Mit Genehmigung des Verlages wie des Verfassers veröffentlichen wir den folgenden Aufsatz von Sir Harold Nicolsen, erschienen in der amerikanischen Zeitschrift „HARPER'S MAGAZINE" (Januar 1955).
Seit Ende des ersten Weltkrieges wird die internationale Diplomatie vom sogenannten „amerikanischen Stil“ beherrscht — oder zumindest stark beeinflußt. Er hat fast vollständig die alte Diplomatie verdrängt — den französischen Stil, den Richelieu eingeführt und den alle anderen europäischen Länder während der drei Jahrhunderte vor 1919 übernommen hatten. Doch wäre es nicht ganz richtig, von einer neuen Diplomatie zu sprechen. Ich möchte lieber — da die Amerikaner noch nicht ihre eigene Formel entdeckt haben — vom „Übergang von der alten zur neuen Diplomatie“ sprechen.
Nach meiner Ansicht eignete sich die französische Methode für die Pflege der Beziehungen zwischen zivilisierten Staaten am besten. Sie war verbindlich und würdig; sie war stetig und planvoll; sie legte großen Wert auf Kenntnisse und Erfahrungen; sie nahm die bestehenden Machtverhältnisse als Gegebenheit; und für sie waren guter Glaube, Klarheit und Genauigkeit die unerläßlichen Voraussetzungen für jede gedeihliche Verhandlung. An den Fehlern, Torheiten und Verbrechen, die während der vergangenen drei Jahrhunderte zum schlechten Ruf der alten Diplomatie beigetragen haben, dürften bei näherer Betrachtung viel eher die schlechte Außenpolitik als die mangelhaften Verhandlungsmethoden schuld sein. Es ist zu bedauern, daß die bösen Dinge, die sie angerichtet haben, die ausgezeichnete Form, in der sie sich vollzogen, in Verruf gebracht haben.
Ich beabsichtige natürlich keineswegs vorzuschlagen, das bestehende System zum alten Eisen zu werfen und zum Stil des 18. und 19. Jahrhunderts zurückzukehren. Die Bedingungen, auf denen die alte Diplomatie beruht hat, bestehen gar nicht mehr. Ich möchte nur andeuten, daß sie für Verhandlungen weitaus geeigneter gewesen ist als unsere heutige Diplomatie. Lassen Sie mich deshalb fünf Hauptmerkmale der alten Diplomatie herausstellen.
Erstens wurde Europa für den wichtigsten aller Kontinente gehalten. Asien und Afrika aber wurden als Gebiete für staatliche und kommerzielle Ausdehnungsbestrebungen und missionarische Tätigkeit angesehen. Japan hielt man seit seinem Aufstieg für ein außergewöhnliches Phänomen. Amerika führte bis 1897 jenseits der Ozeane und hinter der Mauer seiner Monroedoktrin ein isoliertes Dasein. Man hatte das Gefühl, daß kein Krieg sich zu einem großen ausweiten konnte, solange keine der fünf großen europäischen Mächte in ihn verwickelt war. Nur in den Kanzleien Europas also fiel die letzte Entscheidung über allgemeinen Krieg oder Frieden.
Zweitens, es wurde als Gegebenheit hingenommen, daß die Großmächte größer waren als die kleinen Mächte, da sie viel weitgespanntere Interessen, größere Verantwortlichkeit und vor allen Dingen mehr Geld und Gewehre besaßen.
Die kleinen Mächte wurden entsprechend ihrem militärischen Potential, ihrer strategischen Lage, ihrem Wert als Absatzmarkt oder Rohstofflieferanten oder entsprechend ihrem Anteil am Gleichgewicht der Kräfte eingestuft. Diese Einteilung blieb sich keineswegs immer gleich. Heute stand Ägypten, morgen Afghanistan und übermorgen Albanien im Mittelpunkt englisch-französischer, englisch-russischer oder slawisch-deutscher Rivalität; heute befand sich das Baltikum, morgen der Balkan im Brenn-punkt des diplomatischen Interesses. Der Wert der kleinen Staaten wurde an ihrem Einfluß auf die Beziehungen zwischen den Großmächten gemessen. Selten nur tauchte der Gedanke auf, daß ihre Interessen und Meinungen, viel weniger noch ihre Stimme die im „Europäischen Konzert“ beschlossene Politik beeinflussen könnten.
Dieses Axiom schließt einen dritten Grundsatz ein — daß nämlich die Großmächte eine gemeinsame Verantwortung für das Verhalten der kleinen Mächte und für die Erhaltung des Friedens unter ihnen zu tragen hatten. Der Grundsatz der Intervention wurde allgemein anerkannt. Die 1913 zur Zeit der Balkankriege in London abgehaltene Botschafterkonferenz ist das klassische Beispiel für eine gemeinsame Intervention des „Europäischen Konzertes" in einem Streit zwischen den kleinen Mächten. Diese Konferenz — die zugleich das letzte und beste Beispiel für die Arbeitsweise der alten Diplomatie ist — hat verhindert, daß sich die Krise der kleinen Mächte in eine Krise der Großmächte ausweiten konnte.
Die Diplomatie der Berufsdiplomaten
Das vierte vom französischen System übernommene Merkmal ist die Einrichtung eines berufsmäßigen diplomatischen Dienstes in mehr oder weniger übereinstimmender Form in jedem europäischen Land gewesen. Diese Beamten, die ihre Regierungen in den Hauptstädten des Auslandes vertreten haben, hatten ungefähr das gleiche Bildungsniveau und ungefähr die gleichen Erfahrungen und Ziele. Sie wünschten sich die gleiche Art von Welt. Sie strebten nach der Entwicklung einer korporativen Identität. Sie kannten einander oft schon seit Jahren, hatten als junge Attaches in irgendeiner Stadt zusammen gedient. Und sie alle glaubten — egal was auch immer ihre Regierungen glauben mochten — daß es der Zweck der Diplomatie sei, den Frieden zu erhalten. Die Freimaurerei von Berufs wegen erwies sich in den Verhandlungen als außerordentlich wertvoll.
Jeder der Botschafter Frankreichs, Rußlands, Deutschlands, Österreichs und Italiens zum Beispiel, die eine Beilegung der Balkankrise im Jahre 1913 zustande brachten, hatten gefährliche und heftige nationale Interessen zu vertreten.
Und dennoch hatten sie völliges Ver-trauen in die Redlichkeit und Diskretion des anderen, ihr Verhalten im Beruf hatte das gleiche Niveau, und sie wünschten vor allem, einen Weltbrand zu verhindern.
Es war nicht die Schuld der Berufsdiplomaten, daß die Vorherrschaft Europas im ersten Weltkriege zerschlagen worden ist. Das Unglück war, daß der Rat dieser klugen Männer in Wien und Berlin mißachtet worden ist, daß man ihre Dienste nicht in Anspruch genommen hat und daß andere, nicht-diplomatische Interessen die Führung der Dinge übernahmen.
Das fünfte Hauptmerkmal der alten Diplomatie war die Regel, daß gedeihliche Verhandlungen stetig und vertraulich sein müssen. Besonders dieser Grundsatz unterscheidet sich wesentlich von dem, der die von Ort zu Ort ziehenden öffentlichen Konferenzen regiert, die uns seit 1919 ein vertrautes Schauspiel geworden sind. Der Botschafter in einer fremden Hauptstadt, der den Auftrag erhalten hatte, mit der Regierung, bei der er akkreditiert war, einen Vertrag zu verhandeln, befand sich schon im Besitz wichtiger Kenntnisse. Die Leute, mit denen er zu verhandeln hatte, waren ihm be-kannt. Er konnte im voraus ihre Stärke oder Schwäche, ihre Vertrauenswürdigkeit oder auch das Gegenteil abschätzen. Er war über die lokalen Interessen, Vorurteile oder die ehrgeizigen Ziele, über die lokalen Riffe und Sandbänke, zwischen denen er hindurchsteuern mußte, vollkommen im Bilde. Seine mehrfachen Unterredungen mit dem Außenminister zogen die Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit nicht auf sich, da sie als selbstverständliche Routine-besuche galten. Da seine Unterredungen privat waren, konnten sie sachlich und zugleich verbindlich bleiben. Da sie vertraulich waren, bestand nicht die Gefahr, daß die Öffentlichkeit Erwartungen an sie knüpfte, während sie noch im Gange waren.
Jede Verhandlung setzt sich aus Etappen und einem Ergebnis zusammen. Wenn die einzelnen Stadien Gegenstand öffentlicher Meinungsverschiedenheiten werden, bevor ein Ergebnis erreicht worden ist, dann werden die Verhandlungen mit großer Wahrscheinlichkeit scheitern.
Sinn der Verhandlungen sind Konzessionen und Gegenkonzessionen. Wenn die Konzession bekannt wird, bevor die Öffentlichkeit Kenntnis von der vom Verhandlungspartner eingeräumten Gegenkonzession erhalten hat, kann eine so große Aufregung ausgelöst werden, die den Verzicht auf weitere Verhandlungen nach sich ziehen kann. Niemand hat die Notwendigkeit vertraulicher Verhandlungen eindringlicher zu formulieren verstanden als Jules Cambon — vielleicht der beste Berufsdiplomat dieses Jahrhunderts. „An dem Tag, an dem die Geheimhaltung aufgehoben wird,“ schreibt Cambon, „werden jegliche Verhandlungen unmöglich.“
Ein Botschafter, der im Stil der alten Diplomatie einen Vertrag verhandelte, hat sich niemals in zeitlicher Bedrängnis befunden. Seine eigene Regierung und die Regierung, mit der er verhandelte, hatten reichlich Gelegenheit, die Sache zu bedenken. Wenn Verhandlungen in eine Sackgasse geraten waren, dann konnten sie einige Monate ausgesetzt werden, ohne Hoffnungen zu zerstören oder Spekulationen zu entfachen. Das am Ende abgeschlossene Abkommen war weder eine übereilte Improvisation noch eine leere Formel, sondern ein mit großer Sorgfalt durchdachtes und aufgesetztes Dokument. Als Beispiel darf die englisch-russische Abmachung von 1907 angeführt werden. Die Verhandlungen zwischen dem russischen Außenminister und unserem Botschafter in St. Petersburg haben sich über einen Zeitraum von einem Jahr und drei Monaten erstreckt, und zu keinem Zeitpunkt der Verhandlungen wurde eine Indiskretion begangen oder. das Vertrauen mißbraucht.
Nachteile der alten Diplomaten
Man wird hoffentlich nicht glauben, daß ich den Verhandlungsmethoden von Berufsdiplomaten nur deshalb den Vorzug vor denen der Amateure gebe, weil ich selbst in der Welt der alten Diplomaten geboren und erzogen worden bin. Ich bin mir der vielen Fehler des alten Systems völlig bewußt. Der Grundsatz, daß alle Verhandlungen vertraulich sein müßten, führte sicherlich zu besonderer Verschwiegenheit und hat Männer von höchstem Ansehen verleitet, Verpflichtungen einzugehen, die sie nicht bekannt machen konnten. Wir dürfen nicht vergessen, daß das französische Parlament erst 1914 von den Geheimklauseln der französisch-russischen Allianz unterrichtet worden ist, oder daß Sir Edward Grey (ein Mann von äußerster Integrität) keine Bedenken hatte, dem Kabinett der} wahren Charakter der zwischen dem französischen und englischen Generalstab getroffenen militärischen Abmachungen zu verheimlichen. Vertrauliche Verhandlungen, deren Ergebnis geheime Versprechungen sind, sind noch schlimmer als die Fernsehdiplomatie, deren wir uns heute erfreuen.
Ich übersehe auch die Fehler nicht, zu denen der Berufsdiplomat auf Grund seines Amtes neigt. Er erlebt mit, wie menschliche Torheit und Egoismus sich bei so vielen Gelegenheiten breitmachen, so daß er wohl ernste Leidenschaft mit flüchtigen Gefühlen verwechselt und somit die tiefe Erregung, von der ganze Nationen geschüttelt werden können, unterschätzt. Er ist so an den Gegensatz zwischen denen, die die Tatsachen kennen und denen, die sie nicht kennen, gewöhnt, daß er vergißt, daß die letzteren die große Mehrheit bilden und bei ihnen die letzte Entscheidung ruht. Auf Grund seiner Erfahrungen kann er sehr wohl zu der Über-zeugung gekommen sein, daß die Zeit allein das versöhnende Element ist, daß unwichtige Dinge nicht zählen und wichtige sich von allein regeln und daß allein Fehler wirkliche Folgen zeitigen.
Er könnte somit leicht zu dem Trugschluß kommen, es sei im großen und ganzen klüger, überhaupt nichts zu tun.
Er kann auch ein dummer oder selbstgefälliger Mann sein. Es gibt wenige Menschentypen, die unerfreulicher sind als der selbstzufriedene Diplomat. Manche haben auch einen schwachen Charakter und berichten lieber Angenehmes als die Wahrheit. Manche sind eitel, ein Fehler, der allen Personen seiner LImgebung Unglück bringt. Und oft verliert er das Zugehörigkeitsgefühl zu seinem Heimatlande, denkt international und wird damit zu einem gut angezogenen leeren Gefäß. Doch sollte man einen Beruf niemals nach seinen Nachteilen beurteilen.
Die immer schnellere Nachrichtenübermittlung hat viel dazu getan, um die alten Verhandlungsmethoden zu ändern. Früher dauerte es viele Monate, ehe eine Nachricht eintraf und beanwortet wurde, und von den Botschaftern im Auslande wurde erwartet, daß sie eigene Initiative und Urteilsvermögen bei Ausführung der ihnen bei Verlassen ihrer Heimet erteilten Instruktionen entwickeln würden. Manche Botschafter haben diese Freiheit ausgenutzt, um eine eigene Politik zu verfolgen.
Ich habe niemals eine Anweisung erhalten,“ schrieb Lord Malmesbury, „die auch nur des Lesens wert gewesen wäre.“ Andere hochbegabte Botschafter, wie Sir Hugh Elliott und Sir Henry Bulwer, haben ihre LInabhängigkeit mit Behagen genossen, da sie es ihnen ermöglichte, ihren überspannten Neigungen und romantischen Abenteuern nachzugeben. Doch sind dies nur Ausnahmen gewesen. Die meisten Botschafter haben sich während der Zeit langsamer Nachrichtenübermittlung so sehr gescheut, ihre Anweisungen zu überschreiten oder eine eigene Initiative zu ergreifen, die ihrer Regierung zu Hause vielleicht Ungelegenheiten bereiten konnte, daß sie sich auf eine völlig passive Haltung beschränkt haben, eine Gelegenheit nach der anderen vorübergehen ließen und ihre Zeit damit verbrachten, brillante Berichte über Situationen zu verfassen, die sich bei Ankunft ihrer Nachricht schon völlig verändert hatten.
Heute kann der Außenminister von seinem Schreibtisch in der Downing Street aus im Laufe eines Vormittags mit sechs Botschaftern telefonieren oder kann sogar aus der Luft plötzlich über sie kommen. Heißt dies nun, daß ein Diplomat heute nicht mehr als nur ein Angestellter am Ende einer Telefonleitung ist? Diese Behauptung wäre sehr übertrieben. Ein Botschafter in einer Hauptstadt muß immer die Hauptquelle für Informationen sein, muß vor allem die politische Lage, die Richtung, in der sich die Politik bewegt, und die Meinung des Landes, in dem er seinen Posten ausübt, deuten. In jeder Demokratie, Gewerkschaft oder in jedem Kabinett ruht die Macht zu jeder Zeit auf drei oder vier Personen. Niemand außer dem ansässigen Botschafter kann zu einer intimen Kenntnis dieser Personen gelangen oder die Zu-oder Abnahme ihres Einflusses abschätzen. Die Regierung sollte ihre Entscheidungen über die Politik, die im Augenblick gangbar oder nicht gangbar ist, von ihren Berichten abhängig machen. Das allein ist schon eine äußerst wichtige Aufgabe und Verantwortung.
Aber der Botschafter stellt auch den Hauptverbindungskanal zwischen seiner eigenen Regierung und der, bei der er akkreditiert ist, dar.
Er allein kann entscheiden, zu welchem Zeitpunkt und in welcher Form er seine Anweisungen am besten ausführen kann. Darüber hinaus ist er die einzige vermittelnde Person, die allein Absichten und Motive der einen Seite jeweils der anderen Regierung erklären kann. Wenn er töricht, unwissend, eitel oder unbeherrscht ist, kann es zu großen Mißverständnissen und unheilvollen Indiskretionen kommen. Von seinen Beziehungen, die er zu kultivieren und zu bewahren verstanden hat, von dem Maß an Vertrauen, das man zu ihm hat, von seiner Geschicklichkeit und seinem Takt selbst in den nebensächlichsten Verhandlungen können wichtige Ergebnisse abhängen; das ist aber noch nicht alles. Ein Botschafter sollte bei seiner Regierung soviel Autorität besitzen, sie von einem Schritt abhalten zu können, der sich nach seiner Ansicht in Anbetracht der örtlichen Ver-hältnisse als katastrophal erweisen würde. Regierungen, die sich in ausländischen Hauptstädten Botschafter leisten, auf deren Urteil und Rat sie nicht hören, verschwenden ihre eigene Zeit und die öffentlichen Gelder. Keine Zeitung, keine Bank würde auch nur einen Augenblick daran denken, sich im Auslande von einem Manne vertreten zu lassen, zu dessen Ansichten sie kein Vertrauen hat.
Ich bin daher nicht der Ansicht, daß die Verbesserung der Nachrichtenübermittlung die Verantwortlichkeit eines Botschafters wesentlich vermindert oder den Sinn seines Amtes verändert hat.
Wilsons gefährliche Ideale
Nein, es war nicht das Telefon, das von 1919 an den Übergang von der alten zur neuen Diplomatie mit sich brachte. Es war der Glaube, daß es möglich sei, bei der Führung der auswärtigen Angelegenheiten die Ideen und Praktiken anzuwenden, die bei der Führung der Innenpolitik Generationen lang als die wesentlichen Merkmale liberaler Demokratie gegolten haben.
Ein derartiges Experiment war nach dem ersten Weltkrieg unvermeidlich geworden. Einerseits gab der Durchschnittsbürger in der Über-zeugung, daß die Volksmassen aller Länder seine Abscheu vor dem Kriege teilten — den Fehlern oder der Torheit einer kleinen Minderheit, die in Zukunft einer demokratischen Kontrolle zu unterstellen sei, die Schuld an der Störung des Friedens. Andererseits brachten die Amerikaner bei ihrem Eintritt in die Koalition als dominierender Partner ihre Abneigung gegen europäische Einrichtungen, ihr Mißtrauen gegen die Diplomatie und ihren Missionsglauben an die Gleichheit aller Menschen mit.
Präsident Wilson war ein Idealist und — was vielleicht noch gefährlicher war — ein vollkommener Meister der englischen Prosa. Er teilte mit Robespierre die Halluzination, daß zwischen ihm und „dem Volk" eine Art mystischer Bindung bestehe — worunter er nicht nur das amerikanische Volk, sondern auch das englische, französische, italienische, rumänische, jugoslawische, armenische und selbst das deutsche Volk verstand. Wenn er nur die Nebelwand der Regierungen, Politiker und Beamten durchdringen und die Wohltaten und das Licht seiner Offenbarung dem einfachen Bauern im Banat, den Schafhirten Albaniens oder den Dockarbeitern von Fiume verständlich machen könnte, dann würden sich Vernunft, Eintracht und Freundschaft in immer weiteren Kreisen über die Erde ausbreiten. Darüber hinaus besaß er die Gabe, ganz alltäglichen Gedanken die Resonanz und Autorität biblischer Ansprüche zu verleihen, und er wurde wie alle Phraseologen schließlich selbst von der Ausdruckskraft und Klarheit der von ihm vorgetragenen Phrasen hypnotisiert.
Während der langen Monate der Pariser Friedenskonferenz habe ich ihn mit Interesse, Bewunderung und ängstlicher Sorge beobachtet und allmählich die Überzeugung gewonnen, daß er sich selbst nicht als einen Staatsmann von Weltformat, sondern als Propheten betrachtete, der auserwählt ist, um Licht in die dunkle Welt zu bringen. Vielleicht hat er aus diesem Grunde die ganze amerikanische Verfassung und auch Senator Lodge vergessen.
Ich habe jedoch keineswegs die Absicht, Präsident Wilson anzuschwärzen, der in vielerlei Beziehung Anregungen gegeben hat und selbst voller Ideen war. Er übernahm ein Ausmaß an Verantwortung, das zu groß war, um überhaupt von einem einzelnen Menschen getragen werden zu können, und er wurde auf tragische Weise von ihr erdrückt. Doch wenn wir jetzt noch einmal die gewaltigen Predigten lesen, die er im Jahre 1918 gehalten hat, dann werden wir in ihnen die Saatkörner finden, aus denen das dschungelartige Chaos gewachsen ist, das heute den Ablauf vernünftiger Verhandlungen erschwert und fast unmöglich macht.
Der erste der am 8. Januar 1918 proklamierten 14 Punkte sieht vor, daß es in Zukunft nur offene und in öffentlicher Verhandlung zustandegekommene Friedensverträge geben und „die Diplomatie sich immer offen und im Lichte der Öffentlichkeit vollziehen soll". Nach Ankunft in Paris erklärte Präsident Wilson sehr bald, daß er mit „Diplomatie" gar nicht den „Verhandlungsverlauf", sondern nur die Verhandlungsergebnisse, nämlich die Verträge gemeint habe. Er erklärte weiterhin, daß die Phrasen in „öffentlicher Verhandlung zustandekommen"
und „im Lichte der Öffentlichkeit“ nur relativ gemeint seien, und ihn deshalb nicht davon abhalten würden, ausgedehnte Geheimverhandlungen mit Lloyd George und Clemenceau zu führen — während ein amerikanischer Marinesoldat mit aufgepflanztem Bajonett vor dem Konferenzzimmer stand und ein zweiter draußen im kleinen Gartenstreifen auf und ab ging. Bei meiner ersten Zulassung zu jenem Geheimzimmer kann ich mich sehr gut daran erinnern, wie erstaunt ich über die originelle Interpretation war, die der Präsident seiner eigenen an erster Stelle zu spielenden Rolle gab.
Heute, da ich viel älter bin, ist mir klar, daß die von ihm gewählte Methode die einzig mögliche gewesen ist, um in Anbetracht der Umstände zu irgendeinem Erfolg zu kommen.
Die breite Öffentlichkeit jedoch war nicht in gleicher Weise genötigt, die Verbindlichkeit der Erklärungen des Präsidenten mit den harten Tatsachen internationaler Beziehungen zu vergleichen.
Sie behauptete weiterhin, daß unter „Diplomatie“ beides zu verstehen sei, Politik und Verhandlungen, und folgerte daraus, daß Verhandlungen niemals hinter verschlossenen Türen, sondern immer nur im Licht der Öffentlichkeit geführt werden müßten, da Geheimverhandlungen nach den gemachten Erfahrungen eine üble Sache seien. Dieser Irrtum ist vielleicht der verwirrendste von allen, die wir Präsident Wilson verdanken.
Im zweiten seiner vier Grundsätze verkündete der Präsident einen Monat später, daß das Gleichgewicht der Kräfte jetzt für immer diskreditiert sei und daß den unterworfenen Völkern ungeachtet der Wünsche anderer Staaten die Unabhängigkeit gewährt werden müsse. In den im darauffolgenden Juli formulierten vier Zielen deutete er die Bildung eines Völker-bundes an, der nach seinen Worten die „auf der Zustimmung der Regierten beruhende und von der organisierten Meinung der Menschheit gestützte Herrschaft des Gesetzes“ errichten sollte.
Er begriff gar nicht, daß erst bei Ausbruch einer Krise die Öffentlichkeit anfängt, sich für. die auswärtigen Angelegenheiten zu interessieren, bis zu diesem Zeitpunkt von ihnen aber gelangweilt wird, und daß sie sich dann mehr durch Gefühle als durch Überlegungen leiten läßt. Noch sah er voraus, daß es unmöglich sein würde, in jedem Lande zeitlich die gleiche Meinung zu organisieren — oder daß sich das Gewissen der Menschen als unzulänglich erweisen würde, wenn es sich gegen einen Diktator behaupten müßte, der alle Informationsquellen kontrolliert.
In den Fünf Paragraphen vom 27. September verkündete er, daß Amerika die von ihm zu erringende Herrschaft des Rechtes so ausüben werde, daß es „keine Günstlinge und kein anderes Richtmaß gibt als nur die gleichen Rechte der betroffenen Völker“. Diese Empfehlung ist später falsch ausgelegt worden, nämlich, daß nicht nur die Rechte, sondern auch die Meinungen und Stimmen selbst der kleinsten Länder das gleiche Gewicht hätten wie di der Groß-mächte. Die Lehre von der Gleichheit schloß somit zum erstenmal auch die Gleichheit der Nationen mit ein — ein Gedanke, der den wirklichen Verhältnissen gar nicht gerecht wird und konfuse Gedanken erzeugt.
Wenn man die während jener Monate des Jahres 1918 von Präsident Wilson nacheinander abgegebenen Erklärungen im ganzen liest, gewinnt man den Eindruck, ein wunderbares Evangelium vor sich zu haben. Sie umfassen Begriffe, die niemand übersehen oder mißachten sollte. Das Unglück war nur, daß die Öffentlichkeit glaubte, es handele sich tatsächlich um eine Erklärung über die amerikanischen Absichten, während es doch nur eine Vervollkommnungslehre darstellen sollte. Als also Amerika seinen eigenen Propheten verstieß, entstand in jedem Land eine bedauerliche Kluft zwischen den Realisten und den Idealisten. Die ersteren erklären, die ganze Wilsondoktrin sei ein sentimentaler Unsinn, und die letzteren schwammen in den vagen Vorstellungen, ihre Wunschträume würden sich wirklich erfüllen. Da die letzteren in der Mehrheit waren, befand sich der praktische Politiker in einer wenig beneidenswerten Lage. Gerade die Bemühungen, die Hoffnungen der Vielen mit den Zweifeln der Wenigen in Einklang zu bringen, haben der Außenpolitik zwischen 1919 und 1939 den Anschein der Unaufrichtigkeit gegeben. Der Formalkontrakt des Völkerbundes ist nichtsdestoweniger ein sehr brauchbares Dokument geweren, das sehr wohl so etwas wie die Herrschaft des Rechts zwischen den Völkern zu errichten imstandegewesen wäre — wenn es mit konsequenter Strenge angewandt worden wäre. Das in Genf errichtete Sekretariat ist eine wirklich bemerkenswerte Neuerung gewesen, die zu einer der alten Diplomatie durchaus vorzuziehenden Einrichtung hätte werden können, wenn das allgemeine Vertrauen erhalten geblieben wäre. Das Ärgerliche war nur, daß dieses schöne Experiment auf einer Beurteilung der menschlichen Natur beruhte, die jedweden Bund überhaupt überflüssig gemacht hätte, wenn sie richtig gewesen wäre. Der friedliche Durchschnitts-bürger kam schließlich zu der Überzeugung, Gewalt könne mit Vernunft bekämpft werden.
Erst als es zu spät war, begriff er, daß sie nur mit Gewalt zu bekämpfen ist. Die alten Autoritätssysteme — wie das Gleichgewicht der Mächte, das europäische Konzert und die Aufsicht der Großmächte — waren in Verruf geraten. Die neue Vernunftstheorie erwies sich als unfähig, die Unvernünftigen zu beaufsichtigen. An Stelle der alten Methoden der Stabilität kam eine neue Methode der äußersten Labilität auf.
Zwei bedeutsame Änderungen wurden in der Zeit nach dem Kriege 1914— 1918 in der Diplomatie eingeführt. Die erste war die Weigerung der amerikanischen gesetzgebenden Körperschaft, einen von ihrem eigenen Präsidenten in Person verhandelten und unterzeichneten Vertrag zu ratifizieren. Dies war zweifellos eine Neuerung von außerordentlichen Bedeutung, da sie der Heiligkeit des Vertrages und der Vertrauenswürdigkeit von Verhandlungen einen schweren Schlag versetzte.
Der Verlauf der Konferenzen
Die zweite Veränderung war die, daß die Konferenz mehr und mehr zu einer Form der Diplomatie wurde. Ich denke dabei nicht nur an die verschiedenen ad-hoc-Konferenzen, wie die von Spa, Cannes, Genua, Lausanne und Stresa usw., von denen einige notwendig, andere es wieder nicht waren. Ich meine vielmehr den vom Völkerbundsystem und später von den Vereinten Nationen eingeführten ständigen Konferenzzustand.
Diese Konferenzen können den vagen Wunsch nach der sogenannten „offenen Diplomatie“ kaum befriedigen. Aber sie tragen viel dazu bei, die sinnvolle Arbeit der Berufsdiplomaten zu erschweren, und da sie in weitem Maße die Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit auf sich ziehen, viele Gerüchte und ausgedehnte Spekulationen hervorrufen — denn sie verlokken die Politiker dazu, schnelle sichtbare und oft trügerische Ergebnisse zu erreichen — erregen sie oft Mißtrauen anstatt es zu zerstreuen und schaffen dadurch jenes Gefühl der UnSicherheit, das zu verhindern gerade der Zweck einer guten diplomatischen Methode ist.
Alle Schäden (oder vielleicht sollte ich es Mißgeschick nennen) der neuen Diplomatie erscheinen uns heute wie auf einer riesigen Kinoleinwand vergrößert. Die Theorie, daß alle Staaten wie eben auch alle Menschen gleich seien, hat zur Bildung von Interessengemeinschaften unter den kleineren Staaten geführt (wie zum Beispiel zwischen den asiatischen und den lateinamerikanischen Staaten), deren einziges einigendes Prinzip die Opposition selbst gegen vernünftige Anregungen der Großmächte ist. Die Theorie, daß „die Diplomatie immer offen und im Lichte der Öffentlichkeit“ arbeiten soll, hat dazu geführt, daß die Verhandlungen durch Rundfunk und Fernsehen übertragen werden und jede vernünftige Diskussion zugunsten endloser Propagandareden aufgegeben worden ist — die sich nicht an die Personen, mit denen der Delegierte eigentlich verhandeln soll, sondern an das Publikum seines eigenen Vaterlandes wenden.
Ich habe die Diplomatie der Sowjetunion bisher nur gestreift. W. P. Potjomkin versichert uns in seiner Geschichte der Diplomatie, die Russen hätten eine mächtige Waffe, die ihren Widersachern versagt sei — nämlich „die wissenschaftliche Dialektik der marxistischleninistischen Lehre“. Ich habe bisher nicht feststellen können, daß diese Dialektik zur Verbesserung der internationalen Beziehungen beigetragen hat oder die sowjetischen Diplomaten und Kommissare irgendein Verhandlungssystem entwickelt haben, das man ein diplomatisches System nennen könnte. Ihre Tätigkeit in fremden Ländern oder auf internationalen Konferenzen verbreitet Entsetzen und Beunruhigung und gleicht einem Druck. Nicht einen Augenblick unterschätze ich die Durchschlagskraft oder die Gefahr dieser Methode. Aber das ist keine Diplomatie; es ist etwas ganz anderes.
Dies ist vielleicht eine betrübliche Schlußfolgerung, doch ist es nicht meine endgültige.
Nach meiner Ansicht wäre es falsch, die Diskussionen im Sicherheitsrat und in der Versammlung der Vereinten Nationen für Beispiele moderner Diplomatie zu halten. Wir können uns über die Vergeudung von Zeit, Energie und Geld ärgern; wir können bedauern, bei der Übernahme des Systems parlamentarischer Beweisführung in die Außenpolitik kein besseres parlamentarisches System als Vorbild gewählt worden ist. Wir können beklagen, daß die gegenseitigen Beschimpfungen zur Summe der menschlichen Spannungen und Verwirrungen noch beitragen. Doch ist es unrichtig anzunehmen, daß diese Treffen überhaupt Verhandlungszwecken dienen sollen. Sie dienen nur der Übung in dialektischer Propaganda und haben nicht einmal die Absicht, sich in diplomatischen Methoden zu versuchen. Verhandlungen, wie sie in New York geführt werden mögen, finden in den Mauern des großen Gebäudes am East River nicht statt. Irgendwo anders gibt es sie und werden dort in Übereinstimmung mit den Grundsätzen von Zuvorkommenheit, Vertrauen und Diskretion geführt, die zu allen Zeiten die einzigen, zu friedlicher Regelung aller Meinungsverschiedenheiten führenden Grundsätze bleiben müssen.
Wir brauchen uns deshalb weder um die Lautsprecher-noch um die Beleidigungsdiplomatie zu kümmern, da sie einen Widerspruch in sich darstellen. Es handelt sich darum, ob die von Präsident Wilson 1919 angeregten Änderungen die Fehler der Systeme wiederholen und vergrößern und die Schaffung einer internationalen Stabilität, die immer das Hauptziel der Diplomatie sein muß, noch schwieriger gestalten.
Woodrow Wilson hat mit seinem akademischen Intellekt und missionarischem Eifer nicht begriffen, daß auswärtige Angelegenheiten eben „auswärtige“ Angelegenheiten sind oder daß eine Zivilisation keine Setzmaschine, sondern ein organisches Gebilde ist. Er glaubte, die Fehler der Staatsmänner und Experten seien am Unglück der Menschheit schuld und „die Völker" hätten immer recht. Er hat nicht begriffen, daß es zwar schwierig sein mag, ein ganzes Volk die ganze Zeit zum Narren zu halten, daß es aber leicht lange genug zu täuschen ist, um es ins Verderben zu führen. So fehlen der „Wilsonschen" oder der „amerikanischen“ Methode viele Vorzüge der früheren diplomatischen Systeme, und sie übertreibt viele ihrer Mängel.
Wer hat das letzte Wort?
Der größte Fehler der von den griechischen Stadtstaaten geübten demokratischen Diplomatie war die Unzuverlässigkeit. Ihre diplomatischen Missionen setzten sich nicht nur aus Delegierten zusammen, die einander verrieten, sondern die endgültigen Entscheidungen lagen bei einer Versammlung, deren Mitglieder unwissend, wankelmütig und leicht erregbar waren und von Furcht, Eitelkeit und Mißtrauen hin-und hergerissen wurden. Kein Unterhändler kann Erfolg haben, wenn nicht die begründete Gewißheit besteht, daß seine Unterschrift von seinem eigenen Herrscher honoriert wird.
Wenn Führung und Ergebnis der Verhandlung zum Gegenstand unverantwortlicher Einmischung oder der Ablehnung durch eine Verdaß Sammlung oder selbst nur eines Kongreßausschusses gemacht werden, dann greift die Ungewißheit um sich. Daher kritisiere ich zuallererst an der amerikanischen Methode, daß sie die Gewißheit in Frage stellt.
Die von den Italienern der Renaissance vervollkommnete Methode hatte den Nachteil, daß es ihr an Stetigkeit im Hinblick auf das Ziel gefehlt und sie ihre Kombinationen fortwährend gewechselt hat. Es ist durchaus möglich, daß der Präsident, das Außenministerium, das Pentagon und der Senatsausschuß für Auswärtige Angelegenheiten über die zu erreichenden Ziele einer Ansicht sind. Aber sie sind nicht einer Ansicht über die einzuschlagenden Wege. Die Unbeständigkeit der diplomatischen Me-thode läßt eher auf Opportunismus als auf Stetigkeit schließen. Der Eindruck, den der große gute Riese erweckt, ist somit unglücklich, ja geradezu machiavellistisch.
Das französische System hatte den großen Vorzug, eine zentrale Behörde zur Behandlung außenpolitischer Fragen und ein sich aus Fachleuten zusammensetzendes Berufsbeamtentum geschaffen zu haben, das die Politik zur Ausführung brachte. Das Unglück des amerikanischen Systems ist es, daß kein Ausländer (und nur wenige Amerikaner) jederzeit mit absoluter Zuverlässigkeit sagen kann, wer eigentlich das erste und wer das letzte Wort hat. Obgleich die Amerikaner in den letzten Jahren einen ausgezeichneten Dienst von Berufsdiplomaten aufbauen konnten, so haben diese Fachleute bislang noch nicht den notwendigen Einfluß auf ihre eigene Regierung und die Öffentlichkeit erlangen können. Die Illusionen der Amerikaner von der Gleichheit aller — oder ihr „Pioniergeist", wenn Sie wollen — verleiten sie dazu, dem Fachmann zu mißtrauen und dem Amateur zu vertrauen. Ich bin nicht etwa altmodisch, wenn ich behaupte, der Amateur-diplomat neige leicht zu Argwohn. „Leichtgläubigkeit ist in der Diplomatie ein bei weitem erträglicherer Fehler als Mißtrauen,“ sagte einmal Sir Edward Grey zu mir.
Jetzt, da die alte Autorität von Papst und Kaiser, die alten ausgleichenden Institutionen wie das europäische Konzert und das Gleichgewicht der Kräfte, verschwunden sind, ist es bedauerlich, daß die von den Vereinigten Staaten ausgeübte Autorität nicht stärker, überzeugender und verläßlicher ist. Doch betrachte ich die Entwicklung ihrer diplomatischen Methode ohne Pessimismus. Ich weiß, daß die Amerikaner mehr positive Eigenschaften besitzen als irgendeine Großmacht jemals besessen hat. Ich weiß, daß sie erstaunlich schnell die Erfahrungen anderer zu verarbeiten verstehen, obgleich sie so tun, als gäben sie nichts auf die Lehren der Geschichte. Und ich glaube, daß sich am Ende doch die Grundsätze guter Diplomatie, — die unwandelbar sind — behaupten und das Chaos glätten werden, das die Welt heute durch den Übergang von der alten zur neuen Diplomatie in Verwirrung gestürzt hat.
Anmerkung: Arthur Dean, Delegierter der Vereinigten Staaten und 16 anderer Mitglieder der Vereinten Nationen bei den Koreanischen Verhandlungen in Panmunjon, Sonderbotschafter der Vereinigten Staaten in Korea 1953/54, Senior der Rechtsanwaltsfirma Sullivan & Cromwell in New York. Sir Harold Nicolson, K. C. V. O. C. M. G., im Diplomatischen Dienst von 1919 bis 1929, Mitglied der Britischen Delegation der Pariser Friedenskonferenz 1919 und anderer bedeutender Konferenzen. Mitglied des Parlamentes 1935— 1945. Parlamentarischer Sekretär des Informationsministeriums 1940 Autor bis 1941, Direktor des BBC 1941 bis 1946. von „König Georg V.“ (1952) und anderer Werke.