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8.6.2020

Öffentlich-rechtlicher Rundfunk: von der Gründung der ARD bis heute

Am 9. Juni 1950 gründeten die Landesrundfunkanstalten die Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland – kurz ARD. Trotz Debatten um Strukturreformen ist der öffentlich-rechtliche Rundfunk in Deutschland immer noch eine wichtige Säule in der deutschen Medienlandschaft.

Das Erste ARD, aufgenommen am 01.09.2016 in Berlin auf der Internationale Funk-Ausstellung IFA. (© picture-alliance/dpa, dpa)


Zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk gehören in Deutschland heute die neun Landesrundfunkanstalten der ARD, das Zweite Deutsche Fernsehen (ZDF) und das Deutschlandradio. Im Gegensatz zu privaten Fernseh- und Rundfunksendern werden die Öffentlich-Rechtlichen durch Gebühren finanziert und sind als Anstalten bzw. Körperschaften des öffentlichen Rechts verfasst. Auch die Deutsche Welle ist eine öffentlich-rechtliche Sendeanstalt, bildet aber eine Ausnahme, weil sie durch Steuergelder finanziert wird. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk unterliegt dem Gebot der Staatsferne und hat den Auftrag, zur freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung beizutragen.

Karte der Bundesrepublik Deutschland mit den Landesrundfunkanstalten der ARD (© gemeinfrei)

Entstehung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks

Nach dem Zweiten Weltkrieg organisierten die Westalliierten den Hörfunk und das Fernsehen in ihren jeweiligen Besatzungszonen neu. Vorbild war das britische Konzept eines gebührenfinanzierten Rundfunks, der staatsunabhängig, aber nicht privatwirtschaftlich organisiert sein sollte. Durch eine freie und unabhängige Berichterstattung sollte der Rundfunk zur "Reeducation" und zum Aufbau einer demokratischen Öffentlichkeit beitragen.

Eine Karte der Rundfunkanstalten 1949. (© bpb)

Bereits ab 1946 begannen die westalliierten Besatzungsmächte nach und nach damit, die Sender wieder in die Hände deutscher Verantwortlicher zu geben. So entstanden noch vor der Gründung der Bundesrepublik im Jahre 1949 sechs autonome Landesrundfunkanstalten in Westdeutschland. Manche von ihnen, wie beispielsweise Radio Bremen, hatten ein sehr kleines Sendegebiet. Andere, wie der Nordwestdeutsche Rundfunk (NWDR), erreichten viele Millionen Menschen. Aus der unterschiedlichen Größe und auch Finanzkraft erwuchs schnell die Notwendigkeit zur sendegebietsübergreifenden Zusammenarbeit.

Gründung der ARD und erstes gemeinsames Fernsehprogramm

Nach mehrmonatigen Beratungen schlossen sich am 9. und 10 Juni 1950 die sechs Landesrundfunkanstalten zur "Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland" (ARD) zusammen.

Als erster Sender strahlte der NWDR noch im selben Jahr Fernsehbilder aus. Ab 1954 produzierten die ARD-Landesrundfunkanstalten dann ein gemeinschaftliches Fernsehprogramm für ganz Deutschland – zunächst nur für jeweils zwei Stunden pro Tag.

Schon bald nach der Gründung der ARD plante die Bundesregierung unter Bundeskanzler Konrad Adenauer (CDU) die Rundfunklandschaft neu zu ordnen. Nicht zuletzt wollte Adenauer ein zweites öffentlich-rechtliches Fernsehprogramm etablieren, das anders als die ARD nicht allein den Ländern, sondern mehrheitlich dem Bund unterstehen sollte. Das Vorhaben scheiterte 1961 vor dem Bundesverfassungsgericht, welches die Zuständigkeit für den Rundfunk allein in den Händen der Länder verortete. Daraufhin gründeten diese noch im gleichen Jahr das Zweite Deutsche Fernsehen (ZDF), das aber im Gegensatz zur föderalen Struktur der ARD nun zentralistisch organisiert wurde. Wenige Jahre später führte die ARD nach und nach regionale Fernsehprogramme, die sogenannten "Dritten", ein.

Ab Anfang der 1980er Jahre wurde in Deutschland schließlich auch privater Rundfunk erlaubt. Treibende Kraft war auch hier eine CDU-geführte Bundesregierung unter Bundeskanzler Helmut Kohl, der sich von den vorrangig werbefinanzierten Privatsendern ein politisches Korrektiv versprach. Der Sendestart der ersten kommerziellen Fernsehprogramme im Jahr 1984 kennzeichnet den Beginn des dualen Rundfunksystems in der Bundesrepublik Deutschland.

Mit der deutschen Wiedervereinigung am 3. Oktober 1990 trat der Einigungsvertrag in Kraft, der auch die Auflösung des DDR-Fernsehens und -Rundfunks und die Einrichtung eines öffentlich-rechtlichen Hörfunks und Fernsehens in den neuen Bundesländern regelte. Ab dem 1. Januar 1992 wurde das DDR-Fernsehen durch die neuen öffentlich-rechtlichen Landesrundfunkanstalten Ostdeutscher Rundfunk Brandenburg (ORB) und Mitteldeutscher Rundfunk (MDR, in Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen) abgelöst. Mecklenburg-Vorpommern trat dem NDR bei.

Auftrag der Öffentlich-Rechtlichen laut Rundfunkstaatsvertrag

Der Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks wird durch den Rundfunkstaatsvertrag geregelt. Mit ihren Angeboten sollen sie zum Prozess der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung beitragen und dadurch die demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Gesellschaft erfüllen. Sie sind dazu verpflichtet, einen umfassenden Überblick über das Geschehen in allen wesentlichen Lebensbereichen zu geben. Die Angebote müssen der Bildung, Information, Beratung und Unterhaltung dienen. Explizit wird der besondere Fokus auf die Kultur erwähnt.

Um diesen Auftrag zu erfüllen, müssen sich die die öffentlich-rechtlichen Sender an bestimmte Programmgrundsätze halten. So sollen sie Objektivität, Unparteilichkeit, Meinungsvielfalt und Ausgewogenheit wahren und einen Beitrag zur Verwirklichung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung leisten. Um auch wirtschaftlich unabhängig zu sein, werden sie nicht aus Steuern, sondern vorrangig durch Rundfunkgebühren finanziert.

Besondere Regelungen im Internet

Auch im Internet sind öffentlich-rechtliche Sender mit ihren Angeboten präsent, allerdings dürfen sie in ihren Online-Mediatheken nur Eigenproduktionen unbegrenzt zur Verfügung stellen. Angekaufte Filme und Serien dürfen hingegen nur zeitlich befristet oder gar nicht verbreitet werden. Das Schalten von Werbung ist öffentlich-rechtlichen Sendern im Netz nicht erlaubt.

Zudem müssen die Online-Angebote von ARD, ZDF und Deutschlandradio auch im Internet vorrangig über Bewegtbild und Ton gestaltet werden, textbasierte Informationen sollen nicht im Vordergrund stehen. Denn laut Telemediengesetz dürfen öffentlich-rechtliche Angebote im Netz nicht "presseähnlich" sein – auch um eine direkte Konkurrenz mit den digitalen Angeboten von privatwirtschaftlichen Zeitungsverlagen zu verhindern. In der Vergangenheit beriefen sich Verleger in Beschwerden wiederholt auf dieses Gebot, etwa im mehrjährigen Streit um die "Tagesschau-App".

Kontrolliert wird das Programm der Sender durch den jeweiligen Rundfunkrat (beim ZDF Fernsehrat und Deutschlandradio Hörfunkrat genannt), der einen Querschnitt der Gesellschaft widerspiegeln soll und mit Mitgliedern aus Parteien, Kirchen, Gewerkschaften und Verbänden besetzt ist. Das zweite Kontrollgremium sind die Verwaltungsräte, denen vor allem organisatorische und interne Aufgaben zukommen. Zudem verfügt jede Rundfunkanstalt über einen Intendanten oder eine Intendantin, der oder die verantwortlich für das Programm ist.

Rundfunkbeiträge als Haupteinnahmequelle

Haupteinnahmequelle der öffentlich-rechtlichen Sender ist der Rundfunkbeitrag. Dieser beträgt seit 2015 monatlich 17,50 Euro pro Haushalt. Er wird seit 2013 über die Gemeinschaftseinrichtung "Beitragsservice" eingezogen, die Ende 2012 aus Gebühreneinzugszentrale (GEZ) hervorgegangen war.

Die Höhe des Rundfunkbeitrags wird in einem mehrstufigen Verfahren von den Bundesländern und einem unabhängigen Sachverständigengremium festgelegt, der Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF). Die Sender melden ihren Finanzbedarf in regelmäßigen Abständen an die KEF, die diesen auf Kriterien der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit prüft. Auf dieser Grundlage erfolgt die Beitragsfestsetzung durch einen Staatsvertrag, den die 16 Bundesländer schließen. Neben den Beitragseinnahmen dürfen öffentlich-rechtliche Medien in begrenztem Umfang auch Werbung senden.



Das Gesamtbudget der Rundfunkanstalten betrug im Jahr 2018 insgesamt 7,8 Milliarden Euro. Derzeit wird über eine Erhöhung des Rundfunkbeitrags um 86 Cent pro Monat diskutiert. Die Ministerpräsidentinnen und -präsidenten haben dem Vorhaben im März 2020 bereits zugestimmt. Die Zustimmung der Länderparlamente steht noch aus und kann in einigen Bundesländern, allen voran in Sachsen-Anhalt, noch nicht als gesichert gelten.

Mitte Mai 2020 sprach sich auch eine Gruppe von Abgeordneten der Unions-Bundestagsfraktion gegen die Erhöhung aus. Die Parlamentarier und Parlamentarierinnen begründeten dies mit den finanziellen Belastungen der Bürger und Bürgerinnen durch die Corona-Krise. Die SPD plädierte für die Erhöhung und verwies auf die Bedeutung von seriös aufbereiteten Fakten durch gut ausgebildete und fair bezahlte Journalisten und Journalistinnen in Krisenzeiten. Ähnlich äußerten sich die Grünen.

Debatten um den öffentlich-rechtlichen Rundfunk

Die Rolle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist in den vergangenen Jahren immer wieder diskutiert worden. So war es im Zuge der Maidan-Revolution im Jahr 2014 zu scharfer Kritik an der Berichterstattung der ARD gekommen, die nicht nur von Teilen des Publikums, sondern auch von Politikern und Politikerinnen und dem ARD-Programmbeirat als zu unausgewogen wahrgenommen wurde. Ähnliche Kritik zeigte sich auch während der Flüchtlingsdebatte im Jahr 2015, wobei diese auch gegenüber privatwirtschaftlichen Nachrichtenformaten geäußert wurde. Nicht zuletzt wurden auch das Finanzierungsmodell und die Frage nach einer vermeintlichen politischen Einflussnahme auf die Berichterstattung der Öffentlich-rechtlichen wiederholt kritisiert.

Im Zuge dieser Diskussionen wurde vo einem vermeintlichen Vertrauensverlust der Medien an sich und der öffentlich-rechtlichen Medien im Speziellen gewarnt. Allerdings weisen Umfragen, wie etwa die Langzeitstudie Medienvertrauen der Johannes Gutenberg-Universität Mainz, vor allem auf eine Polarisierung des Medienvertrauens hin: Während 2019 rund 28 Prozent der Befragten ein allgemeines Misstrauen gegenüber etablierten Medien äußerten, gaben anderseits rund 43 Prozent an, den etablierten Medien in wichtigen Fragen zu vertrauen. Dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk vertrauten sogar mehr als zwei Drittel.

In der Corona-Krise zeigt sich ein ähnliches Bild: Laut einer aktuellen Umfrage von infratest dimap im Auftrag des NDR Medienmagazins ZAPP fühlen sich zwar 20 Prozent der Wahlberechtigten in Deutschland von Politik und Medien "getäuscht". Die Berichterstattung der öffentlich-rechtlichen Sender genießt jedoch mit 68 Prozent ein verhältnismäßig großes Vertrauen.

Geplante Strukturreform der Öffentlich-Rechtlichen

Derweil läuft die Debatte um eine Strukturreform des öffentlich-rechtlichen Rundfunks weiter. Bereits im Jahr 2017 hatten ARD, ZDF und Deutschlandradio Vorschläge für umfangreiche Sparmaßnahmen vorgelegt. Allein die ARD wollte demnach bis 2028 insgesamt zwei Milliarden Euro einsparen. Teilen der Politik ging das nicht weit genug. So forderte die FDP beispielsweise eine Verringerung der Senderzahl.

Derzeit wird auch an einer Reform des Rundfunkstaatsvertrages gearbeitet: Er soll durch einen Medienstaatsvertrag ersetzt werden, der auch Regelungen für Online-Streamingdienste oder Social-Media-Plattformen umfasst. Dieser wurde von den Regierungschefinnen und -chefs der Länder Ende April 2020 unterzeichnet, nachdem die EU-Kommission keine grundlegenden Bedenken geäußert hatte. Der Medienstaatsvertrag soll spätestens zum Jahresende 2020 in Kraft treten, zuvor muss er jedoch von allen 16 Landesparlamenten ratifiziert werden.

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