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30.3.2010

Öffentliche Haushalte in Ostdeutschland

Nach der Einheit übernahm der Osten die westdeutschen Regelungen zur Finanzierung der Länder und Kommunen. Dabei mussten diese aufgrund der wirtschaftlichen Strukturen in Ostdeutschland zu Finanzproblemen bei den Kommunen führen.

Eine Reform des kommunalen Einnahmensystems, wie sie von Seiten der Wissenschaft seit Jahren gefordert wird, könnte dazu beitragen, die Zuweisungsabhängigkeit der ostdeutschen Kommunen zu reduzieren. (© AP)


1. Haushaltsordnung der DDR: Instrument zentraler politischer Lenkung



Die Aufstellung des staatlichen Haushalts, die Festlegung der Ausgaben sowie der Quellen für ihre Finanzierung waren in der DDR streng zentralistisch orientiert.[1] Das Ministerium der Finanzen hatte gegenüber den Bezirken sowie allen anderen Trägern öffentlicher Finanzen ein Weisungsrecht, die Bezirke wiederum hatten ein Weisungsrecht gegenüber den Gemeinden. Regelungen des horizontalen bzw. vertikalen Finanzausgleichs wie in Westdeutschland gab es nicht. Der Zentralismus zeigte sich auch darin, dass nahezu drei Viertel (1989: 73 %) der Ausgaben vom Zentralstaat getätigt wurden.

Strukturvergleich der Länderhaushalte. Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)

Bei der Finanzierung des DDR-Staatshaushalts machten die nur bedingt mit Steuern vergleichbaren und nicht nach allgemeingültigen Kriterien von der Staatsführung festgelegten Abführungen der volkseigenen Kombinate und Betriebe (zu nennen sind hier die Produktionsfondsabgabe, die Handelsfondsabgabe, die Nettogewinnabführungen, produktbezogene Abgaben sowie der Beitrag für gesellschaftliche Fonds) den Löwenanteil aus. Die Steuereinkünfte beliefen sich im Jahr 1988 lediglich auf 7,7 Prozent der Gesamteinnahmen. Dabei gab es für einige Berufszweige und Unternehmensgruppen spezifische Steuertarife, mit denen politische Lenkungsziele (wie zum Beispiel die Diskriminierung marktwirtschaftlicher Aktivitäten) verfolgt wurden. Auf der Ausgabenseite war der öffentliche Haushalt durch die Vergabe von Subventionen geprägt, mit denen die Lenkung der Wirtschaft und politische Ziele unterstützt werden sollten (so zum Beispiel niedrige Preise für die Endverbraucher).

2. Transfer der westdeutschen Haushaltsregelungen mit der Einigung



Mit der Revolution in der DDR und dem Vollzug der deutschen Einheit wurden neben der Wieder-
einführung von Demokratie und Marktwirtschaft auch die Kommunale Selbstverwaltung und die Autonomie der schon früher existierenden ostdeutschen Länder wieder hergestellt. Um die neugeschaffenen Länder- und Kommunalhaushalte zu finanzieren, wurden – wie in den meisten anderen Bereichen des öffentlichen Sektors – die westdeutschen Regelungen übernommen. Speziell die Übernahme der westdeutschen Vorgaben im Bereich der innerstaatlichen Steueraufteilung hat zu den heutigen Finanzierungsproblemen von Ländern und Kommunen in Ostdeutschland beigetragen. Dies soll im Folgenden erläutert werden.

Entwicklung ausgewählter Einnahmen- und Ausgabenarten. Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)


3. Strukturelle Besonderheiten ostdeutscher Länderhaushalte



Hinsichtlich der Länderhaushalte zeigen sich auf der Ausgabenseite im Ost-West-Vergleich einige Strukturunterschiede, die sich seit Beginn der Transformation kaum verändert haben (van Deuverden 2009, S. 90f.). So ist der Anteil der Personalausgaben an den Gesamtausgaben der Länder im Osten deutlich niedriger als im Westen. Zu Beginn der 1990er Jahre dürften hierzu die niedrigeren Entgelte im öffentlichen Dienst der neuen Länder beigetragen haben; dem Anstieg der Entgelte im Zeitverlauf wirkte ein stetiger Personalabbau entgegen. Der Anteil der Zinsausgaben an den Gesamtausgaben hat sich im Westen seit Beginn der 1990er Jahre kaum verändert. In Ostdeutschland waren die Zinsausgaben seinerzeit fast bedeutungslos, während ihr Anteil mittlerweile fast den westdeutschen Wert erreicht hat. Dies zeigt an, dass die ostdeutschen Länder, was ihren Verschuldungsgrad betrifft, inzwischen beschleunigt "aufgeholt" haben.
Auf der Einnahmenseite ist der Anteil der Steuern an den Gesamteinnahmen der Länder im Osten (im Jahr 2005: 46,6 %) unverändert deutlich niedriger als im Westen (im Jahr 2005: 76,5 %) (vgl. Finanzbericht 2007, S. 161). Spiegelbildlich hierzu fallen die Zuweisungen des Bundes an die Länder unterschiedlich aus.

4. Tendenzen der Angleichung und Divergenz bei Kommunalhaushalten



Die Entwicklung der Kommunalhaushalte in Ostdeutschland seit Beginn der 1990er Jahre zeigt auf der Ausgabenseite eine Tendenz der Angleichung an die Verhältnisse im Westen (vgl. Diagramm "Entwicklung ausgewählter Einnahmen- und Ausgabenarten der ostdeutschen Kommunen"); besonders deutlich ist der Angleichungsprozess bei den Personalausgaben. Hier haben die ostdeutschen Kommunen die Ausgaben kontinuierlich zurückgeführt (von etwa 150 Prozent der westdeutschen Personalausgaben auf im Jahr 2007 knapp unter 100 Prozent) (vgl. Rosenfeld 2010). Nach Schätzungen des Deutschen Städtetages wurden für 2009 im Osten wieder etwas höhere Pro-Kopf-Personalausgaben als im Westen erwartet (Anton/Diemert 2009, S. 7).

Eine Anpassung in umgekehrter Richtung vollzog sich bei den laufenden Übertragungen an übrige Bereiche: in dieser Haushaltsposition kommen die kommunalen Sozialausgaben zum Ausdruck. Infolge von arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen des Bundes in den 1990er Jahren waren die Sozialausgaben der Kommunen im Osten zunächst deutlich niedriger als in den alten Ländern. Mittlerweile haben die ostdeutschen Kommunen auch ihre Sachinvestitionen stark reduziert und weitgehend an die Größenordnungen im Westen angenähert.

Auf der Einnahmenseite der kommunalen Haushalte zeigen sich demgegenüber immer noch gravierende Unterschiede zwischen Ost und West: im Osten sind die Probleme der Steuerschwäche bzw. der Abhängigkeit der Kommunen von staatlichen Zuweisungen wesentlich größer als im Westen. Bei den Steuereinnahmen ist – nach einer schwachen Annäherung an das westdeutsche Niveau – etwa seit dem Jahr 2005 eine Stagnation eingetreten. Die Steuereinnahmen der ostdeutschen Kommunen verharren seither bei einem Wert von knapp unter 50 Prozent des Westniveaus (je Einwohner gerechnet; vgl. Diagramm "Entwicklung ausgewählter Einnahmen- und Ausgabenarten der ostdeutschen Kommunen"). Sehr deutlich ausgeprägt sind die Unterschiede ebenfalls bei den Investitionszuweisungen der Länder an die Kommunen. 2007 erhielten die ostdeutschen Kommunen je Einwohner mehr als 250 Prozent des Betrags an Zuweisungen für Investitionen, den die Kommunen im Westen realisieren konnten. Aufgrund ihrer geringen Steuereinnahmen sind die ostdeutschen Kommunen auf diese Zuweisungen angewiesen, um überhaupt investieren zu können. Auch infolge der anhaltenden Steuerschwäche haben sich die ostdeutschen Kommunen bei der kommunalen Verschuldung mittlerweile weitgehend an die Situation im Westen angeglichen.

Das Problem der Steuerschwäche der ostdeutschen Kommunen ist keineswegs nur ein Effekt des wirtschaftlichen Rückstandes des privaten Sektors in den neuen Ländern, sondern es ist auch auf die bestehenden Regelungen des (vom Westen übernommenen) kommunalen Finanzsystems zurückzuführen. Diese Regelungen mussten in Ostdeutschland aufgrund der hier gegebenen wirtschaftlichen Strukturen zwangsläufig zu Finanzproblemen bei den Kommunen führen. So knüpfen die kommunalen Steuern überwiegend am Einkommen sowie am Ertrag von Unternehmen an – folglich an Faktoren, die in strukturschwachen Kommunen fast durchgängig eher ungünstig ausgeprägt sind (was z. B. beim Einzelhandelsumsatz oder bei der gesamten lokalen Wertschöpfung weniger der Fall wäre). Eine nachhaltige Reform des kommunalen Einnahmensystems, wie sie von Seiten der Wissenschaft seit Jahren gefordert wird, (vgl. Reform der Gemeindefinanzen 2003) könnte mithin dazu beitragen, die Zuweisungsabhängigkeit der ostdeutschen Kommunen zu reduzieren. Als Grundelemente einer solchen Reform kommen vor allem ein Ausbau der Gewerbesteuer in Richtung auf eine Wertschöpfungsteuer (Erweiterung der Bemessungsgrundlage um ertragsunabhängige Elemente der Wertschöpfung, Erweiterung des Kreises der steuerpflichtigen Firmen), eine Modernisierung der Grundsteuer (Aktualisierung der für die Besteuerung herangezogenen Immobilienwerte, Erhöhung der Steuersätze) sowie kommunale Hebesätze für die Einkommensteuer in Frage.


Literaturhinweise



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Fußnoten

1.
Zu den im Folgenden dargestellten Regelungen in der DDR vgl. Gutachten der Deutschen Bank "DDR Wirtschafts- und Währungsunion" vom 18. Juni 1990; Quelle: Deutsche Bank "DDR Wirtschafts- und Währungsunion", http://www.2plus4.de/chronik.php3? date_value=01.07.90&sort=001-001, gelesen am 18. Februar 2010.

Martin T.W. Rosenfeld

Zur Person

Martin T.W. Rosenfeld

Mitarbeiter des Institut für Wirtschaftsforschung Halle (Abt. Stadtökonomik)


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