Agrarpolitik „im Schatten des Hungers“
Ulrich Kosub: Fünf Jahre eigenständige rumänische Außenpolitik
Ulrich Kosub: Fünf Jahre eigenständige rumänische Außenpolitik
Es ist derzeit vielfach unbeliebt oder es wird, gelinde gesagt, als unpsychologisch bezeichnet, bei der Betrachtung deutscher Zustände vom Jahre 1945 auszugehen. Dennoch erscheint es fast sträflich, die 1945 entstandenen Grund-tatsachen unseres politischen Lebens aus den Augen zu verlieren — und das gilt auch für den Bereich der Agrar-, das heißt der Ernährungsund Landwirtschaftspolitik. Die Entwicklung zur EWG hin bleibt unverständlich ohne Berücksichtigung dessen, was vorher war. Infolgedessen muß auch hier der Stand der Land-und Ernährungswirtschaft in den unmittelbaren Nachkriegsjahren und dann in der Bundesrepublik Deutschland ganz kurz in Erinnerung gerufen werden, um einen Ausgangspunkt zu gewinnen. Dabei ist davon auszugehen, daß die Teilung Deutschlands auf diesem Gebiet bereits im Spätjahr 1945 erfolgte.
Der vom früheren Reichsminister Andreas Hermes 1945 unternommene Versuch, in Berlin aufgrund der Potsdamer Beschlüsse eine einheitliche Ernährungsverwaltung für das „wirtschaftliche Ganze" Deutschlands aufzubauen, scheiterte am Alliierten Kontrollrat. Auf der anderen Seite ließen die ersten prominenten sowjetischen Besucher im Hauptquartier der Sowjetischen Militäradministration in Berlin-Karlshorst, wie z. B. Mikojan, schon in den Frühlingswochen 1945 keinen Zweifel daran, daß die deutsche Agrarverfassung in ihrem Einflußbereich nach dem russischen Modell umgebaut werden müßte. Dieser Weg wurde dann dort schon im Herbst 1945 konsequent beschritten, so daß die selbständige Agrarreform in der sowjetischen Besatzungszone bis gegen Ende dieses Jahres vollendete Tatsachen schuf. Es kann also im folgenden nur von der Agrarpolitik in den westlichen Besatzungszonen, von 1949 an in der Bundesrepublik gesprochen werden.
Diese Agrarpolitik stand in den ersten Jahren, um ein Wort des Direktors der Verwaltung für Ernährung und Landwirtschaft im Vereinigten Wirtschaftsgebiet, Schlange-Schöningen, zu gebrauchen, „im Schatten des Hungers". Die Erinnerung daran darf schon deswegen nicht verloren gehen, weil später (ermöglicht durch das kurze Gedächtnis großer Kollektive) von einer „richtungslosen Phase der Agrarpolitik" bis in die fünfziger Jahre gesprochen worden ist, so u. a. in der sonst ausgezeichneten Wirtschaftsgeschichte „Deutsche Wirtschaft seit 1870" von Stolper, Häuser und Borchardt
Die Richtung der deutschen Agrarpolitik war bis in die ersten fünfziger Jahre eindeutig durch ein einziges Ziel gegeben: die Ernährung des deutschen Volkes zu sichern und so schnell wie möglich dem Vorkriegsstandard anzunähern; und nachdem dies nur durch Ausnützung der eigenen Produktivkräfte möglich war, hieß dies weiter, die Erzeugung der eigenen Landwirtschaft mit dem vorhandenen Produktionsapparat so schnell wie möglich wieder zumindest auf den Vorkriegsstand zu bringen. Dieses Ziel entsprach den Forderungen der gesamten nichtlandwirtschaftlichen Öffentlichkeit, also der Länderparlamente und ihrer politischen Fraktionen, der Regierung, der Wissenschaft, der politischen Publizistik und der Presse, und ebenso dem Selbsterhaltungswillen der Landwirtschaft. Hinzu kam, daß die Masse der Ostvertriebenen außerhalb der zerstörten Städte in den ländlichen Gebieten untergebracht werden mußte, so daß diese die Funktion eines gigantischen „Schwammes" übernahmen, dessen Hauptaufgabe eben einfach war, Menschen zu behausen und zu beschäftigen, bis diese mit dem Wiederaufbau der Städte, dem Wiederanläufen der Industrien usw. im Laufe der folgenden Jahre an-dere Beschäftigungen fanden, soweit sie nicht als Bauern in die Landwirtschaft selbst eingegliedert werden wollten und konnten.
Wirkliche Erfolge konnten aber erst nach der Währungsreform von 1948, also nach drei Jahren eines mehr oder weniger qualvollen Leerlaufs, erzielt werden. Als durch die Proklamierung der Sozialen Marktwirtschaft ein Wirtschaftssystem errichtet worden war, das die Initiative des einzelnen Landwirts für sich, seine Familie und seine Abnehmer freisetzte, wurden im Laufe eines Jahrfünfts sowohl die Vorkriegsleistungen der Landwirtschaft als auch der Ernährungsstandard der Vorkriegszeit wieder erreicht. Die Leistung dieser Jahre wird durch einige wenige Zahlen angezeigt: Wenn das deutsche Volk vor • dem Zweiten Weltkrieg einen Standard von 2900— 3000 Kalorien gewohnt war, so war er im Jahre des Zusammenbruchs auf 900— 1400 abgesunken, in gewissen Gebieten sogar zeitweise auf „legale" 800— 1000.
Das Wiedererreichen des Vorkriegsstandes differierte je nach den Verbrauchstendenzen bei den einzelnen Nahrungsmitteln. Während der durchschnittliche Je-Kopf-Verbrauch aller wichtigen Nahrungsmittel 1954/55 den Vorkriegsstand überschritt, geschah dies z. B. bei der Milch schon 1952/53, bei Fleisch erst 1958/59. Seitdem zeigte die Nahrungsmittel-versorgung eine von Jahr zu Jahr steigende Tendenz, hauptsächlich in der Verschiebung zu den hochwertigen Nahrungsmitteln tierischer Herkunft, während der Prozentsatz der billigen Nahrungsmittel pflanzlicher Herkunft laufend verringert wurde.
Auf der Suche nach einem neuen Gleichgewicht
Nach Überwindung der ersten Engpässe mußte es das Bestreben von Land-und Ernährungswirtschaft sein, die Verhältnisse zu stabilisieren. Es gab inzwischen auch außenwirtschaftliche Interessen der Bundesrepublik, das heißt, es mußte ein Ausgleich zwischen der binnen-deutschen Erzeugung und den Einfuhren (die wiederum den Ausfuhren deutscher Industrie-güter in Agrarexportländer entsprachen) gefunden werden. Vor dem Zweiten Weltkrieg hatte die Eigenerzeugung rund 80 % des deutschen Verbrauchs betragen, nach dem Krieg war sie auf 50 % gesunken — ein anormaler Zustand, der nur durch die vorübergehenden Not-Zufuhren, hauptsächlich aus den Vereinigten Staaten, überbrückt werden konnte. Danach mußte der Grad der Selbstversorgung schon aus Gründen des Devisenhaushalts unbedingt wieder ansteigen.
Ein gewisses Gleichgewicht zwischen Eigener-zeugung und Einfuhren war also dringend erwünscht. Es wurde hergestellt durch die landwirtschaftlichen Marktordnungen während der Amtszeit des ersten Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, Niklas. In diesen kam die Übereinstimmung von Erzeuger-und Verbraucherinteressen deutlich zum Ausdruck. Es ist infolgedessen auch vom Kompromißcharakter dieser Marktordnungsgesetze gesprochen worden. Jedenfalls verwirklichten sie gleichzeitig ein politisch vertretbares Gleichgewicht von Erzeuger-und Verbraucherschutz und bewiesen damit, daß ein solcher Interessenausgleich durch den Staat möglich und auch auf längere Sicht funktionsfähig ist. 1950 bis 1951 wurden Marktordnungsgesetze für Getreide und Futtermittel, für Milch, Milcherzeugnisse und Fette, für Vieh und Fleisch sowie für Zucker erlassen. Der Umfang der Inlandserzeugung wurde durch die sogenannte Einfuhrschleuse der Einfuhrund Vorratsstellen und durch deren Vorratshaltung bestimmt.
Dadurch wurden auch die Preise sowohl im Erzeuger-wie im Verbraucherinteresse stabil gehalten. Das Funktionieren dieses Systems bedingte selbstverständlich eine ständige sorgfältige Pflege der Außenhandelsinteressen der Bundesrepublik durch ihre zweiseitigen (bilateralen) Verträge mit den Partnerstaaten, ebenso aber auch die Rücksichtnahme auf ihre eigene Produktivkraft, z. B. auf die wechselnden Ernteerträge. Dieses agrarund handelspolitische „Kunstwerk" — wenn man es so bezeichnen darf — funktionierte im großen ganzen einwandfrei bis zum Wirksamwerden der EWG. Es gab niemals Störungen bei der Versorgung des Verbrauchers, . während vorübergehende Überschüsse (sogenannte „Berge") relativ rasch zum Verschwinden gebracht werden konnten. Das System funktionierte auch ohne jede behördliche Beschränkung der Handlungsfreiheit des Erzeugers, nachdem die letzten Reste von Kontingentierungen der Erzeugung aufgrund von Urteilen des Bundesverfassungsgerichts aufgehoben worden waren.
Die positiven Auswirkungen dieses Systems auf den Verbraucherhaushalt sind aus dem bis heute steigenden Ernährungsstandard unmittelbar abzulesen, während der Kostenanteil der Ernährung am Gesamteinkommen ebenso gleichmäßig gesunken ist. Es genügt dazu, auf die Diagramme hinzuweisen, die in alljährlicher Fortschreibung in den „Grünen Berichten" erscheinen. Weniger eindeutig waren die Ergebnisse für den Landwirt. Die landwirtschaftlichen Einkommen mußten zunehmend den Vergleich mit den viel stärker steigenden Einkommen in der übrigen Wirtschaft aushalten, während sich einem Umbau der landwirtschaftlichen Betriebsstruktur und Produktionstechnik „immanente" Widerstände entgegensetzten. Hinzu kam, daß bei der Bildung des neuen Agrarpreisniveaus nach der Währungsreform von 1948 die Rücksichten auf die als „politisch" betrachteten Preise der Grundnahrungsmittel, wie im besonderen Brot, Milch, Kartoffeln usw., mitsprachen. Damit war die soge-nannte Selbstfinanzierung der nötigen Investitionen so gut wie ausgeschlossen.
Die Kapitalvernichtung durch den Zweiten Weltkrieg zwang dann die Landwirtschaft, ihre Umstellung auf moderne Technologie größtenteils mit Fremdkapital zu finanzieren, was eine von Jahr zu Jahr steigende Verschuldung zur Folge hatte. Die Landwirtschaft handelte an sich durchaus vernünftig, wenn sie die immer teurer werdende Arbeitskraft durch Maschinen ersetzte: Während sich der Preisindex der landwirtschaftlichen Betriebsmittel innerhalb eines Jahrzehnts etwa verdoppelte, verdreifachte sich der Index der landwirtschaftlichen Gesamtlöhne im gleichen Zeitraum! Infolgedessen wirkte der Anreiz zum „Aussteigen aus der Landwirtschaft" für die einzelne Arbeitskraft mit dem Zwang zur Personaleinsparung für die landwirtschaftlichen Betriebe zusammen: Dieser Zwang führte einerseits zur Abwanderung der Arbeitskräfte aus der Landwirtschaft, andererseits zu einer entsprechenden Produktivitätssteigerung der in der Landwirtschaft verbleibenden Arbeitskräfte. Dieser Vorgang ist nicht immer als Einheit gesehen worden; aber nur als Einheit gesehen, gestattet er ein Abwägen seiner positiven und negativen Seiten.
Strukturwandel und Nebenserwerbslandwirtschaft
Die Erkenntnis dieses Zusammenhangs und der Wille von Bundestag und Bundesregierung führte dann zum Landwirtschaftsgesetz von 1955, das einer Versachlichung, ja geradezu einer „Verwissenschaftlichung" des Verhältnisses des deutschen Volkes zu seiner Landwirtschaft dienen sollte. Von da an hatte die Bundesregierung alljährlich dem Bundestag einen Bericht über die Lage der Landwirtschaft in der Bundesrepublik vorzulegen, der regelmäßig Anlaß zu einer eingehenden Agrardebatte wurde.
Die vierzehn „Grünen Berichte" seit 1956 geben einen laufenden Überblick nicht nur über die Entwicklung der Landwirtschaft selbst, sondern auch über die ernährungswirtschaftliche Gesamtlage, das heißt über die Vermarktung ihrer Erzeugung und den Nahrungsmittelverbrauch. Im besonderen geht der große Strukturwandel aus diesen Berichten hervor, den die Landwirtschaft seit dem Zweiten Weltkrieg erlebt. Wie gewaltig diese Bewegung ist, geht aus der einen Zahl hervor, daß in den zwanzig Jahren zwischen 1949 und 1968 in der Bundesrepublik insgesamt 562 800 landwirt-schaftliche Klein-und Kleinstbetriebe aufgegeben worden sind. Die Denkschrift zum fünfzigjährigen Bestehen des Reichs-, dann Bundesernährungsministeriums vom März 1969
Allgemein ist zu sagen, daß ein derartig großer Umsetzungsvorgang in einem demokratischen Staat niemals gegen die eigenen Interessen der früheren Landwirte erzwungen werden könnte, auch nicht mit indirekten, etwa wirtschaftlichen Maßnahmen. Voraussetzung war die Einsicht der Betroffenen und ihrer Familien, daß ihre Besitzgröße auch in Zukunft nicht ausreichen würde, um ihre Arbeitskraft — als ihr größtes Kapital — in der Landwirtschaft allein auszunützen, sondern daß eine ganze oder teilweise Verwendung dieser Arbeitskraft außerhalb der Landwirtschaft einen größeren Beitrag zum Familieneinkommen ermöglichte. Eine weitere Voraussetzung dieser Lösung war eine so dezentralisierte Standortbildung der neuen Industrien und damit auch eine entsprechende Zunahme der verschiedenen Dienstleistungen, wie sie nach dem Zweiten Weltkrieg fast überall in der Bundesrepublik stattfand; ferner, daß die ländlichen Gebiete so für den Berufsverkehr erschlossen wurden, daß diese neuen Arbeitsplätze auch vom Dorf in jedem Fall zu erreichen waren. Die große Rolle, welche die individuelle Motorisierung bei dieser Mobilisierung der Arbeitskräfte des Landes gespielt hat, steht außer Zweifel.
Durch diesen Vorgang kam es in sehr vielen Fällen, also überall dort, wo Arbeitskraft im bisherigen landwirtschaftlichen Klein-bis Mittelbetrieb nicht ausgenützt wurde, zu gemischten Familieneinkommen, das heißt, auch frühere Vollerwerbsbetriebe wurden zu Zu-oder Nebenerwerbsbetrieben. Das früher oft so genannte „Württemberger Modell" des Arbeiterbauern hat sich also über weite Gebiete der Bundesrepublik ausgebreitet. Es galt durch Generationen als ausgesprochen „gesund". Die Problematik dieser Betriebsformen ist jedoch auch von der deutschen Agrarpolitik stets erkannt worden. So hat u. a.der frühere Staatssekretär im Bundesernährungsministerium, Rudolf Hüttebräuker, in dieser Zeitschrift (B 23/66 vom 8. Juni 1966) über die „Problematik der Nebenerwerbslandwirtschaft" geschrieben und den Nachweis zu erbringen versucht, daß die Nebenerwerbslandwirte den Interessen der hauptberuflichen Bauern entgegenstünden — mit der Schlußfolgerung, diese Zwischenformen nicht mehr zu fördern und damit zu ihrer schnelleren Auflösung beizutragen, als diese ohnehin durch den großen Struktur-wandel erfolgen würde.
Die Größe des Problems ergibt sich aber schon durch die Zahl der Nebenerwerbsbetriebe: Während sie vom Zweiten Weltkrieg bis in die sechziger Jahre mit rund 720 000— 740 000 Betrieben fast stabil blieb, waren es 1967 immerhin noch knapp 600 000 Betriebe. Auch hier handelt es sich also um ein Generationsproblem, das mit der bevölkerungspolitischen Gesamtentwicklung eng zusammenhängt. Es darf nicht übersehen werden, daß die landwirtschaftliche Bevölkerung sich in den Jahrzehnten seit dem Zweiten Weltkrieg der Entwicklung zur modernen Kleinfamilie voll angeschlossen hat, so daß sich schon daraus eindeutige Folgerungen für die Entwicklung der Agrarstruktur ergeben werden. Jede Planung, die eine daraus folgende zwangsläufige Verringerung der Zahl der möglichen Anerben nicht in Rechnung setzen würde, müßte ins Leere gehen.
Die bäuerlichen Familien wissen in der Regel, welche Probleme schon aus dieser Sicht auf sie zukommen, und verstehen es, sich darauf einzurichten. Dies gilt nicht nur für ihre Entscheidungen über die Weiterführung ihrer landwirtschaftlichen Betriebe, sondern auch für die Aufnahme nichtlandwirtschaftlicher Haupt-oder Nebenbeschäftigungen. Schon daher ist die 10. These zur Agrarpolitik im „Grünen Bericht" 1969 berechtigt: „Grundsatz aller Maßnahmen der Agrarpolitik sind nach wie vor die freie Entscheidung des Einzelnen und die Garantie des Privateigentums." Jeder Versuch, durch eine allzu starre Schematisierung der Betriebsgrößen und durch eine gleichzeitige „saubere", aber unrealistische Trennlinie zwischen Vollerwerbsbetrieben und anderen eine „Haupterwerbslandwirtschaft" auszuscheiden, würde den Prozeß nur stören und an der Wirklichkeit des heutigen Dorfes vorbeigehen. Dabei ist zu berücksichtigen, daß der Landwirt und seine Familie zwar — wie wohl jedes Mitglied unserer Gesellschaft — an einem zufriedenstellenden Einkommen interessiert sind, daß aber die Erhaltung der Werte in Gebäuden, Grund und Boden und sonstigen Anlagen für sie ebenso im Vordergrund stehen muß — schon um eine schiedlich-friedliche Ablösung der Generationen und die Auseinandersetzung zwischen Geschwistern zu gestatten. Daraus ergibt sich als ein wesentliches Ziel der Agrarpolitik eines jeden Staates mit individualbäuerlicher Struktur: die Bodenwerte zu erhalten, die in ihrer Gesamtheit ja einen wesentlichen Teil des Bodenkapitals eines Volkes darstellen.
Sozialbrache, Grenzböden und Grenzbetriebe
Mit dieser Grundforderung hängt das Problem der Sozialbrache eng zusammen, die, wo sie auch immer auftritt, ein Gefahrensignal ist, selbst wenn sie sich im Einzelfall gut aus wirtschaftlichen Gründen erklären läßt. Der Ausdruck Sozialbrache mag nicht genau stimmen, denn es handelt sich nicht mehr nur um ein Brachen der Flächen im Turnus regulärer landwirtschaftlicher Nutzung, sondern um ein „wüstwerden", also eine Teilwüstung. Diese sogenannte Sozialbrache hat nun in den letzten Jahren stark zugenommen. 1968 wurden nach einem Bericht des Bundesernährungsministeriums rund 171 000 Hektar, das sind 1, 2 °/o der landwirtschaftlichen Nutzflächen des Bundesgebietes, nicht mehr bewirtschaftet; das Maximum wurde im Saarland mit 9 °/o nichtbewirt-schafteter Fläche erreicht. Es wird erhofft, daß die Entstehung größerer Wüstungsflächen ein vorübergehender Zustand ist, das heißt, daß sich nach dem Entstehen der Sozialbrache in einigen Jahren diejenigen landwirtschaftlichen Betriebe mit guter technischer Ausstattung „herauskristallisieren", die diese Flächen auffangen und bewirtschaften. Irgendein Zwang zur Bewirtschaftung solcher Flächen aus übergeordneten Gründen besteht in der Bundesrepublik nicht. Es ist jedem Besitzer von landwirtschaftlich nutzbarem Grund und Boden freigestellt, ihn zu bewirtschaften oder nicht. Es gibt lediglich gewisse Bestimmungen, die verhindern sollen, daß ein nicht benutztes Grundstück zu einer Quelle der Schädigung für die umliegenden wird.
Böden, die nach ihren physischen Eigenschaften an der Grenze der Bewirtschaftungsmöglichkeit liegen, werden als Grenzböden (marginale Böden) bezeichnet, und Betriebe, die entweder nach Boden und Klima oder strukturell gefährdet sind, als Grenzoder Marginal-Betriebe. Grenzböden und Grenzbetriebe werden bei Verschlechterungen der Wirtschaftsbedingungen als erste aufgegeben und verfallen der Sozialbrache, werden evtl, später — wenn eine landwirtschaftliche Nutzung nicht mehr in Aussicht steht — aufgeforstet. Wir werden diesem Problem beim sogenannten Mansholtplan wieder begegnen.
Am Beispiel des hohen Prozentsatzes der Sozialbrache im Saarland wird deutlich, daß sie durch die Industrienähe in den Ballungsgebieten begünstigt wird. Das andere Verbreiterungsgebiet sind die Gebirgs-und Mittelgebirgslagen. Was das eigentliche deutsche Hochgebirge, die bayerischen Alpen, anbelangt, so hat das Problem der landwirtschaftlichen Grenzbetriebe hier durch den Fremdenverkehr ein anderes Gesicht bekommen:
Er hat der Bevölkerung so ausschlaggebende zusätzliche Verdienstmöglichkeiten erschlossen, daß die Schrumpfung der Landbewirtschaftung und damit das relative Zurückbleiben der eigentlich landwirtschaftlichen Einkommen keine schädlichen Auswirkungen auf den Unterhalt der ansässigen Bevölkerung hatte. Trotzdem bleibt die Erhaltung der Bergbauernhöfe in der Bundesrepublik ebenso eine Aufgabe der Agrarpolitik wie in der Schweiz oder in Österreich. Auf diesem Gebiet ist z. B. durch eine auch den Fremdenverkehr berücksichtigende Verkehrserschließung nach dem Motto „Ferien auf dem Bauernhof" noch viel zu tun. Das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten hat gemeinsam mit den Ländern durch das Programm für die Sanierung der „von Natur benachteiligten Gebiete" ein Beispiel für die auch in der EWG geforderte Regionalpolitik gegeben.
Die eigentlichen Problemgebiete der Bundesrepublik sind aber die Mittelgebirge, das heißt jener breite Gürtel schlechter Böden und ungünstiger Klimabedingungen, der sich von Eifel und Hunsrück bis zum Bayerischen Wald erstreckt. Auch hier besteht die Möglichkeit, in Gebieten besonderer landschaftlicher Schönheit die früher vorherrschende reine landwirtschaftliche Struktur durch den Fremdenverkehr zu unterbauen, wie es tatsächlich auch von der Eifel bis zur tschechischen Grenze geschieht. Wo dies nicht möglich ist und wo es auch nicht gelingt, neue kleinere Industrien in diese Gebiete hineinzugründen, bleibt es bei einem hohen Prozentsatz von Auspendlern, der früher oder später zu einer weitgehenden Entvölkerung führen kann, wie beispielsweise Untersuchungen, die von der Forschungsgesellschaft für Agrarpolitik und Agrarsoziologie und von der Gesellschaft für regionale Strukturentwicklung für die Eifel angestellt worden sind, ergeben haben. Landwirtschaftliche Schwäche und industrielle Konjunktur-anfälligkeit verstärken dann die Abwanderung, die eines Tages zu ähnlichen Bildern führen kann, wie sie aus den wüstgewordenen Landschaften Frankreichs und Großbritanniens bekannt genug sind. Im Arbeitsprogramm für die Agrarpolitik der Bundesregierung vom 1. Juli 1968 heißt es infolgedessen
Eine regionale Strukturpolitik muß z. B. für die bereits genannten deutschen Mittelgebirge mit ihrer gefährdeten Landbewirtschaftung betrieben werden. Die Kulturlandschaft der Mittelgebirge kann auch als Beispiel für die Verschiedenheit der Produktionsgrundlagen in der Bundesrepublik dienen, die hier nicht im einzelnen dargestellt werden kann, aber doch ins Gedächtnis zurückgerufen werden muß; denn bei der Landbewirtschaftung war man seit jeher gezwungen, sich mit einer ebenso großen Vielfalt von Betriebsgrößen und Betriebstypen an die Ungleichheit der Landesnatur anzupassen. Dieser nur geschichtlich zu erfassende Vorgang hat es vermocht, vom Weinbau bis zur Almwirtschaft, vom großflächigen Getreide-und Zuckerrübenbau bis zum Familienbetrieb in der Milchwirtschaft und vom Bauernwald bis zum Forst jenen „Garten Gottes" einer gepflegten Kulturlandschaft entstehen zu lassen, der keineswegs eine Selbstverständlichkeit ist, wie ein Blick in andere Erdteile zeigen kann.
Aufgabe der Agrarpolitik war es immer, einerseits den großen Rahmen zu schaffen, in dem dieser Anpassungsvorgang wirtschaftlich vor sich gehen konnte, und andererseits die Anpassungsvorgänge so zu humanisieren, daß es nicht zu sozialen Vernachlässigungen oder zum Verfall einstmals kultivierter Landschaften kam. Diese Aufgabe, so aktuell sie heute auch erscheint, ist grundsätzlich nicht neu. Es gibt aus der Geschichte genügend Beispiele für erfolgreich geleisteten Landesausbau, Wiederaufbau („Retablierung"), Sanierung oder wie immer man solche Vorgänge nennen mochte, aber ebenso für Verfall und Verkommenheit bis zur vollendeten „Ruinenlandschaft". Entscheidend ist immer nur die Vorstellung eines „Modells" und der Wille zum Eingreifen, das heißt die Ablehnung jedes agrarpolitischen Fatalismus.
Europäische Gemeinsamkeiten und Verschiedenheiten
Eine dem deutschen Modell analoge Vorstellung von einer intakten und sich nach den wirtschaftlichen Bedürfnissen entwickelnden Agrarwirtschaft ist auch in den anderen Teilnehmerstaaten der EWG vorhanden und läßt sich auf ganz Europa übertragen. Die nötigen Ergänzungen zum europäischen Gesamtbild sind vorzunehmen. Dazu gehört u. a. die Erweiterung durch in Mitteleuropa nicht geübte Konsumgewohnheiten, die wieder auf abweichende klimatische Bedingungen zurückgehen können. Als Beispiel kann die weitgehende Deckung des Fettbedarfs in Italien durch das Olivenöl dienen mit der dort einzigartigen Stellung des Olbaums in der Kulturlandschaft. Diese Sonderstellung Italiens hat dann, als eine gemeinsame Marktordnung der EWG geschaffen werden sollte, ganz einfach durch das Gewicht der Tatsachen eine entsprechende Sonderregelung für das Olivenöl im Gemeinsamen Markt erzwungen.
Noch viel gewichtiger als Erzeugungs-und Konsumverschiedenheiten waren in den sechs Teilnehmerländern der EWG die Verschiedenheiten der grundlegenden wirtschaftlichen Gewohnheiten und des Lebensstils, der sich in den verschiedenen Preis-und Lohnebenen manifestierte. Hier geht es um Grundeinstellungen zu den Werten des täglichen Lebens, wie u. a. zu den verschiedenen Anteilen, welche Ernährung, Bekleidung, Wohnung und alle anderen Bedürfnisse an den Ausgaben des Durchschnittsmenschen haben. Entscheidend für die Beurteilung der Auswirkungen des Gemeinsamen Marktes auf alle Beteiligten, Erzeuger wie Verbraucher, war nun, daß die Angleichung der grundlegenden Faktoren der Agrarmärkte, im besonderen der Preise, nicht einer unpersönlichen, langsamen Entwicklung und Annäherung vorbehalten, sondern einer gemeinsamen terminierten Politik zugewiesen wurde. Sehr viele in letzter Zeit entstandene Probleme sind auf diesen grundsätzlichen Unterschied zwischen der Agrarund Ernährungswirtschaft in der EWG und ihren anderen Wirtschaftsbereichen zurückzuführen, der in seiner ganzen Tragweite erkannt werden muß.
Der Artikel 38 des Vertrages von Rom
Nirgends ist das Vertragswerk in der Richtung auf zwingende, bis in Einzelheiten der Betriebs-und Marktstruktur gehende Einheitlichkeit so weit gegangen wie in der Landwirtschaft. Daraus konnten und mußten sich Ziel-konflikte entwickeln. So wird in Artikel 39 des Vertrages sowohl das Bestreben zu einer „Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens der in der Landwirtschaft tätigen Personen" angesprochen als auch die Belieferung der Verbraucher „zu angemessenen Preisen" angestrebt. Es sind dies im Grunde Formulierungen, wie sie auch in der nationalen Agrarpolitik der Teilnehmerstaaten seit Jahrzehnten (je mit anderer Nomenklatur) gebraucht wurden, und die weder den Erzeuger zu Hoffnungen auf eine Agrarpreiserhöhung noch den Verbraucher zur Hoffnung auf eine Lebensmittelpreissenkung ermutigen konnten.
Alle diese Zielkonflikte wurden dann 1958 in der Agrarkonferenz der EWG in Stresa nochmals klar herausgestellt. Danach hatte die Kommission der EWG als ihr ausführendes Organ — mit dem Vizepräsidenten Mansholt als bestimmende und treibende geistige Kraft — freie Fahrt für die Durchführung ihrer Vorstellung, und das hieß, mit den sich sofort auftürmenden sachlichen Schwierigkeiten immer wieder fertig zu werden.
Eine der Hauptschwierigkeiten war zweifellos, daß die Bundesrepublik Deutschland als ein Land mit hohem Lebensstandard und einem (für europäische Verhältnisse) relativ hohen Lohnniveau auch ein dementsprechend hohes Agrarpreisniveau besaß. Nach Italien war der deutsche Brotgetreidepreis der zweithöchste in der Gemeinschaft der Sechs. Während einer Reihe von Jahren konzentrierte sich die agrarpolitische Debatte in der EWG auf die Getreidepreisfrage, das heißt die Senkung der Getreidepreise auf ein arithmetisches Mittel, wobei die deutsche Landwirtschaft ein erhebliches Preisopfer zu bringen hatte. Die Auswirkung eines solchen Opfers war heftig umstritten. Denn es liegt auf der Hand, daß ein gemeinsames Preisniveau, wie es durch die gemeinsamen Agrarmarktordnungen der EWG hergestellt wurde, völlig in den luftleeren Raum geraten muß, wenn im gleichen Wirtschaftsraum keine einheitliche Währungspolitik betrieben wird, also Kursschwankungen den organischen Ablauf des Warenverkehrs zwischen den Teilnehmerstaaten beeinflussen können. Es gab Stimmen, die sich unter Berufung auf den Wortlaut des Vertrages („Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens ..."!) zu hinhaltendem Widerstand gegen eine Getreidepreissenkung verpflichtet fühlten, und es gab andere, die der Meinung waren, daß die deutsche Landwirtschaft diesen Verlust in wenigen Jahren einkommensmäßig ausgleichen würde. Durchgesetzt hat sich dann die Notwendigkeit, dieses Preisopfer zugunsten der europäischen Sache zu bringen, weil eine Anhebung des europäischen Gesamtpreisniveaus auf das deutsche unmöglich erschien.
Festzuhalten ist, daß die Senkung des deutschen Getreidepreisniveaus für den deutschen Verbraucher keinerlei Auswirkung beim Brotpreis erbrachte. Sie wurde vollständig von den rasch steigenden Verarbeitungs-und Vertriebskosten aufgesogen. Dieses Beispiel ist kennzeichnend dafür, wie sich in den letzten Jahrzehnten der Einfluß der — oftmals noch als „politisch" betrachteten — Erzeugerpreise des Landwirts auf die Verbraucherpreise verringert hat. Der Anteil der Landwirtschaft an den Verbraucherpreisen ging z. B. im Zeitraum von 1950/51 bis 1966/67 von 64 °/o auf 52 0/0 zurück. Auch in Zukunft wird, wenn alle bisherigen Trends anhalten, der Erzeugerpreis des Landwirts einen rückläufigen Anteil an dem Verbraucherpreis für das Enderzeugnis haben.
Der gemeinsame Markt und sein Mengenproblem
Das mehrjährige Ringen um die gemeinsamen Agrarmarktordnungen und das einheitliche Preisniveau soll hier nicht in seinen einzelnen Phasen verfolgt werden. Das entscheidende Ergebnis wurde nach heftigen Auseinandersetzungen am 15. Dezember 1964 erzielt: der Beschluß, das gemeinsame Preisniveau für Getreide in einer festgelegten Höhe zum 1. Juli 1967 einzuführen. Das geschah dann auch zweieinhalb Jahre vor Beendigung der ursprünglich festgelegten Übergangszeit (Ende 1970), so daß schon am 1. Juli 1968 der freie Warenverkehr innerhalb der Gemeinschaft hergestellt werden konnte. Gleichzeitig war auch der gemeinsame Außenzolltarif in Kraft getreten, so daß die Gemeinschaft sich nun auch den soge-nannten Drittländern als eine handels-und zollpolitische Einheit präsentierte. Es wäre jedoch falsch zu glauben, daß sich damit die handelspolitischen Probleme der Ernährungswirtschaft, die früher auf der nationalen Ebene der Teilnehmerstaaten zu lösen waren, einfach erledigt hätten. Sie waren vielmehr auf die Ebene der Gemeinschaft verschoben worden. Das zeigte sich zum ersten Male sehr deutlich, als die Gemeinschaft Ende 1963 beauftragt wurde, die sechs Teilnehmerstaaten bei der sogenannten Kennedy-Runde des GATT (der internationalen Organisation zur Regelung der Zölle und des Handels) zu vertreten. Auch wenn es in dieser Runde formal um Regelungen des Außenhandels ging, war ihr Kernpunkt doch die Bestimmung des Verhältnisses der landwirtschaftlichen Eigenproduktion innerhalb der EWG zu den Einfuhren — eines der Grundprobleme aller nationalen oder übernationalen Agrarpolitik, seit es einen Fernhandel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen gibt.
In dieser Hinsicht hatte sich für die Bundesrepublik durch den Beitritt zur EWG eine große Verschiebung ergeben. Es ist daran zu erinnern, daß das deutsche Volk sich zwischen den beiden Weltkriegen zu über 80 °/o (es gibt dafür verschiedene Berechnungsmethoden) aus eigener Nahrungsmittelerzeugung versorgt hatte. In den Jahren nach dem Zweiten Weltkrieg war der Anteil der Eigenproduktion auf rd. 50 °/o zurückgegangen. Nach dem Wiederaufbau in der Bundesrepublik belief er sich (einschließlich der Erzeugung aus eingeführten Futtermitteln) auf rund 75— 80 °/o.
Die Bundesrepublik war und blieb also ein Zuschußland, sowohl für landwirtschaftliche Produktionsmittel (Futtermittel) wie für Nahrungsmittel. Die ernährungswirtschaftliche Einfuhr bestand dabei zum Teil aus Erzeugnissen von Ländern mit grundverschiedenen Produktionsbedingungen, bei denen also eine Konkurrenzsituation mit der deutschen Landwirtschaft nicht bestand (wie z. B. bei den Genußmitteln), zum Teil aber auch aus echten Konkurrenzerzeugnissen. Hier war es der Agrarund Handelspolitik der Bundesrepublik über eine Reihe von Jahren gelungen, ein für Erzeuger und Verbraucher tragbares Gleichgewicht zuhalten.
Durch die Bildung des gemeinsamen Marktes hat sich diese Stellung der Bundesrepublik in kurzer Zeit verändert. Sie ist nicht mehr ein Zuschußland, welches sein inneres Gleichgewicht durch eine autonome Außenhandelspolitik herstellen oder erhalten kann, sondern Teil eines größeren Wirtschaftsraumes, der in viel höherem Maße Selbstversorger als die Bundesrepublik ist und der auch vor der Gefahr großer, unverwertbarer Überschüsse an landwirtschaftlichen Erzeugnissen steht. Von den landwirtschaftlichen Grunderzeugnissen (ohne Genußmittel) besteht nur bei Futtergetreide und Reis in der Gemeinschaft ein größerer Einfuhrbedarf, bei allen anderen ist sie Selbstversorger oder hat sogar schon Überschüsse, die zum Export drängen. Die EWG hat also die grundsätzliche Aufgabe erhalten, als Nachfolgerin der nationalen Agrarpolitik der Teilnehmerstaaten den Umfang der landwirtschaftlichen Produktion im EWG-Raum zu beeinflussen, soweit dieser Umfang nicht, wie bei einer Reihe von Spezialerzeugnissen, ohnehin dem freien Spiel der Märkte überlassen werden kann.
Im besonderen muß sie daran interessiert sein, keine unverwertbaren Überschüsse entstehen zu lassen, die sowohl vom wirtschaftlichen wie auch vom sozialen und politischen Standpunkt aus gesehen ein Ärgernis sind. Der „gesunde Menschenverstand" ist sich in der Forderung nach Vermeidung solcher Fehl-produktionen mit jeder denkbaren ökonomischen Theorie einig. Die gegenseitige Vertretbarkeit von Erzeugnissen im landwirtschaftlichen Betriebe und die verschiedenen Möglichkeiten ihrer Verwertung (wie z. B. bei Getreide als Brot-oder Futtergetreide oder in der Milchverwertung) eröffnet der Land-und Ernährungswirtschaft einige Auswege, um das Entstehen solcher Überschüsse zu vermeiden. Die Vermeidbarkeit von Überschüssen hängt auch sehr von der Lagerfähigkeit der Produkte ab: Man vergleiche z. B. die Lagerfähigkeit von Getreide, Zucker, Fleisch und Butter in den verschiedenen Formen der Verarbeitung, um zu erkennen, wie stark sie auch vom Stand der Konservierungstechnik abhängt. Am anfälligsten sind selbstverständlich Obst und Gemüse, bei denen angesichts der starken Abhängigkeit der Erträge vom Wetter sehr große Ernteschwankungen eintreten können. Diese haben in der Vergangenheit in anderen Teilnehmerländern der EWG, weniger in der Bundesrepublik, zur Vernichtung unverwertbarer Überschüsse geführt, die mehrfach zum Anlaß von erbitterten Kontroversen in der Öffentlichkeit wurden.
Es ist dabei oft angenommen worden, daß solche Überschüsse aus Fahrlässigkeit oder Eigen-sucht der Landwirte entstünden. Das ist aber schon deswegen unwahrscheinlich, weil vernichtete Ernten — ganz gleich, ob dafür eine Teilkompensation oder gar keine erfolgt— immer einen Verlust für den Erzeuger darstellen. Anders steht es mit dem Vorwurf, die Landwirtschaft „produziere am Markt vorbei", wenn immer solche Überschüsse entstehen würden. Es hat sicher in der Vergangenheit Fehleinschätzungen zukünftiger Marktlagen durch die Landwirtschaft gegeben, die auch in Zukunft sicher nicht vermieden werden können. Die Erfahrung beweist, daß auch zentral gesteuerte Planwirtschaften nicht in der Lage sind, das Bedürfnis der Verbraucher wirklich exakt zu bestimmen und zu erfüllen. Ein viel zitiertes Beispiel für ein durch solche Fehleinschätzungen hervorgerufenes Aul und Ab von Preisen sind die zyklischen Schwankungen der Schweinepreise. Die Alternative für die sich hier auswirkende Freiheit von Millionen Verbraucher-und Erzeugerwünschen auf dem Markt wäre lediglich ein Festpreissystem, das wieder eine Kette staatlicher oder halbstaatlicher Interventionen nach sich ziehen müßte und grundsätzlich nicht in das System der Marktwirtschaft eingefügt werden könnte.
Dem Bestreben, unverwertbare Überschüsse zu vermeiden, stand vom Beginn der EWG eine Schwierigkeit entgegen: Die Landwirtschaft der Teilnehmerstaaten war in einen Wettbewerb um die zukünftigen Marktanteile im Gemeinsamen Markt getreten. Infolgedessen war gerade für die exportorientierten Produktionszweige eine Art von Wettrennen der nationalen Produktionskapazitäten um eine günstige Ausgangsstellung entstanden. Diese Jahre waren also im Grunde für die Herstellung des später erwünschten Gleichgewichts zwischen Nachfrage und Bedarf nicht gerade günstig. Auf der anderen Seite fehlte aber jede Möglichkeit einer Begrenzung der Produktion, die wieder nur geplant, das heißt nach bestimmten Verteilungsschlüsseln hätte erfolgen können.
Im Gegensatz zur unbegrenzten Ausweitungsmöglichkeit der sogenannten Bedürfnisse oder praktisch der Verbraucherwünsche auf dem Gebiet der industriellen und handwerklichen Erzeugung und der Dienstleistungen ist der Bedarf an Ernährungsgütern begrenzt. Hier wirkt sich das nach dem bekannten Statistiker Engel (1821— 1896) genannte Gesetz aus, wonach bei steigendem Familieneinkommen die für die Ernährung aufzuwendenden Mittel prozentual sinken. An den Auswirkungen dieses Gesetzes hat der deutsche Verbraucher in den letzten Jahren deutlich teilgenommen. Steigende Einkommen wirken sich in der Ernährungswirtschaft hauptsächlich in der Richtung auf eine Verschiebung des Konsums auf hochwertigere Nahrungsmittel aus. Auch die Werbung, wie sie die Ernährungswirtschaft für Grundnahrungsmittel zu betreiben gelernt hat. ist kaum in der Lage, grundlegende oder schnellere Verschiebungen der Verbrauchsgewohnheiten zu bewirken. Als Beispiel sei an das noch vielfach vorhandene, rational kaum erklärliche deutsche Vorurteil gegen Hammelfleisch erinnert.
Die moderne Technologie hat nun in der deutschen Landwirtschaft — zugleich mit der Industrialisierung und Großstadtentwicklung im Lauf der letzten 150 Jahre — rund eine Verdreifachung der Erträge ermöglicht. Diese Erhöhung wurde von den Technikern des Landbaues als möglich vorhergesagt, aber auch durch die wirtschaftlichen Gesetzmäßigkeiten gesteuert. Die Rationalisierungsreserven sind in der deutschen, geschweige denn der europäischen Landwirtschaft noch lange nicht ausgeschöpft. Wir besitzen immer noch ein schlummerndes („latentes") Erzeugungspotential, das wir nur deswegen nicht exakt beziffern können, weil seine Aktivierung von zukünftigen, heute nicht übersehbaren Konjunkturen abhängt. Es ist gut, diese Feststellung gerade heute angesichts der von kompetenten Stellen immer wiederholten Warnrufe vor einer Welternährungskrise zu machen. Es ist gut, daß die europäischen Völker diese Reserve besitzen, auch wenn sie gegenwärtig nicht mobilisiert zu werden braucht. Denn zur Zeit steht die Gemeinschaft vor der Tatsache unverwertbarer Überschüsse bei einigen, z. T. hochwertigen Produkten: Zucker, Butter, Wein, abgesehen von regionalen und zeitlichen Schwemmen bei bestimmten Obst-und Gemüsearten.
Die Bedarfsdeckung aus der eigenen Erzeugung, ob nun früher der deutschen oder heute der europäischen, darf nun nicht als eine aus-tarierte feste Größe gesehen werden. Hinzu kommt immer „das Spiel" des Außenhandels. Im Grünen Bericht 1968 wurde festgestellt, daß die Bundesrepublik „ein welthandelsverbundener Industriestaat" ist, und das gleiche gilt, wenn auch etwas abgeschwächt, für die EWG. Diese hat sich mehrmals feierlich verpflichtet, eine liberale Außenhandelspolitik zu betreiben. Es liegt auf der Hand, daß die heute vorhandenen Marktlücken im gemeinsamen Markt von den sogenannten Drittländern weitmöglichst ausgenützt werden, und daß diese mit allen handelspolitischen Mitteln bemüht bleiben werden, sich diese Absatzchancen auch in Zukunft offenzuhalten. Diese Absatzchancen gibt) werden (für die Vorausberechnungen es sich innerhalb der EWG in den kommenden Jahrzehnten durch eine langsame Erhöhung des Pro-Kopf-Verbrauchs besonders in den Regionen, die noch unter dem heutigen Standard liegen, erhöhen, ebenso auch durch die zu erwartende Bevölkerungsvermehrung.
Die einheimische Landwirtschaft wird also in Zukunft mit den Drittländern in einem scharfen Wettbewerb um diese Absatzchancen stehen. Dieser Wettbewerb wird ebenso auf dem Feld der einzelwirtschaftlichen Rationalisierung, also der Gestaltung der Erzeugungskosten durch den einzelnen Landwirt, ausgetragen werden wie auch mit all den bekannten Mitteln der internationalen Handelspolitik, die bis zur indirekten und direkten Pression und Retorsion reichen. Ein bekanntes Beispiel für solche Vorgänge war der sogenannte Hähnchenkrieg mit den USA. Die Bestimmung des Marktanteils der einheimischen Erzeugung wie der Einfuhren aus Drittländern wird also auch in der EWG ein Politikum bleiben. Bis die Optima für solche Lösungen vielleicht eines Tages von Computern errechnet werden können, bleibt das Erzielen der notwendigen Kompromisse den verantwortlichen Staatsmännern aufgetragen. Dabei sind Erzeugerund Verbraucherinteressen gleichmäßig abzuwägen und die Außenhandelsinteressen in Rechnung zu stellen.
Man kann den Umfang einer Produktion, sei es in einem Nationalstaat oder in der EWG, grundsätzlich durch zwei Mittel bestimmen: entweder durch das freie Funktionieren des Mechanismus von Angebot und Nachfrage über den Preis oder durch das Festsetzen von Erzeugungskontingenten (das sogenannte Quotensystem). Das erstere System veranlaßt immer mehr die sogenannten Grenzproduzenten, aus der Produktion auszuscheiden, bis ein „harter Kern" von besonders fähigen, kapitalstarken, kreditfähigen oder auch opferbereiten Teilnehmern am Markt übrigbleibt, dessen Angebot der Nachfrage genügt.
Es gibt sowohl in Deutschland wie in der EWG Befürworter dieser Lösung, das heißt also der Freisetzung der privatkapitalistischen Konkurrenz auch in der Landwirtschaft — bis zur letzten Konsequenz. Nur ein europäisches Land, Großbritannien, hat sich von 1846 bis zum Ersten Weltkrieg und für ein kurzes Intervall zwischen den beiden Weltkriegen für diesen Weg entschieden. Dann wurde er dort — mit einem sehr großen Kapitalaufwand — wieder aufgegeben. Den übrigen europäischen Staaten schien er bis heute untragbar. Hinzu kommt, daß dieser Prozeß in den eigentlich bäuerlichen Betriebsgrößenklassen und bei einigen der entscheidenden Veredelungserzeugnisse zu einer umgekehrten Reaktion führt: zum Versuch, den Einkommensausfall bei gesenkten Preisen durch erhöhte Produktion, das heißt durch bessere Ausnützung der „eisern" vorhandenen familieneigenen Arbeitskräfte auszugleichen. Dagegen wird bei solchen Preissenkungen vielfach gerade die Produktion der größeren, modern wirtschaftenden, lohnzahlenden und mit Kapitaldienst belasteten Betriebe als erste ausgeschaltet. Hinzu kommen soziale Rücksichten, so daß sich in den letzten Jahren kein westliches Land (also Europa einschließlich den USA, Kanada, Neuseeland usw.) zu einem rigorosen Freisetzen des Preismechanismus als einzigen Regulators der Nahrungsmittelproduktion hat entschließen können.
Die andere Möglichkeit, den Umfang einer Produktion zu bestimmen, ohne den Mechanismus des Spiels der Preise allein zu benutzen, ist die mengenmäßige Kontingentierung. Von diesem Werkzeug ist in der Regel dann Gebrauch gemacht worden, wenn eine staatliche Preisgarantie gewährt wurde, die nur für ein bestimmtes Volumen gegeben werden konnte. Voraussetzung dafür sind aber bestimmte, politisch vor dem Volksganzen zu rechtfertigende Erzeugungsziele, die der Landwirtschaft bekannt sein müssen. Das naheliegende Beispiel für ein solches System ist Großbritannien, wo das Verfahren auf dem Landwirtschaftsgesetz von 1947 beruht. Außere Voraussetzung für dieses System ist eine funktionierende staatliche Verwaltung und Selbstverwaltung der Ernährungswirtschaft bzw.der betroffenen Produktionszweige; innere Voraussetzung eine Disziplinierung der Landwirte und aller am Kreislauf des betreffenden Erzeugnisses teilnehmenden weiteren Stufen des Handwerks, des Handels und der Industrie.
Allen Kontingentierungssystemen immanent ist die Gefahr der Korruption, weil sie — allein von der Festlegung von bestimmten Quoten der Erzeugung her — zu einer gewissen Erstarrung neigen. Sie verweigern also schnelle Verdienstchancen, wie sie in der freien Marktwirtschaft leichter geboten werden. Daher stammt denn auch die Verlockung, solche allzu starren Regelungen zu umgehen. Die Handhabung solcher Systeme erfordert also ein gewisses Maß von allgemeiner Ehrlichkeit und von Verwaltungskunst, die nicht immer vorauszusetzen sind. Dementsprechend ist die Frage nach der Wahl der einen oder anderen Lösung weitgehend politisch bedingt. Sie wird immer Unzufriedenheit erregen, auch bei den Landwirten, ganz gleich, wie sie getroffen wird. Der unternehmungslustige, kapital-oder auch nur kreditstarke Landwirt wird unter Umständen die Freiheit von jeder öffentlichen Beeinflussung seiner Produktion vorziehen, auch wenn er das Risiko eines gefährlichen Preis-drucks in Kauf nehmen muß. Ein Großteil der bäuerlichen Wirtschaften wird unter Umständen eine mit Preisgarantie verbundene Kontingentierung der Marktproduktion vorziehen. Genau die entsprechenden Entscheidungen werden mit geänderten Vorzeichen auch beim Verbraucher wiederkehren.
Die EWG ist nach ihrer ursprünglichen Konzeption ausschließlich davon ausgegangen, die Produktion durch den Preis steuern zu lassen. Danach sind bei effektiv vorhandenen Über-schüssen starke Preissenkungen so lange nötig, bis das erwünschte niedrigere Volumen erreicht ist. Die erste derartige Zwangslage ist in der Zuckerwirtschaft eingetreten, wo in der Tat in der Gemeinschaft noch erhebliche Produktionsreserven vorhanden sind. Man hat hier zum erstenmal den Weg der Kontingentierung beschritten, auf dem selbstverständlich als Hindernis auch die Schwierigkeit der nationalen Kontingentwünsche lag. Die Erzeugung soll also planmäßig dem Verbrauch innerhalb der Gemeinschaft angepaßt werden. Eine ähnliche Regelung für die Milcherzeugung und -Verarbeitung wird zur Zeit diskutiert, und es ist noch nicht abzusehen, wie die Weiche hinsichtlich der endgültigen Regelung der Anpassung der Erzeugung an den Verbrauch gestellt werden wird. Die Bundesregierung befürwortet jedenfalls eine bewußte Steuerung der Produktion.
Es steht aber fest, daß diese Anpassung grundsätzlich erfolgen muß, das heißt, daß sich die Landwirtschaft der sechs Teilnehmerstaaten in der EWG einzurichten hat. Wollte man dazu keinen der oben gezeigten Wege beschreiten, so bliebe als dritter nur der kostspielige Export von Überschüssen.
In der Bundesrepublik spielt „die ernährungswirtschaftliche Ausfuhr jedoch nur eine geringe Rolle, sowohl im Verhältnis zur gesamten Ausfuhr als auch zur landwirtschaftlichen Erzeugung" (Grüner Bericht 1968). Die Bundesrepublik ist ein Land mit relativ hohen Produktionskosten und deshalb auf den Weltmärkten für landwirtschaftliche Massengüter nur bedingt konkurrenzfähig. Wenn die ernährungswirtschaftliche Ausfuhr der Bundesrepublik in den letzten Jahren trotzdem zunahm — sie hat sich in gut fünf Jahren mehr als verdoppelt —, dann in erster Linie für hochwertige Erzeugnisse der Veredelungswirtschaft, darunter besonders der Milchwirtschaft. Diese deutsche Ausfuhr ging etwa jeweils zur Hälfte in den EWG-Raum und in die sogenannten Drittländer. Der Warenaustausch mit den Partnerstaaten der EWG scheint dabei weiter ausbaufähig, das heißt, die weitere Spezialisierung der Landwirtschaft innerhalb der EWG geht selbstverständlich innerhalb und außerhalb der deutschen Grenzen voran, oder anders ausgedrückt: wenn es Standortverlagerungen (als Folge dieser Spezialisierung) gibt, dann müßte die Spezialisierung gleichstark zugunsten bzw. zuungunsten deutscher wie außer-deutscher Standorte wirken — wenn alle Wettbewerbsverzerrungen innerhalb der EWG ehrlich abgebaut sind.
Wenn von Lebensmittelexporten nach Dritt-ländern gesprochen wird, dann darf das Problem der Nahrungsmittelhilfe für Entwicklungsländer nicht übersehen werden. Es ist nur natürlich, daß der Gegensatz zwischen unverwertbaren Überschüssen in den produktionsstarken Industrie-und Bauernländern und offenbarer Hungersnot in bestimmten Regionen vieler Entwicklungsländer die humanitär bewußte Öffentlichkeit erregt. Und es ist in der Folge auch den Landwirten der alten Industrie-und Bauernländer nicht zu verdenken, daß sie den Zusammenhang zwischen den beklagten Nahrungsmittel-Defiziten in anderen Teilen der Welt mit der ihnen selbst zugemuteten Drosselung der Erzeugung verglichen. Die Problematik dieser Situation ist im übrigen schon vor einem Menschenalter von dem „grand old man" der Ernährungswirtschaft, dem Gründer der FAO und Friedensnobelpreis-Träger Lord Boyd-Orr
Die Nahrungsmittelhilfe als solche wird von der Bundesregierung durchaus bejaht, jedoch mit der Einschränkung, daß „Nahrungsgüterlieferungen . . . nur die Ausnahme sein" können, „und zwar 1. im Katastrophenfall, 2. für Kinderspeisung und 3. als Teillohn für produktive Arbeitsleistungen"
Um das Leitbild der Agrarstruktur
Ist man sich über dieses Ziel im klaren, dann erhebt sich die Frage des „Wie", also nach der optimalen Struktur der zukünftigen deutschen und europäischen Landwirtschaft. Der bekannte niederländische Politiker Linthorst Homann hat einmal beklagt, daß nicht geprüft werde
Alle Teilnehmerstaaten der EWG haben eine historisch gewordene Agrarstruktur mit bäuerlichen Familienbetrieben als ihrem eigentlichen Kern. Diese grundlegende Übereinstimmung hat ja auch die gemeinsame Agrarpolitik innerhalb der EWG überhaupt erst ermöglicht: Sie wäre undenkbar, wenn die EWG eine Kombination von Staaten mit vorherrschenden entgegengesetzten Systemen wäre, also einerseits etwa freien großkapitalistischen Unternehmungen im Stil der „agribusiness" oder andererseits gesetzlich erzwungenen Kollektiven. So aber sind alle Teilnehmerstaaten — um den alten Ausdruck beizubehalten — agrarpolitisch gesehen „Bauernländer", und ihr gemeinsames Problem ist die Weiterentwicklung dieser ihrer fast einheitlichen bäuerlichen Agrarstruktur. Diese grundsätzliche Übereinstimmung schließt große regionale Verschiedenheiten schon innerhalb der Teilnehmerstaaten und erst recht in der EWG nicht aus. Die Bundesrepublik nimmt in der europäischen Skala eine beruhigende Mittelstellung ein. Es gibt Teilnehmer-B Staaten mit größeren und solche mit kleineren Durchschnittsbetrieben. Das gleiche gilt für die Erträge. In Europa haben nur Dänemark, die Niederlande und Belgien höhere landwirtschaftliche Erträge als die Bundesrepublik. Wenn diese Länder manchmal der deutschen Landwirtschaft als Vorbilder hingestellt werden oder wenn auf die im Vergleich zu diesen Ländern geringeren deutschen Erträge als Rückständigkeit hingewiesen wird, dann genügt schon ein Blick auf die physische Landkarte, um zu erkennen, warum die Ertragshöhe der genannten drei Länder mit der deutschen nicht verglichen werden kann. Ein solcher Vergleich wäre nur erlaubt mit einem Ausschnitt aus der Bundesrepublik, der sich etwa von der deutsch-dänischen Grenze bis zur Kölner Bucht erstrecken könnte. Die deutschen Erträge sind also im großen und ganzen „kaum geringer als die Spitzenerträge der am höchsten entwickelten Agrargebiete der Welt"
Zu berücksichtigen ist aber, daß dieser bäuerliche Familienbetrieb bis in unsere Zeit außer dem Zweck der rationellen Produktion noch der sozialen Sicherung der ländlichen Bevölkerung diente, die noch nicht im Genuß der entsprechenden Möglichkeiten des modernen Sozialstaates war. Man muß daran erinnern, daß Sozialpolitik zunächst für die Arbeiterschaft der jungen Industrien des 19. Jahrhunderts betrieben wurde, ehe das Bedürfnis nach institutionalisierter Sicherung langsam von den Unselbständigen auch auf die wirtschaftlich Selbständigen und damit auch auf die Bauern und ihre Familien Übergriff. Bevor es die entsprechenden Einrichtungen für Alters-, Kranken-und Invaliditätsversicherung auch für die Bauern gab, war der Besitz eines Kleinbetriebes in der Regel die einzige soziale Sicherung für das Alter.
Erst sichere Arbeitsplätze außerhalb der Landwirtschaft und die allgemeine Sozialversicherung, spezifisch verstärkt durch die landwirtschaftlichen Alterskassen, haben es ermöglicht, daß von 1949 bis 1968 die bereits genannten rd. 560 000 landwirtschaftlichen Betriebe auf-gegeben werden konnten, die eben zum großen Teil Selbstversorger-, Nebenerwerbsund Alters-Sicherungsbetriebe waren. Diese Entwicklung ist in der Bundesrepublik durch die Agrarstrukturmaßnahmen der „Grünen Pläne" seit 1955 planmäßig gefördert worden. Die eigentlichen „klassischen" Strukturmaßnahmen wurden dazu durch sozialpolitische ergänzt mit dem Ziel, „das sozialpolitische Instrumentarium produktivitätsfördernd, strukturgestaltend und zukunftsorientiert einzusetzen"
In dieser Situation veröffentlichte die Kommission der EWG ein neues Agrarprogramm unter dem Stichwort „Landwirtschaft 1980", das eine umwälzende Reform der europäischen Landwirtschaft in einem Jahrzehnt vorsieht. Dieses Programm vom 18. Dezember 1968 ging auf die Initiative des Vizepräsidenten Mansholt zurück und wurde daher vielfach auch als Mansholt-Plan bezeichnet. Die EWG bekennt sich in diesem Dokument wieder zu dem Auftrag, den sie mit § 39 des Vertrags von Rom bekommen hatte: daß die Gesellschaft insgesamt eine große gemeinschaftliche Anstrengung unternehmen müsse, um der landwirtschaftlichen Bevölkerung einen angemessenen Anteil am Wohlstand zu verschaffen. Diese Feststellung ist das offene Eingeständnis, daß dieses Ziel im ersten Jahrzehnt der Geltung des EWG-Vertrages noch nicht realisiert werden konnte. Auch in der Einsicht in die Komplexität des Problems unterscheidet sich der Mansholt-Plan nicht von dem nur ein halbes Jahr älteren Arbeitsprogramm für die Agrarpolitik der Bundesregierung vom 1. Juli 1968. Die psychologischen Schwierigkeiten, denen sich der Landwirt in der EWG gegenübersieht, werden im vorliegenden Dokument richtig erkannt. Wir zitieren nur als Probe
Einer der wichtigsten Punkte der Mansholtsehen Vorschläge ist eine völlig neue Preispolitik, das heißt, eine Lösung des Überschußproblems soll nicht auf dem Wege einer organisatorischen Stabilisierung der Erzeugung auf dem erwünschten Niveau versucht werden, sondern nur mit dem Mittel der Preissenkung, die „erheblich sein müßte, wenn sie den angestrebten Erfolg haben soll", ohne daß allerdings, wie aufgrund früherer Beispiele anzunehmen wäre, der Verbraucher in den Genuß dieser Preissenkungen käme. Das ist die Vorhersage eines „permanenten Preisdrucks", durch den die sogenannten Grenzproduzenten aus der Produktion ausgeschaltet werden sollen. Der flächenmäßige Umfang dieser stillzulegenden Grenzproduktion wurde von Mansholt mit „mindestens 5 Millionen Hektar" angegeben, von denen 4 Millionen Hektar aufgeforstet werden sollen, während der Rest für eine allgemeine Aktion für Erholung und Volksgesundheit, also zur Schaffung von Naturparks bis zur Erbauung von Ferienhäusern verwendet werden soll.
Die verbleibende Landwirtschaft soll in modernen landwirtschaftlichen Produktionseinheiten organisiert werden, die dem wirtschaftlichen Optimum entsprächen, also in jedem Fall wesentlich größer sein müßten als die meisten der heute in der EWG bestehenden Betriebe. Ihre Mindestgröße wurde für die ackerbaulichen Hauptkulturen mit 80— 120 ha angegeben, in der Milchwirtschaft mit mindestens 40— 60 Kühen, in der Rindermast mit 150— 200 Rindern, in der Schweinemast mit 450— 600 Tieren usw. Diese Betriebsgrößen sollen durch die Vergrößerung bestehender Betriebe — also im Sinne des bisherigen Prozesses — oder durch den Zusammenschluß mehrerer Betriebe zu solchen Produktionseinheiten geschaffen werden.
Die Diskussion des Mansholt-Planes hat von Beginn an darunter gelitten, daß die Formulierungen seines Zukunftszieles recht gebieterisch gehalten sind. Es wiederholen sich Ausdrücke wie: „Die Betriebe werden . . . zusammenlegen; sie werden . . .den Mindestwerten entsprechen; sie werden bestimmten Kriterien entsprechen müssen", usw. Kurz, es ist nicht verwunderlich, daß die Berichterstattung in der Tagespresse — für die das Erscheinen des Mansholt-Planes eine gewisse Sensation darstellte — schon in ihren Schlagzeilen die Tendenz widerspiegelte: „der Bauer muß .. Die dadurch entstandenen Mißstimmungen wurden verstärkt durch die starken Eingriffe in die Eigentumsordnung, die Mansholt für notwendig erachtete, um seine großen Produktionseinheiten durchzusetzen und dann auch zu erhalten. Die Gefahr des ungeduldigen Ausweichens in den Zwang — wenn vom technokratischen Gesichtspunkt aus die Entwicklung zu langsam geht — ist hier im Hintergrund sichtbar geworden. Die Art und Weise der Publikation war also dazu angetan, bei den meisten Landwirten das gerade von Mansholt vorher selbst beklagte „Unbehagen" und „geringe Vertrauen" augenblicklich zu verstärken. Im besonderen war es die rigoristische Vorstellung eines einheitlichen Betriebsgrößenschemas, das Zweifel an seiner Durchführbarkeit erwecken mußte. Hinzu kam der Widerspruch zwischen dem unübersehbar großen Investitionsbedarf für einen solchen Umbau der Landwirtschaft in einer gleichzeitigen Periode der gezielten Schrumpfung bei gedrückten Preisen.
Durch diese Gegenstimmung wurde dann auch die Diskussion derjenigen Vorschläge Mansholts beeinträchtigt, die durchaus auf der Linie des bisherigen Strukturwandels liegen und auch psychologisch von einem Großteil der europäischen und deutschen Bauernschaft akzeptiert würden. Dazu gehört u. a. die Förderung der Zusammenarbeit (Kooperation) bestehender Betriebe, die in verschiedenen Formen auch in der Bundesrepublik gut anläuft. Dazu gehören ferner die Maßnahmen für die älteren Bauern und Bäuerinnen, die aus der Landwirtschaft ausscheiden wollen. Denn die Alterspyramide der Landwirtschaft als Berufsgruppe in der EWG weist eine „unnormale Verbreiterung bei den älteren Jahrgängen" auf, weil allein die Hälfte aller landwirtschaftlichen Betriebsleiter älter als 57 Jahre ist und weil der Nachwuchs an zukünftigen Betriebsleitern schon aus Gründen des Übergangs auch der Bauern zur Kleinfamilie fehlt und in Zukunft noch stärker fehlen wird. Ferner stimmen die Vorschläge Mansholts hinsichtlich der Schaffung neuer Arbeitsplätze auf dem Land durch Maßnahmen praktischer Regionalpolitik weitgehend mit den deutschen Vorstellungen überein, wie sie im Agrarprogramm des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten und in den schon genannten „Vorschlägen des Bundesministers für Wirtschaft zur Intensivierung und Koordinierung der regionalen Strukturpolitik" niedergelegt sind. Mansholt sieht die Gefahr einer Entvölkerung des Landes sehr deutlich, wenn in den betroffenen Regionen keine neuen Arbeitsplätze geschaffen werden; dann kann sie „zu einer schädlichen Entvölkerung der landwirtschaftlichen Regionen und zu Spannungen führen", die in Deutschland (im Gegensatz zu anderen europäischen Ländern) bisher vermieden werden konnten. Der Verfall und die Verwilderung früherer bäuerlicher Kulturlandschaften, für die es Beispiele gibt, führt dann auch zu Ergebnissen, welche der Umwandlung dieser Regionen in solche der „Erholung und Volksgesundheit" im Sinne Mansholts direkt entgegenstehen.
Nicht umsonst legt die Bundesregierung großen Wert auf die Feststellung, daß „die Strukturpolitik auch weiterhin in nationaler Zuständigkeit bleibt", auch wenn sie in der EWG koordiniert werden soll. Das bedeutet nach dem Grundgesetz, daß auch die Länder hier weiten Spielraum haben, den sie z. T. planmäßig und auch mit Erfolg nutzen. Hier beginnt also die harte Realität der Tagesarbeit mit dem Bauern, die sich auch in den Ziffern des Bundeshaushalts und der Länderhaushalte und nicht zuletzt auch der Fonds der EWG ausdrückt. Demgegenüber hat Mansholt am Schluß seines Reformvorschlages formuliert: „Erst nach den Erörterungen und unter Berücksichtigung der verschiedenen Hypothesen, die am wahrscheinlichsten wären, kann man zu Vorausschätzungen gelangen, die in ihrem Grundsatz nicht anfechtbar sind."
Es besteht kein Grund, die eigenen Vorbehalte Mansholts weniger ernst zu nehmen, als sie hier formuliert sind. Auf der anderen Seite sollte der reformerische Elan, der sich im Mansholt-Plan offenbart, als Aktivum für die zukünftige Agrarpolitik erkannt und ausgenützt werden. Das wird im Grundsatz auch von der — im einzelnen kritischen, aber sachlichen — Stellungnahme des Deutschen Bauern-verbandes zum Plan „Landwirtschaft 1980" vom Februar 1969
Eine vergleichende Übersicht über alle derzeit in der Welt herrschenden Agrarsysteme zeigt, daß ein Faktor unersetzlich ist: die eigene Initiative der in der Landwirtschaft Tätigen. Wo sie verloren gegangen ist, muß dieser Verlust anderweitig, meist durch politischen Druck, kompensiert werden. Wenn also Werte in den europäischen Einigungsprozeß eingebracht werden sollen, dann können es in erster Linie die beiden folgenden sein: die vom Bauern gestaltete, lebendige Kulturlandschaft und sein Wille, alle entwickelten technischen Hilfsmittel unserer Zeit auch weiterhin in ihren Aus-und Umbau zu stellen. Literaturangaben
Wilhelm Abel, Agrarpolitik, Göttingen 19673.
Constantin von Dietze, Grundzüge der Agrarpolitik, Hamburg und Berlin 1967.
Heinz Haushofer, Ideengeschichte der Agrarwirtschaft und Agrarpolitik vom ersten Weltkrieg bis zur Gegenwart, München 1958.
Heinz Haushofer, Die deutsche Landwirtschaft im technischen Zeitalter (Deutsche Agrargeschichte, Bd. V), Stuttgart 1963.
Antonius John, Ohne Bauern geht es nicht. Tatsachen und Probleme der Deutschen Landwirtschaft, Paderborn 1965.
Heinrich Niehaus, Leitbilder der Wirtschafts-und Agrarpolitik in der modernen Gesellschaft, Stuttgart 1957.
Hermann Priebe, Wer wird die Scheunen füllen? Sozialprobleme der deutschen Landwirtschaft, Düsseldorf 1954.
Agrarpolitik in der EWG (Festschrift für Heinrich Niehaus), hrsg. von Theodor Dams, Franz Gerl, Herbert Kötter und Otto Strecker, München 1968.
Agrarwirtschaft und Agrarpolitik, Neue Wissenschaftliche Bibliothek, Bd. 30, hrsg. von Eberhard Gerhardt und Paul Kuhlmann, Köln-Berlin 1969.
Berichte über Landwirtschaft, hrsg. vom Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (Vierteljahrsschrift).
Die Landwirtschaft in der volks-und weltwirtschaftlichen Entwicklung, hrsg. von H. -G. Schlotter, München 1968.
Wörterbuch der Agrarpolitik, hrsg. von Bernhard Bauknecht, Hamburg 1959.