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Bildungspolitik/Bildungswesen

1. Die Voraussetzungen bis 1990



Schon in der frühen Nachkriegszeit fielen in den drei westlichen Besatzungszonen und der sowjetischen Besatzungszone (SBZ) entgegengesetzte bildungspolitische Entscheidungen sowohl über die politischen Grundlagen als auch über die Strukturen des Bildungswesens (Bw). Die 1946 im Westen gegründeten Länder knüpften – auch als Reaktion auf den nationalsozialistischen Einheitsstaat – an die Verhältnisse im Deutschen Reich vor 1933 an. Die föderalistische Ordnung, die ihren inhaltlichen Kern gerade in der "Kulturhoheit" der Länder hatte, wurde somit auch im Bonner → Grundgesetz (1949) verankert. Damit wurde die Folge eines historischen "Zufalls" zum Verfassungsprinzip: die Kulturhoheit der Länder war zustande gekommen, als im Moment der Konstituierung und Ausdifferenzierung der europäischen Bildungssysteme im 19. Jh. D. nur aus souveränen Teilstaaten ohne gesamtstaatlichen Rahmen bestand. Ein Minimum an Einheitlichkeit in der Bildungspolitik (Bp) der Länder sollte durch die bereits 1948 ins Leben gerufene "Ständige Konferenz der Kultusminister" auf Konsensbasis erreicht werden.

In der SBZ dagegen setzte die politische Führung auch im Bw. von Anfang an auf zentrale Steuerung. Der zentralistische Charakter der Bp. verstärkte sich in der Folgezeit einerseits durch den seit 1948/49 offen proklamierten und auch praktisch durchgesetzten Monopolanspruch der aus der Sowjetunion übernommenen marxistisch-leninistischen Parteiideologie in allen Fragen von Bildung, Erziehung und Wissenschaft, andererseits durch die in dieser Ideologie angelegten Verknüpfung der Bp. mit der zentralen staatlichen Wirtschaftsplanung.

Hinsichtlich der strukturellen Gliederung des Schulwesens kam es in den Ländern der BRD zunächst zu einer weitgehenden Wiederherstellung eines dreigliedrigen weiterführenden Schulwesens. Dagegen wurde in der SBZ/ → DDR von Anfang an die Idee der Einheitsschule zum leitenden Prinzip der Schulpolitik. Über mehrere Zwischenschritte wurde dort 1965 das "einheitliche sozialistische Bildungssystem" (vom Kindergarten bis zum Hochschulwesen) gesetzlich fixiert. Seinen Kern bildete die zehnklassige allgemeinbildende polytechnische Oberschule, an die sich die zweijährige Erweiterte Oberschule als Abiturstufe anschloss. Einen anderen Weg zum Abitur bildeten die dreijährigen Abiturklassen in den Einrichtungen der Berufsbildung, die zusammen mit der Facharbeiterqualifikation auch die Hochschulreife vermittelten (simultane Doppelqualifikation). Die Mehrheit eines Altersjahrgangs ging jedoch nach der 10. Klasse (Abschluss der Pflichtschule) in eine meist zweijährige Lehrlingsausbildung, eine betriebsgestützte Ausbildung in der deutschen Tradition. Die Diskussion um das möglicherweise Bewahrenswerte aus diesen Strukturen bestimmte nach 1990 die Schulreformdebatte im vereinigten D. mit.

Seit Mitte der 1960er Jahre kam in der BRD eine durch Untersuchungen zur Bildungsökonomie und Bildungsplanung inspirierte Bildungsreformdebatte in Gang. Nach diesen Untersuchungen sei in D. gemessen an der Zahl der Hochschulzugangsberechtigten ein "Bildungsdefizit" zu befürchten. Mit Hilfe eines bedeutenden Konsultativgremiums, des Deutschen Bildungsrats (1965-1975), und mit Unterstützung der Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung und Forschungsförderung (BLK, seit 1970), die die KMK bei länderübergreifenden Aufgaben unterstützen sollte, sollte eine umfassende Reform des weiterführenden Schulwesens vorbereitet werden. Die strukturellen Reformentwürfe mit dem Ziel einer horizontal gestuften gemeinsamen Sekundarstufe I für alle Schüler scheiterten jedoch am parteipolitischen Dissens. Es kam nur zu kleinen Reformschritten, die eine gemeinsame Tendenz zeigten: die einer Expansion der weiterführenden Bildungswege vor allem des Gymnasiums zulasten der gerade aufgewerteten Hauptschule. Als Relikt der Strukturreformdebatte wurde daneben lediglich die Gesamtschule als vierte Schulform neben dem dreigliedrigen Sekundarschulwesen eingeführt, was der Gesamtschulidee als Schule aller die Grundlage nahm. Daneben konnte nur über die Reform der Gymnasialen Oberstufe nach dem Leitprinzip der Schwerpunktbildung durch Wahldifferenzierung Konsens erzielt werden.

Die komplizierten bildungspolitischen Kompetenzaufteilungen im "dualen System" der Berufsbildung mit seinem komplementären Nebeneinander von (vorwiegend) betrieblichen und schulischen Elementen machten diesen Bereich nach der Verabschiedung des Berufsbildungsgesetzes (1969) als Rahmen der betriebsgestützten beruflichen Bildung relativ resistent gegenüber gesamtstaatlichen bildungspolitischen Interventionen (die letzte Novellierung des Gesetzes erfolgte 2005). So wurde das Berufsbildungsgesetz von 1969 schon vor dem formellen Vollzug der deutschen Einheit auf dem Gebiet der noch bestehenden DDR schon im Sommer 1990 in Kraft gesetzt.

2. Die Herstellung der Einheit Deutschlands und das Bildungswesen in den neuen Bundesländern



Die bildungspolitischen Entscheidungsprozesse auf dem Weg zur deutschen Einheit hatten als zentrale Prämisse die Übernahme des Bildungsföderalismus. Im Einigungsvertrag wurde in dieser Logik darauf verwiesen, dass die Umgestaltung des Bw.s im Beitrittsgebiet Angelegenheit der neuen Länder sei, diese aber in der Umgestaltung an die geltenden Beschlüsse der KMK und insbesondere an das sog. "Hamburger Abkommen" gebunden seien. Dieses Abkommen legte die Organisationsstruktur des Schulwesens fest, darunter auch die Festschreibung der Schulabschlüsse als Hauptschul- und Realschulabschluss sowie als Abitur. Damit war der Reformspielraum der neuen Länder von vornherein eingeschränkt: die Dreigliedrigkeit musste mindestens auf dem Gebiet der Abschlüsse bewahrt werden. Die südostdeutschen Bundesländer → Sachsen, → Sachsen-Anhalt und → Thüringen nutzten den verbleibenden Freiraum, um neben dem Gymnasium einen einzigen nicht-gymnasialen Schultyp je unterschiedlicher Denomination zu schaffen, der Haupt- und Realschulzweig zusammenfasste und folglich beide Abschlüsse anbot. → Brandenburg verankerte anstelle der Hauptschule die Gesamtschule neben Gymnasium und Realschule als Hauptpfeiler des dreigliedrigen Schulsystems. Nur → Mecklenburg-Vorpommern führte zunächst die traditionelle Dreigliedrigkeit ein, integrierte aber unter dem Druck des demographischen Tiefs ebenfalls Haupt- und Realschule zur Regionalschule.

Schon bald nach der Konstituierung der neuen Länder erfolgte auch die Neustrukturierung der Hochschulen. Beim Aufbau der Schul- und Hochschulverwaltungen wurde auf Beratungshilfe aus den alten → Bundesländern zurückgegriffen. Aber auch der Neuaufbau der ideologisch belasteten Fakultäten vor allem im sozialwissenschaftlichen Bereich geschah mit Hilfe von Gründungsdekanen aus den alten Bundesländern. Die Einführung von Fachhochschulen bedeutete eine strukturelle Neuerung für das Hochschulwesen auf dem Gebiet der früheren DDR. Die Neustrukturierung der Schul- und Hochschullandschaft in den neuen Bundesländern verlief zwar nicht konfliktfrei, aber insgesamt konnte die Transformation der ostdeutschen Bildungslandschaft in formaler Hinsicht in relativ kurzer Zeit abgeschlossen werden. Dennoch stellen sich bis heute auch spezifische Probleme. Während im Hochschulbereich 21 Jahre nach dem Vollzug der politischen Einheit eine deutliche Ost-West-Durchmischung des Personals zu verzeichnen ist (wobei auch die jüngere Generation von DDR-Wissenschaftlern schon signifikant vertreten ist), wurden im Schulbereich größtenteils die im alten System ausgebildeten Lehrer für die neuen Strukturen übernommen. Gleichzeitig erfolgten infolge der demographischen Verwerfungen Einstellungen neu ausgebildeter Lehrer nur zögerlich. So entstanden mancherorts Friktionen in der Umsetzung der neuen Strukturen und Inhalte, da die Umgestaltung mit dem alten und zwischenzeitlich auch überalterten Lehrkörper vorgenommen werden musste.

3. Das deutsche Bildungswesen im internationalen Kontext



Die deutsche Bp. stand nach 1990 vor der doppelten Aufgabe, sowohl die "deutsche Bildungseinheit" zu schaffen, als auch auf die Herausforderungen der Globalisierung zu reagieren. Hinsichtlich der internationalen Position D.s im Bildungsbereich fallen gut zwei Jahrzehnte später die folgenden Eckpunkte ins Auge:

3.1 Festigung des Bildungsföderalismus

Der Kulturföderalismus wurde durch die Verfassungsreform von 2006 noch weiter verstärkt. Die Änderung des Grundgesetzes schwächte die 1969 erst durch eine Grundgesetzänderung eingeführten Zuständigkeiten des Bundes für das Hochschulwesen wieder deutlich ab. Insbesondere wurde seine Rahmenkompetenz für das Hochschulwesen ganz aufgehoben. Dadurch wurde auch der Staatsvertrag über die BLK von 1970 hinfällig. Nach dem neuen Art. 91b GG muss die Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern im Bereich von Hochschule und Forschung jeweils punktuell neu verhandelt werden.

Die auch durch internationale Vergleiche mit anderen föderalen Systemen (z. B. Kanada) veranlassten Anregungen zur Weiterentwicklung des Bildungsföderalismus wurden bisher nicht aufgegriffen.

3.2 Schulzeitverkürzung

Schon in der BRD wurde seit langem darüber diskutiert, dass eine 13-jährige Schulzeit bis zum Abitur im Vergleich zu den europäischen Nachbarn zu lang sei. Diese Debatte bekam mit der deutschen Vereinigung neue Nahrung, da einige neue Länder die frühere DDR-Regelung einer 12-jährige Schulzeit bis zur Hochschulreife beibehielten. Nach jahrelangem Dissens in der KMK wurde inzwischen die Entscheidung für eine 12-jährige Schulzeit gefällt. Dadurch hat sich ein Strukturmerkmal der DDR-Schule im Zeichen der Europäisierung für die gesamte Republik durchgesetzt.

3.3 Die Sonderstellung der Berufsbildung

Die Logik des Dualen Systems mit der Dominanz der betrieblichen Ausbildung und der systemischen Trennung zwischen Berufsbildung und Allgemeinbildung wurde als "deutscher Sonderweg" im Kern unverändert beibehalten. Eine höhere Allgemeinbildung bringt in D. keine formalen Vorteile bei der Zulassung zur Dualen Berufsbildung. Umgekehrt vermittelt die berufliche Qualifikation per se keinen höheren Allgemeinbildungsabschluss. Doppelqualifikationen können nur nacheinander (konsekutiv) erworben werden. Simultane Doppelqualifikationen (z. B. berufliche Qualifikation und Fachhochschulreife) werden nur marginal angeboten. Damit bleibt D. abseits von den Entwicklungen in den Nachbarländern.

3.4 Internationale Schulleistungstests

Einen unerwarteten Einfluss auf die Bp. in D. erhielten nach 2000 die internationalen Schulleistungstests, insbesondere die zyklisch alle drei Jahre durchgeführten PISA-Untersuchungen (Programme of International Student Assessment), die die Grundfähigkeiten der Schüler am Ende der Pflichtschule im Lesen, in der Mathematik und in den Naturwissenschaften messen sollten. Das schwache Abschneiden D.s im internationalen Vergleich löste starke bildungspolitische Aktivitäten auf Bundes- und KMK-Ebene aus. Der Bund schuf ein Förderprogramm zur Ganztagsbetreuung, die KMK definierte Handlungsfelder der Schulreform, unter denen die Formulierung bundesweiter Bildungsstandards in den Kernfächern am schnellsten realisiert wurde. Darunter verstand man die Definition gemeinsamer als allgemeine Kompetenzen formulierte Lernziele, die in allen Ländern gleich sein sollten, ohne dass die Curricula selbst angeglichen werden mussten. Eine Reform der Schulstruktur war in den Handlungsfeldern nicht vorgesehen. Da sich die Bildungsstandards in der Definition der Kompetenzen an den Vorgaben des Internationalen PISA-Konsortiums orientierten, entstand die neue Situation, dass faktisch die Lehrplanausgestaltung im deutschen Schulwesen von einer überstaatlichen Instanz beeinflusst wird.

3.5 Die Schulstrukturreform

Ein Nebeneffekt der PISA-Untersuchungen war, dass die lange blockierte Schulreformdebatte wieder neu belebt wurde. Die erste Welle der PISA-Untersuchungen hatte neben den im internationalen Vergleich nur mittleren Leistungen der deutschen Schüler, die von 2000 bis 2006 nur langsam besser wurden, festgestellt, dass im deutschen Schulwesen die Korrelation zwischen Schulleistung und sozialer Herkunft ungleich stärker war als in vergleichbaren westlichen Industriestaaten. Dies galt analog auch für eine große Gruppe von Schülern mit Migrationshintergrund. Das deutsche Schulsystem war im internationalen Vergleich am wenigsten in der Lage die sozial bedingten Leistungsunterschiede auszugleichen. Die Ursache sah eine Mehrzahl auch internationaler Experten in der besonders scharfen sozialen Selektionsfunktion des dreigliedrigen weiterführenden Schulwesens. Die neuen politischen Mehrheiten in einigen Bundesländern führten zu einer Neubelebung der Diskussion um die Gemeinschaftsschule (nach skandinavischem Modell), die ein längeres gemeinsames Lernen möglichst über eine um zwei Jahre verlängerte Grundschule hinaus ermöglichen sollte. Ein erster Kompromiss deutet sich in NRW an, das nach dem Vorbild der südostdeutschen Länder ein zweigliedriges weiterführendes Schulwesen beschloss. Neben dem Gymnasium steht künftig nur noch die Sekundarschule. Damit scheint sich zumindest mittelfristig die zweigliedrige Schulvariante der neuen Bundesländer als Modell für ganz D. durchgesetzt zu haben.

3.6 Der Bologna-Prozess

Noch deutlicher wird der internationale Einfluss auf dem Gebiet des Hochschulwesens. In der sog. Bologna-Erklärung hat sich 1999 ein Großteil europäischer Hochschulminister (nicht nur der EU) verpflichtet, gemeinsame Studienstrukturen zu schaffen, um einen "europäischen Hochschulraum" zu ermöglichen, der die Mobilität der Studierenden garantieren sollte. Dies betraf drei wesentliche Schritte: die Schaffung leicht verständlicher und vergleichbarer Abschlüsse, die Einführung eines gestuften Studiensystems (Bachelor/Master) und die Einführung eines Leistungspunktesystems, das sich an der Arbeitszeit der Studierenden orientiert. Dies war mit der Modularisierung des Studienablaufs verbunden, d. h. mit der inhaltlichen Definition fester Lehreinheiten.

Für D. war die auch tatsächlich mit großem Eifer vorgenommene Reform der Studiengänge eine kleine Revolution: nicht nur wurden "bewährte" Abschlüsse wie das Diplom (auch der Dipl.-Ing.) abgeschafft, die Modularisierung bedeutete auch eine weitgehende bürokratische Fixierung der Studieninhalte zu Lasten der traditionellen Lehrfreiheit.

Das eigentliche Ziel des Bologna-Prozesses, die Förderung der internationalen Mobilität der Studierenden, scheint indes zumindest in der ersten Phase noch nicht erreicht zu sein: durch die inhaltliche Festlegung der Module wird eine Anrechenbarkeit von Studienbausteinen bereits innerhalb Deutschlands eher erschwert. Hier kommt es durch das Zusammentreffen von angelsächsisch inspirierten, eher auf der Logik allgemeiner Kompetenzen beruhenden Studieninhalten und formellem deutschem Prüfungsrecht (alle Inhalte müssen klagesicher sein!) zu unübersehbaren Friktionen, die erst ein pragmatischer Umgang mit dieser Reform wird lösen können. Die heftige inneruniversitäre Kritik an den Bologna-Strukturen führte dazu, dass einige Technische Hochschulen den international renommierten Titel des Dipl.-Ing. (neben dem Master) wieder einführten.

Es zeigt sich im Fazit, dass die Spannung zwischen den internationalen Pressionen und dem spezifischen Erbe der deutschen Bp. noch nicht aufgelöst ist.


Literatur



Anweiler, Oskar/Fuchs, Hans-Jürgen/Dorner, Martina/Petermann, Eberhard 1992: Bildungspolitik in Deutschland 1945-1990. Ein historisch-vergleichender Quellenbund. Opladen.

Deutsches PISA-Konsortium (Hrsg.) 2001: PISA 2000. Basiskompetenzen von Schülerinnen und Schülern im internationalen Vergleich. Opladen.

Döbert, Hans/Hörner, Wolfgang/von Kopp, Botho/Reuter, Lutz (Hrsg.) 32010: Die Bildungssysteme Europas. Baltmannsweiler.

Hörner, Wolfgang/Kuebart, Friedrich/Schulz, Dieter (Hrsg.) 1999: "Bildungseinheit" und "Systemtransformation". Beiträge zur bildungspolitischen Entwicklung in den Neuen Bundesländern und im östlichen Europa. Berlin.

Konsortium Bildungsberichterstattung (Hrsg.) 2010: Bildung in Deutschland. Bielefeld.

Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Wolfgang Hörner

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