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20.5.2020

Corona-Krise: Welche Folgen hat die Pandemie für Demokratien?

Krisen gelten als die Stunden der Exekutive – gilt das auch während der Corona-Pandemie? Ein Interview mit der Politikwissenschaftlerin Suzanne Schüttemeyer über Gewaltenteilung in Deutschland, die Rolle der Parlamente und die Auswirkungen der Krise auf defekte Demokratien.

Blick in den Plenarsaal bei der 161. Sitzung des Deutschen Bundestages. (© picture-alliance/dpa)


bpb.de: Krisen gelten als die Stunde der Regierungen. Wer trifft momentan in Deutschland die wichtigen politischen Entscheidungen und welche Rolle spielen die Parlamente auf Bundes- und Landesebene dabei?

Suzanne Schüttemeyer: Die Frage ist eher: Ist die normale Situation der Beeinflussung und der gegenseitigen Kontrolle innerhalb der Parlamentsmehrheit und ihrer Regierung außer Kraft gesetzt? Welche Möglichkeiten der Kontrolle und Alternativformulierung, vielleicht auch der Mitwirkung, hat die Opposition?

In vielen Kommentaren wird das Parlament auf seine Kommunikationsfunktion reduziert. Das ist ohne Frage eine entscheidende Funktion des Parlaments. Das Parlament muss am Ende aber auch Probleme lösen und handeln können. Aktuell sehen wir, dass das Parlament, vor allen Dingen aus Gründen der Zeitknappheit, nicht mehr viel geredet hat. Die öffentliche Sichtbarmachung von Argument und Gegenargument im Parlamentsplenum ist also erschwert unter den Bedingungen einer solchen Krise. Das bedeutet aber nicht, dass wir uns deswegen gleich in einer Krise des Parlaments befinden.

Suzanne S. Schüttemeyer ist Politologin und Gründerin des Instituts für Parlamentarismusforschung. (© privat)

Wenn wir uns die aktuellen Entscheidungsprozesse anschauen, sind sie viel differenzierter als uns so manche öffentliche Äußerung glauben machen will. Da hat das Parlament nicht als Ganzes, sondern in Teilen mitgewirkt, nämlich die Fraktionen und insbesondere bestimmte Abgeordnete und Fraktionsführungen. Die Opposition ist von der Kanzlerin und von den Ministerien über geplante Gesetzesvorhaben und Entscheidungen informiert worden und konnte mitsprechen. Die beiden Regierungsfraktionen sind ausführlich beteiligt worden und haben in Fraktionssitzungen über die Vorschläge beraten. Hier hat es eine kurze, aber dennoch gründliche Befassung durch die nicht so öffentlich sichtbaren Teile des Bundestages gegeben. Allerdings ist darauf hinzuweisen, dass der Bundestag und auch die Landtage sich wieder stärker als die Institutionen präsentieren müssen, in denen politische Entscheidungen öffentlich diskutiert, Vor- und Nachteile von Problemlösungen erläutert und kritisch beleuchtet werden. Dies ist die genuine Aufgabe des Parlaments.

Unter welchen Bedingungen arbeiten die Parlamente momentan?

Die praktischen Umstände haben sich natürlich durch die notwendigen gesundheitlichen Vorkehrungen verändert. Deshalb gibt es jetzt sowohl im Bundestag als auch in den Landesparlamenten teilweise Beratungen mit Video- und Telefonkonferenzen.

Im Bundestag lässt man beispielsweise die namentliche Abstimmung über eine Stunde und alphabetisch laufen. Man hält Platz zwischen den Stühlen, hat die Quoren für die Beschlussfähigkeit auf ein Viertel gesenkt und schriftliche Abstimmungen in den Ausschüssen des Bundestags zugelassen. Außerdem wurden verschiedene Möglichkeiten eröffnet, damit sich die Ausschüsse in einer kleineren, wenngleich die Mehrheitsverhältnisse abbildenden Zahl, persönlich treffen und andere Ausschussmitglieder zuschalten können.

Die Bundesländer sind unterschiedlich vorgegangen, haben unterschiedliche Geschäftsordnungsvorkehrungen geschaffen oder überlegen, Verfassungsänderungen vorzunehmen. Manche kommunalen Parlamente oder Landtage haben schnell ihre eigenen Entscheidungs- und Mitwirkungsmöglichkeiten abgegeben oder planten, dies zu tun, zum Beispiel an eine Art Notparlament. Andere Parlamente haben sogenannte Pairing- oder Fairness-Abkommen getroffen, mit denen die Fraktionen sich gegenseitig zusichern, die Mehrheitsverhältnisse trotz Abwesenheiten zu wahren.

Ich glaube, dass man der organisatorischen Mühsal mancherorts zu schnell nachgegeben und die praktischen Möglichkeiten nicht genug ausgeschöpft hat. Denn von unseren 16 Landesparlamenten haben sieben 51-91 Sitze und weitere sieben 101-135 Sitze. Nur zwei sind richtig groß, nämlich Bayern und NRW mit mindestens 180, 181 Mitgliedern. Mit 60, 70 oder auch hundert Leuten können Sie ohne weiteres in einer Halle unter Einhaltung der Gesundheitsvorkehrungen tagen und trotzdem als Parlament zusammenkommen.

Die Gewaltenteilung zwischen Parlament, Regierung und Gerichten ist ein grundlegendes demokratisches Prinzip. Können die Gerichte ihre Kontrollfunktion weiterhin wahrnehmen?

In etlichen Bundesländern gibt es bereits Klagen gegen die Verordnungen. Die Gerichte haben dabei unterschiedliche Maßstäbe angelegt. Ich kann aber weder erkennen, dass die Gerichte in ihren Möglichkeiten der Kontrolle, noch dass die Bürger in den Möglichkeiten, ihre Rechte geltend zu machen, eingeschränkt sind. Ob das immer die erwünschten Ergebnisse eingebracht hat, ist eine andere Frage.

Mich besorgt eher, wie spät wir in Deutschland angefangen haben, die massiven Einschränkungen von Grundrechten zu thematisieren. Hier haben wir für eine relativ lange Zeit den medizinischen Argumenten, den Infektionszahlen und dem moralischen Gebot, Menschenleben zu retten, den Vorrang gegeben, haben aber gar nicht geschaut, was auf der anderen Seite der Waagschale liegt: Ist es angemessen und verhältnismäßig, dass wir die Grundrechte so weit einschränken, die Freiheitsrechte, die Versammlungsrechte, Demonstrationsrechte und so weiter?

Wenn Sie die letzten sechs bis acht Wochen betrachten, hat alles insgesamt funktioniert. Es hat sich aber auch gezeigt, dass unsere politische Kultur immer noch von sehr viel Vertrauen in die politischen Institutionen – hoffentlich nicht nur in die Obrigkeit – geprägt ist.

Im Umgang mit der Krise wählen die einzelnen Bundesländer nun zunehmend ihr eigenes Vorgehen. Eine Chance oder ein Hemmnis?

Prinzipiell ist eine solche Situation wie die aktuelle besser zu handhaben, wenn man unterschiedlichen Entwicklungen in der Pandemie auch passgenau durch unterschiedliche Maßnahmen begegnen kann. Sie brauchen in einem Bundesland, das dünnst besiedelt ist, nicht dieselben Vorkehrungen zu treffen wie in einer Metropolregion, wo hunderttausende Menschen auf engem Raum zusammenwohnen. Deswegen sind Staaten wie Frankreich, in denen sehr viel per Dekret vom Präsidenten entschieden wird, unterlegen, falls sie das nicht durch administrative Aufteilung auf die Regionen oder Kommunen wieder wettmachen.

Der konkreten deutschen Situation der letzten Wochen stehe ich aber sehr kritisch gegenüber. Denn meines Erachtens hat diese prinzipiell gute regionale Aufteilung die Tür dafür geöffnet, dass ganz andere Motive zumindest mitgespielt haben. Zum Beispiel das Fernduell zweier potenzieller Kanzlerkandidaten, Laschet und Söder. Das ist das eine.

Das andere: Wie wollen Sie den Bürgern klarmachen, dass innerhalb von 50 Kilometern, etwa zwischen Hamburg, Niedersachsen, Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein, vier unterschiedliche Regeln gelten? Wie sollen Sie da noch vertreten können, dass tatsächlich das Willkürverbot und die Verhältnismäßigkeit gewahrt werden und das mildeste Mittel gewählt wird, wenn Sie Grundrechte einschränken? Das ist meines Erachtens nicht vermittelbar.

Wie wirkt sich die Pandemie in Bezug auf Gewaltenteilung, Gewährleistung von Grundrechten und Parlamentarismus in anderen demokratischen Staaten aus?

In den anderen Ländern der EU und in Großbritannien lassen sich die Unterschiede sehr stark auf unterschiedliche politische Kulturen in diesen Ländern zurückzuführen. Wir hatten etwa in Frankreich mit starken Präsidenten schon immer eine sehr starke Exekutive und qua Verfassung ein eher schwaches Parlament. Das hat sich in dieser Krise noch einmal bestätigt.

In Großbritannien hat in der denkwürdigen Sitzung am 23. März, als die ersten Maßnahmen beschlossen wurden, ein Abgeordneter die Rolle des Parlaments als Forum der Nation hervorgehoben. Danach wurde das Parlament dann erstmal in die Osterpause bis zum 21. April geschickt. Es ist verführerisch, daraufhin zu urteilen, dass die Parlamente ausgeschaltet würden. Bevor man zu einem solchen Urteil kommt, muss man sich auch die informellen Strukturen, also die weniger sichtbaren Formen der Entscheidungsfindung, der Information und der Kontrolle in all diesen Parlamenten angucken. Wie schon für den Bundestag ausgeführt, müssen also die Einflussmöglichkeiten der regierungstragenden Fraktionen, die Einbeziehung der Opposition, die Rolle von Ausschüssen etc. berücksichtigt werden. Erst dann kann man seriös die Rolle von Parlamenten und Regierungen in verschiedenen Ländern vergleichen.

Können wir momentan von einer Bedrohung der liberalen Demokratien durch das Corona-Virus sprechen?

Eine Gefährdung der parlamentarischen Demokratie, auch der demokratischen Rechte, sehe ich nicht. In den meisten Ländern Europas unterliegen die Maßnahmen, die von Regierungsseite auf den Weg gegeben worden sind, der Befristung und der Überprüfung durch das Parlament. Das ist die wesentliche rechtsstaatliche und demokratische Voraussetzung. Ich habe andere Sorgen, was diese Länder angeht. Das betrifft die wirtschaftlichen, aber vor allem die sozialen Konsequenzen, die wir im Moment noch gar nicht recht absehen können.

Anders sieht es in den Ländern aus, die ohnehin schon "kippelig" waren. In Ungarn wurden die Maßnahmen der Orban-Regierung weder befristet noch der parlamentarischen Überprüfung anheim gegeben. Auch in Brasilien können Sie Ähnliches besichtigen und ebenso bei der Präsidentschaftswahl in Polen. Dort wurde die Corona-Krise zum Vorwand genommen, die Wahl zu verschieben und nur noch per Briefwahl durchzuführen. Diese Länder, die wir bisher trotz besorgniserregender Tendenzen noch zu den demokratischen gezählt haben, haben die Krise benutzt, um Freiheitseinschränkungen mit einem noblen Ziel zu rechtfertigen.

In vielen nichtdemokratischen Ländern wird es sicherlich weitere Einschränkungen von Rechtsstaatlichkeit geben, Korruption wird wahrscheinlich zunehmen, soziale Ungleichheit wachsen und Freiheitsrechte werden noch weiter eingeschränkt. Autoritäre Systeme haben jetzt die Chance, zusätzliche massive Einschränkungen von Freiheit und politischen Rechten mit wunderbaren, moralisch aufgeladenen Gründen zu versehen.

Verstärkt die Corona-Krise aus Ihrer Sicht die Krise der Demokratien?

Die landläufige Meinung besagt, dass Autokratien oder gar Diktaturen einschneidende Maßnahmen schneller umsetzen können. Global betrachtet finden Sie dafür im Rahmen der Pandemie keinen Beleg. Es gibt Demokratien, die vergleichsweise richtig gut mit der Krise umgehen konnten und die es besser geschafft haben als Autokratien. Es gibt Länder wie Singapur, ein ziemlich autoritärer, kleiner Staat, der gut damit zurechtgekommen ist. In anderen autoritären Staaten gibt es hingegen inzwischen hunderttausende Infizierte.

Das große Problem sind die Länder, in denen demokratische Strukturen etabliert, aber vielleicht noch nicht so fest in der politischen Kultur des Landes verwurzelt waren. Oder wo es Anführer und Parteien gibt, die die Pandemie für ihre eigenen Zwecke nutzen und sie stärker in die Richtung von autoritären Systemen treiben. Aber die schlichte Gegenüberstellung, dass Demokratien zu umständlich oder zu zeitaufwändig seien und die Corona-Krise nicht gebacken kriegen – das stimmt einfach nicht und das finde ich sehr tröstlich.

Das Interview führte Lea Schrenk. Redaktion: Sabrina Gaisbauer, Veronika Däges, Lea Schrenk

Wie verändert die Corona-Pandemie unsere Gesellschaft? Hier finden Sie alle Beiträge unserer Interview-Reihe zu den gesellschaftspolitischen Folgen der Corona-Krise.

Suzanne S. Schüttemeyer

Suzanne S. Schüttemeyer

Prof. Dr. Suzanne S. Schüttemeyer ist Politologin und Gründungsdirektorin des Berliner Instituts für Parlamentarismusforschung. Außerdem ist sie Chefredakteurin der Zeitschrift für Parlamentarismusfragen. Sie forscht u.a. zu Repräsentation und Parlamentarismus in Deutschland und im internationalen Vergleich.


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