Das Potsdamer Abkommen, das am 2. August vor dreißig Jahren von den . Großen Drei'— Truman, Stalin und Attlee — verkündet wurde, sollte nach dem Willen der damaligen Sieger-machte über die künftige Gestaltung und Stellung des besiegten Deutschland entscheiden. Die weitere Politik der Alliierten sollte auf der Grundlage früherer Vereinbarungen und in bezug auf die in Europa geschaffene Lage festgelegt und koordiniert August vor dreißig Jahren von den . Großen Drei'— Truman, Stalin und Attlee — verkündet wurde, sollte nach dem Willen der damaligen Sieger-machte über die künftige Gestaltung und Stellung des besiegten Deutschland entscheiden. Die weitere Politik der Alliierten sollte auf der Grundlage früherer Vereinbarungen und in bezug auf die in Europa geschaffene Lage festgelegt und koordiniert werden. Das Ergebnis der Beratungen wurde in einem amtlichen, von den drei Regierungschefs unterzeichneten und vom Alliierten Kontrollrat für Deutschland veröffentlichten . Report on the Tripartite Conference of Berlin'zusammengefaßt. Eine zusätzliche Veröffentlichung über die Konferenz erfolgte 1947 in amtlichen amerikanischen und britischen Publikationen unter dem Titel . Protocol of the Proceedings of the Berlin Conference .
Die Bedeutung des Potsdamer Abkommens für die wirtschaftliche und politische Einheit Deutschlands bis in unsere Tage kann nur richtig ermessen werden, wenn man auf die Grundlagen zurückgeht, auf denen es beruht und auf die es sowohl in seinem Inhalt als auch Wortlaut Bezug nimmt . Der Potsdamer Konferenz vorausgegangen waren die Drei-Mächte-Protokolle vom 12. September und 14. November 1944 über die Besatzungszonen in Deutschland und die Verwaltung von Groß Berlin, das Drei-Mächte-Abkommen über Kontrolleinrichtungen in Deutschland vom 14. November 1944, die auf der Konferenz von Jalta (4. — 11. Februar 1945) vereinbarten Abmachungen der drei Hauptalliierten und die Berliner Vier-Mächte-Erklärungen vom 5. Juni 1945
Die Unterzeichner haben die Vereinbarungen selbst nicht als Abkommen, sondern lediglich als . Bericht" deklariert. Die am meisten verwendete Bezeichnung . Potsdamer Abkommen'die vor allem in östlichen Stellungnahmen zu finden ist, ist gemessen am Inhalt und der äußeren Form ungenau und nicht sachgerecht. Die vierzehn Abschnitte der . Mitteilung' sind eine gemischte Sammlung teils eindeutiger, teils zweideutiger Beschlüsse, Empfehlungen, Absichten und Wünsche in bezug auf die Nachkriegspolitik der drei Mächte gegenüber Deutschland und anderen europäischen Staaten . Trotz der umstrittenen Rechtsnatur wird allgemein an der Bezeichnung . Potsdamer Abkommen'festgehalten.
Auch am 30. Jahrestag ist das Potsdamer Abkommen im politischen Gespräch. Die Diskussion über die Folgen dieser Vereinbarungen wird weiterhin in der Deutschlandpolitik sowohl der West-als auch der Ostmächte, insbesondere der Sowjetunion und der Deutschen Demokratischen Republik, andauern. Daher kommt der Analyse der Frage nach der wirtschaftlichen und politischen Einheit Deutschlands im Potsdamer Abkommen hervorragende Bedeutung zu. Beide Ziele, die wirtschaftliche und politische Einheit Deutschlands, hängen historisch, rechtlich und politisch eng zusammen. So sind z. B. die Ursachen der Spaltung Deutschlands zum Teil auf die widersprüchliche Auslegung sowohl der wirtschaftlichen als auch der politischen Grundsätze von Potsdam zurückzuführen.
A. Wirtschaftliche Einheit Deutschlands
Nach dem Willen der Siegermächte sollte Deutschland , as a single economic unity" während der Besatzungszeit behandelt werden.
Abschnitt III B des Abkommens lautet:
„Während der Besatzungszeit ist Deutschland als eine wirtschaftliche Einheit zu betrachten. Mit diesem Ziel sind gemeinsame Richtlinien aufzustellen hinsichtlich a) der Erzeugung und der Verteilung der Produkte der Bergbau-und der verarbeitenden Industrie;
b) der Landwirtschaft, Forstwirtschaft und der Fischerei;
c) der Löhne, der Preise und der Rationierung.;
d) des Import-und Exportprogramms für Deutschland als Ganzes;
e) der Währung und des Bankwesens, der zentralen der Besteuerung und Zölle;
f) der Reparationen und der Beseitigung des militärischen Industriepotentials;
g) des Transports-und Verkehrswesens."
Ein sog. . mittlerer'Lebensstandard in Deutschland sollte die durchschnittliche Lebenshaltung der übrigen europäischen Länder nicht überschreiten. Bei dieser Bewertung dürften Großbritannien und die Sowjetunion nicht zum Vergleich herangezogen werden Damit in Deutschland ein ausgeglichenes Wirtschaftsleben sichergestellt und die Ein-fuhren verringert werden konnten, sollte gemäß Abschnitt III B Ziff 15 c des Potsdamer Abkommens die gleichmäßige Verteilung aller lebenswichtigen Güter auf die vier verschiedenen Besatzungszonen durchgeführt werden. Die Bedingungen über die von Deutschland zu erbringenden Wiedergutmachungsleistungen sahen vor, daß dem deutschen Volk genügend Hilfsquellen für die Aufrechterhaltung seiner Existenz ohne Unterstützung von außen belassen werden sollten (vgl. Abschnitt III B Ziff. 19 des Potsdamer Abkommens). Im gleichen Abschnitt wurde weiter festgelegt, daß bei der Aufstellung eines deutschen Wirtschaftsplanes ausreichende Mittel bereitzustellen wären, um die vom Kontrollrat genehmigten Einfuhrmengen zu bezahlen
Die schwierigste Aufgabe der Besatzungsmächte bestand in dar Versorgung der Bevölkerung mit In allen Zonen Lebensmitteln.
stockte die Nahrungszufuhr. Zeitweilig war die tägliche Ration für nicht berufstätige Personen in den Westzonen geringer als 1 000 Kalorien. Am 1. September 1945 erklärte General Montgomery „Mein vorläufiges Ziel ist die Zuteilung von 1500 Kalorien pro Tag an die deutsche Bevölkerung, aber selbst diese Menge kann wegen Verteilungsschwierigkeiten nicht überall ausgegeben werden. Die Lage wird noch dadurch verschlimmert, daß die diesjährige Ernte ungewöhnlich schlecht ist. Es gibt nur eine Lösung: Lebensmittel nach Deutschland einzuführen.“ Um die Bezahlung dieser notwendigen Einfuhren zu ermöglichen, mußte Deutschland Güter exportieren. Die beschlagnahmten Auslandsvermögen und Patente wurden von den Alliierten ebensowenig als Zahlungen für Lebensmittel-importe anerkannt wie die Arbeitsleistung der Kriegsgefangenen und der nach der Kapitulation ins Ausland gebrachten deutschen Wissenschaftler und Techniker. Deutschlands Ernährung hing von seiner industriellen Produktion, diese wiederum von der Höhe der Reparationen ab.
Die . Politischen und wirtschaftlichen Grundsätze'sollten ihrem Wortlaut nach nur für die Behandlung Deutschlands in der Anfangspe-riode der Kontrolle'Gültigkeit haben. Die an der Potsdamer Konferenz beteiligten drei Hauptalliierten waren sich jedoch darüber einig, Deutschland auch über diese Zeit hinaus als eine ungeteilte wirtschaftliche Einheit zu behandeln.
Nach Auffassung der Sowjetunion sind die im Potsdamer Abkommen enthaltenen Grundsätze über die . Wirtschaftliche Einheit'Deutschlands nur in ihrer früheren Besatzungszone, der jetzigen Deutschen Demokratischen Republik, jedoch in den früheren drei westlichen Besatzungszonen, der heutigen Bundesrepublik Deutschland, verwirklicht worden. In ständigen Wiederholungen wird von östlicher Seite behauptet, die wirtschaftliche Entwicklung in Westdeutschland stünde im Widerspruch zu den verbindlichen Prinzipien des Potsdamer Abkommens. Es läßt sich auch nicht wegdiskutieren, daß die Westmächte bald nach Potsdam vielen dieser Grundsätze untreu geworden sind. Alle Ansätze zu einem sozialistischen Deutschland, wie sie im Potsdamer Abkommen zweifelsohne angelegt sind, vertrugen sich schlecht mit der amerikanischen Absicht, ein wirtschaftlich stabiles, privatkapitalistisch organisiertes Deutschland aufzubauen. Andererseits übersehen die Propagandisten in Ost-Berlin beflissen, daß die Potsdamer Beschlüsse eine Einheit zwischen Ost und West vorspiegeln, die praktisch nicht mehr bestand. Schon damals verstanden Russen und Amerikaner unter Demokratie gänzlich verschiedene Systeme.
Die Westmächte weisen dagegen darauf hin, nach daß durch die Reparationsregelung Zonen Besatzungszone die Sowjets in ihrer nach unkontrolliertem Ermessen vorgegangenen seien und dort das eigene Wirtschaftssystem eingeführt hätten. Im Gegensatz zu den Bestimmungen von Potsdam, die deutsche Reparationen in Form demontierter Kapitalgüter vorgesehen hatten, habe die Sowjetunion Reparationen aus der laufenden Produktion entnommen. Gleichzeitig sei sie bestrebt gewesen, durch Verfügung über die in den Westzonen gelegenen Industriebetriebe, die ihren Reparationsansprüchen Genüge tun sollten, sich eine wirtschaftliche Machtstellung auch in den westlichen Besatzungszonen zu verschaffen.
Infolge der widersprechenden Argumente bleibt die Frage, wie es zum Scheitern der wirtschaftlichen Einheit kam und worauf sie wirklich zurückzuführen ist.
I. Die wirtschafts-und finanzpolitischen Absichten des Westens
Bereits im Frühjahr 1945 befaßten sich amerikanische Bundesbehörden eingehend mit der finanz-und währungspolitischen Situation in Deutschland. Aufgrund detaillierter Untersuchungen über die Wirtschaftsstruktur der einzelnen Besatzungszonen hatte man die Über-zeugung gewonnen, auf der kommenden Konferenz der Siegermächte die Praktizierung der wirtschaftlichen Einheit Deutschlands anzustreben. Bei der ersten Zusammenkunft der vier Oberbefehlshaber in Berlin am 5. Juni 1945 wurden die sog. Berliner Erklärungen erlassen, in denen die Alliierten gemeinsam dem deutschen Volk die Ziele bekanntgaben, die die an der Besetzung Deutschlands beteiligten Regierungen verfolgten. Es kam jedoch zu diesem Zeitpunkt noch nicht zur Konstituierung des Kontrollrates und zur Besprechung der dringendsten wirtschaftlichen Probleme. Da von amerikanischer Seite die Funktionsfähigkeit des Kontrollrates als wichtige Voraussetzung für eine einheitliche Deutschland-politik angesehen wurde, erhielt die amerikanische Delegation für die Potsdamer Konferenz den Auftrag, „die Funktionsfähigkeit des Kontrollrates sicherzustellen und auf realisierbaren Zusagen über die Behandlung Deutschlands als wirtschaftliche Einheit zu bestehen" Im Entwurf eines Memorandums an die britische und sowjetische Regierung ist der Begriff Wirtschaftliche Einheit'— , Economic Unit'— eingehend erklärt „Die Aufteilung Deutschlands in Besatzungszonen bedeute nicht die Schaffung eigener wirtschaftlicher Ordnungen der einzelnen Zonen. Eine einheitliche wirtschaftliche Ord-* nung in Deutschland biete für alle Besatzungsmächte nur Vorteile; sie ermögliche die wirksame Mobilisierung des deutschen Wirtschaftspotentials, gestatte den Mächten, sich im gleichen Umfang an den Vorteilen und Verpflichtungen zu beteiligen, die eine Besetzung mit sich bringen, mache es möglich, Ein-fuhren nach Deutschland auf ein Minimum zu beschränken und angemessene Vorkehrungen zur Wahrung eines einheitlichen Lebensstandards auf der Höhe des Existenzminimums in Deutschland zu treffen, trage dazu bei, Unterschiede in der Behandlung der deutschen Bevölkerung zu vermeiden und vermindere weitgehend die Auswirkungen deutscher Versuche, eine Besatzungsmacht gegen die andere auszuspielen."
Die amerikanischen Bemühungen, noch vor der Potsdamer Konferenz eine Einigung in dieser wichtigen Frage zu erzielen, hatten keinen Erfolg. Auch hinsichtlich der Beseitigung der chaotischen Währungssituation in Deutschland und der Erst-und Zwischenfinanzierung des laufenden Beschaffungs-und Versorgungsprogramms für Deutschland wurde keine Lösung zwischen den Alliierten gefunden. Es bleibt festzustellen, daß die Potsdamer Formel der wirtschaftlichen Einheit Deutschlands den amerikanischen Vorbereitungen zur Konferenz von Potsdam entstammt und ebenfalls die . Wirtschaftlichen Grundsätze'des Potsdamer Kommuniques vom 2. August 1945 durch die amerikanischen Empfehlungen maßgeblich beeinflußt wurden.
II. Die Entscheidungen über das Reparationsproblem
Die Behandlung der von Deutschland zu leistenden Reparationen durch die Siegermächte in Potsdam steht in engem Zusammenhang mit der Festlegung der wirtschaftlichen Grundlinien für die Kontrollperiode. 1. Abkommen von Jalta Die Alliierten nahmen dabei Bezug auf das Jalta-Abkommen in dem sie die Wiedergutmachung durch Deutschland festgelegt hatten. In Absatz 3 heißt es u. a. „Wir haben die Frage des Schadens, den Deutschland in diesem Kriege den Vereinten Nationen zugefügt hat, erörtert und für Recht befunden, daß Deutschland in größtmöglichem Umfange verpflichtet wird, in gleicher Form Ersatz für den verursachten Schaden zu leisten." Auf der Konferenz von Jalta (4. bis 11. Februar 1945) konnte keine Einigung über die Reparationsfrage erzielt werden. Jedoch hatte sich Präsident Roosevelt in Jalta damit einverstanden erklärt, daß dem zu bildenden Reparationsausschuß die Höhe der sowjetischen Reparationsforderungen von 10 Milliarden Dollar als Diskussionsgrundlage dienen sollte Schließlich wurde vereinbart, daß Reparationsforderungen grundsätzlich mit dem noch zu errichtenden Kontrollrat festgesetzt werden könnten. Dies war deshalb erforderlich, weil der Kontrollrat für die gesamte Leitung der deutschen Wirtschaft in der Anfangszeit der Besatzung verantwortlich sein sollte. 2. Potsdamer Konferenz Auch auf der Potsdamer Konferenz hielt die Sowjetvertretung an ihrem bisherigen Anspruch auf Sachleistungen in Höhe von zehn Milliarden Dollar fest.
Außenminister Byrnes berichtet über die Maßnahmen der Sowjets „Unser Wunsch, die Reparationsfrage als Teil einer umfassen-den Wirtschaftsplanung zu behandeln, scheiterte an der Wirklichkeit. Wir hatten erwartet, daß jede der Besatzungsarmeen alle durch sie aus Deutschland entfernten Werte, die nicht unter den Begriff der Kriegsbeute fielen, genau zu Lasten des Anteils verrechneten, der den einzelnen Mächten in einer späteren Reparationsregelung zugeteilt werden würde. Aber schon vor Eröffnung der Konferenz hatten wir erfahren, daß die Sowjetarmee Maschinen und sonstiges Privateigentum, das in keiner Weise als Kriegsbeute bezeichnet werden konnte, abtransportierte.“
Gestützt auf die Berichte der Wirtschaftssachverständigen der Besatzungsarmee vertraten die Amerikaner die Auffassung, daß Einfuhren für die Ingangsetzung der deutschen Wirtschaft und für die Minimalversorgung der deutschen Bevölkerung unerläßlich wären. Aus diesem Grunde sollte die Finanzierung der Importe der Entnahme von Reparationen vorgehen. Die Sowjets waren aber anderer Ansicht. Ihr Vertreter, Botschafter Maiski, sprach offen von der bewußt herbeizuführenden „Verarmung und Verelendung Deutschlands“ in den kommenden Jahren. Er wies darauf hin, „daß Deutschland vor dem Kriege im Vergleich zu anderen europäischen Staaten einen sehr hohen Lebensstandard gehabt hätte. Nun müsse man an ein ganz anderes Deutschland denken, an ein Deutschland, dessen Lebensstandard dem Durchschnitt Europas entspreche oder noch viel niedriger sei" Maiski stellte mit Entschiedenheit fest, daß erst die Reparationen kommen sollten und danach die Einfuhren für die Deutschen. Das russische Volk habe im Krieg soviel gelitten, daß diese Forderung begründet sei.
Mit Nachdruck waren die amerikanischen Vertreter bestrebt, ihre Auffassungen durchzusetzen. Clayton bemerkte hierzu „Das amerikanische Volk wird Deutschland nicht noch einmal finanziell unterstützen, wie es das nach dem letzten Kriege getan hat. Das war Präsident Roosevelts Meinung. Außer Kohle, Kali und einer gewissen Menge Eisenerzes geringer Qualität besitzt Deutschland sehr wenige natürliche Hilfsquellen."
Obwohl die amerikanische und britische Delegation den Forderungen der Sowjets Verständnis entgegenbrachte, lehnte sie es ab, den Reparationen einen höheren Stellenwert zu geben als den Einfuhren.
Offen trat auch ein Gegensatz in der Frage einer . internationalen Kontrolle des Ruhrgebietes'zutage. Aufgrund eines Vorschlages der Sowjetunion und ebenfalls auf französischen Wunsch sollte innerhalb des unter Vier-Mächte-Kontrolle gestellten Deutschen Reiches an Ruhr und Rhein ein internationales Gebiet geschaffen werden, das wie Berlin von den vier Besatzungsmächten gemeinsam besetzt und verwaltet werden sollte. Botschafter Maiski forderte sogar, für die internationale Kontrolle des Ruhrgebietes eine eigene Organisation zu errichten Mit Hilfe der Mitbestimmung über das Ruhr-Rhein-Potential suchte Moskau entscheidende Machtpositionen in den Besatzungszonen der Westmächte zu erlangen. Die politischen Ereignisse hinter dem , Eisernen Vorhang'waren für die USA und Großbritannien ein Grund mehr, eine Einflußnahme der Sowjetunion auf den westlichen Teil Deutschlands abzulehnen Die sowjetische Führung hat zwar in Potsdam die Forderung, an Rhein und Ruhr mitzubestimmen, fallengelassen, aber seit Dezember 1945 als ein Postulat festgelegter interalliierter Gemeinsamkeit hingestellt
In der Reparationsfrage kam es in Potsdam schließlich in den Beratungen am 31. Juli zu einem Kompromiß zwischen den Siegermächten. Die Höhe der Reparationen wurde nicht präzisiert. Bei Truman findet sich eine Schilderung über diese Sitzung „Ein neuer Entwurf der amerikanischen Delegation faßte gleich drei Hauptpunkte zusammen: die Reparationen, die polnische Westgrenze und die Mitgliedschaft der Satelliten in den Vereinten Nationen. Stalin protestierte sofort mit der Begründung, daß diese Fragen in keiner Beziehung zueinander stünden und verschiedene Gegenstände miteinander behandelten. Stalin erklärte die deutschen Reparationsleistungen als die strittigste dieser Fragen. Doch schließe er sich dem amerikanischen Vorschlag an daß die Besatzungsmächte die Reparationen aus ihren eigenen Zonen decken sollten und die Höhe der Reparationen vorerst offenbleibe.“
Diesen, auf einer deutlich erkennbaren Verhandlungsmüdigkeit beruhenden Vorschlag akzeptierte die Sowjetunion erst, nachdem ihr außerdem industrielle Ausrüstungen aus den westlichen Besatzungszonen versprochen worden waren Darüber hinaus machten die Westmächte weitere große Zugeständnisse hinsichtlich der deutschen Vermögenswerte in Bulgarien, Finnland, Ungarn, Rumänien und dem östlichen Teil Österreichs. Weiterhin wurde im einzelnen vereinbart: Die Sowjetunion sollte ihre Wiedergutmachungsansprüche durch die Beschlagnahme und den Abtransport von Anlagen und Sachwerten in der russischen Besatzungszone befriedigen. Sie sollte die Reparationsansprüche Polens aus ihrem eigenem Anteil entnehmen. Die Reparationsansprüche der Vereinigten Staaten, Großbritanniens und anderer Länder sollten aus den westlichen Zonen und geeigneten deutschen Auslandsguthaben erfüllt werden. Zusätzlich sollte die Sowjetunion aus den westlichen Zonen 15 Prozent der brauchbaren, nicht für die .deutsche Friedenswirtschaft'erforderlichen industriellen Produktionsanlagen erhalten, die gegen eine entsprechende Menge von Nahrungsmitteln, Kohle, Holz und anderen Artikeln ausgetauscht werden sollten, ferner 10% der für den deutschen Friedensbedarf entbehrlichen Industrieanlagen, die der Sowjetregierung ohne Bezahlung oder Gegen-lieferung auf das Reparationskonto übertragen werden mußten
Diese Reparationsabmachungen des Potsdamer Abkommens waren ein Teilstück der damals noch einheitlichen alliierten Deutschlandpolitik. Die Reparationen waren kein Ziel des Planes, sondern eine Folge. Es bestand Ei-nigkeit, daß jede unter dem Gesichtspunkt des Wirtschaftsplanes . überschüssige'Produktionskapazität entweder als Reparation weggeführt oder zerstört werden sollte. Dieses Ziel, Sicherheit durch Industrieabbau, kennzeichnet unzweideutig das Potsdamer Reparationsprogramm
Neben den Sach-und Vermögenswerten als wichtigste Reparationen sind noch einige andere Reparationsquellen zu erwähnen, die im Potsdamer Abkommen nicht genannt worden sind. a) Das Problem der Kriegsbeute Die Frage der Kriegsbeute hat die Teilnehmer der Potsdamer Konferenz stark beschäftigt. Die Sowjets versuchten diesen Begriff so zu interpretieren, daß sie gewisse Industrien in möglichst großem Umfange zur . Kriegsbeute'erklären konnten. Sie verstanden unter dem Begriff Kriegsbeute Fabriken und Maschinen, die Kriegsmaterial erzeugten, wie das der deutschen Wehrmacht gehörige Eigentum Infolge des amerikanischen Widerstandes kam in Potsdam hierüber keine Einigung zustande. In diesem Zusammenhang muß auch der sowjetische Versuch gesehen werden, das von den Vertriebenen an Ort und Stelle zurückgelassene Eigentum als . Kriegsbeute'zu erklären. Der geschätzte Wert des von der deutschen Bevölkerung in den unter polnischer Verwaltung stehenden deutschen Gebiete belassenen Besitzes liegt bei 60 bis 70 Milliarden Mark Der Begriff der Kriegsbeute, der völkerrechtlich umgrenzt ist, schließt jedoch niemals privates Eigentum ein, auch wenn die vor dem Gegner geflohene und vertriebene Bevölkerung ihr Eigentum an Ort und Stelle zurückläßt. b) Arbeitsleistungen Die in Jalta als besondere Reparationsquelle festgelegten . Arbeitsleistungen'sind im Potsdamer Kommunique nicht mehr vorgesehen gewesen. Trotzdem sind solche Arbeitsleistungen in der Form deportierter Deutscher und . Volksdeutscher'in großem Maße erfolgt. Diese mußten zum Teil in der Sowjetunion, zum Teil in anderen Ländern Zwangsarbeit zum Wiederaufbau leisten
Auch die in Jalta noch erörterte Frage, ob Gebietsabtrennungen Reparationsleistungen zu werten seien, hat die Sowjetunion in Potsdam fallengelassen
Die drei Großmächte vermochten sich in Potsdam über den Umfang der Reparationen, die von den Sowjets geforderten Entnahmen aus der laufenden Produktion neuer Güter, über das Preisniveau und die Berechnung der von der Roten Armee unmittelbar nach dem Einmarsch beschlagnahmten Kunstgegenstände, Möbel und Konsumgüter bei der endgültigen Festsetzung der Reparationsleistungen nicht zu einigen.
Clement Attlee, der am 26. Juli 1945 Churchill als Premierminister während der Beratungen in Potsdam abgelöst hatte, hat später erklärt „Die Hauptschwierigkeiten machten die Reparationen. Stalin wollte alle haben. Er hob ständig die ungeheuren Verluste hervor, die Rußland erlitten hätte. Das stimmte natürlich völlig, und es war sein Recht, das zu sagen. Aber ich mußte ihn daran erinnern, daß auch wir gelitten hatten. Er wollte die Deutschen in einen Zustand völliger Schwäche versetzen. Seinetwegen konnten sie alle verhungern. Er wollte alles wegnehmen. Aber wir wußten natürlich, daß man das — einerlei was Stalin dachte — nicht machen konnte und wir und die Amerikaner uns um die Deutschen würden kümmern müssen, wenn wir es zuließen, daß die Russen sie vollkommen ausbluteten. Bevin bewährte sich bei allen diesen Fragen sehr. Er war vernünftig und zäh. Schwierig wurde es, wenn man zu den Details kommen wollte. Dann wurde Stalin vage und sagte, er sei noch nicht so weit. Ein schwieriger Bursche. Zum Schluß erreichten wir doch eine Vereinbarung. Sie war nicht so präzise, wie wir es gewünscht hätten, und wir mußten Rußland mehr deutsche Reparationen zugestehen, als wir für gerecht oder tunlich hielten. Aber mit gutem Willen hätte es gut-gehen können. Nur der gute Wille fehlte." 3. Reparationsplan vom März 1946 ''I Was als Niveau einer .deutschen -Friedens wirtschaft'zu gelten zeigte der vom Alliierten hatte, Kontrollrat fertiggestellte und am 26. März 1946 verabschiedete , Plan für Reparationen und das Niveau der deutschen Nachkriegswirtschaft in Übereinstimmung mit dem Berliner Protokoll (Potsdamer Abkommen)' Er ging davon aus, a) daß die Bevölkerung Deutschlands nach dem Kriege 66, 5 Millionen Menschen betragen würde, b) daß Deutschland als ein wirtschaftliches Ganzes betrachtet werden sollte und c) daß die Ausfuhr aus Deutschland Zugang zu den internationalen Märkten haben sollte
Diese Bestimmungen erwiesen sich in der Praxis als recht unklar, da im Westen und Osten die Auffassungen darüber, was für die deutsche Wirtschaft im Frieden nicht notwendig sei, sehr verschieden waren. Die Sowjetunion beklagte sich darüber, daß sie den vorgesehenen Anteil des Beutegutes aus den Westzonen nicht erhalte, und die Westmächte beklagten sich, daß die Sowjetunion den Austauschlieferungen nicht nachkomme. Dazu kam, daß die Sowjets sich auf ein Geheimprotokoll von Jalta beriefen, nach dem die Gesamtreparationsleistungen Deutschlands 20 Milliarden Dollar betragen sollten, wovon der Sowjetunion die Hälfte zustehe. Die westlichen Besatzungsmächte wandten zwar ein, daß dieses Geheimprotokoll von Jalta nicht die Zustimmungen der Regierungen gefunden habe und durch das Potsdamer Abkommen überholt sei. Die Sowjets bestanden aber auf ihrem vermeintlichen Anspruch. Diese Differenz war natürlich ein wesentliches Hindernis für die Einigung über die Wiederherstellung der wirtschaftlichen Einheit Deutschlands, da zur Erfüllung der sowjetischen Reparationsansprüche von 10 Milliarden Dollar auch die Westzonen hätten beitragen müssen.
III. Der Reparationsanspruch und seine Rechtsnatur
Die großen Friedensschlüsse des 19. Jahrhunderts kennen den Begriff der (Reparation'nicht. Es gibt die Kriegsentschädigung als eine dem Sieger vorbehaltene Prämie, die jedoch völkerrechtlich nicht allgemein anerkannt ist. So wird von Frankreich im Zweiten Pariser Frieden als eine Art Strafe für die neuerliche Unterstützung Napoleons eine Kriegs-entschädigung von 700 Millionen Franken gefordert. Auch der Frankfurter Friede nach dem Deutsch-Französischen Krieg von 1870/71 setzte eine Kriegsentschädigung von 4 Milliarden Goldmark fest. Erst mit dem Versailler Vertrag von 1919 taucht der Begriff der Reparation im Sinne von Verpflichtung zur Wiedergutmachung der durch einen Krieg verursachten Schäden auf. Deutschland wurde die Alleinschuld am Ersten Weltkrieg zugeschoben und hierauf die Forderung gestützt, daß es daher für die durch den Weltkrieg verursachten Schäden zu haften habe. Der politische Ursprung des Reparationsbegriffes zeigt sich im Versailler Vertrag darin, daß er lediglich die Art der Schäden, nicht jedoch die Höhe der Leistungen festlegt. Deutschland sollte hiernach für alle Schäden aufkommen, die den damaligen Alliierten durch den ihnen , von Deutschland aufgezwungenen Krieg'entstanden waren. Solche weitgehenden Forderungen konnten wirtschaftlich durch das Deutsche Reich nicht erfüllt werden. Aus diesem Grunde wurden dann die Verpflichtungen auf bestimmte, in Art. 232 samt Anhang angeführten Schäden beschränkt. Die damals als ungeheurer betrachteten Reparationslasten waren von schwerwiegender Bedeutung für die Lebensfähigkeit des Deutschen Reiches und des deutschen Volkes Die deutsche Regierung hat den Vorwurf, den Ersten Weltkrieg allein 35 verschuldet zu haben, stets zurückgewiesen und gegen die Festlegung der von Deutschland zu entrichtenden Reparationen protestiert
1. Der Reparationsanspruch ist heute im internationalen Recht grundsätzlich anerkannt Eine feststehende und für alle Fälle anwendbare Begriffsbestimmung ist jedoch nicht vorhanden. Lauterpacht weist darauf hin: »The merits and the conditions of the special cases are, however, so different, that it is impossible for the Law of Nations to prescribe once for all what legal consequences an international delinquency should have. ... The only rule which is unanimously recognised by theory and practice is that out of an international delinquency arises a right for the wronged State to request from the delinquent State the performance of such expiatory acts as are necessary for a reparations of the wrong done. It is obvious that there must be a pecuniary reparation for a material damage“.
Unter dem Reparationsbegriff versteht man heute die Pflicht des besiegten Staates, »grundsätzlich für den gesamten Schaden ein-zustehen, der durch seine Kriegshandlungen der Zivilbevölkerung verursacht worden ist, also auch durch völkerrechtsmäßige Handlungen. Hinzu kommt eine Verpflichtung zum Ersatz der Kosten der Pensionen an Kriegsopfer, für die Unterstützung von Kriegsgefangenen und für zerstörtes Staatseigentum der Sieger, insoweit es nicht militärischen Zwecken diente“
Zur rechtlichen Beurteilung des Umfanges der Reparationsleistungen ist festzustellen, daß sie dem angerichteten Schaden nach Art, Inhalt und Ausmaß entsprechen müssen, d. h., sie müssen in einem angemessenen Verhältnis stehen. Zwar legte man in Potsdam die Prinzipien über die von deutscher Seite zu zahlenden Reparationen nieder, ohne jedoch die Höhe der zu leistenden Reparationen zu präzisieren. Eine gewisse Begrenzung nach oben bedeutete die Regelung, Deutschland einen , mittleren Lebensstandard'zuzubilligen, , der den mittleren Lebensstandard der europäischen Länder'nicht überstieg.
Die Realisierung der Reparationen bedurfte jedoch — sowohl die Vorleistungen als auch die endgültige Festsetzung — einer völkerrechtlichen Vereinbarung zwischen Deutschland und den Siegermächten. Von den Siegern durfte daher nicht einseitig der Umfang und die Art der Reparationen festgesetzt werden, wie es im Prinzip in Potsdam geschah Die Festsetzung der Reparationen durch völkerrechtlichen Vertrag hätte auch im beiderseitigen Interesse gelegen. Die durch den Krieg verletzten Staaten haben einseitig, ohne Beiziehung von deutschen Sachverständigen, den Inhalt der Wiedergutmachungspflicht Deutschlands bestimmt. Dies hatte zur Folge, daß zwischen den Reparationsforderungen der Alliierten und der wirtschaftlichen deutschen Leistungsfähigkeit kein Ausgleich erzielt werden konnte. 2. Eine völkerrechtliche Begrenzung der Reparationsansprüche hätte sich auch aus der Überlegung ergeben müssen, daß nur der besiegte Staat Reparationen leisten kann, dessen Rohstoffbasis und Produktionskapazität auf einem gewissen angemessenen Mindeststand bleibt.
Schon während der Konferenz von Jalta hat der britische Premierminister, Winston Churchill, diese Gedankengänge in einem einfachen und überzeugenden Beispiel demonstriert. Er entgegnete auf die sehr hohen Reparationsforderungen der Sowjetunion u. a. „Wenn Sie (die Sowjetunion) will, daß ihr Pferd (gemeint war das später zu besetzende Deutschland) den Karren zieht, dann müssen Sie ihm schon eine gewisse Menge an Hafer geben — oder wenigstens Heu.“
Der hier mit einfachen Worten angesprochene Grundsatz der Substanzerhaltung ergibt sich unmittelbar aus dem Völkerrecht, wonach jedem Mitglied der Völkerrechtsgemeinschaft das Grundrecht auf Existenz zusteht. Da sich die Sieger 1945 entschieden hatten, Deutschland nicht zu annektieren, sondern ihm wieder . einen Platz unter den freien und friedlichen Völkern der Welt zu gewähren, galt dieses Prinzip auch für Deutschland. Nach Kelsens Auffassung hat der verletzte Staat oder eine Staatengruppe kein Recht, vom verantwortlichen Staat den Verzicht auf seine selbständige Existenz zu fordern: „Niemand wird ernstlich behaupten, daß der für das Unrecht verantwortliche Staat rechtlich verpflichtet ist, diese Forderung auf den Titel der Wiedergutmachung zu erfüllen.“
In gleicher Weise stellt auch Jerusalem fest: „Das Recht des Siegers, Schadensersatz zu verlangen, kann ihm völkerrechtlich nicht bestritten werden; aber es findet seine Grenze an den , Gesetzen der Menschlichkeit'und den Forderungen des öffentlichen Gewissens. Reparationen, die der deutschen Bevölkerung die Lebensmöglichkeit nehmen, widerstreiten dem Völkerrecht.“
Die Alliierten sind über das in Potsdam grundsätzlich vereinbarte Reparationsprogramm hinausgegangen. Durch Entnahmen aus der laufenden deutschen Produktion, durch Zwangsverpflichtungen deutscher Betriebe zur Reparationsarbeit und durch weitgehende Demontage von Fabriken, die vorwiegend der Friedensindustrie dienten, wurde die wirtschaftliche Existenzgrundlage Deutschlands stark gefährdet. Von dem im Potsdamer Kommunique versprochenen Lebensstandard war das deutsche Volk weit entfernt. Nur mittels einer großzügigen Wirtschaftshilfe der Vereinigten Staaten war es möglich, diese schwere Krise zu überwinden. 3. Auch wenn die Frage der Reparationen für die sowjetische Seite heute in den Hintergrund getreten ist, so bleibt festzustellen, daß die Erreichung des im Potsdamer Kommunique gesteckten Zieles, Deutschland , as a single economic unity’ zu behandeln und eine gemeinsame Politik in den in dem Abschnitt III B bezeichneten Angelegenheiten zu führen, an der Regelung scheiterte, daß die Besatzungsmächte berechtigt waren, ihre Reparationsforderungen aus den eigenen Besatzungszonen zu befriedigen. Die amerikanischen Vertreter haben diesem Kompromiß in der naiven Hoffnung zugestimmt, in der Reparationsfrage Schwierigkeiten mit der Sowjetunion zu vermeiden. Präsident Truman erklärte in diesem Sinne in dem Statement vom 9. August 1945: „This formular of taking reparations by zones will lead to less frictions among the Allies than the tentative originally proposed to study at Yalta."
Dies war jedoch nicht der Fall. Die Besatzungspolitik der Sowjetunion war von Anfang an darauf gerichtet, das sowjetisch besetzte Gebiet aus dem gesamtdeutschen Wirtschaftsaustausch herauszulösen und eine Einigung in der Reparationsfrage auch in der Folgezeit zu vereiteln.
Kaufmann hat in seinem Plädoyer im KPD-Prozeß vor dem Bundesverfassungsgericht auf die Gründe hingewiesen, die zum Scheitern der wirtschaftlichen Einheit Deutschlands geführt haben „Aber abgesehen davon, daß das Potsdamer Abkommen selbst die wirtschaftliche Einheit hinfällig gemacht (hat), daß in ihm das Prinzip der Reparationen nach Zonen stipuliert worden ist, um Friktionen mit der Sowjetunion zu vermeiden, wie die Vereinigten Staaten diese merkwürdige Bestimmung begründet haben. Aber dadurch sind diese Friktionen in keiner Weise ausgeschaltet, im Gegenteil, sie sind vermehrt worden. Denn nach der sowjetischen Auslegung der Reparationsvereinbarungen von Potsdam sollten auch Entnahmen aus der laufenden Produktion zulässig sein, was bekanntlich in sehr starkem Umfange stattgefunden hat, was von Seiten der beiden angelsächsischen Mächte mit außerordentlicher Entschiedenheit abgelehnt wurde... Bei dem engen untrennbaren Zusammenhänge der Reparationspolitik mit dem gesamten Wirtschaftsleben ist es vor allem auch durch die Reparationsregelung nach Zonen aus der wirtschaftlichen Einheit Deutschlands, die noch in Potsdam proklamiert wurde, nichts geworden. “
Da auch in den ersten Monaten nach dem Potsdamer Abkommen kein einheitlicher Reparationsplan zustande kam, stellten die Vereinigten Staaten die Demontage von Reparationswerken vorläufig ein. Im Frühjahr 1946 gab Clay, nachdem wiederholte Warnungen an die Sowjetunion erfolglos geblieben waren, den Befehl, die Reparationslieferungen aus der. amerikanischen Besatzungszone an die Sowjetunion zu stoppen.
Clay hat hierüber selbst berichtet: „Ende 1945 wurde ersichtlich, daß die Sowjetregierung Reparationen aus der laufenden Produktion einer mit Defizit arbeitenden Wirtschaft eintreiben wollte. Das sowjetische Verhalten bedeutete praktisch, daß die Lieferungen an Rußland indirekt durch die Vereinigten Staaten und Großbritannien beglichen wurden.“
Die Amerikaner lehnten daraufhin die Verantwortung für die Wirtschaftsführung in Gesamtdeutschland ab und forderten zugleich die anderen Besatzungsmächte auf, ihre Zonen mit der amerikanischen zusammenzuschließen, um auf diesem Wege die Verwaltung Deutschlands als Wirtschaftseinheit zu erreichen
Byrnes gab diese Maßnahmen der amerikanischen Regierung am 11. Juli 1946 in Paris bekannt. Er erklärte „Da eine Einigung der Vier Mächte über die Ausführung des Potsdamer Abkommens, das die Verwaltung Deutschlands als Wirtschaftseinheit verlangte, noch aussteht, werden die Vereinigten Staaten mit jeder anderen Besatzungsmacht in Deutschland zusammengehen, um jeweils wenigstens die betreffenden Zonen als Wirtschaftseinheit zu behandeln.“
Am 2. Dezember 1946 schlossen sich die Amerikaner und Briten zur sog. Bi-Zone zusammen. In dem Vertrag heißt es u. a. „Vertreter der beiden Regierungen sind in Wa-shington zusammengekommen, um die Fragen zu besprechen, die sich aus der wirtschaftlichen Vereinigung ihrer Besatzungszonen in Deutschland ergeben. Ihren Beratungen haben sie die Tatsache zugrunde gelegt, daß beide Regierungen sich die wirtschaftliche Einheit ganz Deutschlands in Übereinstimmung mit dem Potsdamer Abkommen vom 2. August 1945 zum Ziele setzen. Die im folgenden für die Zonen der Vereinigten Staaten und Großbritannien getroffenen Vereinbarungen sollten als der erste Schritt in der Richtung auf die wirtschaftliche Vereinigung ganz Deutschlands entsprechend jenem Abkommen betrachtet werden. ’ Der Beschluß, der am 29. Mai 1947 durch ein Abkommen über die Schaffung eines . Deutschen Wirtschaftsrates'erweitert wurde, stieß auf die schärfste Kritik der Sowjetregierung, welche diese Maßnahmen als Verletzung des Grundsatzes der Viermächtekontrolle bezeichnete. Der Beitritt Frankreichs zur sog. Tri-Zone erfolgte erst im Sommer 1948 als Ergebnis der Londoner Sechsmächtekonferenz (drei Westmächte und die drei Benelux-Staaten), da Frankreich bis dahin einen solchen Zusammenschluß von der Bildung eines politischen und wirtschaftlichen Sonderregimes für das Ruhrgebiet und womöglich auch für das Rheinland abhängig gemacht hatte. Diesem Wunsche wurde bei der genannten Sechsmächtekonferenz nur in sehr beschränktem Maße Folge geleistet, indem eine Ruhrkontrolle der drei Westmächte und der drei Benelux-Staaten eingerichtet wurde, die aber lediglich begrenzte und ausschließlich wirtschaftliche Funktionen hatte
Die Spaltung Deutschlands in einen westlichen und östlichen Teil verschärfte sich mit den im Jahre 1948 einsetzenden sowjetischen Blockademaßnahmen gegenüber Berlin. Am 31. März 1948 verbot ein Befehl der sowjetischen Militäradministration den weiteren Personenzugverkehr über die Zonen-Demarkationslinie in Richtung Berlin. Am 4. August 1948 war die Blockade vollständig. Nur mit Hilfe der amerikanischen und britischen Luft-streitkräfte war es möglich, die Bevölkerung Berlins mit den notwendigen Lebensmitteln zu versorgen. Erst am 12. Mai 1949 wurde die Blockade von der Sowjetunion aufgehoben.
Mit der Durchführung der Währungsreform in Westdeutschland am 20. Juni 1948 und kurz darauf in der sowjetischen Besatzungszone hatte Deutschland zwei Währungen und zwei Wirtschaftsgebiete. Die wirtschaftliche Einheit Deutschlands, so wie sie die Siegermächte im Potsdamer Abkommen geregelt hatten, war damit endgültig gescheitert
B. Politische Einheit Deutschlands
Zur Grundstruktur des Potsdamer Abkommens gehört die in der Präambel zu den . Politischen und wirtschaftlichen Grundsätzen'getroffene Feststellung, daß die Alliierten dem deutschen Volk die Möglichkeit geben wollen, „sich darauf vorzubereiten, sein Leben auf einer demokratischen und friedlichen Grundlage von neuem wieder aufzubauen. Wenn die eigenen Anstrengungen des deutschen Volkes auf die Erreichung dieses Zieles gerichtet sein werden, wird es ihm möglich sein, zu gegebener Zeit seinen Platz unter den freien und friedlichen Völkern der Welt einzunehmen." Dabei gingen die Siegermächte von der politischen und wirtschaftlichen
Einheit Deutschlands aus. Die von ihnen vereinbarten Grundsätze (Abschnitt A des PA) für die Behandlung Deutschlands standen im Rahmen eines Modells interalliierten Zusammenwirkens während der Kontrollperiode. Deutschland sollte von den alliierten Großmächten zwar getrennt besetzt, aber in allen wesentlichen Hinsichten gemeinsam regiert werden, bis den Deutschen schließlich das Recht zur Selbstregierung zurückgegeben werden könnte. Als Beispiel sollte die frühere Reichshauptstadt Berlin dienen, die wohl sektorenweise besetzt, jedoch zugleich von einer gemeinsamen . Kommandatura'verwaltet werden sollte.
Es war die Absicht der Siegermächte, Deutschland als Ganzes mittelbar unter Aufsicht des Interalliierten Kontrollrats zu regieren. Die Übernahme der obersten Regierungsgewalt war allein auf die Ziele beschränkt, die in den sog. Berliner Erklärungen vom 5. Juni 1945 enthalten waren. In der Feststellung über das Kontrollverfahren in Deutschland hieß es
1. . Während der Zeit, in der Deutschland die sich aus der bedingungslosen Kapitulation ergebenden grundlegenden Forderungen erfüllt, wird in Deutschland die oberste Gewalt von den Befehlshabern Großbritanniens, der Vereinigten Staaten, Sowjetrußlands und Frankreichs auf Anweisung ihrer Regierungen ausgeübt, von jedem in seiner eigenen Besatzungszone und gemeinsam in allen Deutschland als Ganzes betreffenden Angelegenheiten. Die vier Oberbefehlshaber bilden zusammen den Kontrollrat. Jeder Oberbefehlshaber wird von einem politischen Berater unterstützt. 2. Der Kontrollrat, dessen Entscheidungen einstimmig getroffen werden müssen, trägt für eine angemessene Einheitlichkeit des Vorgehens der einzelnen Oberbefehlshaber in ihren entsprechenden Besatzungszonen Sorge... 3. Unter dem Kontrollrat sind ein ständiger Koordinierungsausschuß, der sich aus je einem Vertreter der vier Oberbefehlshaber zusammensetzt, und ein Kontrollstab tätig, der aus folgenden Abteilungen besteht ...: Heer, Marine, Luft, Transport, Politik, Wirtschaft, Finanzen, Reparationen, Kriegsgefangene und Zwangsverschleppte, Arbeitseinsatz. Jede Abteilung hat vier Leiter, von denen einer von jeder der vier Mächte ernannt wird ..
In den Berliner Erklärungen vom 5. Juni 1945 wird schließlich festgestellt, daß die Übernahme dieser Machtbefugnisse nicht die Annektierung Deutschlands bedeute und daß die vier Regierungen die Grenzen Deutschlands oder irgendeines Teiles von Deutschland sowie deren rechtliche Stellung später festlegen würden.
Das Potsdamer Abkommen beruht hinsichtlich der gemeinsamen Besatzungspolitik auf diesen Berliner Erklärungen; beide sind als ein einheitliches System von Vereinbarungen zu verstehen und zu interpretieren
Professor Kaufmann erklärte diesen Zusammenhang während des KPD-Prozesses vor dem Bundesverfassungsgericht am 7. Dezember 1954 „Das Abkommen vom 2. August 1945 ... ist nicht wie Pallas Athene in voller Ausrüstung plötzlich aus dem Haupte des Zeus in die Welt getreten. Man kann das Abkommen nur richtig verstehen, wenn man auf die Grundlagen zurückgeht, auf denen es beruht und die es voraussetzt. Ich meine die Vereinbarungen über den Kontrollmechanismus für die Ausübung der von den Besatzungsmächten in Anspruch genommenen obersten Gewalt in bezug auf Deutschland. Denn in diesem Rahmen steht natürlich das Potsdamer Abkommen.“
Das Potsdamer Abkommen beruft sich auch in seinem Wortlaut auf einen Teil der Berliner Erklärungen. So wird in Abschnitt III A Ziff. 1 des Potsdamer Kommuniques, wo die politischen Grundsätze niedergelegt sind, die Übereinkunft über das Kontrollverfahren in Deutschland vom 5. Juni 1945 wörtlich wiederholt.
I. Die „politischen Grundsätze" des Potsdamer Abkommens
Die Alliierten legten im Potsdamer Abkommen die politischen Grundsätze entsprechend der Übereinkunft über das Kontrollsystem fest. Als die wichtigsten Ziele wurden die Friedenssicherung gegenüber den Deutschen 53 und die Einführung demokratischer Prinzipien in das gesamte öffentliche Leben aufgenommen. Eine radikale Entmilitarisierung und Entwaffnung, die Ausrottung aller militärischen und nationalsozialistischen Organisationen wie Tendenzen sowie eine Beschränkung der deutschen Industrieproduktion sollten durchgeführt werden. 1. Zentralregierung Der Fortbestand der politischen Einheit Deutschlands ist im Potsdamer Kommunique nicht ausdrücklich und unmittelbar ausge-sprachen, sondern nur mittelbar und nicht ohne mancherlei Verklauselierungen
a) Im Vordergrund der Potsdamer Absichten stand die . Dezentralisierung der politischen Struktur'und die . Entwicklung einer örtlichen Selbstverwaltung'. Ob und wann es zu einer Zentralregierung in Deutschland kommen sollte, wird durch die Vereinbarungen unterschiedlich beantwortet. Der Wortlaut: „Bis auf weiteres wird keine zentrale Regierung errichtet werden“, schließt nicht aus, daß nach Beendigung der Kontrollperiode die Bildung einer Gesamtregierung für Deutschland erfolgen sollte. Einer solchen Interpretation entsprach auch die Absicht der Alliierten, einige wichtige zentrale deutsche Verwaltungsabteilungen zu errichten, an deren Spitze Staatssekretäre stehen sollten, und zwar für die Gebiete Finanzwesen, Transportwesen, Verkehrswesen, Außenhandel und Industrie. Diesen gesamtdeutschen Staatssekretariaten war offensichtlich die Eigenschaft als Vorläufer einer späteren deutschen Zentralregierung zugedacht. Die Bildung einer gesamtdeutschen Zentralregierung setzt wiederum voraus, daß die politische Einheit Deutschlands gewahrt bleibt
b) Der Beschluß der Alliierten in Potsdam hinsichtlich eines Friedensvertrages mit Deutschland ging ebenfalls von der Voraussetzung aus, daß Deutschland, trotz seiner bedingungslosen Kapitulation und Besetzung durch seine Gegner, als Staat nicht untergegangen war, sondern fortbestand. Mit diesem Gesamtdeutschland sollte später ein Friedensvertrag abgeschlossen werden. Im betreffenden Abschnitt II, 3. (I.) über die Einrichtung und die Aufgaben des Außenministerrates heißt es: „Der Rat wird zur Vorbereitung einer friedlichen Regelung für Deutschland benutzt werden, damit das entsprechende Dokument durch die für diesem Zweck geeignete Regierung Deutschlands angenommen werden kann, nachdem eine solche Regierung gebildet sein wird."
Hiernach gibt es in der Tat keine Zweifel, daß die Siegermächte in . Potsdam'an den Fortbestand eines einheitlichen Deutschland mit einer einheitlichen gesamtdeutschen Regierung gedacht haben. 2. Umstrittene Grundbegriffe In welcher Form die Einheit Deutschlands erfolgen sollte, war im Potsdamer Abkommen nicht eindeutig vereinbart worden. Das Potsdamer Kommunique enthält nur die Begriffe .friedlich'und .demokratisch'. Die Sowjets verstanden hierunter die Verwirklichung .demokratischer Verhältnisse", die nicht dem formalen Demokratiebegriff westlicher Prägung, sondern dem . materialen'Demokratiebegriff leninschen Typs entsprachen. Das heißt: „Das Volk soll nicht der . bloßen Form'nach herrschen, indem seine zufällige’ — weil oft genug auf einem falschen Bewußtsein seiner Interessen beruhende — Wahlentscheidung zur Grundlage der Staatsmacht gemacht wird, sondern es soll vielmehr . tatsächlich'den politischen Maßstab setzen, indem seine, wie es heißt, wahren Interessen verfolgt werden, die den mit einem richtigen Bewußtsein ausgestatteten Marxisten-Leninisten sichtbar sind."
. Friedliebend" ist nach sowjetischer Auffassung, wer die sowjetische Konzeption einer idealen Welt unterstützt oder doch zumindest nicht bekämpft. . Militaristisch" ist, wer bereit ist, sein Land gegen sowjetische Weltverbesserungspläne 1 — der Westen spricht von Welteroberungsplänen — notfalls mit Gewalt zu verteidigen. Diese kurze Gegenüberstellung zeigt, daß die Grundbegriffe, die den politisch-wirtschaftlichen Grundsätzen des Potsdamer Abkommens zugrunde liegen, verschiedene Auslegungen zulassen, je nachdem man sie vom Boden der kommunistischen oder der . kapitalistischen’ Gesellschaftsordnung interpretiert. Welchen Inhalt der wirkliche Wille der einzelnen Vertragspartner zum Zeitpunkt des Vertragsabschlusses aufwies, läßt sich nicht genau sagen.
Der amerikanische Diplomat George F. Kennan hat die gegensätzliche Interpretation der Grundbegriffe des Potsdamer Abkommens vorausgesehen. Er erklärte „Nicht nur weil ich wußte, daß die Idee einer gemeinsamen Viermächtekontrolle, die man jetzt zur Grundlage für die Regierung Deutschlands gemacht hatte, abwegig und undurchführbar sei. Auch die unpräzise Ausdrucksweise, dieVerwendung so dehnbarer Begriffe wie .demokratisch’, .friedlich', . gerecht'in einem Abkommen mit den Russen lief allem direkt zuwider, was siebzehn Jahre Rußlanderfahrung mich über die Technik des Verhandelns mit der sowjetischen Regierung gelehrt hatte. ... Für die weitere Behauptung, man werde die politische Tätigkeit .demokratischer Parteien und die dazugehörige Versammlungsfreiheit und öffentliche Diskussion'nicht nur gestatten, sondern . ermutigen', würden mildernde Umstände schwer zu finden sein. Jeder Mensch in Moskau hätte unseren Unterhändlern sagen können, was die sowjetische Führung unter .demokratischen Parteien'verstand.“ Festzuhalten ist, daß die Sowjetunion die Einheit Deutschlands in Gestalt einer sog. Volks-demokratie oder doch zumindest unter sowjetischer Hegemonie wollte.
Auch wenn Stalin im Frühjahr 1945, also vor der Potsdamer Konferenz, die noch in Jalta vertretene Forderung nach einer Zerstückelung Deutschlands in mehrere Staaten fallen-gelassen hatte, war dieser unausgesprochene Verzicht nicht von grundsätzlicher, sondern nur von taktischer Bedeutung. Ein deutscher Gesamtstaat schien der Sowjetunion vorteilhafter, da sie darauf hoffen konnte, auch auf die Entwicklung der westlichen Besatzungszonen Einfluß zu nehmen. Stalin rechnete damit, daß die Amerikaner schon nach zwei bis drei Jahren aus Deutschland abziehen würden. Dies hatte ihm bei einem früheren Zusammentreffen Präsident Roosevelt zu verstehen gegeben.
Die Westmächte wollten sich im Potsdamer Abkommen nicht verpflichten, in Deutschland eine demokratische und friedliche Entwicklung im Sinne der sowjetischen Konzeption von Demokratie und Frieden zu fördern. Sie wollten die Einheit Deutschlands in Gestalt einer Demokratie im westlichen Sinne. Daß diese verschwommenen und mehrdeutigen Grundbegriffe im Potsdamer Kommunique nicht geeignet waren, die politische Einheit Deutschlands zu bewahren, sollte sich in der Vier-Mächte-Verwaltung zeigen. 3. Besatzungsverwaltung der Alliierten a) Sowjetische Besatzungszone Bis 1947 bestand die sowjetische Regierung auf strikter Einhaltung der Beschlüsse von Potsdam. Für sie stand in dieser Zeit fest, daß Deutschland als politische Einheit zu behandeln war und nur eine gesamtdeutsche Regierung den Friedensvertrag unterzeichnen sollte. Seit Herbst 1945 machte sich die Sowjetunion daher zum Verfechter der in Potsdam vorgesehenen Zentralverwaltungen. Sie wurden im Sommer 1946 mit dem Hinweis aufgewertet, daß sie eine , Ubergangsmaßnahme zur, Bildung einer zukünftigen deutschen Regierung'bildeten. Im Frühjahr 1947 dagegen firmierten sie als Organe der wirtschaftlichen Einigung Deutschlands, und zugleich sollten daneben . vorbereitende Maßnahmen zur Bildung einer deutschen Regierung'ergriffen werden
Der geforderten künftigen deutschen Regierung war jeweils die Verantwortung gegenüber den Alliierten zugedacht darüber, daß sowohl die Reparationen entrichtet als auch die Demokratisierung Deutschlands durchgeführt wurden. In beiden Fällen handelt es sich faktisch lediglich um sowjetische Forderungen, die auf Molotows Betreiben dahin zielten, ein Mitspracherecht bei der Kontrolle des Ruhrpotentials zu erlangen.
In ihrer Besatzungszone leiteten die sowjetischen Militärbehörden unverzüglich eine umfassende politische, wirtschaftliche und sozialstrukturelle Umwandlung der Gesellschaftsordnung ein. Sie bestellten zentrale Verwaltungen, Leitstellen der Landesverwaltung, ordneten die Durchführung einer umfassenden Bodenreform an und befahlen die Enteignung des Besitzes des ehemaligen Deutschen Reiches, der NSDAP und der großen und wichtigen Industrie-, Bergbau-und Handelsfirmen. Als einzige der vier Besatzungsmächte hatte die Sowjetunion in ihrer Zone eine ideologisch auf das engste verbundene und verpflichtete Gruppe von Politikern unter der Führung Walter Ulbrichts, die in erster Linie als Repräsentanten der Besatzungsmacht tätig waren. b) Zwangsvereinigung von KPD und SPD Die sowjetische Militäradministration (SMAD) ließ als erste Militärregierung am 10. Juni 1945 politische Parteien zu und führte in ihrer Zone zielbewußt politische, wirtschaftliche und gesellschaftliche Strukturveränderungen im kommunistischen Sinne durch. Einen Tag später erschien schon der Gründungsaufruf der Kommunistischen Partei Deutschlands Noch vor der Eröffnung der Potsdamer Konferenz, bereits am 14. Juli 1945, beschlossen in Berlin Vertreter der KPD und der drei anderen inzwischen zugelassenen Parteien, SPD, CDU und LDP (Sozialdemokratische Partei Deutschlands, Christlich-Demokratische Union, Liberal-Demokratische Partei), die „Bildung einer festen Einheitsfront der antifaschistisch-demokratischen Parteien" Daß die damit gegebene Blockpolitik etwas ganz anderes als Koalitionspolitik der altbekannten Art sei, versicherte Ulbricht im Oktober 1946 „... das Wesentliche der Blockpolitik (besteht) darin, daß durch die gemeinsamen Anstrengungen die Macht der Kriegsverbrecher, Konzerne, Großbanken und militaristischen Großgrundbesitzer beseitigt wird und die Arbeiterschaft die führende Rolle in der demokratischen Entwicklung übernimmt."
Nachdem die Kommunistische Partei ihre Machtpositionen in den neuen Verwaltungen und im Informationswesen ausgebaut hatte, begann sie — abweichend von ihrer bis dahin verfolgten Taktik der Aktionseinheit — auf die Vereinigung mit den Sozialdemokraten hinzusteuern. Ursache hierfür dürfte gewesen sein, daß sich die Hoffnung der KPD, eine breite Basis in der Bevölkerung zu finden, nicht erfüllt hatte. In der breiten Öffentlichkeit betrachtete man'die Kommunisten als die Erfüllungsgehilfen der sowjetischen Besatzungsmacht, die ihre Existenz lediglich dem Schutz der Besatzungstruppen zu verdanken hatten. Für die Wahlen des Jahres 1946 dachten die Kommunisten an eine gemeinsame Kandidatenliste mit den Sozialdemokraten und an eine Vereinigung beider Parteien. Die Mehrheit der Mitglieder des Zentralausschusses der SPD stand einer solchen Vereinigung zunächst ablehnend gegenüber; ihre Befürworter machten sie von dem Ergebnis eines gesamtdeutschen Parteitages und einer Urabstimmung ihrer Mitglieder abhängig. Die Parteiführung der KPD dachte jedoch nicht an eine Urabstimmung auf demokratischem Wege, sondern an eine Vereinigung als Aktion der Führungsorgane der Partei unter Ausschluß der Willensäußerung der Mitglieder. Auch wandte sie sich gegen den Zusammenschluß auf Reichsbasis.
Anfang Januar 1946 setzte die KPD mit Unterstützung der sowjetischen Besatzungsmacht die Sozialdemokraten unter Druck. Redeverbote und Verhaftungen sozialdemokratischer Funktionäre sollten den Widerstand brechen. Am 11. Februar 1946 beugte sich schließlich die Mehrheit der Mitglieder des Zentralausschusses der SPD dem Verlangen der KPD und stimmte der Anberaumung des Vereinigungsparteitages am 21. und 22. April 1946 in der Sowjetzone zu. Otto Grotewohl hatte als Vorsitzender des Zentralausschusses dessen Mitglieder zur Zustimmung für die Fusion beider Parteien aufgefordert Anders entwickelte sich die Situation in Berlin. Hier regte sich erheblicher Widerstand gegen eine Zwangsverschmelzung. Unter dem Schutz der westlichen Besatzungsmächte gelang es, eine Urabstimmung nach demokratischen Grundsätzen durchzuführen: 82% der an der Abstimmung teilnehmenden Sozialdemokraten sprachen sich gegen die Vereinigung und 12, 4% dafür aus Wenige Tage später kam es in den drei westlichen Zonen Berlins zur Gründung einer unabhängigen SPD. Auf dem Parteitag der KPD und SPD der sowjetischen Besatzungszone in Berlin am 21. und 22. April kam es dann zur Vereinigung beider Parteien zur Sozialistischen Einheitspartei Deutschlands, der SED In der Grundsatz-erklärung hieß es, das Endziel der SED sei ein sozialistisches Deutschland, ihr Nahziel der Aufbau einer gesamtdeutschen, antifaschistischen, parlamentarisch-demokratischen Republik.
Mit dem Beginn der Bodenreform und der Verstaatlichung der großen Wirtschaftsunternehmen sowie der Zwangsvereinigung der KPD und SPD wurde die wirtschaftliche, politische und soziale Struktur Mitteldeutschlands im Gegensatz zu den Prinzipien des Potsdamer Abkommens verändert. Dabei ging die sowjetische Politik rascher und zielstrebiger vor als die der anderen Alliierten c) Westliche Besatzungszonen Die Westalliierten gingen in ihren Zonen bedächtiger zu Werke. Zumindest waren die angelsächsischen Mächte von Anfang an auf konstruktive im Sinne einer freiheitlich-demokratischen Reformen Erziehung des deutschen Volkes bedacht. Zu einer einheitlichen Organisationsform bei der Errichtung ihrer jeweiligen zonalen Verwaltung fanden sie zunächst nicht. Während der amerikanische Oberbefehlshaber auf die Bildung großräumiger Ländereinheiten und die Schaffung überregionaler Koordinationsorgane (Länderrat in Stuttgart) bedacht war, legten die Briten am Anfang stärkeres Gewicht auf die Wiedereinrichtung kommunaler Instanzen und die Belebung des politischen Lebens auf Gemeinde-ebene. Zögernder als die Amerikaner traten sie Verwaltungskompetenzen an deutsche Stellen ab; sie schufen in der überregionalen Einrichtung des Zonenbeirates lediglich ein Beratungsorgan der Militärregierung.
In der französischen Besatzungszone vollzog sich im ganzen ein ähnlicher Entwicklungsprozeß wie in den anderen westlichen Zonen, wenn auch in verlangsamten Tempo. Dagegen widersetzte sich der französische Oberbefehlshaber jeglicher überregionaler Verwaltungsorganisation in seiner Zone. d) Frankreich und die politische Einheit Deutschlands Französische Vertreter hatten an der Konferenz von Potsdam nicht teilgenommen. Dage-gen war Frankreich an dem Zustandekommen und an der Unterzeichnung der Berliner Erklärungen vom 5. Juni 1945 beteiligt Zur Potsdamer Konferenz waren französische Regierungsvertreter nicht eingeladen worden Der provisorischen Regierung der Französischen Republik wurden die in Potsdam getroffenen Vereinbarungen in drei Schreiben vom 31. Juli, 1. und 2. August 1945 mitgeteilt. Die französische Stellungnahme erfolgte in sechs Noten vom 7. August 1945, in denen eine Anzahl Vorbehalte erhoben wurden. Sie bezogen sich auf die Wiedererrichtung einer Zentralregierung in Deutschland, die Wiederzulassung der politischen Parteien, die Bildung zentraler Verwaltungsabteilungen, die wirtschaftlichen Grundsätze, die Regelung der Grenzen Deutschlands sowie auf die Ausweisung der deutschen Bevölkerung aus Polen, der Tschechoslowakei und Ungarn Die Sowjetunion, Großbritannien und die Vereinigten Staaten haben den von Frankreich erhobenen Vorbehalten nicht widersprochen. Damit war Frankreich grundsätzlich an das Potsdamer Abkommen gebunden — bis auf die erhobenen Vorbehalte. Die von der Sowjetunion gewählte Bezeichnung, es handele sich bei dem Potsdamer Abkommen um ein Vier-Mächte-Abkommen, ist daher nicht zweifelsfrei, da Frankreich aus politischen und wirtschaftlichen Gründen nicht alle Ziele der Potsdamer Übereinkunft gebilligt hat
Frankreich war gegen Kriegsende von der Idee vollständiger und endgültiger Sicherheit gegenüber Deutschland besessen. Aus diesem Grunde verfolgte es das Ziel, das Ruhr-und Saargebiet sowie das Rheinland als Zentren des deutschen Rüstungspotentials von Deutschland abzutrennen und das linksrheinische Gebiet durch eine andauernde Besetzung als Ausgangsbasis für einen zukünftigen Angriff auf Frankreich auszuschalten. Es wandte sich daher auch gegen die Errichtung zentraler Verwaltungsstellen und die Wiederzulassung gesamtdeutscher politischer Parteien mit der Begründung, daß dem Wunsche der deutschen Bevölkerung auf eine mögliche Dismembration des Deutschen Reiches Rechnung zu tragen sei Am französischen Veto im Kontrollrat scheiterte dann die vorgesehene Errichtung eines zentralen deutschen Verwaltungsapparates Erst 1947/48 sahen sich die Franzosen unter dem Druck der politischen Verhältnisse zu einer engeren Mitarbeit mit den angelsächsischen Mächten gezwungen. Ob die Einrichtung der in Potsdam vorgesehenen zentralen deutschen Verwaltungsabteilungen die Auseinanderentwicklung Deutschlands hätten verhindern oder wenigstens verzögern können, ist in der zeitgeschichtlichen Forschung umstritten
II. Die Spaltung Deutschlands
Die Moskauer Außenministerkonferenz (10. März bis 24. April 1947) brachte zwar die umfassendste Erörterung des Deutschland-problems, ließ jedoch keinen Zweifel an der Tiefe der Gegensätze zwischen den westlichen Mächten und der Sowjetunion in den entscheidenden Fragen der Ruhrkontrolle, der Reparationen, der Ostgrenze und der Errichtung eines neuen deutschen Staatswesens. Zum ersten Male spricht man auf sowjetischer Seite von der Spaltung Deutschlands. Die in Potsdam festgelegte interalliierte Gemeinsamkeit entfiel noch offener als bisher, vor allem als die sowjetische Seite im Frühjahr 1948 mit ihrem Auszug aus dem Kontrollrat die Viermächtekooperation in Deutschland auch formell beendete.
Auch eine innerdeutsche Zusammenarbeit aller vier Besatzungszonen, die alljährlich zu einer nationalen Repräsentation des ganzen Volkes hätte führen können, wurde weniger denn je realisierbar. Die Münchener Minister-präsidenten-Konferenz, zu der die Regierungschefs aller deutschen Länder gekommen waren, um über das weitere Schicksal Deutschlands zu beraten, scheiterte ebenso am Widerstand der amerikanischen und französischen Militärregierung, die keine Verhandlungen über die politische Einheit Deutschlands zuzulassen bereit waren, wie an den Direktiven der Sowjetunion, die ein „sozialistisches" Gesamtdeutschland anstrebte.
Die Siegermächte zogen aufgrund der politischen Gegensätze ihre Konsequenzen. Die Sowjetunion sperrte die Zufahrtswege nach Berlin — Blockade vom Juni 1948 bis Mai 1949 — und versuchte, ihren Machtbereich in Ost-Mitteleuropa durch einen kommunistischen Staatsstreich in der Tschechoslowakei endgültig zu konsolidieren.
Die Westmächte reagierten schnell und zielbewußt. Nur wenige Tage nach dem Beginn der Blockade und der Durchführung der Währungsreform in den Westzonen übergaben die drei westlichen Militärgouverneure am 1. Juli 1948 den westdeutschen Ministerpräsidenten in Frankfurt am Main die sog. Frankfurter Dokumente. Sie waren das Ergebnis der Sechsmächtebesprechungen zwischen den Vereinigten Staaten, Großbritanniens, Frankreichs und den Beneluxstaaten. Der zu bildende Staat sollte in ein europäisches Wieder-aufbauprogramm eingebettet werden; er sollte lediglich provisorischen Charakter haben und sich auf ein sog. Grundgesetz gründen. Es kam zur Gründung der Bundesrepublik Deutschland.
In der sowjetischen Besatzungszone wurde ebenfalls eine neue Währung eingeführt, und der dritte deutsche Volkskongreß nahm am 30. Mai 1949 die Verfassung der Deutschen Demokratischen Republik an.
Mit der Errichtung der beiden deutschen Teilstaaten wurde die Spaltung Deutschlands perfekt. Alle Bemühungen in den folgenden Jahren, der Frage einer gesamtdeutschen Lösung näher zu kommen, scheiterten. Die wechselseitig gestellten Bedingungen der Siegermächte waren unannehmbar, so daß sich die Spaltung immer mehr vertiefte.
Die Westmächte halten sich, gestützt auf die Potsdamer Vereinbarungen, nach wie vor alle rechtlichen Möglichkeiten offen, um über den politischen und territorialen Status ganz Deutschlands mitzubestimmen. Auch nach Abschluß der sog. Ostverträge und des Vier-Mächte-Abkommens von Berlin Anfang der siebziger Jahre beanspruchen sie weiter ihre Rechtspositionen. Alle Versuche der Sowjetunion, diese Rechtsgrundlagen aufzuheben und damit den Westmächten ihre Verfügungsgewalt bezüglich der Deutschland als Ganzes betreffenden Fragen zu entziehen, sind bisher gescheitert. Hier liegt auch der eigentliche Grund, warum die Sowjets hartnäkkig die Auffassung vertreten, das Potsdamer Abkommen, ihre Verträge mit der Deutschen Demokratischen Republik und die Ostverträge mit der Bundesrepublik Deutschland seien weitgehend als endgültige Regelungen im Sinne eines Friedensvertrages zu betrachten. Ob es der Sowjetunion im Rahmen einer europäischen Sicherheitskonferenz gelingen wird, die Rechtspositionen der drei Westmächte aus dem Viermächtestatus einzuschränken, bleibt abzuwarten.
Der Abschluß eines Friedensvertrages mit Deutschland, so wie ihn das Potsdamer Abkommen ausdrücklich vorsah, ist nicht mehr realisierbar. Die politischen Veränderungen der Nachkriegszeit, insbesondere die Eingliederung der DDR in den Warschauer Pakt und der Bundesrepublik Deutschland in die westliche Wirtschaftsgemeinschaft sowie in die NATO, haben zu einer gegensätzlichen Entwicklung geführt, die eine einheitliche Behandlung Deutschlands als Ganzes unmöglich macht. Eine Friedensregelung mit Deutschland erscheint vielleicht nur möglich unter demh Gesichtspunkt, daß das politische und militärische Gleichgewicht zwischen den Machtblökken nicht angetastet wird.