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14.5.2021

Vor 30 Jahren: Bundestag beschließt Solidaritätszuschlag

Am 14. Mai 1991 stimmte der Bundestag erstmals für die Einführung eines Solidaritätszuschlags. Grund waren finanzielle Belastungen durch die Wiedervereinigung und den Zweiten Golfkrieg. 1995 wurde der "Soli" erneut eingeführt und seither von Kontroversen begleitet.

30 Jahre auf fast jeder Lohnsteuerbescheinigung: der Solidaritätszuschlag. (© picture-alliance, imageBROKER | Schoening Berlin)


Was ist der "Soli"?

Der Solidaritätszuschlag ist eine Ergänzungsabgabe, die über die Einkommenssteuer und Körperschaftssteuer erhoben wird. Und zwar sowohl in Ost- als auch in Westdeutschland, in den neuen und den alten Bundesländern. Bei dem "Soli" handelt es sich somit um eine bundesweite Zusatzabgabe, die bis 2020 die meisten einkommens- oder körperschaftssteuerpflichtigen Personen bezahlen mussten – also sowohl Arbeiter/-innen, Angestellte und Beamt/-innen als auch Unternehmen, Betriebe und Verbände – und deren Mittel nur dem Bundeshaushalt zustehen. Seit 1998 beträgt der Solidaritätszuschlag 5,5 Prozent der jeweiligen Steuer. Er wurde nur erhoben, wenn eine Person auf mehr als 972 Euro im Jahr an Einkommenssteuer kam (Freibetrag).

Mit dem 2019 beschlossenen "Gesetz zur Rückführung des Solidaritätszuschlags" wurden die Freibeträge stark angehoben, um Gering- und Mittelverdienende steuerlich zu entlasten. Das Gesetz ist 2021 in Kraft getreten. Für Singles ist der Freibetrag auf 16.956 Euro Einkommenssteuer jährlich gestiegen. Wird dieser überschritten, bleibt die Abgabe verpflichtend. Laut Bundesfinanzministerium sollen damit etwa 90 Prozent aller Steuerzahlenden vom Solidaritätszuschlag befreit sein.

Warum wurde der "Soli" eingeführt?

Die Idee zur Einführung des Solidaritätszuschlags entstand im Frühjahr 1991. Deutschland war seit einigen Monaten wiedervereinigt, in den fünf neuen Bundesländern wurden Hunderttausende Menschen durch die Abwicklung oder Privatisierung von ehemaligen Volkseigenen Betrieben arbeitslos. Zusätzlich ergaben sich Folgewirkungen durch den faktischen Zusammenbruch des "Rats für gegenseitige Wirtschaftshilfe" (RGW) in den Jahren 1989 und 1990. Davon waren verschiedene Staaten Osteuropas betroffen: Ihre Volkswirtschaften waren aufgrund der Produktionsstrukturen im früheren Ostblock davon abhängig, Waren in die Länder des RGW zu exportieren und ebenso zu importieren. Bereits im März 1991 war absehbar, dass die Bundesrepublik mit Mitteln in Milliardenhöhe intervenieren müsste, wenn sie den wirtschaftlichen Zusammenbruch dieser Länder und mögliche Auswirkungen auf die ostdeutsche, ehemalige DDR-Wirtschaft verhindern wollte. Zudem sah sich Deutschland in der Verantwortung, die Reform-Prozesse nicht scheitern zu lassen.

Der Zweite Golfkrieg ab Januar 1991 war zu diesem Zeitpunkt eine noch größere finanzielle Belastung für den damaligen Bundeshaushalt. Im Jahr zuvor überfiel der Irak das benachbarte Kuwait. Fünf Monate später intervenierte eine internationale Koalition unter Führung der Vereinigten Staaten von Amerika. Deutschland beteiligte sich daran mit Rüstungsmaterial und Geldzahlungen in Höhe von fast 17 Milliarden D-Mark.

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Kurz erklärt

Solidarpakt und Solidaritätszuschlag

Vom Solidaritätszuschlag zu unterscheiden sind die sogenannten Solidarpakte. Sie wurden als Vereinbarungen zwischen dem Bund und den Bundesländern zu einem ähnlichen Zweck geschlossen: um gleichwertige Lebensverhältnisse in Ost und West herzustellen und die Kosten aus der Wiedervereinigung zu stemmen. Das sollte unter anderem durch Transferleistungen im Rahmen des Länderfinanzausgleichs an die ostdeutschen Bundesländer erreicht werden. Der "Solidarpakt I" galt von 1995 bis 2004, der "Solidarpakt II" von 2005 bis 2019. Der Solidaritätszuschlag war zu keinem Zeitpunkt Teil dieser Maßnahmenpakete. Allerdings führte das Auslaufen des "Solidarpaktes II" zu Debatten, ob der Solidaritätszuschlag noch gebraucht wird.

Wie hat sich der "Soli" entwickelt?

Die Bundesregierung aus CDU, CSU und FDP wollte dem so entstandenen Haushaltsloch mit einem ganzen Maßnahmenbündel begegnen: Einerseits waren der Abbau von Steuervergünstigungen und Finanzhilfen in Höhe von 10 Milliarden D-Mark geplant. Andererseits sollte es Steuererhöhungen geben. Allein durch eine Anhebung der Versicherungs- und der Mineralölsteuer waren 1991 rund sechs Milliarden D-Mark Mehreinnahmen eingeplant. Außerdem sollte ein "auf ein Jahr befristeter Solidaritätszuschlag" erhoben werden und bis Mitte 1992 weitere 22 Milliarden D-Mark einbringen.

Das sogenannte Solidaritätsgesetz wurde am 14. Mai 1991 vom Bundestag mit den Stimmen der Unionsfraktion und der FDP verabschiedet, in Kraft trat es am 28. Juni 1991. In den Jahren 1993 und 1994 wurde kein Solidaritätszuschlag erhoben, doch bereits im Jahr 1993 wurde die Wiedereinführung des Solidaritätszuschlags für 1995 in Höhe von zunächst 7,5 Prozent beschlossen. Begründet wurde dies unter anderem mit den "finanziellen Erblasten im Zusammenhang mit der Herstellung der Einheit Deutschlands". Zum 1. Januar 1998 wurde der Solidaritätszuschlag auf 5,5 Prozent abgesenkt.

Wofür werden die Mittel verwendet?

Der "Soli" ist eine Ergänzungsabgabe und kann nur dann erhoben werden, wenn ein "aufgabenbezogener Mehrbedarf" besteht. Im Falle des bis heute geltenden Solidaritätszuschlags von 1995 war das die Finanzierung der Folgekosten der deutschen Einheit. Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) urteilte bereits 1972, dass Ergänzungsabgaben zwar zeitlich nicht befristet sein müssen, sie aber nur so lange erhoben werden können, wie es einen "Mehrbedarf" gibt.

Ein "aufgabenbezogener Mehrbedarf" bedeutet jedoch nicht, dass eine Ergänzungsabgabe auch zweckgebunden ausgegeben werden muss. Die Mittel des Solidaritätszuschlags fließen in den Bundeshaushalt. Das Bundesfinanzministerium kann daher auch keine Auskunft über die konkrete Verwendung der Soli-Mittel geben. Nach Daten des Statistischen Bundesamtes wurden seit 1999 rund 300 Milliarden Euro über den Solidaritätszuschlag eingenommen.

Warum ist der "Soli" umstritten?

In den vergangenen Jahren wurde mehrfach Klage gegen den "Soli" erhoben, darunter vom "Bund der Steuerzahler". Dieser zog 2006 vor das BVerfG, um die Rechtmäßigkeit und Langfristigkeit der Erhebung des Solidaritätszuschlags zu prüfen. Mit der Verfassungsbeschwerde wurde auf den Beschluss des Bundesfinanzhofs wenige Monate zuvor reagiert, der einen Verstoß verneinte. Auch eine Vorlage des niedersächsischen Finanzgerichts, das sich gegen den Soli aufgrund seiner langjährigen Erhebung aussprach, wurde 2010 vom Bundesverfassungsgericht zurückgewiesen.

Die seit 2021 geltende Anpassung des "Solis" führte zu politischen Debatten und Klagen. Dem Beschluss ging eine lange Diskussion auch innerhalb der Großen Koalition voraus: Während die CDU und CSU die vollständige Abschaffung des Zuschlags befürworteten, setze die SPD eine Beibehaltung für höhere Einkommen durch.

Der oppositionellen FDP ging der Kompromiss der Bundesregierung nicht weit genug. Sie legte Mitte 2020 Verfassungsbeschwerde ein. Mit dem Auslaufen des "Solidarpaktes II" Ende 2019 sei auch der Zweck für den "Soli" entfallen, da ein zusätzlicher Finanzbedarf für die Kosten der Wiedervereinigung nicht mehr bestünde. Ziel der Klage ist die völlige "Soli"-Abschaffung und eine staatliche Rückerstattung der im Jahr 2020 gezahlten Beträge.

Auch die AfD warb für die sofortige Abschaffung des Solidaritätszuschlags, den sie als verfassungswidrig bezeichnete. Die Fraktionen der Grünen und Die Linke stimmten 2019 im Bundestag ebenfalls gegen den Regierungsvorschlag. Beide Fraktionen sahen die Entlastungen für Geringverdienende als nicht weitreichend genug und forderten eine grundsätzliche Reform des Steuersystems.

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