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28.7.2021

70 Jahre Genfer Flüchtlingskonvention

Am 28. Juli 1951 wurde die Genfer Flüchtlingskonvention verabschiedet. Mit dem Dokument wurden die Grundlagen des internationalen Rechts für den Schutz von Menschen auf der Flucht etabliert, die bis heute bestehen. Aktuelle Entwicklungen geben jedoch auch Anlass zu Diskussionen, inwiefern Teile der Konvention noch zeitgemäß sind.

Es gehört zu den Aufgaben der UNHCR, die Umsetzung der Genfer Flüchtlingskonvention zu überwachen. Zu sehen ist hier ein provisorisches, von dem UNHCR unterstütztes Zeltlager auf Lesbos. (© picture alliance / NurPhoto | Nicolas Economou)


Das "Abkommen über die Rechtstellung der Flüchtlinge" (kurz: "Genfer Flüchtlingskonvention" (GFK)) gilt bis heute als das wichtigste Dokument für den völkerrechtlichen Schutz von Menschen auf der Flucht. In dem zwischenstaatlichen Abkommen wird festgelegt, wer als Flüchtling gilt, welcher rechtlicher Schutz mit diesem Status einhergeht – zum Beispiel das Verbot der Ausweisung und Zurückweisung – und welche Form von Hilfe Menschen mit Flüchtlingsschutz in den Zufluchtsländern erhalten sollen. Das Flüchtlingshochkommissariat der Vereinten Nationen spielt dabei eine leitende Rolle.

Am 28. Juli 1951 wurde die Konvention verabschiedet, sie trat allerdings erst am 22. April 1954 in Kraft. Die Genfer Flüchtlingskonvention richtete sich in ihrer ursprünglichen Fassung vor allem an europäische Menschen, die im Zuge des Zweiten Weltkriegs fliehen mussten. 26 Staaten unterzeichneten die Konvention bis 1954, darunter Frankreich, die Schweiz, das Vereinigte Königreich, die USA, Jugoslawien und die Bundesrepublik Deutschland. Die Sowjetunion und andere sozialistisch regierte Staaten aus dem sogenannten Ostblock unterzeichneten die Konvention nicht. Das „Protokoll über die Rechtsstellung der Flüchtlinge“, das am 31. Januar 1967 verabschiedet wurde und am 4. Oktober 1967 in Kraft trat, erweiterten die Konvention zeitlich und räumlich.

Artikel 1 des Abkommens beinhaltet die Definition von "Flüchtlingen": Menschen die "aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung" aufgrund von Ereignissen vor dem 01. Januar 1951 – also im Zuge des Zweiten Weltkrieges – ihr Herkunftsland verlassen mussten. Demnach schließt diese Definition Binnenflüchtlinge von dem Status aus. Ebenso wie Heimkehrer/-innen – Menschen, die sich freiwillig und auf Dauer in ihr Herkunftsland zurückbegeben – wie in Artikel 1C, festgeschrieben ist.

Protokoll über Rechtsstellung von Flüchtlingen wurde 1967 beschlossen

In Artikel 1 wird zudem der geografische Rahmen geregelt, indem die Konvention entweder für Fluchtursachen "in Europa" oder "in Europa oder anderswo" gilt. Dieser Absatz gilt als ein Kompromiss und Ausdruck einer Interessensdurchsetzung westeuropäischer Staaten, der seinerzeit die Verhandlungen fortführen lies: Großbritannien wollte eine unbefristete Definition einführen, während die USA, Schweden und Indien dagegen plädierten – sowohl zeitlich wie auch geografisch – und einen eingegrenzten Geltungsbereich forderten. Später schloss sich auch Frankreich der Forderung nach einer geografischen Eingrenzung an, zum Teil aus Furcht vor einer starken Fluchtbewegung aus Deutschland.

Unter dem Eindruck der Ereignisse des Zweiten Weltkriegs nahmen viele Unterzeichnerstaaten Flucht als millionenfaches Massenphänomen und vorübergehendes Problem wahr. Die folgenden Jahre zeigten, dass dem nicht so war – durch die Konflikte des Kalten Krieges, aber auch durch politische Unruhen in Afrika. Im Januar 1967 wurde in New York das "Protokoll über die Rechtsstellung der Flüchtlinge" verabschiedet und damit der Versuch eine dauerhafte rechtliche Regelung für Menschen auf der Flucht zu formulieren. Darin wurde vereinbart, dass die Bestimmungen der Genfer Flüchtlingskonvention nicht mehr an eine Fluchtursache vor 1951 gebunden ist und für Flüchtlinge weltweit gilt.

Insgesamt 146 Staaten sind der Genfer Flüchtlingskonvention bis heute beigetreten, 147 Staaten dem Protokoll von 1967.

Kernpunkte der Genfer Flüchtlingskonvention

Die Definition des Flüchtlingsbegriffs steht im Zentrum der Konvention und dem Protokoll. Als „Flüchtling“ wird eine Person bezeichnet, die "aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung sich außerhalb des Landes befindet, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt, und den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser Befürchtungen nicht in Anspruch nehmen will [...]" (Art. 1A Abs. 2).

Asylrecht in Deutschland

Die Vorgaben der Genfer Flüchtlingskonvention wurden auf EU-Ebene in einer Qualifikationsrichtlinie übernommen, die zusammen mit der Aufnahmerichtlinie und Verfahrensrichtlinie europäisches Asylrecht rahmt. In Deutschland ist die Umsetzung dieser Qualifikationsrichtlinie im Asylgesetz geregelt.

Das in Deutschland geltende Asylrecht unterscheidet grundlegend zwischen verschiedenen Schutzformen für Menschen auf der Flucht: Flüchtling, Asylberechtigte, Asylantragstellende und Schutzberechtigte sowie Bleibeberechtigte

Auch wenn umgangssprachlich oft alle Menschen auf der Flucht als „Flüchtlinge“ bezeichnet werden, können nur diejenigen, die die Bedingungen der Genfer Flüchtlingskonvention erfüllen, als „Flüchtlinge“ anerkannt werden und offiziellen „Flüchtlingsschutz“ erhalten. Wer als Flüchtling anerkannt wird, erhält eine Aufenthaltserlaubnis für drei Jahre und einen speziellen blauen Reiseausweis. Dieser wird von allen Staaten, die die Genfer Flüchtlingskonvention unterzeichnet haben, als Ausweisdokument anerkannt. Die Verfolgung dieser Menschen kann sowohl von staatlichen als auch nichtstaatlichen Akteur/-innen ausgehen. Und: Auch, wer durch ein sicheres Land einreist, kann diesen Flüchtlingsstatus theoretisch erhalten.

Das ist bei der „Asylberechtigung“ anders. In Deutschland galt bereits mit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes am 23. Mai 1949 ein Grundrecht auf Asyl. In Artikel 16 Abs. 2 der ursprünglichen Fassung heißt es: "Politisch Verfolgte genießen Asylrecht". Als politisch verfolgt gilt, wer aufgrund der „Rasse“, Religion, Nationalität, oder Zugehörigkeit zu einer sozialen Gruppe oder politischen Überzeugung das Herkunftsland verlassen musste. Die Verfolgung muss durch den Staat erfolgen. Im so genannten "Asylkompromiss" von 1993 einigte sich der deutsche Bundestag darauf, den damals bestehenden Artikel um eine "Drittstaatenregelung" zu ergänzen, so wie sie damals auch schon in anderen EU-Ländern existierte. Demnach haben Menschen auf der Flucht keinen Anspruch auf Asyl, die "aus einem Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaften oder aus einem anderen Drittstaat" einreisen, "in dem die Anwendung des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge und der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten sichergestellt ist".

Statistisch werden beide Gruppen in Deutschland unter der Bezeichnung „Rechtsstellung als Flüchtling“ zusammengefasst. Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge entscheidet über die „Rechtstellung als Flüchtling“ nach Art.16 a GG und § 3 Asylgesetz.

Wer weder Asyl- noch Flüchtlingsschutz erhält, hat eventuell Anspruch auf „subsidiären Schutz“ (§ 4 AsylG). Dieser greift, wenn Menschen im Herkunfts- oder Aufenthaltsland ernsthafter Schaden droht, umfasst vergleichsweise weniger Rechte und meist eine geringere Dauer.

Wer keine dieser Schutzberechtigungen erhält, ist zwar ausreisepflichtig, darf unter bestimmten Umständen aber womöglich trotzdem nicht abgeschoben werden. Umgangssprachlich wird hier von einer Duldung gesprochen. Ein solches Abschiebungsverbot gilt etwa dann, wenn zum Beispiel die Todesstrafe oder Folter im Herkunftsland drohen.



Drittstaatenregelung in der Kritik

Die Drittstaaten-Regelung ist bis heute in Kraft und wird insbesondere von Asylrechtsverbänden kritisiert: Menschen auf der Flucht, die in einem EU-Mitgliedsstaat und somit in einem „sicheren Drittstaat“ ankommen, können in Deutschland keine Anerkennung auf Asyl nach Artikel 16 Abs. 2 GG erwarten. Da Deutschland von sicheren Drittstaaten umgeben ist, galt das Asylrecht nach Grundgesetz damit in der Praxis nur noch für jene Menschen, die auf dem Luftweg nach Deutschland gekommen waren. Ein Antrag auf Flüchtlingsschutz nach Genfer Flüchtlingskonvention bleibt in solchen Fällen theoretisch weiterhin möglich. Welches Land für die Prüfung dieser Anträge zuständig ist, entscheidet jedoch die Dublin-III-Verordnung der EU. Meist handelt es sich um das Land der Ersteinreise in die EU.

Die Schutzquote für eine Anerkennung als Flüchtling ist in Deutschland in den letzten Jahren wieder gesunken; nachdem 2015 – dem sogenannten Höhepunkt der aktuellen Fluchtbewegung – 49% der Antragstellenden diesen Schutz erhalten haben, waren es 2021 bisher 13%.

Mit Bezug auf die Genfer Flüchtlingskonvention wird häufig auch kritisch debattiert, welche Länder als sicheren Herkunftsstaat eingestuft werden, da in diese Länder eine Abschiebung möglich ist. Das Asylgesetz versteht unter sicheren Herkunftsstaat Länder, „bei denen aufgrund der allgemeinen politischen Verhältnisse die widerlegliche Vermutung besteht, dass dort weder Verfolgung noch unmenschliche oder erniedrigende Bestrafung oder Behandlung stattfindet und dem betroffenen Ausländer damit kein ernsthafter Schaden droht“. Heftige Diskussionen entbrannten zum Beispiel um die Frage, ob Afghanistan sicheres Herkunftsland werden sollte.

Ist die Konvention noch zeitgemäß?

Generell wird debattiert, inwiefern die Genfer Flüchtlingskonvention noch den Bedürfnissen der Gegenwart entspricht. Einerseits wird angeführt, dass die sehr weitreichenden Rechte in einer Zeit beschlossen wurden, in der Gesellschaften weit weniger mobil waren und somit auch Migrationsbewegungen geringer ausfielen. Kritiker/-innen merken zudem das zunehmende Verschwimmen von Grenzen zwischen Flucht- und Wirtschaftsmigration an, wodurch es erschwert werde, Flüchtlinge als solche – mit all den Schutzrechten der Konvention – auch zu identifizieren.

Andererseits werden Definitionslücken geltend gemacht: So findet sich in Artikel 1 der Konvention kein besonderer Hinweis auf Menschen, die wegen ihrer sexuellen Orientierung oder wegen ihres Geschlechts verfolgt werden. Der Europäische Gerichtshof urteilte jedoch Ende 2014, dass die Verfolgung wegen Homosexualität als Fluchtgrund geprüft werden darf. Dabei müsse allerdings streng darauf geachtet werden, dass die Menschenwürde nicht verletzt werde. Außerdem spitzt sich seit einigen Jahren die Debatte zum Umgang mit "Klimaflüchtlingen" zu – die in der Konvention ebenfalls nicht als solche benannt werden.

Auch der Umgang mit exterritorialen Gebieten, darunter Flughäfen und internationale Gewässer, wird problematisiert. Dabei geht es letztlich um das in Artikel 33 der Genfer Flüchtlingskonvention festgeschriebene Verbot der Zurückweisung: Menschen auf der Flucht, die in ihrem Leben und in ihrer Freiheit gefährdet sind, dürfen nicht zurückgewiesen werden. Es bleibt allerdings die Frage offen, wo dieser Schutz beginnt. Die Bundesregierung vertritt die Auffassung, dass dies nicht für den internationalen Bereich von Flughäfen gilt. Dies gelte auch für internationale Gewässer. Entscheidend für den Anspruch auf Asyl sei der territoriale Kontakt mit dem Bundesgebiet.

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