Senkung der Stückkosten, geht einher mit einer kontinuierlichen Spezialisierung der Produktion auf betrieblicher und räumlicher Ebene.

Einflussfaktor Klimawandel
Daneben gibt es weitere Einflussfaktoren wie den Klimawandel, der, weltweit betrachtet, zunehmend auf die Landnutzung einwirkt. Zwar dürfte sein Einfluss in Deutschland deutlich geringer ausfallen, da hier die bisher land- und forstwirtschaftlich genutzten Flächen auch unter den zukünftig zu erwartenden Witterungsverhältnissen voraussichtlich rentabel genutzt werden können. Dennoch wird die Zunahme von extremen Wetterlagen wie Dürre, Starkregen und Hagel verstärkt Maßnahmen zum Risikomanagement erfordern.

Mit Produktionszeiträumen von zum Teil über 200 Jahren fällt es der Forstwirtschaft wesentlich schwerer als der Landwirtschaft, sich zeitnah an Klimaänderungen anzupassen. Dennoch ist die Anpassung erforderlich, auch, weil die Forstwirtschaft wichtige Leistungen zum Schutz des Klimas erbringt. So speichern Wälder und Holzprodukte Kohlenstoff und dienen zum Ersatz (zur Substitution) fossiler Brennstoffe und energieintensiver Materialien (siehe unten). Entsprechend haben die Wissenschaftlichen Beiräte für Agrarpolitik, Ernährung und gesundheitlichen Verbraucherschutz sowie für Waldpolitik beim Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft in ihrem Klimaschutzgutachten 2016 (S. V) empfohlen, "produktive Wälder [zu] sichern und Potenziale zum Klimaschutz nachhaltig [zu] nutzen" und hierfür den "Anbau von angepassten und produktiven Baumarten [zu] fördern, insbesondere von trockenheitstoleranten Nadelholzarten in Mischbeständen mit Laubholz".

Ausmaß des Landnutzungswandels

Anmerkung: ALB = Automatisiertes Liegenschaftsbuch (ALB), ALKIS = Amtliches Liegenschaftskatasterinformationssystem (© Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft 2018 und andere Jgg.)

Während die Waldfläche im Zeitablauf nahezu konstant blieb (siehe Grafik), haben in Deutschland die Siedlungs- und Verkehrsflächen zu Lasten der Landwirtschaftsfläche zugenommen. Machte die Siedlungs- und Verkehrsfläche vor rund 100 Jahren noch weniger als fünf Prozent der Fläche Deutschlands (heutiges Bundesgebiet) aus, so stieg ihr Anteil bis 2017 auf 14 Prozent. Siedlungs- und Verkehrsflächen enthalten auch nicht versiegelte Flächen wie Gärten oder Straßenbegleitgrün. Schätzungen im Indikatorenbericht über Nachhaltige Entwicklung des Statistischen Bundesamtes von 2018 gehen davon aus, dass gut 45 Prozent der Siedlungs- und Verkehrsflächen tatsächlich versiegelt sind. Der Anteil der Landwirtschaftsfläche ging von 1950 bis 2018 von 58 auf 51 Prozent zurück, die Waldfläche stieg leicht auf 31 Prozent.

Die landwirtschaftliche Landnutzung ist durch Grün- und Ackerland geprägt. Dauerkulturen spielen flächenmäßig nur eine geringe Rolle (1 % der landwirtschaftlich genutzten Fläche, LF). Machte das Grünland Mitte der 1960er-Jahre noch 41 Prozent der LF (früheres Bundesgebiet) aus, so ging der Anteil seitdem auf 28 Prozent zurück. Die Ackerfläche liegt seit der Wiedervereinigung nahezu konstant bei rund 11,8 Millionen Hektar.

(© Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft 2018 und andere Jgg.)

Die Struktur der angebauten Ackerkulturen hat sich stark gewandelt. In den 1950er-Jahren gab es keine vorherrschende Kulturart. Die flächenmäßig wichtigste Frucht war Roggen, der auf rund 17 Prozent der Ackerfläche (AF) angebaut wurde, gefolgt von Weizen und Kartoffeln mit jeweils etwa 15 Prozent. Mais und Raps lagen bei unter einem Prozent. Bis 2017 wurde der Anbau von Weizen, Mais und Raps auf 27 Prozent, 21 Prozent bzw. 11 Prozent der AF ausgedehnt. Im Zuge der Reform der Agrarpolitik von 1992 mussten Landwirte zeitweise bis zu 15 Prozent ihrer AF stilllegen, um Flächenprämien zu erhalten. Seit den 2000er-Jahren hat der Anbau von Biomasse zur energetischen Nutzung, vor allem für Biogas und Biokraftstoffe, enorm an Bedeutung gewonnen. 2017 wurden auf 19 Prozent der AF Energiepflanzen angebaut, insbesondere Silomais und Raps.

Die landwirtschaftliche Landnutzung wurde durch den zunehmenden Einsatz von Betriebsmitteln wie Dünger sowie durch Mechanisierung erheblich intensiviert. Von Mitte der 1950er- bis Ende der 1980er-Jahre vervierfachte sich die ausgebrachte Menge mineralischen Stickstoffs von 32 auf 130 Kilogramm je Hektar LF. Im gleichen Zeitraum verdoppelte sich das Stickstoffaufkommen aus Wirtschaftsdüngern (früher Mist und Jauche, heute insbesondere Gülle) laut Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (2015) von 36 auf 70 Kilogramm je Hektar LF. Während der Einsatz von mineralischem Stickstoff dann bis 2017/18 auf 90 Kilogramm je Hektar LF reduziert wurde, nahm der Wirtschaftsdünger infolge steigender Erzeugung tierischer Produkte auf 81 Kilogramm je Hektar (2013) zu. Eine Grundlage für das Wachstum der tierischen Produktion waren vor allem Importe eiweißreicher Futtermittel, insbesondere von Sojaschrot.

Betriebliche und räumliche Spezialisierungen führten zu einem regional unterschiedlichen Wandel der landwirtschaftlichen Landnutzung. In den 1950er-Jahren herrschten Gemischtbetriebe mit einer stark an die Fläche gebundenen tierischen Erzeugung vor. Im Laufe der Zeit spezialisierten sich immer mehr Betriebe auf den alleinigen Ackerbau, auf die Nutzung von Grünland und Silomais für die Milch- und Rindfleischproduktion (Futterbaubetriebe), auf die Schweine- oder Geflügelhaltung (Veredlungsbetriebe) oder auf Sonderkulturen wie Obst oder Gemüse. Die Spezialisierung ging einher mit einer regionalen Konzentration dieser Betriebsformen. Beispielsweise zog sich die Milchviehhaltung auf wettbewerbsfähige Grünlandregionen in norddeutschen Küstenregionen, Teilen der Eifel, das Allgäu und das Voralpenland zurück. Nordwestdeutsche Regionen weiteten die intensive Viehhaltung aus. Entlang des Rheins konzentrierte sich ein intensiver Anbau von Gemüse und Dauerkulturen wie Wein und Obst.

Im Vergleich zur Landwirtschaft vollzieht sich ein Umbau des Waldes viel langsamer, da die Umtriebszeit, also die Zeit zwischen dem Pflanzen und Fällen von Bäumen, für die meisten Baumarten zwischen 60 und 140 Jahren liegt. Beschleunigt werden könnte der Umbau aber, wenn sich anhaltende sommerliche Trockenheiten wie 2018 und 2019 häufen. Bei dem in Deutschland durch Nadelbäume dominierten Wald wird ein Umbau zu einer hinsichtlich Altersstruktur und Baumart standort- und klimawandelangepassten Waldstruktur angestrebt.

Auswirkungen des Landnutzungswandels

Landnutzungswandel ist als eine Anpassung an veränderte Rahmenbedingungen zu sehen. Er trägt damit zu einer produktiveren Nutzung der Ressource "Land" bei, soweit funktionierende Märkte vorhanden sind. Die enorme Steigerung der landwirtschaftlichen Produktion in den letzten Jahrzehnten hat mit dazu geführt, dass der durchschnittliche Anteil der Konsumausgaben privater Haushalte für Nahrungsmittel und alkoholfreie Getränke an den Gesamtausgaben der privaten Haushalte für Konsumzwecke im Jahr 2017 nur noch zwölf Prozent betrug. Die Zunahme der Siedlungs- und Verkehrsflächen ist ihrerseits Ausdruck der gestiegenen Nachfrage nach Wohnraum, Gewerbeflächen und Mobilität.

Der Landnutzungswandel seit Mitte des letzten Jahrhunderts hatte aber auch zahlreiche negative ökologische Auswirkungen. Die Inanspruchnahme landwirtschaftlicher oder bewaldeter Flächen durch Siedlung und Verkehr stellt nach dem Bundesnaturschutzgesetz einen Eingriff in die Natur und Landschaft dar. Durch die Versiegelung von Boden geht produktive Landwirtschaftsfläche oder Wald verloren. Straßen zerschneiden Naturräume und Habitate, also Lebensräume bestimmter Pflanzen- und Tierarten. Zunehmende Feldgrößen, die Intensivierung des Dünge- und Pflanzenschutzmitteleinsatzes sowie Verengungen der Fruchtfolge, also der häufigere Anbau derselben Kultur (z. B. Mais) innerhalb weniger Jahre auf einer Fläche, verringern die Vielfalt in der Agrarlandschaft. Diese Entwicklungen der Landnutzung haben zu einer erhöhten Nitratkonzentration in Grund- und Oberflächengewässern geführt und zum deutlichen Rückgang der Artenvielfalt beigetragen. Die Umwandlung von Dauergrünland zu Ackerfläche sowie die Trockenlegung (Drainierung) organischer Böden wie Niedermoore für die landwirtschaftliche Nutzung führen zu einem Abbau organischer Substanz, wodurch Treibhausgase freigesetzt werden. Diese Probleme stellen die Gesellschaft und die politische Steuerung vor Herausforderungen.

Der vorliegende Beitrag stellt eine stark gekürzte und aktualisierte Fassung von Horst Göman / Peter Weingarten: Landnutzungswandel, in: ARL - Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hg.): Handwörterbuch der Stadt- und Raumentwicklung, Hannover 2018, S. 1335-1348 dar.

Peter Weingarten

Peter Weingarten

Prof. Dr. Peter Weingarten, promovierter Agrarökonom, leitet seit 2007 das Institut für Ländliche Räume. Ein Schwerpunkt seiner Arbeit ist die wissenschaftlich basierte Politikberatung zu für ländliche Räume relevanten Fragestellungen. Er ist Mitglied verschiedener Gremien, unter anderem gehört er dem Wissenschaftlichen Beirat für Agrarpolitik, Ernährung und gesundheitlichen Verbraucherschutz und dem Sachverständigenrat für ländliche Entwicklung beim BMEL sowie der ARL – Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft an. An der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg lehrt er als Honorarprofessor über ländliche Räume. Er hat die Koordinierung für diese Themenausgabe übernommen.


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