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1.9.2020

Grundlagen der Lohnpolitik

Die Lohnpolitik fällt in Deutschland in der Regel in das Hoheitsgebiet von Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften, die in Tarifverhandlungen Arbeits- und Einkommensbedingungen einer Branche aushandeln. Ergänzend wurde als Lohnuntergrenze im Jahr 2015 ein gesetzlicher Mindestlohn eingeführt. Wie Tarifverträge zu Stande kommen, welche Mittel Gewerkschaften und Arbeitgebern zur Durchsetzung ihrer Forderungen zur Verfügung steht, ist Thema dieses Textes.

Beschäftigte der privaten Energiewirtschaft Baden-Württemberg im Warnstreik im Jahr 2018 (© picture-alliance/dpa)


Wie kommt eigentlich die Lohnhöhe zu Stande?

In Deutschland handeln üblicherweise nicht einzelne Arbeitnehmer mit den Unternehmern die Löhne aus, sondern Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände. Die gesetzlichen Grundlagen sind das Tarifvertragsgesetz (TVG) vom 9. April 1949 sowie Art. 9 Abs. 3 des Grundgesetzes. Die darin garantierte Tarifautonomie hält den Staat aus den Tarifverhandlungen normalerweise ganz heraus. Nur für eng begrenzte Vertragsinhalte, beispielweise bezogen auf den Mindesturlaub oder die Lohnfortzahlung im Krankheitsfall, hat der Staat aus sozialpolitischen Erwägungen Untergrenzen vorgegeben, die von den Tarifpartnern respektiert werden müssen. Gleiches gilt für den seit 2015 existierenden gesetzlichen Mindestlohn. Ebenso gibt es Obergrenzen für gewisse Vertragsinhalte, beispielsweise bei der täglichen Arbeitszeit.

Artikel 9 Grundgesetz

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

Tarifverträge dienen dazu, die Arbeitsbedingungen (z.B. Lohn und Gehalt, Dauer der Wochenarbeitszeit, Höchstdauer der täglichen Arbeitszeit, die Eingruppierung, Zahlung von Zulagen und Zuschlägen, Urlaubsdauer) zwischen den Vertragspartnern "Arbeitgeber" und "Arbeitnehmer" zu regeln. Neben einer Übernahme der durch die Tarifpartner ausgehandelten Tarifverträge haben Unternehmen, die keinem Arbeitgeberverband angehören, die Möglichkeit, spezielle Firmentarifverträge mit den Gewerkschaften abzuschließen. Ebenso können sie mit ihren Arbeitnehmern individuelle Regelungen auf einzelvertraglicher Basis aushandeln. Der Staat hat seitens des Bundesarbeitsministeriums die Möglichkeit, auf Antrag einer Tarifvertragspartei und nach Zustimmung eines paritätisch aus Arbeitnehmer- und Arbeitgebervertretern besetzten Tarifausschusses, Tarifverträge für allgemein verbindlich zu erklären. Solche Erklärungen sind jedoch eher die Ausnahme als die Regel. Anfang 2020 existieren in dreizehn Branchen tarifvertragliche Mindestlöhne, die für allgemeinverbindlich erklärt wurden.

Mit der Allgemeinverbindlichkeitserklärung erfassen die Rechtsnormen des Tarifvertrages in seinem Geltungsbereich auch die bisher nicht tarifgebundenen Arbeitgeber und Arbeitnehmer. Das bedeutet: Der Tarifvertrag ist auch für Arbeitgeber und Arbeitnehmer verbindlich, die nicht bereits als Mitglieder der den Tarifvertrag abschließenden Verbände bzw. Gewerkschaften tarifgebunden sind. Während also nur ein Teil aller Arbeitnehmer mit ihren Beiträgen die Arbeit der Gewerkschaften finanziert, kommen die von den Gewerkschaften erstrittenen Leistungen vielen Arbeitnehmern zugute.

Eine abweichende Regelung vom Tarifvertrag ist nur zulässig, wenn sie sich zu Gunsten des Arbeitnehmers auswirkt, z.B. durch eine höhere Lohnsumme (Günstigkeitsprinzip). Damit stellt der Tarifvertrag für die Arbeitnehmer faktisch eine Mindestsicherung dar, durch die Allgemeinverbindlichkeitserklärung kann auch der Gesetzgeber diese Mindestsicherung auf die gesamte Branche ausweiten. Ein Abweichen vom Tarifvertrag ist zulässig wenn sie von den Tarifvertragsparteien in Form von Öffnungsklauseln zugelassen wurde.

Die Tarifverträge gelten entsprechend der industriellen Organisation der Tarifpartner nach ganzen Wirtschaftsbereichen und Regionen ("Flächentarifvertrag"); in Großbetrieben gibt es aber auch Haustarifverträge. Dazu kommen noch langfristig geltende Manteltarifverträge, die allgemeine Arbeitsbedingungen regeln oder Lohnstrukturen festlegen. Das Betriebsverfassungsgesetz von 1952 stärkte die kollektive Verhandlungsposition der Arbeitnehmer in zweifacher Weise. Zum einen haben Betriebsräte in der Regel kein Recht, die Löhne auf betrieblicher Ebene nach zu verhandeln (wie etwa in Schweden, Dänemark oder den Niederlanden); dies erhöht die Verbindlichkeit der Flächentarifverträge. Zum anderen können die Betriebsräte jedoch indirekt auf die Lohnbildung Einfluss nehmen, indem sie Betriebsvereinbarungen über Arbeitszeiten (Überstunden oder Kurzarbeit) oder Arbeitsbedingungen (z.B. Sonderschichten) aushandeln. Es wird daher auch von einer dualen Verfassung der industriellen Beziehungen gesprochen.

Tarifverträge bestehen aus einem normativen und einem schuldrechtlichen Teil. Der normative Teil besagt, dass die in den Tarifverträgen niedergelegten Normen unmittelbar und zwingend für alle Arbeitnehmer gelten, die unter den zeitlichen (Laufdauer), räumlichen (Gebiet), betrieblichen (Industriezweig), fachlichen (Beruf) und persönlichen (Arbeiter, Angestellte) Geltungsbereich fallen. Ungünstigere Regelungen in individuellen Verträgen sind also unwirksam. Üblich sind jedoch günstigere Regelungen, die zur Lohndrift (Differenz zwischen Tarif- und Effektivlöhnen) führen können. Der schuldrechtliche Teil enthält die Durchführungspflicht, die den Tarifparteien gebietet, zur Vertragserfüllung auf ihre Mitglieder einzuwirken und die sogenannte Friedenspflicht, die es den Tarifvertragsparteien verbietet, während der Laufzeit des Vertrages im Hinblick auf eine im Vertrag normativ geregelte Angelegenheit einen Arbeitskampf vorzubereiten, einzuleiten oder durchzuführen (negative Friedenspflicht). Bei den im Jahr 2019 neu abgeschlossenen Tarifverträgen lag die Laufzeit im Durchschnitt bei 25,4 Monaten.

Der Einfluss von Berufs- und Standesverbänden

Anfang der 2000er Jahre kam es zu einer Zunahme des Einflusses von Berufs- und Standesverbänden, beispielweise der Gewerkschaft Deutscher Lokomotivführer (GDL), des Verbandes der angestellten und beamteten Ärztinnen und Ärzte Deutschlands (Marburger Bund), der Unabhängigen Flugbegleiterorganisation (Ufo), der Gewerkschaft der Flugsicherung (GdF) oder der Vereinigung Cockpit (VC). Die Berufsverbände gehören nicht dem Deutschen Gewerkschaftsbund an. Sie gerieten ins Blickfeld des öffentlichen Interesses, nachdem sie ihre Verbandsstrategie geändert hatten und lange Zeit bestandene Verhandlungsgemeinschaften mit DGB-Gewerkschaften gekündigt hatten und deren faktische Tarifführerschaft nicht mehr anerkannten. Es handelt sich in der Regel um kleine Gruppen, die aber eine erhebliche Marktmacht und ein hohes Störpotential besitzen, da ihre Mitglieder in Schlüsselpositionen tätig sind. In wirkungsvollen Arbeitskämpfen gelang es ihnen, sich als eigenständige Tarifparteien zu etablieren.

Daneben gewannen insbesondere in Branchen mit schwacher Tarifbindung und niedrigen Tarifen die Gewerkschaften des Christlichen Gewerkschaftsbundes (CGB) an Bedeutung. Sie schlossen häufig mit den Arbeitgeberverbänden gezielt Tarifverträge zur Unterbietung bestehender Tarifstandards der DGB-Gewerkschaften ab. Dies galt zum Beispiel für den Bereich der Leiharbeit, aber auch verschiedener Handwerksbereiche.

Tarifeinheit, Tarifkonkurrenz und Tarifpluralität

Bis zu einem weitreichenden Urteil des Bundesarbeitsgerichts (BAG) hat dieses in ihrer Rechtsprechung das Prinzip der Tarifeinheit („ein Betrieb – ein Tarif“) angewendet. Die Kontroversen um die Tarifeinheit hatten in den Jahren zuvor an Bedeutung gewonnen, weil Berufsgewerkschaften („Spartengewerkschaften“) in zunehmendem Umfang eigene Tarifverträge durchsetzen konnten. Vom Grundsatz der Tarifeinheit hat sich das Gericht 2010 abgewendet und hat damit mehr Konkurrenz unter kleinen und großen Gewerkschaften erlaubt, da u.a. es mit dem Grundrecht der Koalitionsfreiheit gemäß Artikel 9 Absatz 3 Grundgesetz unvereinbar sei und Zweckmäßigkeits- oder Praktikabilitätserwägungen die Geltung dieses Grundrechts nicht beiseiteschieben könnten. Das Bundesarbeitsgericht argumentierte weiter, dass es damit gängiger Praxis Rechnung getragen hätte und die Tarifeinheit faktisch längst nicht mehr bestehe.

Tarifeinheit

Tarifeinheit bedeutet, dass im selben Unternehmen nur ein Tarifvertrag gilt. Die Alternative dazu besteht aus zwei Ausprägungen, nämlich der Tarifpluralität und der Tarifkonkurrenz.
  • Bei einer Tarifpluralität wird der Betrieb des Arbeitgebers vom Geltungsbereich verschiedener Tarifverträge, an die der Arbeitgeber jeweils gebunden ist, erfasst, wobei auf den einzelnen Arbeitnehmer indes nur einer der Tarifverträge anzuwenden ist.

  • Davon zu unterscheiden ist die Tarifkonkurrenz, bei der ein Arbeitsverhältnis den Normen mehrerer Tarifverträge unterliegt. Tarifpluralität kann zu einer Tarifkonkurrenz führen, wenn die Tarifvertragsparteien den vorrangig anzuwendenden Tarifvertrag nicht festgelegt haben.
Quelle: Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung; Jahresgutachten 2010/2011; Ziffer 500.


Mit dem Urteil des Bundesarbeitsgerichts entstand in Deutschland Tarifpluralität: Für einen Betrieb konnten nebeneinander unterschiedliche Tarifverträge gelten. Hierzu konnte es immer dann kommen, wenn Mitglieder mehrerer Gewerkschaften in einem Betrieb tätig waren. Der Bundestag hat das Prinzip der Tarifeinheit zum 3. Juli 2015 durch das Tarifvertragsgesetz gesetzlich wieder festgeschrieben. Nach § 4a Tarifvertragsgesetz ist bei Vorliegen kollidierender Tarifverträge verschiedener Gewerkschaften nur derjenige Tarifvertrag im Betrieb anwendbar, dessen abschließende Gewerkschaft die meisten Mitglieder im Betrieb hat. Sollte über diese Regelung ein Tarifvertrag verdrängt werden, hat die betroffene Gewerkschaft ein Recht auf Nachzeichnung der verdrängenden Bestimmungen, so dass diese auch für die Mitglieder der "Minderheits-Gewerkschaft" gelten. Die beteiligten Tarifvertragsparteien haben außerdem weiterhin die Möglichkeit, eine solche Situation der Überschneidung über den Geltungsbereich des Tarifvertrages zu vermeiden. Mit Urteil vom 11. Juli 2017 hat das Bundesverfassungsgericht das Tarifeinheitsgesetz bestätigt und grundsätzlich für mit dem Grundgesetz vereinbar erklärt. Es hat damit für Klarheit gesorgt und das Prinzip 'Ein Betrieb - ein Tarifvertrag' bestätigt.

Tarifverhandlungen und Arbeitskampf

Die Rechtmäßigkeit eines Arbeitskampfes ist an strenge Vorgaben geknüpft. Allerdings gibt es hierbei keine verbindlichen gesetzlichen Regelungen. Nach herrschender Meinung der Rechtsprechung sind Arbeitskämpfe nur rechtmäßig, wenn sie sich auf Konflikte beziehen, die tarifvertraglich regelbar sind. Daher ist in Deutschland ein politischer Arbeitskampf ausgeschlossen. Mit dem Ende eines Tarifvertrags endet auch die so genannte Friedenspflicht der Tarifvertragsparteien. Ab diesem Zeitpunkt können die Tarifvertragsparteien zu Arbeitskampfmaßnahmen greifen, um ihren Forderungen Nachdruck zu verleiten. Das klassische Mittel der Arbeitnehmer ist dabei der Streik, das Mittel der Arbeitgeber die Aussperrung.

Spielregeln für Tarifverhandlungen und Arbeitskampf. Lizenz: cc by-nc-nd/2.0/de (bpb)


Der klassische Ablauf von Tarifverhandlungen, die in einem Arbeitskampf münden, ist in der Abbildung zu sehen. Mit Ablauf der Friedenspflicht versuchen die Gewerkschaften oftmals, durch Warnstreiks den Druck auf die Arbeitgeber zu erhöhen. Kommt es bei Verhandlungen zu keiner Einigung, wird häufig ein neutraler Schlichter einberufen. Teilweise wird der Schlichter auch erst einberufen, wenn der Streik schon begonnen hat. Einem regulären Streik geht in der Regel eine Urabstimmung voraus. Während des Streiks haben die Streikenden keinen Anspruch auf Entgeltfortzahlung. An gewerkschaftlich organisierte Beschäftigte wird Streikunterstützung durch die zuständige Gewerkschaft gezahlt. Die Arbeitgeber können auf einen gewerkschaftlichen Streik mit einer Aussperrung reagieren. Dabei muss allerdings das Prinzip der Verhältnismäßigkeit berücksichtigt werden.

Zum Weiterlesen

Links
Tarifvertragsgesetz (TVG) vom 9. April 1949:

Viele Informationen finden sich auf den Seiten der Hans-Böckler-Stiftung (die Hans-Böckler-Stiftung ist das Mitbestimmungs-, Forschungs- und Studienförderungswerk des DGB) und der Bundesvereinigung der deutschen Arbeitgeberverbände (BDA).

Literatur
Bispinck, R. (2019): 70 Jahre Tarifvertragsgesetz. Stationen der Tarifpolitik von 1949 bis 2019. Düsseldorf.

Bundesarbeitsgericht (2010): Beschluss des Vierten Senats vom 27.1.2010, 4 AZR 549/08(A),

Dribbusch, H. (2010): Tarifkonkurrenz als gewerkschaftspolitische Herausforderung: Ein Beitrag zur Debatte um die Tarifeinheit. WSI-Diskussionspapier Nr. 172; Düsseldorf.

Hromadka, W. / Schmitt-Rolfes, G. (2010): Am Ziel? - Senat will Grundsatz der Tarifeinheit bei Tarifpluralität kippen, NZA 2010, S. 687-691.

Hensche, D. (2007): Lokführer als Avantgarde? In: Blätter für deutsche und internationale Politik 9; S. 1029-1032.

Keller, B. (2008): Der aufhaltsame Aufstieg von Berufsverbänden. Bedingungen, Ziele und Folgen. In: Sozialer Fortschritt 6; S. 163-173.

Kingreen, T. (2020): Exklusive Tariföffnungsklauseln. Einfach-rechtliche Ausgestaltung und verfassungsrechtliche Zulässigkeit. HSI-Schriftenreihe Band 35.

Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2010): Jahresgutachten 2010/2011.

Schmidt, C.M. / Bachmann, R. / Lesch, H. / Petters, L.M. / Haucap, J. (2012). Zeitgespräch – Tarifeinheit oder Tarifpluralität? In: Wirtschaftsdienst, Heft 5; S. 291-303.

Schulten, T. (2020): Tarifpolitischer Jahresbericht 2019. Anhaltende Lohndynamik und neue tarifliche Wahlmodelle. WSI Tarifarchiv.

Völker, L. / Herold, J. (2011): Tarifeinheit oder Tarifpluralität – quo vadis Tarifrecht? Arbeitspapier der IUBH Duales Studium Nr. 8/2011.

Waas, B. (2008): Die Tariflandschaft im Umbruch – eine Betrachtung aus der Perspektive des Arbeitsrechts. In: Sozialer Fortschritt 6; S. 137-144.

Willemsen, H. J. / Mehrens, C. (2010): Das Ende der Tarifeinheit – Folgen und Lösungsansätze, NZA 2010, S. 1313-1323.
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Frank Oschmiansky

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Frank Oschmiansky

Frank Oschmiansky ist Diplom Politologe und Partner in der Partnerschaftsgesellschaft ZEP – Zentrum für Evaluation und Politikberatung. Seine Forschungsschwerpunkte sind Implementation und Evaluation der Arbeitsmarktpolitik; Geschichte der Arbeitsmarktpolitik; atypische Beschäftigungen; Entwicklung der Sozialpolitik und Übergangssystem Schule-Beruf.


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