Anläßlich der Enthüllung einer Gedenktafel für den kürzlich verstorbenen früheren Staatssekretär im Bundesministerium des Innern, Ritter von Lex, erklärte Bundesinnenminister Genscher am 22. Juli 1970 in Rosenheim: . Daß der Vorschlag, den Bundesgrenzschutz als polizeiliche Bundesexekutive auszugestalten, ausgerechnet von einem Mann kam, dessen föderalistische Grundeinstellung und dessen Liebe zu seiner bayerischen Heimat von niemandem angezweifelt werden kann, scheint dabei besonders bedeutsam zu sein. Ritter von Lex hatte erkannt, daß es entscheidend darauf ankommt, dem Staatsbürger und damit dem Staat im Rahmen einer freiheitlichen Grundordnung ein Höchstmaß an Sicherheit zu erhalten und zu gewährleisten, mit anderen Worten, daß dogmatisches Denken hier fehl am Platze sei ... Es ist ein erfreuliches Zeichen, daß bei den Innenministern der Länder eine hohe Bereitschaft zur Zusammenarbeit untereinander und mit dem Bund im Bereich der öffentlichen Sicherheit und Ordnung besteht." Diese Erklärung des Ministers über die innere Sicherheit des Bundes ruft die Erinnerung wach an die Sicherheitslage in Deutschland nach dem Zweiten Weltkrieg und an das Für und Wider der Zubilligung von Hoheitsrechten an den Bund auf polizeilichem Gebiet bei den Verhandlungen mit den Besatzungsmächten und bei den Debatten im Bundestag und Bundesrat. Dabei soll nicht die Bundeszuständigkeit bei der Verbrechensbekämpfung im Vordergrund der Erörterung stehen — diese Frage wird inzwischen intensiv diskutiert —, sondern die Aufstellung und Zusammenfassung von Polizeikräften durch den Bund.
Zunächst seien jedoch in einem kurzen Über-blick: die polizeilichen Verhältnisse während der Zeit des Dritten Reiches dargestellt, da der Mißbrauch der Polizei in jenen Jahren ihre Neuordnung nach 1945 stark beeinflußt hat.
I. Die Polizei im nationalsozialistischen Staat
Seitdem das polizeiliche Denken im Zeitalter des Absolutismus und die weite Auslegung des Polizeibegriffs in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts einer starken Einschränkung der sachlichen Zuständigkeit der Polizei gewidien und die Polizei immer mehr zu einer Angelegenheit der Gliedstaaten, der Länder, geworden war, hatte diese Entwicklung in dem preußischen Polizeiverwaltungsgesetz von 1931 einen vorläufigen Abschluß gefunden. Dieses Gesetz, das den anderen Reichsländern Anlaß zu ähnlichen Reformen gab, fixierte die Polizeihoheit der Länder und beschränkte den Polizeibegriff ausschließlich auf die Gefahren-abwehr. Eine nachhaltige Unterbrechung dieser Entwicklung brachte das Gesetz über den Neuaufbau des Reiches vom 31. Januar 1934 (RGBl I, S. 75), durch das die Hoheitsrechte der Länder -und damit auch die Polizeihoheit — auf das Reich übergingen. Die Polizeibehörden der Länder übten die Polizeigewalt als Auftragsaugelegenheit des Reiches aus. Unter einem „Chef der Deutschen Polizei“ im Reichsministerium des Innern wurden die polizeilichen Aufgaben zusammengefaßt und die Beamten der Schutzpolizei und der Gendarmerie in den Ländern zu unmittelbaren Reichsbeamten gemacht. Die Schaffung eines einheitlichen materiellen Polizeirechts im Reich wurde allerdings zurückgestellt, weil unter den Ländern ohnehin nur geringfügige Abweichungen in dieser Beziehung bestanden und die Normierung der polizeilichen Zuständigkeiten aus naheliegenden Gründen nicht publiziert werden sollte (man denke nur an das Wirken der Geheimen Staatspolizei!).
Nach der Überführung der kasernierten Polizeikräfte (Landespolizei) in die neu aufzustellende Wehrmacht im Jahre 1935 blieben nur Trümmer einer Polizei übrig. Zunächst glaubte man, damit auskommen zu können. Als man feststellen mußte, daß es mit der Sicherheit und Ordnung im Staat doch nicht so gut bestellt war, begann ein Wiederaufbau der Polizei, dessen letzte Hintergründe wahr-scheinlich auch in dem Bemühen der politischen Leitung im Reichsministerium des Innern zu suchen sind, neben die Wehrmacht eine mächtige, nationalsozialistisch durchsetzte Organisation zu stellen, welche die polizeiliche Absicherung des Regimes vervollkommnen sollte.
In den Städten wurden wieder Polizei-Bereitschaften aufgestellt und aus vierjährig gedienten Soldaten der Wehrmacht und Angehörigen der SS rekrutiert. In allen Gemeinden über 2000 Einwohnern blieb die kommunale Schutzpolizei bestehen. Als neue Sparte der Ordnungspolizei erschien die „Feuerschutzpolizei". Motorisierte Gendarmerie-Einheiten und -Verbände verstärkten den polizeilichen Einzel-dienst auf dem flachen Lande. Zur Wahrnehmung der Aufgaben der politischen Polizei war das Geheime Staatspolizeiamt in Berlin errichtet worden, das unter Zusammenfassung mit der Krininalpolizei 1936 zur weitverzweigten „Geheimen Staatspolizei" ausgebaut wurde.
Während sich in den Jahren der Weimarer Republik erfreulicherweise eine klare Grenze zwischen militärischem und polizeilichem Einsatz herausgebildet hatte und Organisation, Ausrüstung und Ausbildung der Polizei dieser Trennung Rechnung trugen, wurde im nationalsozialistischen Staat dieser Unterschied immer mehr verwischt, bis er zu Beginn des Zweiten Weltkrieges mehr oder weniger ganz verschwunden war. Polizei-Bataillone, Polizei-Regimenter und sogar Polizei-Divisionen erschienen in den Kampfräumen, stürmten im Juni 1940 den Argonnerwald, kämpften auf dem Balkan, in Rußland, in Italien usw. gegen die Partisanenverbände und verstärkten in besonders kritischen Lagen die deutschen Heeresverbände im rein militärischen Einsatz. Kein Wunder, daß Gesetz-und Rechtmäßigkeit der polizeilichen Tätigkeit und des polizeilichen Einsatzes immer mehr hinter militärischen Grundsätzen und Erwägungen verschwanden. Die Rechtsbehelfe gegen polizeiliche Maßnahmen wurden erheblich eingeschränkt oder ganz beseitigt.
Dieser Rückfall in die Methoden des Polizeistaates und die mißbräuchliche Verwendung der Polizei, die Preisgabe der polizeilichen Grundsätze von pflichtgemäßem Ermessen und der Verhältnismäßigkeit der Mittel haben die für den Wiederaufbau der Polizei nach dem Zusammenbruch im Jahre 1945 Verantwortlichen — zunächst die Besatzungsmächte, dann die Regierungen und die gesetzgebenden Körperschaften — veranlaßt, die örtliche und sachliche Zuständigkeit der Polizei, mitunter sogar über das notwendige und vertretbare Maß hinaus, einzuschränken. Die Polizeiorganisation wurde aufgeteilt und jeder militärähnlichen Ausbildung und Ausrüstung mit verständlichem Mißtrauen begegnet.
II. Die innere Sicherheit Deutschlands nach dem Zusammenbruch
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Damit wurde auch die gesamte Polizei-Organisation, die — wie dargelegt — nach 1934 im ganzen Reich einheitlich war, aufgelöst und die Länder zunächst einer absoluten Machtlosigkeit überantwortet. Die Sorge für die Sicherheit, nicht nur der Besatzungstruppen, sondern auch der deutschen Zivilbevölkerung, wurde von den Alliierten durch eine Militärpolizei wahrgenommen. Diese Militärpolizei erhielt allmählich Verstärkung durch politisch tragbare deutsche Polizeibeamte.
Für die polizeiliche Zuständigkeit waren angesichts des nationalsozialistischen Polizeistaates bereits auf der Krim-Konferenz von Jalta (8. bis 15. Februar 1945) Grundsätze aufgestellt worden, die in folgenden Forderungen gipfelten: keine staatliche Aufsicht über die Polizei und keine staatliche Einflußnahme auf Organisation und Einsatz der Polizei; die Polizei hat ausschließlich eine kommunale Angelegenheit zu sein; keine Berechtigung anderer Kommunen oder gar des Staates', Polizeikräfte zusammenfassen oder sich zu unterstellen; Beschränkung der polizeilichen Zuständigkeit auf rein polizeiliche Aufgaben (Schutz von Leben und Eigentum, Aufrechterhaltung von Gesetz und Ordnung, Verhütung und Aufdeckung von Verbrechen) unter Ausklammerung aller verwaltungspolizeilichen Tätigkeiten und gesetzgeberischen oder richterlichen Funktionen; Einführung eines wirksamen Schutzes gegen gesetzwidrige Festnahmen und polizeiliche Inverwahrungnahmen; Entmilitarisierung der Polizei mit dem Verbot, geschlossen untergebrachte Polizei-Einheiten zu bilden und Polizeibeamte anders als mit Schlagstöcken und Pistolen zu bewaffnen; Entnazifizierung der Polizei mit der Auflage, Mitglieder der NSDAP und ihrer Gliederungen sowie ehemalige Wehrmachtsangehörige von der Zugehörigkeit zur Polizei auszuschließen.
Die Durchführung dieser Grundsätze wurde nach dem Zusammenbruch nicht einheitlich für alle vier Zonen gehandhabt — etwa durch ein Kontrollratsgesetz —, sondern erfolgte in jeder Besatzungszone nach dem Ermessen der Zonenbefehlshaber. Bei den entsprechenden Anordnungen, die deutschen Stellen gegenüber zunächst nur mündlich getroffen wurden, standen die Polizei-Organisation und das Polizei-Recht des entsprechenden Besatzungslandes Pate: „Daß die Besatzungsmächte den äußeren Machtapparat der Polizei zerschlugen, war in der ersten Phase der Besatzungspolitik ja nicht verwunderlich, daß aber die britische und die amerikanische Besatzungsmacht dem Staat die Polizeifunktion überhaupt aus der Hand nahmen, ... beruht auf einem klaren Mißverständnis deutscher Verwaltungstradition. Weldie Rechtsunsicherheit und wieviel Verwirrung dadurch ... angerichtet worden ist, läßt sich kaum abschätzen", klagte der frühere Leiter der Abteilung „öffentliche Sicherheit" im Bundesministerium des Innern, Ministerialdirektor Egidi, anläßlich eines Vortrages während der Internationalen Polizeiausstellung in Essen im Herbst 1956
In den deutschen Ländern der Weimarer Republik nämlich war die Polizei-Organisation dem Aufbau der Verwaltungsbehörden gefolgt und hatte aus der Zentral-Instanz (Innenminister), der Provinzial-Instanz (Ober-bzw. Regierungspräsident), der Kreis-Instanz (Landrat) und der Ortsinstanz (Bürgermeister bzw. staatlichen Polizeiverwalter) bestanden. In allen Ortspolizeibehörden oder in Teilen von Ortspolizeibehörden konnte durch den Innenminister die Polizei-Verwaltung ganz oder teilweise besonderen staatlichen Behörden übertragen werden. Die übergeordnete Verwaltungsinstanz hatte Befehlsbefugnis gegenüber ihren nachgeordneten Polizei-Behörden.
Nur in der französischen Besatzungszone wurde entsprechend dem zentralistischen Staatsaufbau und der zentralisierten staatlichen Polizei Frankreichs der bewährte Polizei-aufbau der Weimarer Jahre beibehalten; die Innenminister der Länder Baden, Württemberg-Hohenzollern und Rheinland-Pfalz hatten die Polizeigewalt sowohl über ihre Landpolizei (Gendarmerie) wie über die kommunalen Polizeien inne. Sosehr gerade Frankreich aus anderen Gründen später für einen föderativen Aufbau der Bundesrepublik Deutschland eintrat, eine Dezentralisierung der Polizei und eine Trennung von Vollzugs-und Verwaltungs-Polizei lehnte es bereits in den Richtlinien vom 15. Januar 1946 ab.
Völlig andere polizeiliche Verhältnisse schuf die britische Besatzungsmacht in den Ländern ihrer Zone. Von einigen Ausnahmen abgesehen (z. B. Einrichtung eines selbständigen Deutschen Paßkontrolldienstes) wurden dort für die Stadt-und Landkreise eigene Polizeien (Stadtkreis-und Regierungsbezirks-Polizeien) gebildet, die nicht etwa dem Innenminister, sondern selbständigen Polizeichefs unterstanden. Diese Polizeichefs wurden von sogenannten Polizei-Ausschüssen ernannt und abberufen, deren Mitglieder von den Stadtvertretungen und Kreistagen zu wählen waren. Die Kriminalpolizei war keine selbständige Polizei-sparte mehr, sondern wurde auf jeder Organisationsstufe Bestandteil der allgemeinen Polizei. Unklarheiten über die Verantwortlichkeit und die Zuständigkeit waren die unausbleibliche — offenbar gewollte — Folge, und zwar um so mehr, als die Befehlsgewalt über diese neuen Polizeigebilde in vollem Umfange bei den Militärregierungen verblieb. Auch in der amerikanischen Zone wurde die Polizei „kommunalisiert" und auf reine Exekutivaufgaben beschränkt; jedoch bezog sich die „Kommunalisierung" ohne staatliches Weisungsrecht nur auf Orte über 5000 Einwohner, während für die kleineren Gemeinden eine staatliche Polizei aufzustellen war. In Bayern entstand die Landpolizei, in Hessen die Gendarmerie und in Württemberg-Baden die Landespolizei. In Bayern und Hessen ordnete die Besatzungsmacht darüber hinaus die Neubildung einer Grenzpolizei nach dem Vorbild von 1919 an. Auch in der Trennung zwischen Exekutive und Verwaltung verfuhr die amerikanische Besatzungsmacht großzügiger als die britische. Sie ermächtigte die Länder, gewisse Verwaltungsangelegenheiten (z. B. Meldewesen, Ausübung der Polizeiaufsicht, Erteilung von Führerscheinen) bei den Polizeibehörden zu belassen.
Ganz andere Wege ging die sowjetische Besatzungsmacht in ihrer Zone. In dem Bestreben, ein einheitliches Deutschland mit sowjetischem Vorzeichen zu schaffen, hatten die Verwaltungen der Städte und Landgemeinden — als Einrichtung der Länder — den Auftrag, unter Aufsicht der sowjetischen Kommandanten zur Wahrnehmung normaler Polizeiaufgaben aus politisch geschulten und überwachten Kräften eine Schutz-, Kriminal-, Verwaltungs-, Verkehrs-, Bahn-und Wasserschutzpolizei in einer Stärke von insgesamt 75 000 Mann aufzustellen. Diese Polizeien wurden dann zur Bildung von kasernierten, bewaffneten Bereitschaftsverbänden, der „Kasernierten Volkspolizei", in einer Stärke von zunächst 60 000 Mann (Stand am 15. August 1950) herangezogen. Diese Kasernierte Volkspolizei übernahm den Schutz der Zonengrenze und hatte Stämme für die Aufstellung militärischer Streitkräfte zu stellen. Im Gegensatz zu den drei westlichen Zonen wurde die Volkspolizei straff und einheitlich für die ganze Zone organisiert und einer zentralen staatlichen Führung unterstellt. Die Organisation der Polizei in Berlin schließlich folgte der unglücklichen politischen Entwicklung dieser Stadt, die zu einer völligen Teilung auch der Polizeikräfte unter je einem Polizeipräsidenten als oberste Polizeidienststelle führte, wobei das Polizeirecht in Berlin-West unverändert blieb, während im Ostsektor der Stadt das kommunistische System die Polizei prägte.
Ein politisch und polizeilich gleichermaßen erfahrener Mann wie der frühere preußische Innenminister Severing erklärte zu dieser verworrenen Situation in den Besatzungszonen anläßlich einer Arbeitstagung der Polizeichefs im Polizei-Institut Hiltrup am 26. J pril 1949: „Eines schickt sich nicht für alle. Was in England, Frankreich oder Amerika gilt, mag dort gut und nütze sein. Wer uns aber damit kommt, daß eine und nur eine kommunal zersplitterte Polizei ausreiche, der verkennt die deutsche Situation ... Wir müssen dahin kommen, daß wir notfalls von einer Stelle, vielleicht vom Ministerpräsidenten (in Nordrhein-Westfalen) alle Polizeikräfte auf einen Gefahrenpunkt konzentrieren können. Diese Bewegungsfreiheit sollten uns die Alliierten bald einräumen . . . Diese Anregungen müssen von allen Praktikern aufgenommen werden und bei jeder Gelegenheit sollte den Besatzungsmächten gesagt werden: Gebt uns eine Polizei, die unseren Bedürfnissen entspricht! Wir ziehen mit der Polizei keine militärischen Formationen auf und wir wollen mit der Polizei gegen jede Regung und nationalistische Überheblichkeit eingreifen ..
Diese Entstaatlichung, diese Dezentralisierung, Zersplitterung und Funktionsbeschränkung der deutschen Polizei, die Übernahme der Regierungsgewalt in Deutschland durch die Oberbefehlshaber der alliierten Streitkräfte und das argwöhnische Wachen der Besatzungsmächte darüber, daß sich bei den deutschen Stellen nichts regte, was nach Sicherheitsverantwortlichkeit aussah, hatten noch einen weit über die damalige Zeit hinausreichenden Nachteil: der einzelne in Deutschland sowie die verbliebenen oder allmählich sich wieder bildenden Dienststellen und Körperschaften fühlten sich von der Verantwortung für die Sicherheit und für das Schicksal ihres Landes frei. Man freute sich, die Kosten der Aufstellung eigener Sicherheitskräfte sparen zu können und ging der Unannehmlichkeit aus dem Wege, den chaotischen Zuständen im Wirtschaftsleben mit harten Eingriffen begegnen zu müssen. Unter einer uns so übergestülpten „Sicherheitsglocke" gedieh der Nährboden nicht nur für einen damals menschlich verständlichen „Ohne-mich" -Standpunkt, sondern man glaubte — um mit Martini zu sprechen —, einen Urlaub vom 20. Jahrhundert verbringen zu können
Auch als am 25. Juni 1950 der Korea-Krieg das Gespenst eines neuen Weltkrieges beschwor und die Alliierten gezwungen waren, die Sorge für die innere Sicherheit mehr und mehr deutschen Stellen zu übertragen, änderte sich in den polizeilichen Verhältnissen zunächst nur wenig. Aber selbst wenn die Besatzungsmächte deutsche Stellen allein für die innere Sicherheit verantwortlich gemacht hätten, konnte niemand auf deutscher Seite und niemand bei den Besatzungsmächten die nicht nur hypothetische Frage zuverlässig beantworten, wie sich die westdeutsche Bevölkerung verhalten würde, wenn unter Ausnutzung der Korea-Krise ein Angriff der Volkspolizei auf westdeutsches Gebiet erfolgte. Würde sich die Bevölkerung bei einem Zusammenstoß zwischen den alliierten und sowjetzonalen Truppen hinter die Alliierten stellen?
III. Polizeifragen bei Bildung der Bundesrepublik Deutschland
Wenn man die Entwürfe zum Grundgesetz und die Protokolle über dessen Beratung im Parlamentarischen Rat durchsieht, dann fällt auf, daß dieses Gremium sich nur sehr wenig mit Polizeifragen beschäftigt hat. Die Gründe dafür sind vielfältig. 1. Die Bildung eines westdeutschen Bundes-staates Einer der ersten die in der Aufteilung des Deutschen Reiches in Besatzungszonen eine Gefahr für die Entwicklung einer demokratischen Regierungsform diesem Gebiet sahen, war Churchill. „Ein Schatten ist auf die Erde gefallen, die erst vor kurzem durch den Sieg der Alliierten worden hell erleuchtet ist. Niemand weiß, was Sowjet-Rußland zu tun gedenkt oder was für Grenzen seinen expansionistischen und Bekehrungs-Tendenzen gesetzt sind, wenn ihnen überhaupt Grenzen gesetzt sind ... Das ist sicher nicht das befreite Europa, für dessen Aufbau wir gekämpft haben ... Wir können es uns nicht leisten, mit einer knappen Überlegenheit an Macht zufrieden zu sein, weil wir auf diese Weise Gefahr laufen, eine andere Macht in Versuchung zu führen, die Kraftprobe bestehen zu wollen." Anklagend, warnend und Folgerungen heischend hatte derselbe Mann am 8. März 1946 in Fulton (USA) einer Zusammenfassung auch Westdeutschlands das Wort geredet und den Beschluß der drei Westmächte auf der Londoner-Konferenz am 23. Februar 1948 vorbereitet, die drei Westzonen auf einer föderativen Grundlage zu vereinigen und die Militärregierung durch eine freiheitliche, demokratische deutsche Regierung zu ersetzen.
Etappen auf diesem Wege waren: eine Sitzung der Militär-Gouverneure der drei Westzonen mit den Ministerpräsidenten der elf Länder in Frankfurt a. M. am 1. Juli 1948 über die Grundlinien eines westdeutschen Staatsgebildes; eine Beratung der Ministerpräsidenten vom 8. bis 10. Juli 1948 in Koblenz und am 21. Juli 1948 im Jagdschloß Niederwald (Rüdesheim) mit dem Beschluß, einen Parlamentarischen Rat einzuberufen, um die deutsche Einheit vorläufig wenigstens wiederherzustellen und für dieses Gebiet eine einheitliche Volksvertretung und Exekutive nach demokratischen Grundsätzen zu schaffen; die Tagung eines auf Einladung des bayerischen Ministerpräsidenten Ehard Ministerpräsidenten von den eingesetzten Ausschusses von Sachverständigen für Verfassungsfragen in Herrenchiemsee (ab 10. August 1948) zur Erstellung eines Entwurfes zum Grundgesetz mit Begründung und Erläuterung für den Parlamentarischen Rat; die Beratung der Entwürfe durch den Parlamentarischen Rat; die Verkündung des Grundgesetzes, nachdem es von den Landtagen aller Länder — außer Bayern — angenommen und von den Militärgouverneuren am 12. Mai 1949 genehmigt worden war. 2. Polizeihoheit bei den Ländern Abgesehen von den Jahren des nationalsozialistischen Regimes war Deutschland immer ein Bundesstaat gewesen, bestehend aus Gliedstaaten, die aus eigenem Recht existierten und sich in die Staatsgewalt mit dem Gesamtstaat teilten. Daran änderte auch die Tatsache nichts, daß manche Gliedstaaten (Länder) aus dynastischen Gründen oder zufällig entstanden und nach Größe, Bedeutung und geschichtlicher Entwicklung gar nicht in der Lage waren, ihre Funktion im Gesamtstaat zu erfüllen. Das Problem jedes föderativen Staates liegt in der zweckmäßigen und auch allen Sicherheitslagen gerecht werdenden Verteilung der Aufgaben und Zuständigkeiten zwischen Gesamtstaat und Gliedstaaten.
Der Parlamentarische Rat setzte sich aus Delegierten der Landtage der elf Länder zusammen; sie konnten sich auf das alliierte Dokument Nr. 1 vom 1. Juli 1948 berufen, wonach „für die beteiligten Länder eine Regierungsform föderalistischen Typs zu schaffen wäre, die deren Rechte zu schützen vermöchte", und sie waren als in ihren Ländern gewählte Abgeordnete verständlicherweise geneigt, Länderinteressen den Vorrang vor Bundesinteressen zu geben. Es ist deshalb nicht verwunderlich, daß die Mehrheit der Mitglieder des Parlamentarischen Rates davon ausging, daß die Polizeihoheit ausschließlich bei den Ländern zu liegen hätte und für Bestimmungen über eine Bundeszuständigkeit in Polizeifragen im Grundgesetz kein Raum sei.
Lediglich der Abgeordnete Dr. Menzel (SPD) erklärte in der 3. Sitzung des Parlamentarischen Rates am 9. September 1948: „Die Staats-sicherheit macht es meines Erachtens erforderlich, daß der Träger der Staatsgewalt nach den Grundsätzen des Bundes aufgebaut ist ... Es soll grundsätzlich dabei bleiben, daß die Länder die Träger der Polizei sind. Ich meine also nicht, daß die Polizei . Reichssache'werden soll ... Aber die Richtlinien für diesen Eckpfeiler einer jeden Staatsgewalt wären vom Bunde zu erlassen, vor allem dahin, welche Vollmachten die Polizei erhält und welche demokratischen Mindestgarantien sie aufweisen muß. Hier den Ländern völlig freie Hand zu lassen, könnte zu leicht die Gefahr der Untergrabung der Bundesgewalt durch eine Länderpolizei bringen. Die Herrenchiemseer Beschlüsse haben mit Recht Mindestanforderungen aufgestellt, die an das Verfassungsleben der Länder zu stellen sind ... Dann aber sollte man den wichtigen Pfeiler der staatlichen Sicherheit, die Polizeigewalt, der gleichen Bundeskontrolle unterwerfen, das heißt von den Grundsätzen des Bundes geleitet sein lassen."
Die Mitglieder des Parlamentarischen Rates standen noch zu sehr unter dem Eindruck der polizeilichen Omnipotenz des Dritten Reiches mit seinem weitverzweigten und einheitlich gelenkten Machtapparat; sie wollten keinen Bundesstaat, in dem die Länder nur Verwaltungsbezirke und ausführende Organe der polizeilichen Richtlinien des Bundes waren. Wo solche einheitlichen Vorschriften sich auch auf dem polizeilichen Sektor als notwendig erweisen sollten, könnten sie — so war ihre Auffassung — durch freie Vereinbarungen unter den Ländern getroffen werden. 3. Nur polizeiliches Weisungsrecht für den Bund Da es auch den eifrigsten Verfechtern einer alleinigen polizeilichen Zuständigkeit und Verantwortlichkeit der Länder zweckmäßig und notwendig erschien, bei besonderen Gefahren-lagen den Bund in die Verantwortung für den Bestand des Staates mit einzubeziehen, entschieden sich die Fachausschüsse des Parlamentarischen Rates dafür, dem Bund einige wenige Kompetenzen einzuräumen. Der Allgemeine Redaktionsausschuß für die 1. Lesung des Hauptausschusses schlug in Art. 115 a (später Art. 118 c bzw. 91) neben der Übertragung der ausschließlichen Gesetzgebung über das Paßwesen und das Bundeskriminalwesen vor: „Zur Abwehr einer drohenden Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche und demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes kann die Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates (!) durch Verordnung die polizeiliche Hilfspflicht der Länder verkünden. Mit dieser Verkündung untersteht die Polizei in den Ländern den Weisungen der Bundesregierung. Diese kann dabei die Polizei einem Bundesbeauftragten unterstellen.“
In diesem Zusammenhang ist bereits hier daran zu erinnern, daß bei der 4. Lesung des Entwurfs zum Grundgesetz im Hauptausschuß auf Vorschlag der Alliierten (Polizeibrief vom 14. April 1949) dem Art. 87 (bundeseigene Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau) ein Satz hinzugefügt werden sollte, wonach durch Bundesgesetz Bundesgrenzschutz-Polizei-Behörden eingerichtet werden könnten. Bei den Beratungen im Parlamentarischen Rat wurde das Wort „Polizei" auf Antrag u. a.der CSU mit der Begründung gestrichen, daß die polizeilichen Funktionen entsprechend dem föderativen Charakter der Bundesrepublik Deutschland nur bei den Ländern liegen dürften
Es ist nicht zweifelhaft — und die Erörterungen in der Gegenwart über eine zunehmende Kriminalität, über die Verkehrsprobleme und über eine notwendige Stärkung der Bundes-polizei unterstreichen es —, daß die polizeilichen Verhältnisse in der Bundesrepublik sich auch unter dem Einfluß der Besatzungsmächte zu stark nach der föderalistischen Seite hin entwickelten und daß sie trotz allen Bemühungen der Bundesregierung auf Lockerung — worüber noch zu berichten ist — bis auf den heutigen Tag nicht genügend dem immer komplizierter und differenzierter werdenden staatlichen, politischen, wirtschaftlichen und sozialen Leben durch ein stärkeres Maß von einheitlicher Planung und bestimmendem Gesamteinfluß des Bundes Rechnung trugen. 4. Auflagen der Besatzungsmächte Es soll durchaus zugegeben werden, daß die Auffassungen der Länder und einiger politischer Gruppen gefördert wurden durch die Rechte, die sich die Besatzungsmächte bzw. die späteren Stationierungsstreitkräfte bis zur Verkündung der Notstandsverfassung am 24. Juni 1968 für den Fall von ernstlichen Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vorbehalten hatten. Mit der Bildung der Bundesrepublik Deutschland und dem Inkrafttreten des Besatzungsstatuts hörten die Militärregierungen am 12. Mai 1949 zwar auf zu bestehen und die Ausübung der obersten alliierten Regierungsgewalt in der Bundesrepublik Deutschland wurde auf dem zivilen Sektor den Hohen Kommissaren (Alliierte Hohe Kommission [AHK]) und auf dem militärischen Gebiet Oberbefehlshabern übertragen; die Besatzungsbehörden aber behielten sich das Recht vor, „entsprechend den Weisungen ihrer Regierungen Ausübung der vollen Gewalt die ganz oder teilweise wieder zu übernehmen, wenn sie dies für unerläßlich hielten für die Sicherheit oder zur Aufrechterhaltung der demokratischen Ordnung in Deutschland oder auf Grund der internationalen Verpflichtungen ihrer Regierungen"
Es blieb also ein „Souveränitätsdefekt“ auch für die Länder auf polizeilichem Gebiet bestehen. Die mageren Zuständigkeiten des Bundes waren bereits kurz zuvor durch ein Schreiben der Militärgouverneure vom 14. April 1949 (Polizeibrief) neu festgelegt worden, in dem die gesetzliche Errichtung von polizeilichen Bundesbehörden lediglich für die Überwachung des Personen-und Güterverkehrs bei der Überschreitung der Bundesgrenzen, für die Sammlung und Verbreitung von polizeilichen Auskünften und Statistiken, für die Koordinierung bei der Untersuchung von Verletzungen der Bundesgesetze und für die Sammlung und Verbreitung von Auskünften über umstürzlerische Tätigkeiten zugelassen wurden. Keine Bundespolizeibehörde durfte jedoch Befehls-gewalt über Landes-oder Ortspolizeibehörden besitzen
IV. Grundsätzliche Gesichtspunkte beim Neuaufbau der Polizei
1. Die Polizei als eine Angelegenheit des Staates Deutschland verfügt über eine weit zurückreichende Polizei-Tradition. Die Licht-und Schattenseiten der entfernten und nahen Vergangenheit galt es zu berücksichtigen, als der Neuaufbau des Staates unter zünehmender eigener Verantwortung begonnen wurde. Haupthindernis für einen bestimmenden Einfluß des Staates auf die Polizei waren die Besatzungsmächte. In mehrfachen Eingaben und Besprechungen forderte Bundeskanzler Dr. Adenauer die Alliierte Hohe Kommission auf, ihre Beurteilung der polizeilichen Verhältnisse in Deutschland zu ändern. In einer Rede in Bochum am
Bei aller Verschiedenheit der Auffassungen über die Kompetenzverteilung in polizeilichen Fragen waren Bund, Länder und gesetzgebende Körperschaften sich grundsätzlich darüber einig, daß die Polizeihoheit für einen Staat etwas Wesensnotwendiges wäre, daß kein Staat einen Anspruch auf Existenzberechtigung erheben könne, der nicht die Macht hätte, sein eigenes Recht durchzusetzen. Der Abgeordnete Dr. Reismann (Zentrum) drückte das in der Bundestagsdebatte vom 7. November 1950 in bezug auf die polizeilichen Verhältnisse in Nordrhein-Westfalen so aus: „Auf die Dauer ist es natürlich unmöglich, daß jeder Polizeibefehlshaber irgendeines Stadt-oder Landkreises als Zaunkönig ohne eine zentrale Befehlsstelle eingesetzt und für die Sicherheit des ganzen Landes verantwortlich gemacht werden soll ... Es muß eine zentrale Befehlsgewalt nicht nur in den Ministerien der Länder vorhanden sein, sondern darüber hinaus auch beim Bund"
Ein wesentliches Merkmal polizeilicher Tätigkeit zu Zeiten der Weimarer Republik war der Grundsatz, daß die Polizei auf dem Gebiet der öffentlichen Ordnung berechtigt war, in geeigneten Fällen die Frage des Einschreitens von Zweckmäßigkeitserwägungen abhängig zu machen (Opportunitätsprinzip).
Die Einstellung der Besatzungsmächte zum polizeilichen Aufgabenkreis führte zu einer merkwürdigen Debatte auf einer Arbeitstagung der Gewerkschaft der Polizei in Remagen im Oktober 1959 darüber, ob der Polizeibeamte bei Verstößen gegen die öffentliche Ordnung nur dann — wie der Vortragende Staatssekretär Junker vom bayerischen Innenministerium meinte — einschreiten dürfte, wenn es sich um eine gesetzlich festgelegte Norm der öffentlichen Ordnung handelte
Die zunächst nicht klare Einstellung der Bundesregierung zu den allgemeinen Sicherheitsfragen hatte den Abgeordneten Dr. Menzel (SPD) bereits am 7. November 1950 veranlaßt, in der Polizei-Debatte im Bundestag u. a. folgendes auszuführen: „Da wird z. B. vor Monaten von einem Gehirntrust des Herrn Bundeskanzlers auf dem Gebiet der neuen Polizei gesprochen. Dabei fiel uns auf, daß als Mitglieder dieses Gehirntrusts fast nur — nein, sogar ausschließlich ehemalige Generale genannt wurden. Dann wurde im September 1950 von bundesamtlicher Seite erklärt, es werde auf jeden Fall eine Bundespolizei aufgebaut werden, und anders lautende Nachrichten, die ebenfalls aus dem Regierungslager gekommen seien, wären falsch. Kurz vorher aber hatte der Pressechef der Bundesregierung die Öffentlichkeit wissen lassen, man stehe vor der Schaffung einer starken und schlagkräftigen Schutzmacht, die aber wiederum keinerlei polizeiliche Befugnisse haben solle .. . Dann hieß es wieder, man wolle eine Art Sicherheitstruppe schaffen, die über das Büro des militärischen Beraters des Herrn Bundeskanzlers (General Graf von Schwerin) organisiert werden solle. Der Herr Bundeskanzler selbst deutete schließlich bei einem Presse-Interview an, daß über die Beteiligung eines deutschen Kontingents an einer etwaigen deutschen Armee zwar noch keine Klarheit bestünde, daß aber — wie er sagte — die Verstärkung der deutschen Polizei um 30 000 Mann sofort in Angriff genommen werden müsse. Hier wird also von höchster Stelle unserer Bundesrepublik in einem Satz eine klare, von uns sehr bedauerte Vermengung der Fragen Polizei und Remilitarisierung vorgenommen."
Als mit der Korea-Krise die Eigenverantwortlichkeit der Behörden und Dienststellen der Bundesrepublik gewachsen und die Frage entstanden war, mit welchen eigenen Kräften ernsten inneren Gefährdungen begegnet werden könnte, nahm das Gespräch über Sicherheitskräfte des Bundes und der Länder lebhafte Formen an. Einige gerade in diesem Zusammenhang erfolgte Äußerungen Dr. Adenauers hatten bei der AHK und bei politischen Parteien die Besorgnis erweckt, daß nur aus Tarnungsgründen von Polizei-Kräften gesprochen würde, in Wirklichkeit aber militärische Kräfte gemeint wären. So hatte Dr. Adenauer sich z. B. am 18. August 1950 in einem Interview mit dem Korrespondenten der New York Times für die Schaffung ei
Die Besorgnis der AHK wegen einer Vermengung polizeilicher und militärischer Aufgaben wirkte sogar noch nach, als sie in ihrer Stellungnahme zu der Polizeinote der deutschen Delegation für den Abbau des Besatzungsstatuts u. a. anregte: „Die alliierte Delegation ist weiterhin der Auffassung, daß in jeder Regelung von Abrüstungs-und Entmilitarisierungsfragen eine Bestimmung enthalten sein sollte, durch die verhindert wird, daß deutsche Polizeikräfte in einer Weise neu organisiert, bewaffnet oder ausgebildet werden, die ihnen militärischen oder militärähnlichen Charakter gibt oder sie in die Lage versetzt, im Gegensatz zu Polizei-Aufgaben militärische Aufgaben ohne Zustimmung der alliierten Behörden durchzuführen."
Eine deutlichere Einstellung der Bundesregierung zur notwendigen Trennung von polizeilichen und militärischen Sicherheitsmaßnahmen, die bereits Bundesinnenminister Dr. Heinemann schon deswegen angestrebt hatte, weil er die Einbeziehung der Bundesrepublik in die westliche Verteidigungsgemeinschaft als eine unerwünschte und vermeidbare Erschwerung der Lage der Deutschen in der Sowjetischen Besatzungszone ansah, wurde erkennbar, als Dr. Lehr das Amt des Bundesinnenministers am 11. Oktober 1950 übernommen hatte. Zwar konnte er die berechtigten Besorgnisse der SPD in der Bundestagsdebatte vom 7. November 1950 auch dadurch nicht voll ausräumen, indem er erklärte: „Ich bin mit dem Bundeskanzler insbesondere darüber einig, daß zwischen den polizeilichen Fragen, den Aufgaben der Polizei im weitesten Sinne des Wortes, und eventuellen militärischen Fragen eine klare Grenze gezogen werden sollte; und diese Grenze ist gezogen."
Gegen die sich aus der geringen Stärke ergebenden Gefahren für die innere Sicherheit erhob die Bundesregierung bei der AHK nachdrückliche Vorstellungen. Adenauer berichtet darüber: „Auf einer Sitzung mit den Hohen Kommissaren am 17. August 1950 brachte ich die Sicherheitsfrage zur Sprache ... Ich führte aus, daß Pieck und Ulbricht wiederholt erklärt hätten, daß sie Westdeutschland . befreien'wollten. Wenn man diese Äußerungen zusammen mit den militärischen Vorbereitungen der Sowjetzonenpolizei betrachten würde, so könnte über die Absicht kein Zweifel bestehen. Demgegenüber stehe die Bundesrepublik völlig hilflos da. Sie besitze nichts als eine enorme Verantwortung ohne Möglichkeiten, die daraus entstehenden Pflichten zu erfüllen. Die von den Alliierten zugestandene Verstärkung der Länderpolizei um insgesamt 10 000 Mann sei keine Lösung ..."
Die gleiche Sorge fand ihren Niederschlag in einem Memorandum, das Adenauer am 29. August 1950 dem geschäftsführenden Vorsitzenden der AHK, McCloy, überreichte, und sie war Gegenstand der bereits wiederholt erwähnten ausführlichen Debatte im Deutschen Bundestag am 7. November 1950, die von der SPD durch eine Interpellation u. a. mit der Frage ausgelöst wurde: „Welche Maßnahmen hat die Bundesregierung hinsichtlich einer etwaigen Vermehrung und der Organisation der Polizei bisher getroffen und welche Maßnahmen gedenkt sie zu treffen?"
Die Besatzungsmächte reagierten auf der New Yorker Außenminister-Konferenz (12. bis 19. September 1950) unter dem Eindruck der Korea-Krise mit der Genehmigung von zusätzlichen 30 000 Mann kasernierter Polizei, die allerdings nicht auf Bundes-, sondern auf Länderebene organisiert werden sollten. Einheitlichkeit, innerer Zusammenhalt, Beweglichkeit, leichte Einsatzfähigkeit und Zusammenfassung dieser Polizei-Kräfte sollten durch Absprachen zwischen den Ländern und dem Bund sichergestellt werden! Nach der Suspension des Art. 91, 2 GG am 28. Juli 1950 erhielt der Bund wenigstens die Möglichkeit, Polizeikräfte der Länder seinen Weisungen zu unterstellen.
Während also die Bemühungen der Bundesregierung bei den Besatzungsmächten um Aufhebung der Beschränkungen der polizeilichen Verfügungsgewalt von einem gewissen Erfolg waren, stießen die Pläne des Bundes für eine Verstärkung der Länderpolizeien und deren bessere Bewaffnung auf erhebliche Widerstände und Bedenken bei den Ländern. Insbesondere ist die Bewaffnung der Polizei bis auf den heutigen Tag umstritten. Dabei wird leicht vergessen, daß man nicht auf der einen Seite den Einsatz von Streitkräften bei inneren Unruhen möglichst weit hinausschieben und andererseits die Polizei mit unzulänglichen Waffen ausrüsten kann.
V. Die Bemühungen der Bundesregierung um die Bildung einer geschlossen unterzubringenden Bundespolizei
1. Gründe für eine Bundespolizei Eine zutreffende Begründung für die Schaffung einer Bundespolizei gab der Abg. Dr. Menzel (SPD) am 7. November 1950 im Bundestag: „Jahrhundertelang beschränkten sich die Störungen der Ruhe, Ordnung und Sicherheit ganz zwangsläufig auf das enge Gebiet einer Gemeinde oder einer Stadt. Das ist natürlich im Laufe der letzten Jahrzehnte im Zuge der Industrialisierung, der Technisierung nicht nur der Wirtschaft, sondern auch unseres ganzen gesellschaftlichen Lebens völlig anders geworden. Störungen erstrecken sich . . . kaum noch auf das enge Gebiet der so klein gewordenen elf westdeutschen Länder. Sie ergreifen zwangsläufig das gesamte Bundesgebiet. Der universelle Zug, der in unserer Entwicklung liegt, läßt uns auch dieses Problem heute anders sehen als noch vor etwa 50 Jahren. So erkennen wir ein wirkliches Bedürfnis des Bundes an — und das nicht erst seit heute —, auf dem Gebiet der Polizeiexekutive eigene Rechte zu bekommen. Wir freuen uns, aus den Bemühungen des Herrn Bundeskanzlers und des Herrn Bundesinnenministers zu sehen, daß man jetzt erkennt, im Parlamentarischen Rat doch nicht sehr glücklich gehandelt zu haben, als man damals restlos alle Möglichkeiten von vornherein abschnitt und verschüttete. Wir sollten daher in dieser Situation, in der wir uns alle in Mitteleuropa befinden, dem Bunde geben, was des Bundes sein muß."
Die SPD-Fraktion hatte mit einem Antrag vom 26. Oktober 1950 (Nr. 1515) unabhängig von der Unterstellung von Polizeikräften der Länder unter das Weisungsrecht des Bundes im Falle des Art. 91, 2 GG das gesetzlich festgelegte, grundsätzliche Verfügungsrecht des Bundesinnenministers über ein Zehntel der jeweiligen Polizeiexekutivkräfte der Länder und die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes über die Einstellung, Beförderung, Ausbildung, Besoldung, Ausrüstung und Bewaffnung aller Polizeiexekutivbeamten gefordert. Da dieser Antrag keine eigene Bundespolizei zum Ziel hatte, sondern lediglich ein begrenztes Länderkontingent, das auf Anforderung des Bundesinnenministers der Weisungsgewalt des Bundes zu unterstellen war (und es außerdem jeder verwaltungsmäßigen Über-lieferung widersprach, die Ausrüstung der Polizei durch ein Gesetz, statt durch eine reine Verwaltungsvorschrift festzulegen), fand der Antrag der SPD auch bei den Befürwortern einer Bundespolizei keine Mehrheit. Neben all den anderen bereits Bemühungen um Verstärkung des Polizei-Potentials hatte die Bundesregierung alsbald nach Inkrafttreten des Grundgesetzes bei den Hohen Kommissaren auf die Notwendigkeit der Aufstellung einer Bundespolizei hingewiesen (Note vom 25. Juni 1950) und auch den Ländern gegenüber den Gedanken einer Bundes-polizei bereits im Frühjahr 1950 zur Sprache gebracht. Auf einer Tagung der Innenminister der Länder am 11. /12. Mai 1950 in Berlin hatte Bundesinnenminister Dr. Heinemann das Fehlen jeglicher zentraler Polizei-Einrichtungen bedauert und darauf hingewiesen, daß die io Art. 91, 2 GG vorgesehenen Maßnahmen keine Gewähr für die wirksame Durchführung polizeilicher Aufgaben bei einem Staatsnotstand böten. Dr. Heinemann schlug die Bildung von Bundesbereitschaften in einem Gesamtumfang von etwa 20 000 Mann vor, die in einer Stärke von 300 bis 500 Mann in verschiedenen wichtigen Orten des Bundesgebietes stationiert werden sollten. Diese Bereitschaften, die von den laufenden Aufgaben der Polizei und des Grenzdienstes befreit und nur bei dringenden Anlässen eingesetzt werden sollten, müßten vom Bund unterhalten werden und dessen Befehlsgewalt unterstehen. Diese Anregung fand nur eine zurückhaltende Aufnahme; die Mehrheit der Länder erhob verfassungsrechtliche Bedenken, weil das Grundgesetz dem Bund eine allgemeine polizeiliche Kompetenz nicht zuerkannt hätte und Ländervereinbarungen mit dem Bund eine Umgehung der Verfassung bedeuten würden.
Verwendungsmäßig klarer und verfassungsmäßig unbedenklicher, jedoch politisch nicht erreichbar war ein Antrag der FDP vom 7. November 1950 auf Ergänzung des Grundgesetzes durch einen Art. 83 a, nach dem der Bund das Recht erhalten sollte, eine Bereitschaftspolizei in eigener Einrichtung und Verwaltung aufzustellen. Der Abgeordnete Dr. Becker (Hersfeld, FDP) war bei der Begründung des Antrages der optimistischen Auffassung, daß die Mitglieder des Bundesrates sich sagen würden:
„Die Aufrechterhaltung des Föderalismus, des guten Kerns im Föderalismus, ist um so sicherer, je eher man unhaltbare Positionen aufgibt.“
Sein Kollege Dr. Laforet von der CSU wollte dem Bund noch nicht einmal eine konkurrierende Gesetzgebung -— wie von der SPD vorgeschlagen — auf dem Gebiet der Einstellung, Beförderung usw.der Polizeibeamten zugestehen: „Jedenfalls ist ein derartiger Eingriff in das Verwaltungsrecht, dessen Träger im Rahmen der inneren Verwaltung die Länder sind, unerträglich ... Die Länder sind Träger der Polizeihoheit. Wenn von einer Polizei-hoheit der Länder überhaupt noch gesprochen werden soll, muß es der Gesetzgebung der Länder überlassen bleiben, das Recht der Dienstkräfte zu regeln, die mit der Ausübung der Polizeihoheit der Länder betraut sind."
Nach Auffassung der CSU durften alle polizeilichen Funktionen nur bei den Ländern liegen. Für den Fall, daß die Länder mit ernsten Gefahrenlagen nicht fertig werden könnten und der Bund eingreifen müßte, sollten ein einheitlicher Einsatz aller oder eines Teiles der Länderpolizeikräfte sowie deren Ausrüstung, -Aus bildung und Führung durch ein Abkommen zwischen Bund und Ländern sichergestellt werden. „Wir sind der Auffassung, daß die Aufgaben der Organisation des Aufbaues der Polizei auf Länderebene durch eine übereinstimmende Regelung der Länder besser, rascher und auch billiger als auf dem Weg der Schaffung einer zentralisierten Bundespolizei gelöst werden können", erklärte Dr. Etzel zum Erstaunen weiter Kreise des Bundestages
Die Bundesregierung befand sich mit ihrem Plan einer Bundespolizei in einer schwierigen Lage. Ein Teil der die Regierungskoalition tragenden Parteien war nicht bereit, dem Bund eine eigene Polizei im Wege der Verfassungsänderung zuzugestehen; er drohte, die Koalition zu verlassen. Die SPD lehnte Vereinbarungen außerhalb der Verfassung ab. Die Alliierten waren, im Grunde genommen, gegen beides. 3. Bemühungen bei den Alliierten In einer Aussprache des Bundesministers des Innern mit der AHK am 3. August 1950 war der Bundesregierung ein Inspektionsrecht gegenüber den Polizei-Einheiten der Länder mit dem Ziel einer Vereinheitlichung der Ausrüstung und der Rechtsverhältnisse eingeräumt worden, sofern die Länder der Wahrnehmung solcher Vollmachten zustimmen würden. Dieses magere Zugeständnis kritisierte Bundeskanzler Adenauer auf einer Presse-Konferenz am 23. August 1950 mit dem Hinweis darauf, daß die Bundesrepublik für den Schutz der Demarkationslinie zur SBZ „nicht einen einzigen Mann" zur Verfügung hätte. Am 30. August 1950 hatte er von der AHK erneut die Errichtung einer einheitlichen Schutzpolizei für das Bundesgebiet in einem der Stärke der Volkspolizei entsprechenden Umfang gefordert; am
Adenauer schreibt darüber: „General Hays (Vertreter von McCloy) schnitt dann das Problem einer Bundespolizei an. Die entscheidende Frage, die sich hier stelle, sei, ob diese geplante Bundespolizei gegebenenfalls gegen die Volkspolizei eingesetzt werden, ob sie in ihrer Organisation, ihrer Ausrüstung und Ausbildung der Volkspolizei entsprechen solle oder nicht. Uber diese Frage müßten die sie auf New Yorker wenn der Konferenz darüber eine Entscheidung treffen sollten, vorher von mir eine klare eindeutige Antwort haben, die sich aus meinen Memoranden nicht in vollem Umfange ergeben habe. Die Hohen Kommissare hätten sich auch die Frage gestellt, ob die politischen Parteien in der Bundesrepublik und die Länder mit einer solchen Bundespolizei einverstanden seien. Es frage sich, ob für die notwendige Verfassungsänderung die erforderliche Mehrheit im Bundestag und Bundesrat erreicht werden könnte. In meiner Antwort betonte ich, daß die Bundespolizei unter allen Umständen stark genug sein müßte, um gegen die Volkspolizei einen wirksamen Widerstand leisten zu können ... Zu der Frage, welche Haltung die politischen Parteien zu den Absichten der Bundesregierung hinsichtlich der Errichtung einer Bundespolizei einnähmen, könne ich nur erklären, daß die drei Koalitionsparteien und die SPD sich für eine Bundespolizei ausgesprochen hätten. (Der Vorsitzende der SPD, Dr. Kurt Schumacher, hatte zu der Mitteilung aus den USA über die Zulassung einer deutschen Bundespolizei betont:
Der Entscheid ... erfüllt uns mit Freude. Wir wußten, daß er eines Tages kommen würde. Er darf aber im Publikum nicht zu dem Glauben führen, daß wir drauf und dran wären, einen neuen Militärapparat aufzubauen!') Eine Stellungnahme der Ministerpräsidenten liege noch nicht vor. Man müsse damit rechnen, daß ein Teil der Länder meinem Vorschlag nicht günstig gegenüberstehen werde. Die Stellungnahme der Ministerpräsidenten könne aber durch eine Einwirkung der großen Parteien geändert werden. Ich führte weiter aus, daß ich Verständnis dafür hätte, wenn in gewissen Staaten der Gedanke aufkäme, die Bundesregierung beabsichtige, auf dem Weg über diese Bundespolizei eine nationale Armee zu errichten. Ich hätte aber wiederholt und unmißverständlich zum Ausdrude gebracht, daß dies in keiner Weise den Absichten der Bundesregierung entspreche." 31) Die New Yorker Außenminister-Konferenz erklärte sich damit einverstanden, daß bewegliche, auf Länderbasis organisierte Polizeiformationen in Stärke von 30 000 Mann aufgestellt werden und die Bundesregierung ausreichende Vollmachten erhält, von diesen Formationen Gebrauch zu machen. Die Schaffung einer Bundespolizei lehnten die Außenminister mit der Begründung ab, daß dafür eine zeitraubende Verfassungsänderung notwendig wäre; sie würden aber ein System ausarbeiten, das zwar auf Länderbasis beruhe, aber die Einheitlichkeit, die Beweglichkeit usw.der vorgeschlagenen Bundespolizei besäße
Es gehört nicht viel Überlegungskunst dazu, die Bedenken der Alliierten gegen eine Verfassungsänderung als die bekannten Bedenken gegen eine Bundespolizei (unerwünschte Machtkonzentration) zu erkennen. 4. Bemühungen bei den Ländern Die ablehnende Haltung der Länder, insbesondere des Landes Bayern, gegen eine Bundes-polizei war der Bundesregierung bekannt, als Bundesinnenminister Dr. Lehr in der Bundestagsdebatte vom. 7. November 1950 erklärte: „Ein verfassungsänderndes Gesetz bedarf der Zweidrittelmehrheit und der Zustimmung des Bundesrates ... Unsere informelle Fühlungnahme hat ergeben, daß eine solche Zustimmung im Augenblick jedenfalls nicht zu erhalten war ... Es bleibt, um keine Zeit zu verlieren .. ., keine andere Möglichkeit, als im Wege von Verwaltungsabkommen mit den Ländern den Schutz für die Länder im einzelnen wie in ihrer Gesamtheit zu schaffen, den sie in ihrem ureigensten Interesse ebenso i benötigen wie der Bund selbst." Die Verein-barung solcher Verwaltungsabkommen mit dem Grundgesetz, welche die SPD und FDP bestritten, wurde von der Bundesregierung mit der Begründung bejaht, daß eine schrift-lich fixierte Absprache zwischen den Verwal; taugen des Bundes und der Länder auch auf Gebiet der Polizei unmittelbare Rechts-I Wirkungen für die beteiligten Verwaltungen herbeiführen könnte, ohne daß damit Länder-i hoheiten in die Bundeshoheit übergeführt Aber auch diese Hoffnungen der Bundesregie-I xung erfüllten sich nur sehr zögernd und nur teilweise. „Bisher (Anfang des Jahres 1951)
hat nur ein Teil unserer Länderregierungen — das Abkommen (über die Bereitschaftspolizeien der Länder) unterzeichnet, und selbst unter den Unterzeichnern gehen die Meinungen weit auseinander, namentlich in der Frage der finanziellen Belastung", stellte Bundesinnenminister Dr. Lehr am 25. Januar 1951 im Bundestag bedauernd fest
Als die Durchführung des Abkommens seitens der Länder eine Polizeivermehrung auf Länderbasis nicht in dem gebotenen Umfange und in absehbarer Zeit erwarten ließ, nahm die Bundesregierung gezwungenermaßen den Plan der Errichtung bundeseigener Sonder-polizei-Einheiten (Bundesgrenzschutz) auf. 5. Bemühungen bei den gesetzgebenden Körperschaften Ein Teil der politischen Parteien des Bundestages war bekanntlich durchaus bereit, dem Bund Zuständigkeiten auf dem Gebiet der Polizei einzuräumen. Erinnert sei an die Empfehlung des Ausschusses des Bundestages für Angelegenheiten der inneren Verwaltung vom 16. Januar 1951, die darauf hinausging, dem Bund die ausschließliche Gesetzgebung über die Einrichtung einer Bundes-Bereitschaftspolizei zuzugestehen (Art. 73 GG), die konkurrierende Gesetzgebung auszudehnen auf das Weisungsrecht für den Einsatz und die Vorbereitung des Einsatzes der Vollzugs-polizei in den Ländern (Art. 74 GG) sowie das Recht des Bundes zum Einsatz von eigenen Polizeikräften bei Gefahrenlagen (Art. 91, 2 GG) anzuerkennen.
Diesen Gruppen, die zu einer Verfassungsänderung bereit waren, den Umweg über ein Verwaltungsabkommen aber ablehnten, standen die etwa gleich starken Gruppen gegenüber, welche die Verfassungsänderung ablehnten, ein Verwaltungsabkommen aber gut-hießen. Die Bemühungen der Bundesregierung waren also auch im Parlament wenig erfolgversprechend. Einen Ausweg hatte der Abgeordnete Dr. Becker (Hersfeld, FDP) am 7. November 1950 mit seiner Bemerkung angedeutet: „Ich könnte mir vorstellen, daß eine Bundesgrenzpolizei bereits die Grundlage für eine anständige Bundespolizei sein könnte
Die Bundesregierung erkannte spätestens zu Anfang des Jahres 1951, daß die Zustimmung zur Bildung einer in Verbänden und Einheiten gegliederten Bundespolizei weder bei den Alliierten noch bei den Ländern noch bei den gesetzgebenden Körperschaften erreichbar war. Da die Länder mit der Aufstellung eigener Bereitschaftspolizeikräfte — wenn überhaupt — nur sehr zögernd vorgingen, versuchte es die Bundesregierung, diese Aufstellung durch Beteiligung an den Kosten voranzutreiben.
VI. Die Beteiligung des Bundes an den Bereitschaftspolizeien der Länder
In der Erwartung, daß die Bundesländer bei einer Beteiligung des Bundes an den Kosten den Vorschlag der Alliierten, auf Länderebene bewegliche Polizeiformationen aufzustellen und dem Bund unter diesen Voraussetzungen Weisungsbefugnisse einzuräumen, zustimmend aufgreifen und nachdrücklich fördern würden, legte das Bundesinnenministerium bei der Sitzung der Innenminister der Länder am 10. August 1950 den Entwurf eines Verwaltungsabkommens vor, durch das die Verteilung von Rechten und Pflichten bei Aufstellung und Einsatz von Verbänden der Bereitschaftspolizeien zwischen Bund und Ländern geregelt werden sollte. Der Bund erklärte sich bereit, Zuschüsse in Höhe von einem Drittel des Personalaufwandes zu leisten Kosten für gesamte -Aus und die die rüstung zu übernehmen, dafür wollte sich der Bund die Entscheidung über den Einsatz der Bereitschaftspolizeien der Länder bei Gefahrenlagen nach Art. 91 GG vorbehalten, die Ernennung der und Hundertschaftsführer vom Einvernehmen mit ihm abhängig machen und die allgemeinen Verwaltungsvorschriften insbesondere über Einrichtung, Ausbildung und Ausrüstung erlassen.
Die Mehrheit der Länder lehnte diesen Entwurf mit der Begründung ab, der Bund könnte verfassungsmäßig solche Zugeständnisse der Länder nicht fordern; er hätte kein Recht, z. B. an der Besetzung der Führerstellen mitzuwirken; der Umfang des Weisungsrechts des Bundes gegenüber den Polizeien der Länder im Falle einer drohenden Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes sei zu weitgehend; die angebotene finanziellen Zuschüsse wären unzureichend; eine Überschreitung der 10 000-Mann-Stärke der Bereitschaftspolizeien wäre nicht tragbar; die Zu-ständigkeit des Bundes hinsichtlich einer Sicherheitszone Bonns (Regierungssitz) schränke die Polizeihoheit Nordrhein-Westfalens ein u. a. mehr.
Dem ersten Entwurf des Bundes auf dieser Grundlage folgten eine Reihe weiterer, in denen der Bund in seinen Forderungen immer weiter zurückwich, um überhaupt zu einem Ergebnis zu kommen. Erst der am 27. Oktober 1950 behandelte zehnte (!) Entwurf eines „Verwaltungsabkommens über die Errichtung von Bereitschaftspolizeien der Länder" führte zu einer teilweisen Übereinstimmung und zur Unterzeichnung des Abkommens durch sieben Länder, während vier Länder sich nach wie vor ablehnend verhielten. Dieses formell und zum Teil auch materiell noch heute gültige Abkommen sah vor, daß die Länder Polizei-Einheiten bis zur Stärke von 30 000 Mann aufstellten, die in Sammelunterkünften unterzubringen und zum allgemeinen polizeilichen Dienst in der Regel nicht heranzuziehen waren, daß die Länder ein Viertel der jeweiligen Gesamtstärke ihrer Bereitschaftspolizeien in erhöhter Bereitschaft und insgesamt 1800 Mann in von der Bundesregierung ausgewählten Standorten zu deren Verfügung hielten, daß die Bundesregierung den Einsatz der Bereitschaftspolizeien durch die Landesregierungen in drohenden Gefahrenlagen von ihrer Zustimmung abhängig machen konnte, daß die Bundesregierung im Einvernehmen mit der Mehrheit der Länder die allgemeinen Dienstvorschriften über Auswahl der Bewerber, Einrichtung, Ausbildung und Ausrüstung zu erlassen hatte, daß Beauftragte der Landesregierungen und des Bundesinnenministeriums im gegenseitigen Einvernehmen die Führer von Hundertschaften und höhere Dienstgrade zur Ernennung vorschlügen, daß der Bundesinnenminister berechtigt wäre, sich durch den Beauftragten (Inspekteur) bei den Dienststellen der Bereitschaftspolizeien über deren Einsatzfähigkeit im Sinne des Art. 91, 2 GG zu unterrichten und daß der Bund die Bewaffnung und das Gerät zu beschaffen und zu bezahlen hatte. Es dauerte noch viele Monate, bis sich auch die restlichen Länder diesem Abkommen mit Einschränkungen anschlossen.
Trotz dieses Abkommens war der Bundesminister des Innern der Auffassung, daß die Entwicklung der Polizeifrage unbefriedigend wäre und den Sicherheitsverhältnissen, insbesondere seit der Korea-Krise, nicht Rechnung trüge
VII. Die Aufstellung eines Bundesgrenzschutzes
Auf der Suche der Bundesregierung nach Ansatzpunkten und Grundlagen insbesondere für einen Schutz der Demarkationslinie zur Sowjetischen Besatzungszone erinnerte sie sich der Bereitschaft der Alliierten in ihrem Polizei-brief vom 14. April 1949, „einer Errichtung von Bundespolizeibehörden u. a. zwecks Überwachung des Personen-und Güterverkehrs bei der Überschreitung der Bundesgrenzen“ zustimmen zu wollen. Der Art. 87 GG hatte diese Zustimmung auch verfassungsrechtlich mit der Feststellung übernommen, daß „durch Bundesgesetz Bundesgrenzschutzbehörden eingerichtet werden könnten".
Damit waren naturgemäß eine Reihe von Fragen aufgeworfen, von deren Bejahung es abhing, ob die Bundesregierung den Weg der Bildung von Bundesgrenzschutzbehörden gehen sollte. Umschloß der Begriff „Behörden" die Bildung von Exekutiv-Kräften? Konnten diese Exekutiv-Kräfte auch aus Einheiten und Verbänden bestehen? Hatten diese Kräfte echte, wenn auch sonder-polizeiliche Funktionen des Bundes?
Um mit der letzten Frage zu beginnen: sie war um so mehr berechtigt, als die ursprünglich vorgesehene Formulierung „GrenzschutzPolizei-Behörden" bei den Beratungen im Parlamentarischen Rat auf Antrag u. a.der Fraktion der CDU/CSU bekanntlich mit der Be-gründung gestrichen worden war, daß die polizeilichen Funktionen entsprechend dem föderativen Charakter der Bundesrepublik nur bei den Ländern lägen. Außerdem warf der Abgeordnete Dr. Menzel (SPD) bei der Beratung eines Bundesgrenzschutz-Gesetzes am 25. Januar 1951 dem Bundeskanzler Dr. Adenauer vor, daß er diesen Grenzschutz zu militärischen Verteidigungszwecken einzusetzen und mindestens eine Vermischung von militärischen und polizeilichen Aufgaben beabsichtigte. Demgegenüber wies Prof. Dr. von Mangoldt, der als Abgeordneter der CDU im Redaktionsausschuß des Parlamentarischen Rates mitgewirkt hatte — wie bereits erwähnt —, in einem Schreiben vom 3. Januar 1950 an das Bundesinnenministerium ausdrücklich darauf hin, daß mit der Einfügung der „Bundesgrenzschutzbehörden" in den Art. 87 GG „in der Tat an Polizeibefugnisse des Bundes und eine Bundespolizei gedacht war". Dieser Feststellung stünde auch der Polizeibrief der Militärgouverneure vom 14. April 1949 nicht entgegen, der die Aufstellung einer bundeseigenen Polizei nicht grundsätzlich ausgeschlossen, sondern den Bundes-polizei-Behörden nur die Befehlsgewalt über Landes-und Ortspolizeibehörden untersagt hätte.
Das Bundesinnenministerium stellte am 15. März 1950 fest, daß Bundesgrenzschutz(BGS-) Behörden in beschränktem Umfange eine eigene Polizei des Bundes mit eigenem Unterbau sein könnten, aber eine zivile Verwaltungsaufgabe in der Hand von Behörden und Beamten sein müßten. Diese Auffassung vertrat Bundesinnenminister Dr. Lehr nachdrücklich im Bundestag bei der Beratung des Bundesgrenzschutz-Gesetzes am 25. Januar 1951. In Übereinstimmung mit der Mehrheit des Bundestages, aber im Gegensatz zu dem Vorschlag des Bundesrates, betonte die Bundesregierung, daß zum Schutz der Grenzen auch die Paßnachschau als wichtige polizeiliche Maßnahme gehöre. Eines ist sicher, dem BGS wäre das „Zwielicht“ und mancherlei Mißtrauen in der Öffentlichkeit erspart geblieben, wenn die Bezeichnung „Bundesgrenzschutz-Polizeibehörden" im Parlamentarischen Rat des Wortes „Polizei“ nicht entkleidet worden wäre.
Daß „Behörden" auch Exekutivkräfte umfaßten, konnte Bundesinnenminister Dr. Lehr u. a. mit dem Hinweis auf die Polizeibehörden der Weimarer Zeit belegen: „Welchen Sinn sollte überhaupt eine BGS-Behörde oder sogar eine Mehrzahl von BGS-Behörden haben, wie sie der Art. 87 GG ausdrücklich vorsieht, wenn sie lediglich aus Bürobeamten und Schreibkräften bestehen sollten und nicht über eigene Exekutivkräfte verfügen dürften. Deshalb können diese Außenbeamten durchaus — sie müssen sogar — Polizeibeamte sein, die zweifellos nicht Aufgaben in irgendeinem geheimen oder getarnten militärischen Auftrag erfüllen, die aber eben polizeiliche Befugnisse haben sollen.“
Eine weitere lebhafte Debatte entspann sich im Bundestag am 15. Februar 1951 anläßlich der zweiten und dritten Beratung des BGS-Gesetzes über die Frage, ob nach der Errichtung von Landes-Grenzschutzbehörden (z. B. Hessische oder Bayerische Grenzpolizei) noch eine Rechtsgrundlage vorhanden wäre, denn nach Art. 73 Ziff. 5 GG hätte der Bund die ausschließliche Gesetzgebung über den Grenzschutz. Die Mehrheit des Bundestages war der Auffassung, daß ein Nebeneinander von Bundes-und Landesbehörden mit gleicher Aufgabe unerwünscht und für einen wirksamen Grenzschutz nachteilig wäre. Dr. Lehr erklärte am 15. Februar 1951 im Bundestag dazu, daß die bayerische Staatsministerialverordnung vom 25. November 1945 über die Schaffung der bayerischen Landesgrenzpolizei als reiner Organisationsakt niemals Bundesrecht im Sinne des Art. 124 GG geworden wäre, daß der Art. 87 GG dem Bund nur die Möglichkeit gegeben hätte („es können .
Schließlich wurde besonders seitens der SPD die Absicht bemängelt, den BGS überwiegend aus geschlossen untergebrachten Einheiten und Verbänden bestehen zu lassen. „Sie sei mißtrauisch, denn bei den Verhandlungen im Bundesrat hätte der Vertreter des Herrn Bundesministers des Innern, Staatssekretär Ritter von Lex, erklärt: Die Länder sollten ruhig den jetzt bei ihnen befindlichen Grenzeinzeldienst behalten, entscheidend sei für die Bundesregierung, daß sie durch dieses Gesetz das Recht bekäme, in einer Tiefe von 30 bis 50 km hinter den Grenzen einen Schleier von kasernierten Formationen zu schaffen ... Wir lehnen Grenzschutz-Bereitschaften auf alle Fälle ab, weil sie eine Verfassungsverletzung bedeuten würden."
Dr. Lehr antwortete darauf am 15. Februar 1951 im Bundestag: „Warum sollte es mit dem Grundgesetz lediglich vereinbar sein, daß diese Exekutivbeamten ihren Dienst an der Grenze einzeln verrichten dürfen, aber daß es dem Grundgesetz widersprechen würde, wenn man diese Einzelgänger in Bereitschaften zusammenfaßt, in denen sie die Patrouillen gemeinsam vornehmen? Die Bereitschaften bedürfen einer gewissen Zusammenfassung ... Wir können es nicht verantworten, den Schutz j der Grenzen einem weiträumig verzettelten Einzeldienst zu überlassen, wir müssen vielmehr auf eine gewisse Zusammenfassung I Wert legen, eine Zusammenfassung, die uns in die Lage versetzt, unsere Einheiten schnell und planmäßig an die Schwerpunkte heranzubringen und dort einzusetzen."
Umstritten war ferner die Stärke des BGS. Der Bundesregierung lag daran, die von der New Yorker Außenminister-Konferenz zugebilligten „beweglichen Polizeiformationen" in Stärke von 30 000 Mann voll aufgestellt zu sehen. Davon sollten 10 000 Mann auf die Bereitschaftspolizeien der Länder, 10 000 Mann auf eine Bundesbereitschaftspolizei und 10 000 Mann auf den Bundesgrenzschutz entfallen.
Um die Beteiligung der Opposition an der Entscheidung über die Aufstellung kasernierter Polizeikräfte des Bundes sicherzustellen, hatte die SPD den nach der Struktur des Grundgesetzes ungewöhnlichen Vorschlag gemacht, die Festsetzung der Stärke solcher Kräfte müßte einer Zweidrittelmehrheit des Bundestages vorbehalten werden: das sollte auch für den BGS gelten. Der Bundestag legte, einem Vorschlag des Abgeordneten Dr. Dresbach (CDU) entsprechend, demgegenüber am 15. Februar 1951 fest, daß die Stärke des Bundesgrenzschutzes durch Beschluß des Bundestages festzusetzen wäre, welcher der Zustimmung nicht einer Zweidrittelmehrheit, sondern der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages bedürfte.
Zunächst wurde die Stärke des Bundes-grenzschutzes auf 10 000 Mann festgesetzt; am 19. Juni 1953 jedoch unter Verzicht auf eine Bundesbereitschaftspolizei auf 20 000 Mann erhöht. Am 16. März 1951 wurde das Bundesgrenzschutz-Gesetz verkündet; bereits am 28 Mai 1951 trat in Lübeck das Rahmen-personal in Stärke von 1 800 Mann zusammen: Es war der Geburtstag des Bundesgrenzschutzes.
VIII. Der Bund und der Art. 91 GG
Der Artikel 91 des Grundgesetzes in der Fassung vom 23. Mai 1949 lautete:
(1) Zur Abwehr einer drohenden Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratischen Grundordnung des Bundes oder eines Landes kann ein Land die Polizeikräfte anderer Länder anfordern.
(2) Ist das Land, in dem die Gefahr droht, nicht selbst zur Bekämpfung der Gefahr bereit oder in der Lage, so kann die Bundesregierung die Polizei in diesem Land und die Polizeikräfte anderer Länder ihren Weisungen unterstellen. Die Anordnung ist nach Beseitigung der Gefahr, im übrigen jederzeit auf Verlangen des Bundesrates aufzuheben.
In dieser Formulierung des „Notstandsartikels" spiegeln sich die Vorbehalte der Alliierten wider gegen eine eigene, in Verbänden zusammengefaßte Polizei des Bundes sowie die Bedenken einiger Länder gegen eine Einschränkung ihrer Polizeihoheit durch eine Bundespolizei und die Besorgnisse einiger politischer Gruppen im Bundestag gegen truppenmäßig gegliederte und ausgerüstete Polizeikräfte des Bundes. Es war dem Bund also verwehrt, zur Bekämpfung von Gefahren für seinen eigenen Bestand oder seine eigene demokratische Grundordnung eigene Polizeikräfte aufzustellen und einzusetzen. Der Bund war Kostgänger der Länder.
Bei allem Verständnis dafür, daß der Grund-gesetzgeber die weitgehenden Befugnisse des Reichspräsidenten aus Art. 48 der Weimarer Verfassung durch andere, wesentlich eingeschränktere Notstandsbefugnisse ersetzt sehen wollte, kann man — wie bereits betont — bezweifelt, ob die Polizei eines der Länder, das in einer solchen Situation nicht bereit oder in der Lage ist, die Gefahr zu bekämpfen, dadurch einsatzfähiger und einsatzbereiter werden würde, daß sie von der Bundesregierung Weisungen erhält. Man war damals der Meinung, daß die Befugnisse aus Art. 91 GG ausreichen würden, um auch mit Staatsnotständen, die sich in ihren Auswirkungen nicht nur auf den Bereich eines einzelnen Landes beschränkten, fertig zu werden. Die Probe aufs Exempel brauchte bisher erfreulicherweise nicht gemacht zu werden.
Was unter Gefahr für den Bestand des Staates zu verstehen war, bedurfte keiner näheren Erläuterung; schwieriger lag der Begriff der „freiheitlich demokratischen Grundordnung". Das Bundesverfassungsgericht hatte in seinem Urteil über das Verbot der SRP vom 23. Oktober 1952 ausgeführt, daß die „freiheitliche demokratische Grundordnung" im Sinne des Art. 91 GG eine Ordnung wäre, die unter Ausschluß jeglicher Gewalt und Willkürherrschaft eine rechtsstaatliche Herrschaftsordnung auf der Grundlage der Selbstbestimmung des Volkes nach dem Willen der jeweiligen Mehrheit, der Freiheit und der Gleichheit darstellte. Aber selbst diese bescheidene Vorsorge für einen Notstand war nicht unbestritten. Zunächst bei den Alliierten: In dem Genehmigungsschreiben der Militärgouverneure zum Grundgesetz vom 12. Mai 1949 hieß es bekanntlich:
„Es ist klarzustellen, daß die in Art. 91, 2 GG enthaltene Polizeigewalt nicht ausgeübt werden kann, bis sie durch die Besatzungsbehörden ausdrücklich genehmigt ist."
Schließlich bestritt die SPD, die bereit war, dem Bund eine eigene Bereitschaftspolizei zuzubilligen, der Bundesregierung das Recht, auch den Bundesgrenzschutz im Falle des Art. 91 GG „unter gummiartiger Ausdehnung und Auslegung der Verfassung" einzusetzen. Die Einwände wurden insbesondere vom Abgeordneten Dr. Menzel damit begründet, daß der Art. 91 GG nur die Polizeien der Länder, dagegen nicht die des Bundes erwähnte; ein Einsatz des BGS aus solchem Anlaß wäre verfassungswidrig, ein Widerstand gegen die Beamten des BGS bei einem solchen Einsatz also rechtmäßig. Der BGS hätte einen räumlich und sachlich begrenzten sonderpolizeilichen Auftrag, den auszuweiten keine rechtliche Grundlage bestünde. Der Art. 5 des Deutschland-vertrages gäbe den Stationierungsstreitkräften das Recht, bei einer ernstlichen Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung einzugreifen, den Bundesgrenzschutz brauchte man dann nicht
Schlußbetrachtung
Die aufgezeigten Einwände und Bedenken gegen eine eigene allgemeine Polizei-Exekutive des Bundes haben über die Jahre hin das Gesicht der inneren Sicherheitslage in der Bundesrepublik geprägt. Die einzige Sonder-polizei, die dem Bund außer zur Bereinigung von Zwischenfällen an der Demarkationslinie zur SBZ für bundespolizeiliche Aufgaben in sehr beschränktem Umfange zur Verfügung stand, war der Bundesgrenzschutz. Im Zuge einer als notwendig erkannten Vorsorge für besondere Notstandsfälle und der Ablösung des Art. 5 des Deutschlandvertrages vom 23. Oktober 1954 wurde der BGS im Rahmen des 17. Gesetzes zur Ergänzung des Grundgesetzes — Notstandsverfassung — vom 24. Juni 1968 in das allgemeine Sicherheitssystem des Bundes eingegliedert. Bereits durch ein einstimmig beschlossenes Gesetz vom 12. Mai 1965 war ihm die Aufgabe zugewiesen worden, mit militärischen Mitteln geführte Angriffe gegen das Bundesgebiet mit der Waffe abzuwehren und ihm damit die Kombattanten-Eigenschaft zugefallen, ohne daß der polizeiliche Grundauftrag eine Änderung erfahren hätte. Weil es nicht immer möglieh sein würde, den BGS in Spannungszeiten rechtzeitig vor Ausbruch eines bewaffneten Konflikts von der Grenze zur DDR und der Grenze zur ÖSSR zurückzuziehen, müßten die Angehörigen der Verbände des BGS — nicht also die Beamten des Einzeldienstes (Paßkontrolle)
—, wenn sie dabei in Kampfhandlungen verwickelt würden, als rechtmäßige Kombattanten den völkerrechtlichen Schutz der ersten drei Genfer Abkommen in Anspruch nehmen können.
Die Eingliederung des Bundesgrenzschutzes in das allgemeine Sicherheitssystem des Bundes bestand in Folgendem:
a) Zur Hilfe bei Naturkatastrophen oder bei besonders schweren Unglücksfällen kann das betroffene Bundesland Kräfte und Einrichtungen nunmehr auch des BGS anfordern; wird durch das Ereignis nicht nur ein Bundesland gefährdet, so kann die Bundesregierung nach Art. 35, 2 GG auch Einheiten des BGS zur Unterstützung der Polizeikräfte der Länder einsetzen. Damit wurde festgelegt, daß die Hilfeleistung nicht nur auf dem Gebiet der eigentlichen Schadensbekämpfung zulässig ist, sondern daß auch polizeiliche Hoheitsrechte nach den Rechtsnormen des im Einsatzland geltenden Landespolizeirechts durch den BGS wahrgenommen werden können (z. B. Verkehrsregelung, Inanspruchnahme nichtpolizeipflichtiger Personen).
b) Wenn die Bundesrepublik zwar nicht durch Angriffe fremder Streitkräfte bedroht wird, aber mit Gewalt oder durch Bedrohung mit Gewalt oder durch Mißbrauch und Anmaßung von Hoheitsbefugnissen es unternommen wird, den Bestand der Bundesrepublik zu beeinträchtigen oder die auf dem Grundgesetz beruhende verfassungsmäßige Ordnung zu ! ändern, dann kann das bedrohte Bundesland i Kräfte und Einrichtungen des BGS anfordern, dann kann die Bundesregierung auch Einhei ten des BGS einsetzen. Wenn also unser Staatswesen in seinen Existenzgrundlagen 'Z-B. durch Aufhebung seiner Freiheit von I fremder Botmäßigkeit, durch Beseitigung der staatlichen Einheit oder durch Abtrennung zu I ihr gehörenden Gebietes gefährdet wird oder wenn z. B. das Recht des Volkes, die Staatsgewalt in Wahlen und Abstimmungen auszuI üben, wenn die Bindung der vollziehenden Gewalt oder der Rechtsprechung an Gesetz und Recht eingeschränkt oder aufgehoben zu werden droht, dann kann der BGS auf Befehl der Bundesregierung polizeiliche Hoheitsrechte in dem bedrohten Gebiet wahrnehmen.
c) Der Kampf gegen den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung kann auch begleitet sein von Angriffen organisierter Gruppen auf Unterkünfte von Behörden und Befehlsstellen, auf Betriebe und Lager, auf Einrichtungen für die Daseinsvorsorge der Bevölkerung und für die Nachrichtenübermittlung.
Vielfältig sind die Möglichkeiten, an diese Objekte, denen heute eine größere Bedeutung zukommt als je zuvor, heranzukommen. Der Grundgesetzgeber hat in der Notstandsverfassung (Art. 87 a GG)
dem BGS den Schutz ziviler Objekte übertragen, wenn in Spannungszeiten oder im Verteidigungsfall mit dem Angriff militärischer oder ziviler Kräfte zu rechnen ist oder wenn dies zur Abwehr einer drohenden Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes notwendig ist.
d) Schließlich hat der Grundgesetzgeber die Bundesregierung im Art. 115 f GG ermächtigt, den Bundesgrenzschutz im Verteidigungsfall im gesamten Bundesgebiet einzusetzen, also unabhängig von der sonst bestehenden sachlich und räumlich beschränkten Zuständigkeit.
Aus dieser erweiterten Aufgabenstellung ergibt sich — wie Bundesinnenminister Genscher kürzlich betonte —, „daß der Bundesgrenzschutz allmählich aus der Rolle einer reinen Grenzpolizei auch in andere bundes-polizeiliche Aufgaben hineingewachsen ist ...
Es ist notwendig darüber nachzudenken, ob diese Entwicklung im Bereich des BGS nicht auch Auswirkungen auf die anderen Polizeiorgane des Bundes haben muß oder wenigstens haben sollte ... Der Bundesminister des Innern sollte sich überlegen, ob nicht die Bundespolizeibehörden seines eigenen Geschäftsbereiches in irgendeiner Weise organischer verbunden werden sollten."
Damit ist jetzt, nach 20 Jahren, eine Entwicklung angedeutet, die von einigen Verantwortlichen der Bundesregierung und von politischen Gruppen des Bundestages bereits bei Bildung der Bundesrepublik angestrebt wurde.