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1.10.2021

Sozialversicherung: Lohnersatzleistungen stärken und sachgerecht finanzieren

Die Geldleistungen der Sozialversicherung (vor allem Renten und Arbeitslosengeld) sind aktuell nur begrenzt in der Lage, beim Eintritt sozialer Risiken einen Ersatz für das ausgefallene Arbeitseinkommen zu gewährleisten, den Lebensstandard zu sichern und die Abhängigkeit von Leistungen der Grundsicherung zu vermeiden. Der Reformbedarf ist unübersehbar.

Eine Spaziergängerin mit Schirm geht bei Regen durch den Park. Die Geldleistungen der Sozialversicherung sind aktuell nur begrenzt in der Lage, beim Eintritt sozialer Risiken einen Ersatz für das ausgefallene Arbeitseinkommen zu gewährleisten. (© picture-alliance/dpa, Henning Kaiser)


Ausbau des Sozialschutzes

Die Geldleistungen in der Sozialversicherung werden nach dem (modifizierten) Äquivalenzprinzip berechnet. Danach hängt die (relative) Höhe der Ansprüche aus der Renten-, Kranken-, Unfall- und Arbeitslosenversicherung unmittelbar von der Höhe des individuellen versicherungs- und beitragspflichtigen Arbeitsentgelts ab. Zwischen Zahlbetrag und Einkommens- bzw. Beitragshöhe, zwischen Leistung und Gegenleistung also, besteht ein Entsprechungsverhältnis. Ein hohes Arbeitsentgelt führt zu relativ hohen, ein niedriges zu relativ niedrigen Versicherungsleistungen. Die Höhe des Haushaltseinkommens oder Maßstäbe von Bedarf und Bedürftigkeit spielen bei der Leistungsberechnung keine Rolle. Die Geldleistungen der Sozialversicherung haben damit eine Lohnersatzfunktion und sollen gewährleisten, dass die durch das Arbeitsentgelt erzielte Einkommensposition zumindest weitgehend beibehalten werden kann.

Ob jedoch dieser Lohnersatz tatsächlich erreicht wird und die Leistungen oberhalb des Grundsicherungsbedarfs liegen, hängt maßgeblich vom Sicherungsniveau ab. Die Abweichungen zwischen den einzelnen Versicherungszweigen sind groß: Beim Krankengeld werden 70 Prozent des letzten Bruttoeinkommens abgedeckt. Beim Arbeitslosengeld I sind es hingegen nur 60 bzw. 67 Prozent des letzten Nettoeinkommens und begrenzt auf eine maximale Bezugsdauer von einem Jahr (für Ältere ab 50 Jahren auf bis zu 2 Jahre). Die Höhe der Rente wiederum berechnet sich nicht nach einem festen Prozentsatz, sondern hängt von der durchschnittlichen Einkommensposition im Verlauf des Versicherungslebens und von der Dauer der Beitragszahlung ab.

Wie die gruppenspezifischen Armutsgefährdungsquoten zeigen, ist aktuell keinesfalls sichergestellt, dass die Leistungen bei Arbeitslosigkeit und Erwerbsminderung sowie im Alter armutsfest sind. Knapp zwei Drittel aller (registrierten) Arbeitslosen ist auf Leistungen der Grundsicherung (Hartz IV) angewiesen (vgl. "Hartz IV: Grundsicherung für Arbeitsuchende"), und die Zahl der Empfänger von Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung steigt seit Jahren an (vgl. "Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung").

Um diese Trends zu brechen, wird von vielen vorgeschlagen, die Dauer des Arbeitslosengeldbezugs zu verlängern und die Bezugsvoraussetzungen zu erleichtern (im Überblick Knuth 2018). Bei der Alterssicherung steht zur Diskussion, bei der Rentenberechnung (unter der Bedingung langjähriger Versicherungszeiten) niedrige Einkommenspositionen aufzuwerten (Stichwort "Grundrente") und bei der Grundsicherung Rentenfreibeträge einzuführen, so dass Personen, die Beiträge geleistet haben, besser gestellt werden als Personen, die diese Voraussetzung nicht erfüllen. Zudem ist es entscheidend, dass Rentenniveau zu stabilisieren, da bei einer (weiteren) Absenkung des Rentenniveaus immer mehr Versicherungsjahre erforderlich werden, um eine Renten in Höhe des Gesamtbedarfs der Grundsicherung zu erreichen [1].

Offensichtich ist allerdings auch, dass Lohnersatzleistungen ins "Leere" laufen, wenn es um die Absicherung von Niedriglöhnen, von nur kurzen Erwerbs- und Versicherungsverläufen, von Minijobs und von nicht versicherungspflichtigen Selbstständigen geht. Denn unter diesen Bedingungen werden keine oder nur sehr geringe Anwartschaften erworben.

Sachgerechte Finanzierung

Die Zweige der Sozialversicherung finanzieren sich im Wesentlichen durch lohnbezogene Beiträge. Im Unterschied zur Privatversicherung werden die Beiträge aber nicht nach der individuellen Risikowahrscheinlichkeit (risikoäquivalente Beiträge) bemessen, sondern machen bei allen Versicherten den gleichen Prozentsatz vom versicherungspflichtigen Einkommen aus. Die Belastung erfolgt damit einkommensproportional (vgl. "Nettoverdienste"). Bemessungsgrundlage für die Beitragserhebung ist das versicherungspflichtige Bruttoarbeitsentgelt. Andere persönliche Einkommen wie Gewinne, Mieten oder Vermögenseinkünfte bleiben außerhalb der Bemessungsgrundlage. Im Unterschied zur Tarifgestaltung der Einkommensteuer unterliegt das Bruttoarbeitsentgelt bereits ab dem ersten Euro voll der Beitragspflicht; einen Grundfreibetrag oder die Berücksichtigung von Werbungskosten und speziellen Freibeträgen kennt das Beitragsrecht nicht.

Der Teil der Arbeitsentgelte, der oberhalb der Beitragsbemessungsgrenze liegt, bleibt allerdings beitragsfrei. Aufgrund der Beitragsbemessungsgrenze fällt die relative Einkommensbelastung umso geringer aus, je mehr das Arbeitsentgelt den Grenzwert überschreitet. Die Belastung durch Sozialversicherungsbeiträge wirkt dadurch tendenziell regressiv. Die Verteilungswirkungen von Sozialversicherungsbeiträgen und Einkommensteuern unterscheiden sich insofern stark. Grundelemente des Einkommensteuerrechts wie Erfassung sämtlicher Einkommen, Eingangssteuersätze, Spitzensteuersätze und progressiv ausgestaltete Grenzsteuersätze kennt die Sozialversicherung nicht (vgl. "Nettoverdienste").

Dennoch müssen die Verteilungs- und Belastungswirkungen von Beiträgen und Steuern unterschiedlich bewertet werden: Beiträge fließen nicht in den allgemeinen Staatshaus-halt, sondern sind zweckgebunden. Leistungen wie auch Anwartschaften sind eigentumsrechtlich geschützt, auf sie besteht ein unabdingbarer Anspruch. Zudem kommt es auf die zeitliche Perspektive an. Im Lebensverlauf relativiert sich das Problem einer regressiven Verteilungswirkung, da die Beitragsbemessungsgrenze bei den Geldleistungen dazu führt, dass auch die Leistungsansprüche nach oben hin begrenzt sind. Bei den Sach- und Dienstleistungen der Sozialversicherung hingegen, die unabhängig von der Beitragshöhe, also nach dem Bedarfs- und nicht nach dem Äquivalenzprinzip, vergeben werden, greift diese Leistungsbegrenzung nicht. Hier kommt es in der Kranken- und Pflegeversicherung auf der Finanzierungsseite tatsächlich zu einer Besserstellung von Versicherten mit einem hohen Einkommen.

Für die Situation in Deutschland ist es nun geradezu typisch, dass zwar niedrige Arbeitseinkommen nur gering (erst oberhalb des Grundfreibetrags) durch direkte Steuern belastet werden, dass aber die Beiträge zur Sozialversicherung in vollem Umfang bereits vom ersten Einkommenseuro an greifen. Eine Absenkung der Einkommensteuer durch höhere Grundfreibeträge und/oder durch eine Abflachung des Tarifverlaufs geht damit an der Einkommenslage von Niedrigverdienern vorbei. Die Devise "Mehr Netto vom Brutto" greift dann nur für den mittleren und höheren Einkommensbereich.

Diese Konstellation gibt immer wieder Anlass, auf Veränderungen bei den Sozialversicherungsbeiträgen zu drängen: So werden Modelle diskutiert, die Einkommenslage im unteren Beschäftigungssegment nicht nur von der Bruttoseite (Mindestlöhne und Tarifentgelte) sondern auch von der Abgabenseite her zu verbessern. Vorgeschlagen werden Freibeträge bei der Beitragsberechnung oder aber einkommensabhängige, progressiv gestaffelte Arbeitnehmerbeitragssätze, die im unteren Einkommensbereich niedrig ansetzen und die reguläre Höhe erst bei Erreichen einer Schwelle oberhalb der Zone von Niedrigeinkommen erreichen [2] .

Da die Finanzierung der Sozialversicherung im Umlageverfahren erfolgt und die Rücklagen bzw. Reserven lediglich dazu dienen, kurzfristige Schwankungen bei Ein- und Ausgaben aufzufangen, würde eine Absenkung der Beitragssätze unter sonst gleichen Bedingungen unmittelbar zu Mindereinnahmen bei den Sozialversicherungsträgern führen. Ein zentrales Problem ist deshalb, wie die Einnahmeverluste ausgeglichen werden, um das angesichts fehlender bzw. minimaler Rücklagen/Reserven unmittelbar entstehende Risiko der Zahlungsunfähigkeit zu verhindern. Bei einer sozialverträglichen Lösung müssten die Mindereinnahmen durch gezielte Steuerzuschüsse des Bundes ausgeglichen werden. Je breiter der Kreis der zu begünstigenden Niedrigverdiener gesteckt wird (Ab welchem Einkommen muss der reguläre Beitragssatz gezahlt werden?), umso kostenintensiver wird das Ganze.

Wenn die Einkommensungleichheit bekämpft werden soll, ist es zudem begründungsbedürftig, warum bei der Entlastung nur eine Einkommensart, nämlich die Löhne Berücksichtigung finden. Der reduzierte Arbeitnehmerbeitragssatz kann ja durchaus Personen begünstigen, die individuell und/oder im Haushaltskontext über ein hohes Einkommen verfügen, während Beschäftigte, deren Arbeitsentgelt oberhalb der Progressionszone liegt und bei denen das individuelle Arbeitsentgelt die einzige Einkommensquelle ist, voll belastet werden. Eine progressive steigende Belastung bei der Steuer macht hingegen Sinn, weil bei der Leistungsbemessung das gesamte Einkommen berücksichtigt wird. Demgegenüber begrenzen sich progressive Beitragssätze nur auf einen Teil der individuellen Einkommen und sind verteilungspolitisch fragwürdig.

Wenn die Verbesserung der Situation von Niedrigverdienern angestrebt wird, reicht es jedoch nicht aus, allein die Beitragssätze zur Sozialversicherung ins Blickfeld zu nehmen. In den letzten Jahren haben die Einkommensbelastungen vor allem durch Zuzahlungen, Leistungsausgrenzungen, Gebühren und Zusatzbeiträge ein immer stärkeres Gewicht gewonnen. Davon sind vor allem Beschäftigte bzw. Haushalte im unteren Einkommenssegment betroffen. Und bei den sich ausbreitenden privaten Versicherungen, so etwa bei Krankenzusatzversicherungen oder auch Lebensversicherungen, spielt die Lohnhöhe bei der Beitragsberechnung überhaupt keine Rolle. Die Tarife richten sich hier allein nach dem individuellen Risiko und dem vereinbarten Absicherungsniveau.

In allen Zweigen der Sozialversicherung wird das versicherungsförmige Äquivalenzprinzip durch Elemente des sozialen Ausgleichs ergänzt. Die Frage ist, ob diese Leistungen des Sozialausgleichs zum originären, versicherungstypischen Aufgabenspektrum einer Sozialversicherung zählen, oder ob es sich um allgemeine Staatsaufgaben handelt. Ist das letztere der Fall, ist eine Finanzierung dieser "versicherungsfremden" Aufgaben aus Beitragsmitteln problematisch. Zur berücksichtigen ist nämlich, dass die Solidargemeinschaft der Versicherten nur einen Teil der Bevölkerung erfasst, die versicherungspflichtigen Arbeitnehmer*innen, während andere – in der Regel besser verdienende – Beschäftigtengruppen (wie Beamte, Selbstständige in verkammerten Berufen) eigenständige Sicherungssysteme aufweisen, nicht beitragspflichtig und von daher auch nicht in den Solidarausgleich eingebunden sind. Infolge der Versicherungspflichtgrenze in der Kranken- und Pflegeversicherung kommt es überdies dazu, dass Beschäftigte im höheren Einkommensbereich zwischen Sozialversicherung und Privatversicherung wählen und sich - wenn es für sie vorteilhaft ist - dem Solidarausgleich entziehen können.

Aus ordnungs- und verteilungspolitischen Gesichtspunkten wäre es geboten, allgemeine Staatsaufgaben auch durch die Allgemeinheit, d.h. durch Steuerzuschüsse zu finanzieren. Das angemessene Finanzierungsinstrument wäre die Einkommensteuer, da diese alle Personen und Einkommen erfasst und die Belastung nach dem Prinzip der Leistungsfähigkeit erfolgt. Weitergehend ist die Forderung nach einer Erwerbstätigen- oder Bürgerversicherung: Durch eine Verallgemeinerung der Versicherungspflicht und durch die Ausweiterung der Beitragsbemessung auf das gesamte Einkommen würde damit die Bevölkerung insgesamt in den Schutz und zugleich Solidarausgleich der Sozialversicherungssysteme eingebunden (vgl. dazu ausführlich "Dossier Rentenpolitik").
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Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz "CC BY-NC-ND 3.0 DE - Namensnennung - Nicht-kommerziell - Keine Bearbeitung 3.0 Deutschland" veröffentlicht. Autoren/-innen: Gerhard Bäcker, Ernst Kistler für bpb.de

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Fußnoten

1.
Vgl. Bäcker 2020, S. 25 ff.
2.
Vgl. im Überblick Bäcker/Jansen 2012; s. 173 ff.

Gerhard Bäcker, Ernst Kistler

Gerhard Bäcker

Gerhard Bäcker, Prof. Dr., geboren 1947 in Wülfrath ist Senior Professor im Institut Arbeit und Qualifikation der Universität Duisburg-Essen. Bis zur Emeritierung Inhaber des Lehrstuhls "Soziologie des Sozialstaates" in der Fakultät für Gesellschaftswissenschaften der Universität Duisburg-Essen. Forschungsschwerpunkte: Theorie und Empirie des Wohlfahrtsstaates in Deutschland und im internationalen Vergleich, Ökonomische Grundlagen und Finanzierung des Sozialstaates, Systeme der sozialen Sicherung, insbesondere Alterssicherung, Arbeitsmarkt und Arbeitsmarktpolitik, Lebenslagen- und Armutsforschung.


Ernst Kistler

Ernst Kistler, Prof. Dr., geboren 1952 in Windach/Ammersee ist Direktor des Internationalen Instituts für Empirische Sozialökonomie, INIFES gGmbH in Stadtbergen bei Augsburg. Forschungsschwerpunkte: Sozial- und Arbeitsmarktberichterstattung, Demografie, Sozialpolitik, Armutsforschung.


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