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18.6.2013

Das neue Wahlrecht und die Krux mit den Überhangmandaten

Der Bundestag hat sich auf ein neues Wahlrecht geeinigt. Die 22. Änderung des Bundeswahlgesetzes schafft die bisherigen Verzerrungen im Wahlrecht ab, sie könnte aber auch zu einer Vergrößerung des Bundestages führen. Alternativen hätte es durchaus gegeben.

Der Wahlzettel: Erst- und Zweitstimme sind eine Herausforderung für jedes Wahlsystem. (© AP)


Die Bundestagsabgeordneten aller Parteien waren erleichtert. Im Dezember 2012 einigten sich Regierung und Opposition auf ein neues Wahlrecht. Sie einigten sich darauf - anders als bisher - Überhangmandate, die bei der Wahl zum Deutschen Bundestag entstehen können, auszugleichen. Jahrelang hatten die Parteien zuvor um ein neues Wahlrecht gerungen. Zwei Mal, 2008 und 2012, war das geltende Wahlrecht vom Bundesverfassungsgericht für verfassungswidrig erklärt worden. Zwei Mal stritten die Parteien anschließend erbittert über eine Neuregelung. Die Wahlrechtsreform von 2011 hatten die Regierungsparteien CDU und FDP gar gegen den Willen der Opposition durchgesetzt.

Jetzt gibt es wieder einen großen überparteilichen Konsens. Und das ist wichtig, denn das Wahlrecht gehört zum Herz der Demokratie. Es entscheidet darüber, wie sich der Wählerwille am Wahltag in Mandate umsetzt, welche Mehrheitsverhältnisse sich im Parlament ergeben und welche Parteien letztlich das Land regieren.

Das neue Wahlrecht



Wahlrechtsfragen sind also Machtfragen. Ein Wahlrecht, das in der Bevölkerung und in den Parteien auf eine breite Akzeptanz stößt, verschafft der Demokratie und der Regierung somit ihre Legitimation. Anders als 2011 und angesichts der Niederlage vor dem Verfassungsgericht verzichteten die Regierungsparteien CDU, CSU und FDP auf die machtpolitische Versuchung, das Wahlrecht im Alleingang zu gestalten. Stattdessen suchten sie zusammen mit SPD und Grünen nach einer einvernehmlichen Lösung. Nur die Partei "Die Linke" stimmte am 21. Februar 2013 im Bundestag gegen die Wahlrechtsreform und verwies zugleich auf eine entscheidende Schwachstelle der Neuregelung. Das neue Wahlrecht kann zu einer massiven Vergrößerung des Bundestages führen.

Kern des neuen Wahlrechts sind die Ausgleichsmandate. Alle Überhangmandate, die bei der Mandatsverteilung entstehen, werden zukünftig kompensiert. Erhält eine Partei durch die Wahl ein oder mehrere Überhangmandate, dann wird die Gesamtzahl der Sitze im Bundestag solange erhöht, bis das Größenverhältnis der Fraktionen im Bundestag dem Anteil der Zweitstimmen bei der Wahl widerspiegelt, bis also der Parteienproporz im Parlament wieder hergestellt ist.

Überhangmandate: kein neues Phänomen



Überhangmandate sind eine Besonderheit des personalisierten und zugleich föderalen Verhältniswahlsystems in Deutschland. In diesem Wahlsystem werden einerseits in 299 Wahlkreisen Direktmandate vergeben, andererseits wird die Zahl der insgesamt 598 Sitze im Parlament nach dem Verhältnis der Parteien berechnet und anschließend über sechzehn Landeslisten zugeteilt. Überhangmandate sind kein neues Phänomen. Es gibt sie in der Bundesrepublik bereits seit 1949.

Hier finden Sie die Infografik mit Erklärtext und als PFD. (bpb) Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/

Sie entstehen immer dann, wenn eine Partei in einem Bundesland mehr Direktmandate erringt, als ihr dort nach dem Zweitstimmenergebnis zustehen.

Bislang wurden Überhangmandate im bundesdeutschen Wahlrecht nicht ausgeglichen. Solange es im Bundestag nur drei Fraktionen gab und solange die Volksparteien CDU/CSU und SPD die Parteipolitik dominierten, war dies verfassungsrechtlich kein großes Problem. Noch 1997 erklärten das Bundesverfassungsgericht Überhangmandate deshalb für verfassungskonform.

Aufgrund der veränderten Parteienlandschaft haben die heutigen Verfassungsrichter nun anders geurteilt. Denn immer offenkundiger wurden im Vielparteiensystem zwei fragwürdige Folgen des Phänomens Überhangmandate: Erstens führten sie dazu, dass der Wählerwille nicht mehr 1:1 in Mandate übersetzt wurde. Bei der Bundestagswahl 1998 zum Beispiel erhielt die SPD 13 Überhangmandate, die Unionsparteien CDU/CSU bei der Bundestagswahl 2009 zusammen 24 Überhangmandate. Bei einem sehr knappen Wahlausgang hätte es also passieren können, dass nicht die Zahl der Zweitstimmen über die Machtverteilung entscheidet, sondern die Überhangmandate – wobei 6 Überhangmandate einen Vorteil von circa einem Prozent der Wählerstimmen entsprechen. Eine knappe Wahlniederlage hätte sich bei der Vergabe der Mandate in einen Wahlsieg verwandeln können. Das Wahlergebnis wäre auf den Kopf gestellt worden.

Zweitens entstand in der bisherigen Praxis das Phänomen des negativen Stimmgewichts. Kurz gesagt bedeutet dies, dass eine Partei, sofern sie in einem Bundesland aufgrund ihrer Stärke bei den Erststimmen Überhangmandate erringt, insgesamt umso mehr Sitze im Bundestag zugeteilt bekommt, je weniger Zweitstimmen sie in dem betreffenden Land erhält. Umgekehrt kann eine Partei bei einem hohen Anteil an Zweitstimmen insgesamt Sitze verlieren, weil sie dann in dem Bundesland keine Überhangmandate mehr zugeteilt bekommt. Der Wähler konnte seiner Partei also letztlich schaden, wenn er sie mit seiner Zweitstimme wählte. Dieses negative Stimmgewicht veranlasste das Bundesverfassungsgericht schließlich, das geltende Wahlrecht 2008 und 2012 als verfassungswidrig zu erklären. Denn aus Sicht der Richter wurde dadurch "die verfassungsrechtlichen Grundsätze der Gleichheit und der Unmittelbarkeit der Wahl" verletzt, dies führe zu "willkürlichen Ergebnissen" und bewirke, "dass der Wählerwille in sein Gegenteil verkehrt wird".

Komplizierte Berechnung der Mandate



Richter des Verfassungsgerichtes verlassen am 25. Juli 2012 den Sitzungssaal. Kurz zuvor haben sie Teile des bestehenden Wahlrechts für verfassungswidrig erklärt. (© AP)

Nach dem zweiten Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 25. Juli 2012 waren sich die Parteien schnell über Eckpunkte einer Neuregelung einig: Sie wollten das personalisierte Verhältniswahlrecht, die Wahl mit Erst- und Zweitstimme, die Verteilung der Mandate über Landeslisten und den Länderproporz erhalten. Gleichzeitig wollten sie auf Überhangmandate nicht verzichten. Denn dies hätte zugleich die föderale Vergabe von Mandaten über Landeslisten gefährdet und vor allem die kleinen Bundesländer benachteiligt.

Die Parteien einigten sich also darauf, die Überhangmandate auszugleichen. Zukünftig soll der Wählerwille mit Hilfe von Ausgleichsmandaten besser abgebildet werden als bisher, ein negatives Stimmgewicht soll es dann nicht mehr geben. Einfacher ist das Wahlrecht dadurch allerdings nicht geworden.

Dabei ist die Vorgabe des Grundgesetzes eigentlich eindeutig. Die Abgeordneten des Bundestages werden "in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt" heißt es im Artikel 38. Doch der Weg, wie aus der verfassungsrechtlichen Norm ein reales Parlament mit in der Regel 598 Abgeordneten - so viele sieht das Wahlrecht eigentlich vor - wird, ist kompliziert. Aufwendige mathematische Berechnungen sind notwendig, um in dem System mit Direktkandidaten und Landeslisten, Überhang-- und Ausgleichsmandate das Wählervotum umzusetzen. Bis ins Detail ist das Verfahren in dem im Februar 2013 novellierten Bundeswahlgesetz geregelt.

Die Zuteilung der Mandate erfolgt zukünftig in einem komplizierten mehrstufigen Verfahren. Vereinfacht formuliert funktioniert das Verfahren wie folgt: Erst werden darin die regulär 598 Sitze nach dem Ergebnis in den Ländern auf die Parteien verteilt. Gibt es Überhangmandate, wird anschließend in einer sogenannten Oberverteilung die Zahl der Sitze im Bundestag zunächst solange erhöht, bis der Parteienproporz wieder hergestellt ist. Abschließend werden die Ausgleichsmandate dann in einer sogenannten Unterverteilung über die Landeslisten den Parteien zugeteilt.

Wäre schon 2009 nach dem neuen Wahlrecht gewählt worden, hätte der aktuelle Bundestag nach einer Modellrechnung des Bundeswahlleiters insgesamt 671 Mandate. Die 24 Überhangmandate von CDU und CSU hätten zu 47 Ausgleichsmandaten (SPD 16, CSU 2, Grüne 7, FDP 13, Linke 9) geführt. Wie sich das neue Wahlrecht auf die Zusammensetzung des Bundestags nach der Wahl am 22. September 2013 auswirkt, ist vollkommen offen.

Vor allem die CSU bereitet den Wahlrechtsexperten Sorgen. Denn wenn bundesweit kleine Parteien - und dazu gehört auf Bundesebene betrachtet auch die CSU - Überhangmandate erzielen ist der Hebel bei den Ausgleichsmandaten besonders groß. Es ist also alles andere als ausgeschlossen, dass dem nächsten Bundestag nicht, wie regulär vorgesehen, 598 Abgeordnete angehören, sondern sogar mehr als 700.

Hinzu kommt, dass mit dem Ausgleichsmechanismus, für den sich der Bundestag entschieden hat, nicht nur die Überhangmandate ausgeglichen werden, sondern auch die unterschiedliche Wahlbeteiligung in den Bundesländern. Dadurch soll erreicht werden, dass jeder Mandatsträger gleich viele Wählerinnen und Wähler repräsentiert. Fallen die Überhangmandate in Bundesländern mit niedriger Wahlbeteiligung an, etwa in Ostdeutschland, entstehen zusätzliche Überhangmandate. Es ist nach dem aktuellen Wahlrecht nicht einmal ausgeschlossen, dass zum Beispiel aufgrund der unterschiedlich hohen Wahlbeteiligung in den Ländern oder aufgrund der unterschiedlichen Stärke der sonstigen Parteien in einzelnen Ländern Ausgleichsmandate entstehen, obwohl es keine Überhangmandate gibt.

Das alles klingt nicht nur kompliziert, es ist auch kompliziert. Die Berechnung der Mandatsverteilung stellt auch für Experten eine Herausforderung dar. Wählerfreundlich ist das nicht und so könnte es sein, dass die Diskussion über das Wahlrecht nach dem 22. September diesen Jahres wieder aufflammt, und dass der mühsam errungene Parteienkonsens bröckelt.

Die Alternativen



Es hätten auch andere Alternativen gegeben. Die Parteien hätten sich für eine radikale Lösung entscheiden können. Sie hätten die Überhanghangmandate ganz abschaffen können. Sie hätten die Zahl der Wahlkreise deutlich verringern oder sie hätten festlegen können, dass Direktmandate, auf das die geringste Zahl an Stimmen entfallen, gegebenenfalls gestrichen werden. Sie hätten im Wahlrecht auch die Verrechnung von Mandaten zwischen den Landesverbänden ermöglichen können. Dann würden Überhangmandate erst entstehen, wenn eine Partei bundesweit mehr Direktmandate gewinnt als ihr nach dem Zweitstimmenergebnis zustehen.

Bereits zum 22. Mal ist das aktuelle Wahlrecht geändert worden. (© AP)

Doch egal welche Regelungen man findet, das personalisierte und föderale Verhältniswahlrecht bleibt kompliziert. Deshalb sind immer wieder Stimmen zu hören, die eine grundlegende Novellierung des Wahlrechts fordern. Sie soll angesichts des Fünf-Parteien-Systems klare Mehrheiten und einfachere Regierungsbildungen jenseits der Großen Koalition ermöglichen. So soll die Stabilität des politischen Systems in Deutschland gesichert werden. Ein reines Verhältniswahlrecht käme ohne ein kompliziertes Zuteilungsverfahren aus. Nur Direktkandidaten mit engem Bezug zum Wähler gäbe es dann nicht mehr. Beim sogenannten "Grabenwahlsystem" zum Beispiel würde eine Hälfte des Bundestages sich aus den gewählten Direktkandidaten zusammensetzen, die andere Hälfte gemäß der Prozentverteilung der Zweitstimme. Nicht mehr allein die Zweitstimmen würden also über die Zusammensetzung des Parlaments entscheiden, die großen Parteien würden zulasten der kleinen gestärkt.

Auch die Forderung nach Einführung eines reinen Mehrheitswahlrechts, nach dem Vorbild von Frankreich oder Großbritannien, wird immer lauter. Zweitstimmen und Landeslisten würden abgeschafft. Nur noch jene Kandidaten, die einen Wahlkreis direkt gewinnen, würden in den Bundestag einziehen.

Allerdings würde die Einführung des Mehrheitswahlrechts den vollständigen Bruch mit einer bewährten demokratischen Kultur bedeuten, die sich nach dem Zweiten Weltkrieg in Deutschland etabliert hat. Zudem würden die kleinen Parteien dagegen erbitterten Widerstand leisten. Schließlich stünde mit dem Mehrheitswahlrecht ihre Existenz auf dem Spiel.

Das Grundgesetz steht einer großen Lösung hingegen nicht entgegen. Denn das Bundesverfassungsgericht hält auch die Einführung des Graben- oder Mehrheitswahlrechts für mit dem Grundgesetz vereinbar. Ausdrücklich schrieben die Richter 2008 in ihr Urteil zum negativen Stimmgewicht, der Gesetzgeber dürfe "das Verfahren der Wahl zum Deutschen Bundestag als Mehrheitswahl oder als Verhältniswahl gestalten". Er dürfe auch beide Wahlsysteme miteinander verbinden, "indem er eine Wahl des Deutschen Bundestages hälftig nach dem Mehrheits- und hälftig nach dem Verhältniswahlprinzip zulässt (Grabensystem)".

Damit haben die Richter den verfassungsrechtlichen Rahmen für das Wahlrecht abgesteckt und dem Gesetzgeber einen großen Gestaltungsspielraum eingeräumt.

Christoph Seils

Christoph_Seils.jpg Zur Person

Christoph Seils

Christoph Seils ist Ressortleiter Online des Magazins Cicero. Er arbeitet seit 1993 als Journalist und Publizist in Berlin und hat für viele Zeitungen, Zeitschriften und Magazine sowie Online-Medien geschrieben. Seils ist Autor des Buches Parteiendämmerung oder: Was kommt nach den Volksparteien. Kontakt unter: www.christoph-seils.de


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