Monographien über einzelne Landtagswahlen kommen u. a. zu dem Ergebnis, daß die beireffende Wahl sehr stark durch bundespolitische Motive bei der Wahlentscheidung beeinflußt wurde, so z. B. bei den Landtagswahlen in Nordrhein-Westfalen am 8. Juli 1962 and am 10. Juli 1966. Die letztere Wahl wurde ebenso als „Bundestagsnachwahl" bezeichnet wie die erstere als „regional-begrenzte Bundestags-Nachwahl" Zwischen 1970 und 1972 wurden die Landtagswahlen unter dem Aspekt bundespolitischer Ein-und Auswirkungen eingehend analysiert und die wachsende Durchdringung und Überformung der Landtagswahlen durch die Bundespolitik festgestellt
Bei nicht wenigen Landtagswahlen wird von einer „Bundeswahl im Landesrahmen" oder vom „Wählen für Bonn" gesprochen, so bei der Landtagswahl am 23. April 1972 in Baden-Württemberg.
Als am 14. Juni 1970 gleichzeitig in Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und im Saarland gewählt wurde — die sogenannte „Dreiländerwahl" —, galt dies als „Abstimmung über Bonn" Unbestritten ist in der politischen und wissenschaftlichen Diskussion, daß Landtagswahlen von der Bundespolitik programmatisch und personell beeinflußt werden. Fraglich ist jedoch das Ausmaß der bundespolitischen Beeinflussung. So vertrat der Oppositionsführer im schleswig-holsteinischen Landtag, Klaus Matthiesen, die These, daß eine Landespartei allein nicht mehr den
I. Fragestellung
politischen Trend bestimmen könne: „über Regierungserfolge oder Mißerfolge in den Ländern werde heute in Bonn entschieden", folgerte Matthiesen auf einem Landesparteitag 8). Nach seiner Ansicht ist es einer Landespartei nicht möglich, gegenüber dem bundes-politischen Kurs der Partei eine andere Richtung zu wählen. In dieser Argumentationsrichtung lag der Slogan der schleswig-holsteinischen SPD zur Landtagswahl am 29. April 1979: „Wählen Sie am 29. April unsere Reformpolitik. Dann hat es auch Helmut Schmidt leichter!"
Die Analyse der landespolitischen Situation, wie sie von Matthiesen erstellt wurde, geht davon aus, daß die Landtagswahl überwiegend bundespolitisch beeinflußt wird. Der bundes-politische Einfluß bei Landtagswahlen scheint die politische Autonomie der Länder einzuschränken. Unrealistisch ist die Vorstellung, es sei möglich, eine strikte Trennung zwischen den Ergebnissen der Wahlentscheidungen auf den einzelnen Ebenen des politisch-administrativen Staatsaufbaus vorzunehmen. Je enger sachlich und personell Bundes-und Landespolitik (z. T. auch Kommunalpolitik) miteinander verwoben sind, desto geringer ist die Wahrscheinlichkeit, daß der Wähler eine differenzierende Wertung der einzelnen autonomen Aktionsbereiche Bund, Land (und Gemeinde) vornimmt.
Bei einer Bestätigung der Annahme eines überwiegenden bundespolitischen Einflusses in den Landtagswahlen ergeben sich wichtige Folgerungen für das Verständnis des Föderalismus in der Bundesrepublik. Dabei stellt sich die Frage der Bewertung: Ist der bundes-politische Einfluß bei den Landtagswahlen zwangsläufig, funktional gerechtfertigt, mithin eine Ursache für den Niedergang des Länderparlamentarismus?
Gemeinsamkeiten und Unterschiede im Wahl-verhalten bei Landtags-und Bundestagswah-len sind von der Wahlforschung bisher nur in Ansätzen untersucht worden. Methodisch gesehen, dürfte es sehr schwierig sein, das Verhältnis von Landes-und Bundespolitik bei einer Landtagswahlentscheidung quantitativ und qualitativ zu bestimmen, denn es ist kaum möglich, einen Faktor — z. B. die Bundespolitik — zu isolieren. Würde der durchschnittlich interessierte Wähler jedes politische Problem dem Bund oder seinem Lande so zuordnen können, daß der tatsächliche Anteil der Kompetenz und autonomen Entscheidung sichtbar würde, könnte umgekehrt durch den Stimmzettel eine exakte Beurteilung und Wertung erfolgen.
Es erstaunt nicht, wenn in einer repräsentativen Umfrage 37 °/0 der Befragten die Bundestagswahl für die wichtigste halten, 18 °/0 die Kommunalwahl und nur 4 0/0 die Landtagswahl Während die Gemeinde noch relativ bürgernah ist und der Bund die wichtigsten Entscheidungen trifft, erscheint das Land in Distanz zum Bürger. Aus dieser Frage nach der Hierarchisierung der Probleme kann jedoch nicht die Folgerung gezogen werden, Frage gestellt werden, ob die Befragten eine zutreffende Unterscheidung von Bundes-und Landespolitik vornehmen können. Die Analyse der Wahl in Nordrhein-Westfalen vom 8. Juli 1962 ergab z. B. bei einer repräsentativen Befragung folgendes Bild
„Es geht um Fragen der Landespolitik" 31 % „Beeinflußt auch das Geschehen in der ganzen Bundesrepublik" 58 0/0 Keine Meinung 11 0/0 Das Institut für angewandte Sozialwissenschaften (Infas) hat die Serie der Landtagswahlen seit 1974 mit der gleichen Fragestellung analysiert: „Was spielt die größere Rolle?"
Die unterschiedlichen Prozentsätze können den Grad der Uberformung der Landtagswahlen durch bundespolitische Themen widerspiegeln. Eine eindeutige Relation zur Größe und Eigenart bestimmter Länder ist nicht erkennbar. Der hohe Rang der Landespolitik für die Landtagswahl 1976 in Baden-Württemberg entspricht dem damaligen Wahlkampf. Der der Bürger halte das Land bzw. die Länder für politisch unwichtig.
Problematisch sind alle Untersuchungen, die im direkten Zugang versuchen, bei einer Landtagswahl herauszufinden, ob die Bundesoder Landespolitik im Vordergrund stand. Die Ergebnisse bieten ein diffuses und widersprüchliches Bild. Außerdem muß dabei die Unterschied in der Einschätzung von Bundesund Landespolitik in Hamburg zwischen 1974 und 1978 läßt sich leicht erklären: Während 1974 die Regierung von Willy Brandt in einem Stimmungstief war, konnte die SPD sich vier Jahre später die Popularität der hambur-jerischen Politiker Klose und Schmidt zunutte machen.
Die direkte Frage nach der Einschätzung des peiderseitigen Mischungsverhältnisses von Bundes-und Landespolitik ist unpräzise und wenig aussagefähig. Diese Fragestellung setzt voraus, daß es ein exaktes Kriterium für die Abgrenzung gibt. Aufschlußreicher ist die Jntersuchung der Zuweisung parteipolitischer Sach-und Personalkompetenz in der Landespolitik.
Bei Befragungen werden z. T. offene Fragen gestellt oder die Antworten vorgegeben, wo-□ei der Befragte nur zu gewichten braucht. Zur Landtagswahl in Baden-Württemberg 1976 wurde allgemein nach spezifischen Landesproblemen gefragt: Die Hälfte der Beragten sah solche Probleme nicht. 13°/o nannten Schul-und Universitätsprobleme, der gleiche Prozentsatz spezielle wirtschaftliche Probleme, 7 °/o Umweltschutz, Kernkraftwerke und speziell Wyhl und 5 °/o kommunale Probleme
Als wichtige landespolitische Aufgaben sahen die Wähler zur nordrhein-westfälischen Landtagswahl 1962 und 1966 noch an: 1.
Preispolitik, 2. Wohnungsbau und 3. Straßenbau 13).
Zur Dreiländerwahl 1970 ergaben Umfragen folgenden Prioritätenkatalog für die Politik in den Ländern Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen und im Saarland
1. Ruhe und Ordnung, Sicherheit vor Verbrechern 47 v. H.
2. Preisstabilität 45 v. H. 3. Mehr Bildung 45 v. H. 4. Mehr soziale Gerechtigkeit 43 v. H. 5. Zustimmung zur Ostpolitik der Regierung Brandt 26 v. H. Bei den einzelnen Aufgaben zeigt sich die Problematik der Trennung von Bundes-und Landespolitik: Einige Aufgaben sind der bundespolitischen Kompetenz zugehörig, andere der Landespolitik und nicht wenige gehören sowohl zum Kompetenzbereich des Bundes als auch der Länder, wie z. B.der Umweltschutz. Vor den Landtagswahlen in Hessen und Bayern im Oktober 1974 standen folgende Probleme an erster Stelle im landespolitischen Wunschkatalog „Daß mehr zur Reinhaltung der Flüsse und Ufer getan wird"
„Daß mehr zur Reinhaltung der Luft getan wird"
Jahre später zur hessischen Landtagswahl vom 8. Oktober 1978 bestätigt. An der Spitze der dringlichen Themen stehen hier die soziale Sicherheit und die Sicherung der Arbeitsplätze. Erst auf einem mittleren Niveau der Dringlichkeit folgt die Forderung nach Hessen 78 % 74 °/o Bayern
71 0/
67 °/o z. Vergleich Bundesrepublik 83 % 78 °/o „Daß mehr für die öffentliche Sicherheit, die Bekämpfung von Verbrechern getan wird"
71 °/o 79 °/o 77 % Erst an 9. Stelle kommt ein spezifisches landespolitisches Problem, das auch in Landtagswahl-kämpfen eine Rolle spielt:
„Daß die Kinder nach bewährten Lehrmethoden unterrichtet werden, daß nicht zuviel herumexperimentiert wird." 55 0/0 63 °/o 66 % Die Unterschiede zwischen Hessen und Bayern in Regierung und Verwaltung in der Beurteilung einzelner Probleme sowie die Schul-und die Gesundheitspolitik zwar signifikant, doch übereinstimmend 17).
ist die geringe Priorität spezifisch landespolitischer Themen, was eine Untersuchung vier Die Forschungsgruppe Wahlen e. V. in Mannheim versuchte, die Themen-und Prioritätenliste in eine Beziehung zur Wahlentscheidung zu bringen, indem sie in einer Blitz-Umfrage vor der Landtagswahl 1978 in Niedersachsen und Hamburg folgende Frage stellte: „Wir haben hier einige Probleme aufgeschrieben, über die hier in Niedersachsen (bzw. in Hamburg) gesprochen wird. Spielt eines von die-sen Problemen bei ihrer Wahlentscheidung eine besondere Rolle?"
Von der Gesamtzahl der Befragten gab es folgende Antworten (Mehrfachnennungen sind enthalten):
Das Ergebnis dieser beiden Umfragen ist insofern aufschlußreich, als 1. spezifische landespolitische Probleme — wie z. B. Koalitionswechsel, Gebietsreform, Filzokratie — einen geringen Stellenwert in der Einschätzung des Bürgers haben und 2. die Schulpolitik ein relativ bedeutendes Problemfeld ist, das vom Bürger wahrgenommen wird. Das letztere spricht gegen die These, daß Landtagswahlen reine Bundesteilwahlen seien. Aus dem Ergebnis dieser Umfrage kann aber nicht entnommen werden, durch welche Sachfragen die Wahlentscheidung determiniert wird. Das Bild wird abgerundet und zugleich sehr kompliziert, wenn in der gleichen Umfrage folgende Frage gestellt wird: „Und hier sind noch einige weitere Probleme. Spielt eines von diesen Problemen bei ihrer Wahlentscheidung eine besondere Rolle?" Von den Befragten gaben an (mit Mehrfachnennungen in °/o): (Siehe Tabelle rechte Spalte)
Was die Landespolitik bzw. die Landespolitiker tun sollen, sind nach den Ergebnissen der meisten Umfragen Aufgaben, die entweder fast ausschließlich zur Kompetenz des Bundes (wie z. B.: Preisstabilität) oder sowohl zur Kompetenz des Bundes als auch der Länder (wie z. B. Verbrechensbekämpfung) gehören. Die Umfrageergebnisse bestätigen die hohe Einschätzung von wirtschaftlichen Motiven bei der Wahlentscheidung, wie sie vor allem auch bei den Untersuchungen zu Bundestagswahlen festgestellt worden sind
Bei der Frage: „Es wird in der letzten Zeit häufig behauptet, daß bei Landtagswahlen die Bundespolitik eine immer stärkere Rolle spielt. Wie ist das bei Ihnen: Ist für Ihre Wahlentscheidung wichtiger, was hier in Hamburg bzw. in Niedersachsen geschieht oder was in Bonn geschieht?", ergaben sich folgende Zahlen
Besonderheiten ergeben sich durch die Auf-gliederung dieser Zahlen nach der sozialen Schichtung und nach der Parteianhängerschaft. Während die jeweiligen Anhänger der Landesopposition der Bonner Politik Priorität einräumen, hält die Anhängerschaft derjenigen Partei, die an der Landesregierung beteiligt ist, die Landespolitik für vorrangig. So halten in Niedersachsen 59, 8 °/o der CDU-Anhänger die Landespolitik und 32 0/0 die Bundespolitik für vorrangig. Bei der SPD lauten die Zahlen: 45, 2 °/o für Landespolitik und 51, 20/0 für Bundespolitik und bei der FDP: 55 °/o für Landespolitik, 45 0/0 für Bundespolitik. Die Zahlen für Hamburg
Sowohl in Niedersachsen als auch in Hamburg steigt die Bedeutung der Bundespolitik als Faktor bei der Wahlentscheidung auf der Stufenleiter der sozialen Positionen. Bei den ungelernten Arbeitern ist die Politik in Hamburg wichtig zu 42% (Bonn: 8 °/o), während leitende Angestellte zu 30, 4 0/0 Hamburger und zu 38, 5 0/0 Bonner Politik für wichtig halten.
Je nach Parteibindung und sozialer Position wird also die Wichtigkeit von Landes-und Bundespolitik gesehen. Dies beweist den stark funktionalen Charakter beider Ebenen in den Augen der Wähler. Landespolitik an und für sich gibt es für ihn nicht. Er gewichtet die Ebenen je nach seinen politischen Erwartungen und Zielsetzungen. Daher schwankt der Pegel bei der Einschätzung von Bundes-und Landespolitik ständig. Weder das Mischungsverhältnis noch gar eine getrennte Gewichtung lassen sich durch Umfragen feststellen, da Bund und Länder in einem dynamischen Wechselverhältnis stehen (sog.
„Politikverflechtung“) und die Wähler je nach Ausgangslage und Situation ihre Präferenzen wechseln.
2. Landesparteien und Programme versus bundespolitisches Profil der Parteien
Der Wähler kann orientiert an Parteien, Personen, Programmen bzw. Kompetenzbereichen wählen. Alle drei Faktoren hängen so eng miteinander zusammen, daß es nur darum gehen kann, gewisse Schwerpunkte festzustellen. Bei der Parteiorientierung stellt sich die Frage, ob der Wähler bei einer Landtagswahl zwischen der Eigenart einer Landespartei und ihrem bundespolitischen Profil zu differenzieren vermag. Aus der Sicht der Landespartei stellt sich die Frage, ob es ihr gelingen kann — eventuell im Gegensatz zur Bundespartei —, ein anderes Image aufzubauen, was nach Ansicht des schleswig-holsteinischen SPD-Oppositionsführers Matthiesen nicht möglich ist. Bestätigt wird diese Auffassung durch eine Untersuchung des Jungwählerverhaltens in Hamburg. Die dortige CDU-Opposition wurde genauso als .senil'betrachtet wie die damalige Bundes-CDU, obwohl gerade in Hamburg die CDU am frühesten einen Verjüngungsprozeß durchgemacht hatte 23).
Bedingt durch das gute Ansehen des Senats in Hamburg und durch das kommunalpolitische Profil der SPD in dieser Stadt, kann es einer Partei, wie dort, gelingen, ein besseres Ansehen als die Bundespartei zu haben. Aber auch in diesem Falle hat die negative Einschätzung der Bundespartei von einer Wahl zur anderen auf die Landespartei abgefärbt. Das zeigt die Infas-Untersuchung sehr deutlich. Der Sympathievorsprung für die Hamburger SPD fällt von 44% (1970) auf 30% (1974). Erst 1978 verbessert sich die SPD wieder auf 34 %
Zur Dreiländerwahl 1970 (Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen, Saarland) lauten die Zahlen Die günstigen Werte für die nordrhein-westfälische Landes-SPD resultieren aus der schlechten Einschätzung der Bundespolitik zum Wahlzeitpunkt und sind analog der günstigen Wertung der von der SPD gebildeten Landesregierung und des SPD-Ministerpräsidenten zu sehen.
Dort, wo SPD und FDP in Opposition zur Landesregierung stehen, werden sie noch kritischer gesehen als die Bundesparteiorganisationen und die CDU noch positiver als ihre Bundespartei, so z. B. — siehe oben — in Niedersachsen 1978 und in Baden-Württemberg anläßlich der Landtagswahl 1976 Ansonsten sieht der Wähler kaum Unterschiede zwischen den Landesparteien und ihren Bundesorganisationen Wie auch sollte er dies sehen, wenn festgestellt wurde, daß nur 24 0/0 des sogenannten strategischen Potentials (der Wechselwählerbereich für die CDU Niedersachsen) die Ziele der CDU in Niedersachsen kannte (nein: 62 °/o, keine Antwort: 14 °/o)
Dieses Wahlverhalten kann auch als Reflex auf die geringe Trennschärfe zwischen Landeswahl-und Bundeswahlprogrammen bezeichnet werden. Eher eine Ausnahmeerscheinung dürfte das Wahlprogramm der schleswig-holsteinischen SPD gewesen sein, daß im Gegensatz zur Bundespartei anläßlich der Kommunalwahl 1974 und der Landtagswahl 1975 u. a. die Vergesellschaftung von Schlüsselindustrien forderte Bleibt die Frage: Wenn der Wähler schon nicht Parteien und Programme auf den verschiedenen Ebenen auseinanderhalten kann, vermag er dann die Politiker, die auf den verschiedenen Ebenen agieren, gemäß ihrer Aufgabe, ihrem Amt und ihrer Leistung zu bewerten?
3. Image der Landespolitiker und Landesregierungen Die von den Landesregierungen in Auftrag gegebenen Untersuchungen zu dem Bekanntheits- und Popularitätsgrad von Landespolitikern kommen immer zum gleichen Ergebnis: Der jeweilige Ministerpräsident steht sowohl im Bekanntheits-als auch im Popularitätsgrad weit an der Spitze einer Skala. Oppositionelle Landespolitiker sind weithin unbekannt und werden schlechter bewertet als die Amtsinhaber, es sei denn, der Landesoppositionsführer oder Spitzenkandidat der Opposition ist zugleich ein bekannter Bundespolitiker.
Während der Regierende Bürgermeister von Berlin, Dietrich Stobbe, bei einer Befragung Anfang 1979 als weniger „sympathisch" und „vertrauenerweckend" gehalten wurde als sein Gegenkandidat Richard von Weizsäcker, bekommt ersterer bei den Merkmalen: „Als Regierender Bürgermeister geeignet" und „Ist vertraut mit den Problemen unserer Stadt" eine klare Mehrheit bei den Befragten. Auf die Frage: „Wenn Sie sich entscheiden sollten, wen würden Sie dann als Regierenden Bürgermeister von Berlin vorziehen?", antworteten 44 Prozent: Stobbe und 35 Prozent: von Weizsäcker
Im Mai/Juni 1974 erreichte Ministerpräsident Helmut Kohl einen Bekanntheitsgrad von 96% in Rheinland-Pfalz, gefolgt von Jockel Fuchs (Oberbürgermeister in Mainz) mit 78 % und erst an dritter Stelle gefolgt von dem Oppositionsführer im Landtag Wilhelm Dröscher. Bei dem Prädikat „gute Meinung" stand an erster Stelle Helmut Kohl mit 67 % und erst an fünfter Stelle Wilhelm Dröscher mit 35 °/o. Einverstanden mit der Politik von Ministerpräsident Kohl waren 58 %, nicht einverstanden nur 15%. Unter den Zustimmenden waren 27 % der SPD-Anhänger und 48 % von den FDP-Anhängern, die mit der Politik Kohls einverstanden waren
Alle Untersuchungen in Baden-Württemberg stellten einen hohen Bekanntheitsgrad und eine positive Bewertung der landespoliti-sehen Leistungen des Ministerpräsidenten Hans Filbinger fest Zur Landtagswahl am 7. April 1976 sah der „Unbekanntheitsgrad" so aus Filbinger (CDU-Ministerpräsident) 4 °/o, Eppler (SPD-Fraktions-und Oppositionsführer) 13 °/o.
Nach einer Umfrage der Konrad-Adenauer-Stiftung ergibt sich für den Nachfolger von Filbinger, Lothar Späth, prinzipiell das gleiche Bild. Er kommt auf einer Beliebtheitsskala auf 44 Punkte, während Eppler auf 16 Punkte kommt v Zur Landtagswahl am 4. Juni 1978 in Niedersachsen wurde eine Einstufung der bekannten Landespolitiker auf einer Skala von + 5 bis — 5 vorgenommen. Ministerpräsident Albrecht bekam den Mittelwert: 1, 6 und sein Gegenkandidat Ravens (SPD) l, 0 In Hamburg lauten die Zahlen: Bürgermeister Hans-Ulrich Klose (SPD): 2, 0; der Gegenkandidat, Erik Blumenfeld (CDU): 0, 5 In Hessen kommt Ministerpräsident Holger Börner auf einen Mittelwert von 2, 3 und der Oppositionspolitiker und Spitzenkandidat Alfred Dregger auf 0, 8
Der „Amtsbonus''der Ministerpräsidenten (bzw.des Bür Punkte, während Eppler auf 16 Punkte kommt 34). v Zur Landtagswahl am 4. Juni 1978 in Niedersachsen wurde eine Einstufung der bekannten Landespolitiker auf einer Skala von + 5 bis — 5 vorgenommen. Ministerpräsident Albrecht bekam den Mittelwert: 1, 6 und sein Gegenkandidat Ravens (SPD) l, 0 35). In Hamburg lauten die Zahlen: Bürgermeister Hans-Ulrich Klose (SPD): 2, 0; der Gegenkandidat, Erik Blumenfeld (CDU): 0, 5 36). In Hessen kommt Ministerpräsident Holger Börner auf einen Mittelwert von 2, 3 und der Oppositionspolitiker und Spitzenkandidat Alfred Dregger auf 0, 8 37).
Der „Amtsbonus''der Ministerpräsidenten (bzw.des Bürgermeisters in den Stadtstaaten) ist vergleichbar mit demjenigen des Bundeskanzlers. Daß allein die Person des Ministerpräsidenten die Wahl entscheidet, ist jedoch sehr fraglich, da trotz großem Bekanntheitsund Popularitätsgrad Länderchefs Wahlverluste bzw. ihren Amtsverlust hinnehmen mußten: Trotz großer Popularität von Ministerpräsident Franz Meyers war die Landtagswahl am 10. Juli 1966 in Nordrhein-Westfalen ein Debakel für die CDU. Der Verlust von 10, 4 °/o der Stimmen 1974 für die SPD in Hamburg gegenüber der Bürgerschaftswahl 1970 kann nicht auf die sehr hohe Popularität des 1. Bürgermeisters Peter Schulz zurückgeführt werden, der auf 55 °/o Zustimmung gegenüber 31 °/o für seinen Konkurrenten Erik Blumenfeld kam 38). Gewinne bei Landtagswahlen verbucht der jeweilige Regierungschef bzw. die Landesregierung für sich. Bei Verlusten werden der Bundespolitik oder Bundespartei Ursache und Schuld zugeschoben.
Gelten die Länder als Blitzableiter für den Unwillen über das Bundesregiment, dann ist entscheidend, ob das jeweilige Land von der im Bund agierenden Opposition regiert wird oder nicht. Die von der CDU regierten Länder sahen nach dem großen Wahlerfolg Willy Brandts 1972 keinen Anlaß, sich selber in Frage stellen zu lassen. Sie konnten auf Umfragen hinweisen, die eine hohe Zufriedenheit mit der Landesregierung feststellten 38), Dies gilt generell für alle Landesregierungen, mit der kleinen Einschränkung, daß zur Zeit die von der CDU und CSU geführten Landesregierungen insgesamt eine größere Anerkennung finden als die von SPD und FDP gebildeten Länderkabinette 39):
Im Sommer 1974 waren in Rheinland-Pfalz 58 °/o mit der CDU-Landesregierung zufrieden, nicht zufrieden 14°/o und unentschieden 28 °/o. Auffallend war auch die relativ große Zustimmung bei den SPD-Anhängern mit 36 °/o und FDP-Anhängern mit 48 °/o 40).
Der von einer SPD/FDP-Koalition geführte Hamburger Senat erhielt im Frühjahr 1974 eine Zustimmung von 55 °/o (die Bundesregierung nur 48 °/o) 41). Vier Jahre später bekam der Senat 51 °/o an Zustimmung (die Bundesregierung 58 °/o) 42). Nach einer anderen Mes-sung liegt der Senat auf einer Skala von — 5 bis + 5% bezüglich der Zufriedenheit bei einem Mittelwert von 1, 0, während die Opposition bei “ 0, 7 liegt 43). In Niedersachsen liegt der Mittelwert für die CDU/FDP-Koalition bei 1, 0 und die Zufriedenheit mit der SPD-Opposition bei 0, 4 44). Zur hessischen und bayerischen Landtagswahl am 8. Oktober 1978 ergaben die Befragungen jeweils eine hohe Anerkennung der Landesregierun-gen Vor der baden-württembergischen Landtagswahl am 4. April 1976 erreichte die CDU-Landesregierung einen Mittelwert von 1, 7, während die Oppositionsparteien SPD und FDP Werte von 0, 5 bzw. 0, 4 erreichten
Bei allen diesen Werten ist kein direkter Zusammenhang oder gar ein quantitativer Umrechnungsfaktor zum Wahlergebnis möglich. Welcher Trugschluß hier begangen werden kann, zeigt die Prognose von Professor Wildenmann vor der Landtagswahl am 28. April 1968 in Baden-Württemberg. Aufgrund einer Umfrage, in der nur sechs Prozent der Befragten die Leistungen der Landesregierung negativ, dagegen 53 °/o gemäßigt positiv und 23 °/o „betont positiv" beurteilten, glaubte er prognostizieren zu können, daß radikale Kandidaten keine Aussicht auf Erfolg hätten In Wirklichkeit jedoch erreichte die NPD bei der Landtagswahl ihr höchstes Ergebnis mit 9, 8 °/o.
Wenn eine Partei nur bundespolitische Ziele verfolgt und dann in mehrere Landtage einzieht, kann dies nur auf die bundespolitische Motivation der Wähler zurückgeführt werde °/o gemäßigt positiv und 23 °/o „betont positiv" beurteilten, glaubte er prognostizieren zu können, daß radikale Kandidaten keine Aussicht auf Erfolg hätten 47). In Wirklichkeit jedoch erreichte die NPD bei der Landtagswahl ihr höchstes Ergebnis mit 9, 8 °/o.
Wenn eine Partei nur bundespolitische Ziele verfolgt und dann in mehrere Landtage einzieht, kann dies nur auf die bundespolitische Motivation der Wähler zurückgeführt werden. Die bundespolitische Großwetterlage wirkt sich jedoch auch auf das Ansehen einer Landesregierung aus. Hatten sich in Nordrhein-Westfalen noch im Juni/Juli 1962 69 °/o aller befragten Wähler positiv über die Landesregierung geäußert, waren es 1966 nur noch 52°/o 48), was als Zeichen für die Wahl-niederlage der CDU im Juli 1966 gewertet werden kann. Der Vorsprung von Ministerpräsident Bernhard Vogel gegenüber seinem Konkurrenten Klaus von Dohnanyi war vom Dezember 1978 bis Ende Februar/Anfang März 1979 fast um die Hälfte geringer geworden, was als dramatischer Meinungsumschwung zuungunsten der CDU und als mittelbare Folge der Aktion von Professor Biedenkopf gedeutet wurde 49).
Der Amtsbonus einer Landesregierung kann auch Wahlniederlagen abmildern, so z. B. in Hessen im Herbst 1974, wo die CDU bei einer fiktiv angenommenen Bundestagswahl noch höher gewonnen hätte und die sozial-liberale Koalition noch stärker verloren hätte als bei der Landtagswahl am 27. Oktober 1974 50).
4. Landesopposition versus Amtsbonus in der Landespolitik Die Zufriedenheit mit der Landesregierungspolitik, die in allen empirischen Untersuchungen festgestellt werden kann, stellt die Opposition eines Landes vor ein schwieriges Problem, weil sie ohne bundespolitische Einflüsse und Unterstützung kaum Wahlerfolge erringen kann. Der CDU gelang es erst in den von der SPD-regierten Ländern Niedersachsen, Hessen und Berlin stärkste Partei zu werden, als der Wählerprotest gegen die SPD-FDP-Koalition in Bonn sich im Wähler-verhalten bei den Landtagswahlen niederschlug. Umgekehrt verlor z. B. die CDU-Opposition in Hessen Wählerstimmen, als sie 1962 die Spiegel-Affäre als auch vier Jahre später die Agonie der Regierung Erhard mit-verantworten mußte und bei einem Tiefpunkt von 26, 4% der Stimmen 1966 anlangte. Der Erfolg der SPD-Opposition in Nordrhein-Westfalen bei der Landtagswahl 1966 wurde durch die Mißerfolge der Regierung Erhard erklärt 51). Bundespolitische Einflüsse machte die FDP-Opposition für ihre Niederlage am 14. Juni 1970 in Niedersachsen verantwortlich, was einleuchtend ist, da sie im Landtag gegen die Große Koalition als Opposition nicht versagt hatte 52). Der Landesopposition CDU in Niedersachsen wurde vor der Wahl am 9. Juni 1974 auf Grund einer Wähleranalyse empfohlen, nicht spezifisch landespolitisch, sondern bundespolitisch bzw. allgemein politisch zu argumentieren 53).
Welche Wahlkampfstrategie bleibt einer Landesopposition übrig, wenn die jeweilige Landesregierung mit absoluter Mehrheit positiv eingeschätzt wird und der Ministerpräsident einen überragenden Amtsbonus in der Bewertung vorweisen kann? So glaubte z. B. die baden-württembergische SPD, daß die Bonner Ostpolitik ein Thema sei, mit dem die Landtagswahl entschieden werden könne — ein Irrtum, wie sich herausstellen sollte Die personelle Unterlegenheit in der Landes-politik versucht man durch bundespolitische Prominenz auszugleichen. Bundesminister und Bundespolitiker werden in den Ländern daher gerne zum Oppositionsführer bzw. Spitzenkandidaten berufen, wie die Beispiele Lauritz Lauritzen (hier blieb es bei einem Versuch), Erhard Eppler, Karl Ravens, Klaus v. Dohnanyi, Richard v. Weizsäcker und Alfred Dregger zeigen. Abgesehen von der personellen Auszehrung einer langandauernden Opposition in einem Bundesland, kann diese nur in Zeiten einer günstigen „Großwetterlage" in Bonn hoffen, den Amtsbonus des Ministerpräsidenten und dessen Landesregierung im Wahlkampf zu überspielen.
Die Ergebnisse der empirischen Wahlforschung bedürfen der Erklärung: Warum ist der Anteil der Bundespolitik, je nach der politischen Situation, relativ hoch bei den Landtagswahlentscheidungen? Warum ist die Landesopposition so viel unbekannter als die Opposition im Bund? Warum stehen die Landesregierungen und die Landes-Kabinett-Chefs auf der Skala positiver Zustimmung oftmals weit über der 50 °/o-Marke?
II. Gründe für die bundespolitische Orientierung bei Landtagswahlentscheidungen
1. Bundesrat Als wesentlicher Grund für die bundespolitische Durchdringung der Landtagswahlen gilt die Mitwirkung der Länder im Bundesrat an der politischen Willens-und Entscheidungsbildung des Bundes Ist diese Beteiligung der Landesregierungen an der Gesetzgebung des Bundes der Preis dafür, daß die Länder-wahlen zu sogenannten „Bundesratswahlen" geworden sind? Die Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat sind erst dann in den Landtagswahlkämpfen verstärkt thematisiert worden, als die Polarisierung im Parteiensytem und die Konzentration der Stimmen auf zwei Parteiblöcke begann, d. h. mit Beginn der ersten sozial-liberalen Bundesregierung. Höhepunkt des Kampfes um den Bundesrat war die Landtagswahl am 23. April 1972 in Baden-Württemberg. Wegen der geplanten Verabschiedung der Bonner Ostverträge war es bereits vor der Wahl in der Landeskoalition zu starken Differenzen zwischen SPD und CDU gekommen. Baden-Württemberg war das letzte Bundesland, wo die knappe Mehrheit der von der CDU-geführten Länder hätte gebrochen werden können, was bei der schwindenden Mehrheit der ersten Regierung Brandt im Bundestag von großer Wichtigkeit war. Bedeutsam war die Bundesratsfrage auch im Landtagswahlkampf 1974 in Niedersachsen, weil die Befürchtung auf Seiten der SPD bestand, daß es hier zu einem „Machtwechsel" kommen könnte, der weitere Verluste zur
Folge und die schwache CDU-Mehrheit im Bundesrat verstärkt hätte Vor der Hessen-Wahl 1978 wurde die Gefahr an die Wand gemalt, daß die von der CDU geführten Länder eine Zweidrittelmehrheit im Bundesrat erreichen könnten, falls es SPD und FDP nicht gelingen würde, die absolute Mehrheit der Sitze im Landtag zu erringen.
Wären die Landtagswahlen spezifische Landeswahlen, wenn es den Bundesrat nicht gäbe oder wenn dieser als Senat zusammengesetzt wäre? Eine monokausale Erklärung reicht nicht, wenn ein internationaler Vergleich angestellt wird: In vielen föderativ gegliederten Staaten zeigt sich, daß bei Zwischenwahlen (Landes-, Regional-oder Kommunalwahlen) auch dann eine bundes-bzw. zentralstaatliche Rückwirkung gegeben ist, wenn die Wahlen keinen unmittelbaren Einfluß auf die bundes-bzw. zentralstaatlichen Organe haben, wie das beim deutschen Bundesrat der Fall ist.
2. Zur Wahlkampfführung der Parteien „Sind Landtagswahlen noch Landtagswahlen?" — so lautete die Frage einer Tageszeitung bei der Analyse der Hilfen und Interessen der Bonner Parteizentralen für die Landtagswahlen in Rheinland-Pfalz, Berlin und Schleswig-Holstein. Eine bundespolitische Wahlwerbung ist sicherlich legitim, soweit der Bundesrat tangiert ist. Aber problematisch wird die bundespolitische Uberformung der Landtagswahlen dann, wenn dadurch die spezifischen Probleme und perso-nellen Alternativen der Landespolitik völlig in den Hintergrund gedrängt werden. Dem Vorwurf, nicht dem Lande zu lassen, was des Landes ist, begegnen die Parteien mit dem Verweis auf das Verhalten des Bürgers. Er sei mehr an der Bundes-als an der Landespolitik interessiert; außerdem sind die Veranstaltungen der Bundespolitiker besser besucht und zugkräftiger als die der Landespolitiker. An diesem Beispiel zeigt sich das Problem, daß Ursache und Wirkung vertauscht werden: Der Bürger wünscht einen bundespolitischen Wahlkampf, weil die Parteien nicht willens sind, die Landespolitik zu einem politisch interessanten Thema zu machen.
Gewissermaßen gezwungen ist jedoch die Landesopposition, mit Hilfe bundespolitischer Wahlwerbung den Amtsbonus der Landesregierung wettzumachen. Der bundespolitische „Oppositionsbonus'', der sich bei den Landtagswahlen bemerkbar macht, kommt einer Landesopposition dann zugute, wenn sie im Bund ebenfalls in der Opposition ist und die amtierende Bundesregierung sich in einem Stimmungstief bei der Bevölkerung befindet. In dieser Situation scheint es undenkbar, daß eine Landesopposition auf bundespolitische Wahlwerbung verzichtet. Umgekehrt werden die Bonner Regierungsparteien in einem Stimmungshoch nicht darauf verzichten, in den Landtagswahlen Bundesthemen zu diskutieren. So lehnte der SPD-Parteivorsitzende Willy Brandt das Angebot Dreggers ab, der Hessenwahl am 8. Oktober 1978 einen „weniger kräftigen bundespolitischen Akzent zu geben"
Neben den rein parteitaktischen Ursachen für die Uberformung der Landtagswahlen durch die Bundespolitik steht das Problem, daß in den meisten Fällen personell und programmatisch oftmals zwischen Bundes-und Landespolitik nicht klar unterschieden werden kann. Dies wird deutlich bei Krisen und Fehlentwicklungen, wo sich der Bund und die Länder gegenseitig die Schuld zuschieben (z. B. in der Energiepolitik).
Landespolitik im eigentlichen Sinne setzt sich trotzdem auch als Wahlkampfthema in den Landtagswahlkämpfen durch, wenn es um die Kulturpolitik, speziell Schulpolitik, geht. Beispiele dafür sind die Landtagswahlkämpfe in Bremen 1967 sowie in Niedersachsen und Hessen 1974 wo die umstrittene Hochschul-und Schulpolitik Wahlkampfthema war.
Zu bedenken ist jedoch auch, daß die Kulturpolitik bei Landtagswahlkämpfen manchmal ausgeklammert bzw. Konflikte vorher bereinigt wurden, so beim früheren Thema „Konfessionsschule". Aufgrund der hessischen Erfahrungen gelang es dem Kultusminister Jürgen Girgensohn, die Diskussion um die nordrhein-westfälischen Rahmenrichtlinien so zu dämpfen, daß für die Wahl am 4. Mai 1975 kein Zündstoff für die Opposition mehr vorhanden war. Das gleiche dürfte für das erfolgreiche Volksbegehren gegen die Einführung des kooperativen Schulsystems, genannt „Koop-Schule", im Frühjahr 1978 gelten. Dieses Beispiel zeigt zwar das große Interesse weiter Bevölkerungskreise, was nicht nur für die Landesregierung, sondern auch für die initiierende Opposition eine Überraschung war. Es zeigt auch die Unterstützung durch die Wähler der Regierungsparteien. Nach ei-, ner Untersuchung sollen fast ein Drittel der Unterschriften von SPD-und FDP-Wählern stammen aber gleichzeitig bedeutet dieses gelungene Volksbegehren, daß bei der nächsten Landtagswahl 1980 in Nordrhein-Westfalen das Thema „Koop-Schule" von der Landesopposition nicht mehr als Wahlkampfmunition verwendet werden kann.
Auch bei der Verwendung der Kulturpolitik als Landtagswahlthema läßt sich also feststellen, daß die bundespolitische Dimension eine nicht geringe Rolle spie’t, weil das Thema oftmals in die grundsätzliche Debatte über die weltanschaulichen Positionen der Parteien eingespannt wird. Das gleiche gilt für die Einstellungs-und Überprüfungspraxis der Länder bei den öffentlichen Bediensteten. Es ist formal ein rein landespolitisches Thema, das aber durch die allgemein parteipolitischweltanschauliche Fundierung geprägt ist. 3.
Zentralistische Tendenzen, Bedeutungsverlust der Landespolitik?
Als wesentliche Strukturdefekte des Länderparlamentarismus wurden genannt: 1. Das systemwidrige Koalitionsverhalten der Parteien; 2. die fehlende Chance des Machtwechsels; 3.der Mangel an echten Alternativen; 4. das Fehlen von Programmen; 5.der geringe Bekanntheitsgrad der Oppositionsführer Während Punkt 1 teilweise und Punkt 5 ganz zutreffen, hat sich durch die Entwicklung der letzten Jahre die Chance des Machtwechsels in den meisten Bundesländern erhöht; in einigen Ländern, wie z. B. Bremen, Hamburg und Bayern, ist sie geringer geworden. Was den Mangel an echten Alternativen und das Fehlen von Programmen betrifft, so scheint es, daß zumindest in jedem Bundesland eine personelle Alternative vorhanden ist und daß zu jeder Landtagswahl von den Parteien äußerlich und z. T. inhaltlich unterschiedliche Pro-gramme vorgelegt werden. Doch die Frage bleibt: Gibt es in der praktischen Landespolitik deutlich wahrnehmbare Unterschiede bzw. Alternativen? Diese Frage, kann nur beantwortet werden, wenn die Vorfrage gestellt wird: Welchen politisch-administrativen Spielraum (Autonomie) besitzen die Länder? Stimmt das Verdikt von Wilhelm Hennis, daß der Charakter der Länder als autonome Verwaltungsprovinz für politische Programme keinen Raum lasse? Sind die Länder nur Selbstverwaltungskörperschaften? Die Enquete-Kommission Verfassungsreform des Deutschen Bundestages, die das Verhältnis Bund-Länder eingehend untersucht, kommt zu dem Ergebnis, daß sich in der Kompetenzverteilung seit 1949 die Gewichte erheblich zugunsten des Bundes verlagert haben Als Grund dafür wird u. a. das Verlangen der Bürger nach einheitlichen Lebensverhältnissen in der Bundesrepublik genannt — ein Verlangen, das seine Entsprechung in einem Wahlverhalten bei den Landtagswahlen findet, welches alle Parteien auf allen Ebenen unter einem einheitlichen Leistungs-und Erwartungshorizont sieht.
Das allgemeine Lamento über den Kompetenz-und Machtverlust der Länder und Landesparlamente übersieht, daß quantitativ den Ländern bisher genügend an Gesetzes-und Verwaltungstätigkeit übriggeblieben ist, wie eine verwaltungswissenschaftliche Untersuchung zeigt und daß der Länderparlamentarismus eine Zukunftschance hat, wenn die Entwicklung des Regionalismus auf dem europäischen Kontinent betrachtet wird
Je stärker Länderkompetenzen auf den Bund übergehen, desto größer wird das Gewicht des Bundesrates. Diese Art „Entschädigung" für den Bedeutungsverlust des Länderparlamentarismus ist kein Trostpflaster für die Autonomie der Länder, sondern stärkt die Landesexekutive und verstärkt die Ausrichtung der Landtagswahlen in Richtung auf „Bundesratswahlen". Das Schwergewicht der Länder liegt auf der Verwaltungstätigkeit. Läßt sich diese in Form alternativer parteipolitischer Zielsetzung im Wahlkampf diskutieren? Obwohl die Verwaltung . Politik des All-tags'ist und den Bürger unmittelbar betrifft, eignet sich das Thema kaum dazu, eine Wahlentscheidung im polarisierten Parteiensystem herbeizuführen.
III. Folgen der bundespolitischen Orientierung des Wählers bei Landtagswahlen
1. Testinstrument Landtagswahlen Analog der Volksweisheit, daß, wie man in den Wald hineinruft, es so wieder heraustönt, könnte man sagen: Je stärker die Parteien bundespolitische Themen in die Wahlkämpfe der Länder einbringen, desto größer sind die bundespolitischen Folgen des Wahlergebnisses. Dieses gilt als Test für geplante oder abgeschlossene Gesetzeswerke der Bundesregierung, als Barometer für die allgemeine Einschätzung der Parteien in der Gunst des Wahlvolkes. Getestet wird, wie groß der An-hang bestimmter Parteiflügel im Volk ist, wenn diese einen regionalen Schwerpunkt haben. Neben dem allgemeinen Popularitäts
test für Bundespolitiker, insbesondere für den Bundeskanzler, spielen spezielle Probleme — je nach der aktuellen Situation — eine große Rolle: Die Landtagswahlen der Jahre 1978/79 sollen z. B. als Test für das Projekt „ 4. Partei" der CSU gelten Bei der Niedersachsen-Wahl 1974 wurde bezüglich des neu gewählten Bundeskanzlers Helmut Schmidt die Frage gestellt, ob durch den Kanzlerwechsel die Talfahrt der SPD bei den Landtagswahlen gestoppt werden könne. Das gleiche galt nach dem Kanzlerwechsel von Adenauer zu Erhard anläßlich der niedersächsischen Landtagswahl 1963 Die Landtagswahlen im Juni 1978 in Hamburg und in Niedersachsen sollten Auskunft darüber geben, ob es für die FDP besser sei, mit der CDU zu koalieren (wie in Niedersachsen) oder mit der SPD (wie in Hamburg).
Sowohl von Politikern wie von den Massenmedien wird das Wort „Abstimmung über Bonn" bzw. „Plebiszit" häufig verwendet Kommt den Landtagswahlen tatsächlich ein plebiszitärer Charakter zu? Von der Wirkung her gesehen, scheinen die Landtagswahlen einem Plebiszit ähnlich. Der relativ große Erfolg der Grünen Listen bei den Wahlen in Hamburg und Niedersachsen hatte zur Folge, daß der Umweltschutz eine andere Priorität bei den im Bundestag vertretenen Parteien bekam als zuvor. Gegen das Wort „Plebiszit" spricht, daß die Wähler bei Landtagswahlen weder über konkrete Fragen abstimmen, noch es jemals gelungen wäre, zwischen einzelnen bundespolitischen Maßnahmen und Fragestellungen ein kausales Wechselverhältnis zum Landtagswahlergebnis herzustellen. Daher wäre es besser, den Landtagswahlergebnissen allenfalls einen quasi-bzw. pseudo-plebiszitären Charakter zuzusprechen. Obwohl die Wahlforschung längst bewiesen hat, daß es kaum möglich ist, eine einzelne Fragestellung durch das Wahlergebnis beantworten zu lassen, weil Wahlen, insbesondere Landtagswahlen, nur eine Art Momentaufnahme der allgemeinen Stimmungs-und Bewußtseinslage des Wahlvolkes darstellen wird nach Landtagswahlen ständig der Versuch unternommen, ein einzelnes Problem, einen bestimmten Amtsträger oder eine Parteirichtung für den Ausgang der Wahl verantwortlich zu machen. Das dies eigentlich nicht möglich ist, wird belegt durch die Tatsache, daß der Manipulation bei der Interpretation von Landtagswahlergebnissen Tür und Tor geöffnet sind. Der Vergleich zur vorangegangenen Landtagswahl ist ebenso möglich wie zur vorangegangenen Bundestagswahl; ferner wurden absolute und relative Zahlen miteinander verglichen. Das Ergebnis ist häufig, daß es bei Landtagswahlen nur Sieger gibt
Besonders ungeeignet waren die Landtagswahlen bisher als Vortest für die Bundestagswahl. Sowohl die Ergebnisse der letzten Wahl vor der Bundestagswahl (meist die baden-württembergische) als auch die Umrechnung aller Landtagswahlen innerhalb einer Legislaturperiode des Bundestages zu einem fiktiven Bundestagswahlergebnis haben bis-her nur geringen Prognosewert gehabt.
Was übrig bleibt, ist ein allgemeiner Stimmungstest, der besonders dann aussagekräftig ist, wenn die Wahl in einer Krisensituation stattfindet. Je stärker die Verluste der Parteien bei Landtagswahlen, desto größer ist die Proteststimmung im Wahlvolk.
2. Der Protestwahlcharakter der Landtagswahlen von 1949 bis 1978 Die auffallendste Erscheinung bei den Landtagswahlen ist die Tatsache, daß die führende Regierungspartei und meist auch der kleinere Koalitionspartner im Bund bei den Landtagswahlen zum Teil weit unter dem Ergebnis der vorangegangenen Bundestagswahl im jeweiligen Land bleiben. Dies wurde in 65 Fällen bei insgesamt 67 Landtagswahlen seit 1949 festgestellt, wenn der Bundestrend in dem jeweiligen Land mit dem Landtagswahlergebnis verglichen wird
Eine Betrachtung der Gesamtzahl der Parlamentssitze in den Ländern, aufgeschlüsselt nach Parteien, ergibt folgendes: Am Ende der Regierungszeit von Bundeskanzler Ludwig Erhard im Dezember 1966 besitzt die SPD mehr Parlamentssitze in den Ländern als die Koalitionspartner im Bund (CDU/CSU und FDP) zusammen. Mit Beginn der Großen Koalition setzt ein neuer Trend ein, der dazu führt, daß die CDU/CSU bereits 1972 mehr Parlamentssitze als die SPD hat. 1976 überrundet sie die beiden Koalitionspartner.
Protest gegen die Bonner Regierungsparteien machte sich schon bei den ersten Landtagswahlen nach der Konstituierung der Bundesrepublik bemerkbar. Die Erfolge der Politik Adenauers verdeckten bis 1961 den latent oppositionellen Charakter der Landtagswahlen. Hinzu kam das Aufsaugen der kleinen Parteien wie DP, BHE und Bayern-Partei. Nach der Regierungsbildung im Anschluß an die Bun-lestagswahl am 17. September 1961 war der Nählerprotest bei den Landtagswahlen wieder leutlich spürbar. Die FDP, die wieder mit Adelauer koalierte, konnte ihr gutes Bundestagsvahlergebnis nicht auf die Länder übertrajen. Als Protestwahl galt die Landtagswahl im 20. Juli 1966 in Nordrhein-Westfalen. Fühungsschwäche des Kanzlers, Kohlenkrise rnd Inflation wurden als Ursache für den yroßen Wahlsieg der SPD genannt, die zum arstenmal in einem Bundesland die CDU als stärkste Partei ablöste.
Mit Beginn der Großen Koalition Ende 1966 eginnt sich der Wählerprotest auch gegen iie SPD zu richten. Es war die Enttäuschung Aber die vorzeitige Aufgabe der Oppositionsolle und die Mithilfe bei der Stabilisierung ier langjährigen CDU-Regierung im Bund so-vie die Verabschiedung der Notstandsgesetze. Höhepunkt des Wählerprotestes war der Einzug der NPD zwischen 1966 und 1969 in sieben Landesparlamente; der Gipfel des Protestes war erreicht, als bei der Landtagsvahl am 28. April 1968 in Baden-Württemberg die NPD ihr Spitzenergebnis von 9, 8 °/o erreichte und die SPD gegenüber der Bundesagswahl 1965 um 4 °/o Verluste und gegenaber der Landtagswahl 1964 um 8, 3 °/o (auf 29 °/o) Einbußen hinnehmen mußte. Kurz nach der Bildung der ersten Koalitionsregierung aus SPD und FDP auf Bundesebene kam es bei den ersten Landtagswahlen zu starken Verlusten der FDP, die bei der Dreiländerwahl am 14. Juni 1970 ihre parlamentarische Existenz im Landtag von Saarbrücken und Hannover einbüßte, aber im Herbst bei der Hessen-und Bayern-Wahl wieder „Tritt faßte". Sie konnte wieder in den bayerischen Landtag einziehen und in Hessen kam sie wieder auf rund lO°/o der Stimmen. Der kurzfristige Umschlag der Wählergunst für die FDP wurde mit der sog. „Leihstimmentheorie" erklärt, weil Verluste der SPD korrespondierten mit Gewinnen der FDP 73). Zwischen 1972 und 1976 kommt es zu Wählerprotesten; die zum erstenmal dazu führen, daß die CDU in bisher von der SPD regierten Ländern (Hessen, Niedersachsen und Berlin) stärkste Fraktion wird. Erst im Gefolge des Kanzlerwechsels von Willy Brandt auf Helmut Sc Zwischen 1972 und 1976 kommt es zu Wählerprotesten; die zum erstenmal dazu führen, daß die CDU in bisher von der SPD regierten Ländern (Hessen, Niedersachsen und Berlin) stärkste Fraktion wird. Erst im Gefolge des Kanzlerwechsels von Willy Brandt auf Helmut Schmidt verlangsamt sich der Abstieg der SPD bei den Landtagswahlen des Jahres 1975 und 1976; im Saarland kommt es sogar zu einem Plus von 1 °/o, bezogen auf die vorangegangene Landtagswahl. Auch die ersten beiden Wahlen nach der Bundestagswahl 1976 am 4. Juni 1978 in Hamburg und Niedersachsen können noch als Protestwahlen gel-ten 74). Die Anfangserfolge für die „Grünen Listen" der Umweltschützer und der starke Stimmenrückgang der FDP in beiden Bundesländern unter 5 °/o signalisieren Verdruß am bestehenden Parteiensystem. Selbst der Erfolg der SPD in Hamburg mit plus 6, 6 °/o gegenüber der letzten Bürgerschaftswahl bleibt mit 1, 1 °/o hinter dem Bundestagswahlergebnis von 1976 zurück.
Nur in Rheinland-Pfalz gelang es der SPD am 18. März 1979, ihr Bundestagswahlergebnis um 0, 6 °/o zu verbessern.
Der Protestwahlcharakter der Landtagswahlen — das zeigt die Geschichte der Bundesrepublik — kommt nicht immer der Opposition in Bonn zugute. Dies war zwischen 1950 und 1953, zwischen 1967 und 1969 so, in der Mitte des Jahres 1978 (Grüne Listen) und in Berlin am 18. März 1979 („Alternative Liste"). 3. Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat Der Protestwahlcharakter der Landtagswahlen hat zur Folge, daß — zumindest langfristig — eine Bundesregierung mit einer oppositionellen Mehrheit im Bundesrat rechnen muß. Weder ist es Adenauer gelungen, seinen glanzvollen Wahlerfolg von 1957 auf die Länder zu übertragen, noch schaffte es Brandt, das Ergebnis der Wahl von 1972 auch nur annähernd in den Ländern zu erreichen. Je größer der Wahlerfolg im Bund war, desto bitterer waren oft die Wahlniederlagen in den Ländern. Zu schnell kann sich nach einer Bundestagswahl Enttäuschung einstellen. Nicht nur die Wahlversprechen, die nicht eingehalten werden können, sondern auch die Notwendigkeit jeder Regierung, unpopuläre Entscheidungen zu treffen, führen dazu, daß die Wählerschaft ihren Unmut per Stimmzettel oder Wahlenthaltung bei den Landtagswahlen als „Zwischenwahlen" äußert. 4. Stabilität und Labilität der Bundesregierung Oberflächlich betrachtet, scheinen die Landtagswahlen die Zentralgewalt zu lähmen. Regierung und Opposition warteten auf die Entscheidungen „aus der Provinz", nicht nur im Jahre 1978, wie ein Kommentator vermerkt 75), sondern schon öfters in der Geschichte der Bundesrepublik. Vor der Dreiländerwahl am 14. Juni 1970 wurden wichtige Entscheidungen in der Ost-und Konjunkturpolitik aufgeschoben. Nach der Wahl sprach Wirtschaftsminister Karl Schiller davon, daß die Bundesregierung nun wieder handlungsfähig sei Daß die Landtagswahlen für die Bundesregierung allgemein mehr als Belastung denn als Entlastung gesehen werden, zeigen die Äußerungen der Bundeskanzler Adenauer, Erhard, Kiesinger und Brandt
Warum werden die Landtagswahlen als Hindernis für eine kontinuierliche Regierungstätigkeit in Bonn angesehen? Die Frage läßt sich einfach beantworten. Manche Gesetzes-vorhaben und nicht wenige Regierungsmaßnahmen werden wegen einer Landtagswahl unterlassen, aufgeschoben oder abgeändert. Der positive Effekt kann darin gesehen werden, daß Landtagswahlen als „Abstimmungen über Bonn" Signale für die Stimmung in der Bevölkerung geben. Der Protestwahlcharakter der Landtagswahlen hat z. B. 1966 und 1970 dazu geführt, daß die Konjunkturpolitik wieder Vorrang bekam und beschleunigt Maßnahmen ergriffen wurden. So gesehen, tragen die Landtagswahlen langfristig zur Stabilisierung der Mehrheitsverhältnisse bei, weil die Bundesregierung in den Landtagswahlen ein Korrektiv ihrer Politik hat, das eine Art Rückkoppelungsprozeß darstellt. Gelingt es der Bundesregierung, die richtigen Konsequenzen aus Wahlniederlagen bei Landtagswahlen zu ziehen, kann sie am Tage der Bundestagswahl wieder Sieger sein. Nicht zuletzt dadurch erklärt sich das Phänomen, daß nach einer Serie von Landtagswahlen, die zwischen 1972 und 1976 sehr enttäuschend für
SPD und FDP ausfielen, in der Bundestagswahl am 3. Oktober 1976 die Koalition dieser Parteien wieder Sieger der Wahl wurde. Nach vier Jahren kann die Bundesregierung auch eine andere Bilanz vorweisen, als nach einem oder zwei Jahren. Es folgt dann der national gefärbte Appell an die Wähler, während die Landtagswahlen, wie z. B. in Hessen 1978, höchstens unter dem Spruch geführt werden können, „daß Helmut Schmidt das Regieren durch den und nach dem 8. Oktober leichter wird"
Der Versuch, die Popularität und den Amts-bonus des Bundeskanzlers auf die Länder zu übertragen, dürfte bisher jedoch nur bei der Hamburger Bürgerschaftswahl am 4. Juni 1978 voll gelungen sein, weil Helmut Schmidt als Hamburger Bürger und langjähriger Hamburger Politiker ein besonders gutes Ansehen in dieser Stadt hat. Die zur selben Zeit stattfindende Wahl in Niedersachsen zeigte eine andere Tendenz für die SPD.
Das Paradox entsteht, daß Wahlverluste der Regierungspartei-bzw. -parteien in den Landtagswahlen dem Kanzler und der Arbeit der Bundesregierung zugerechnet werden, während Erfolge dem Ministerpräsidenten, der Landesregierung oder der Landesopposition aufs Konto verbucht werden. Darunter kann die Stabilität einer Bundesregierung leiden, wenn weder die sachlichen noch personellen Konsequenzen aus den oft schwer deutbaren Wählervoten zu den Landtagswahlen gezogen werden. Bei der Frage, welche Konsequenzen zu ziehen sind, muß die Regierung oft nach „trial and error" vorgehen, da der Wähler-protest nur allgemein feststellbar ist.
IV. Erklärungsmuster für den „Protestwahlcharakter der Landtagswahlen"
Eine naheliegende Erklärung für die unterschiedlichen Wahlergebnisse beruht auf der unterschiedlichen Wahlbeteiligung bei den Landtagswahlen im Vergleich zu den Bundestagswahlen. Wem kommt die geringere Wahlbeteiligung zugute, den Regierungsoder den Oppositionsparteien? Ist die geringere Wahlbeteiligung bei Landtagswahlen ein Zeichen für den zweiten Rang, den die Länder in den Augen des Wählers haben oder Zeichen des Protestes? Entscheidet also die „Partei der Nichtwähler" bei den Landtagswahlen über Erfolg bzw. Mißerfolg der Parteien?
Die Wahlbeteiligung schwankt bei den Landtagswahlen sehr stark, je nachdem, wie intensiv die bundespolitische Auseinanderset-zung und wie wichtig der Ausgang der Wahl zur Lösung einer bestimmten politischen Situation ist. Beispiele dafür sind die Landtagswahlen in Baden Württemberg 1972, in Niedersachsen 1974, und in Hessen 1978 gewesen. Die Wahlbeteiligung reichte in diesen Ländern nahe an die bei den Bundestagswahlen im gleichen Land. In Baden-Württemberg fiel sie dann vier Jahre später wieder, weil es im Gegensatz zu 1972 keine ähnliche bundespolitische Entscheidungsfrage wie den Kanzlersturz gab.
Zwei Versuche, die international bekannte Erscheinung zu erklären, daß es oftmals bei Zwischenwahlen zu Wahlverlusten der Regierungspartei-bzw. -parteien kommt, stammen aus dem anglo-amerikanischen Raum. Campbell unterscheidet zwischen einer „LowStimulus election" (geringe Motivation) und einer „high-stimulus election" (hohe Motivation). Während die peripher interessierten Wähler nur bei nationalen Wahlen oder bei einer „Krisenwahl" zur Wahlurne gehen, treten bei den Zwischenwahlen die Parteipräferenzen zutage, wie sie in einer normalen Verteilung vorhanden sind 79). Problematisch ist jedoch, hohe Motivation und Wahlbeteiligung in umgekehrter Relation zu den stabilen Parteipräferenzen zu setzen. Auch bei den Landtagswahlen muß mit einem hohen Prozentsatz von Wechselwählern und peripheren Wählern, deren Parteiidentifikation schwach ist, gerechnet werden Problematisch ist jedoch, hohe Motivation und Wahlbeteiligung in umgekehrter Relation zu den stabilen Parteipräferenzen zu setzen. Auch bei den Landtagswahlen muß mit einem hohen Prozentsatz von Wechselwählern und peripheren Wählern, deren Parteiidentifikation schwach ist, gerechnet werden.
Ein weiteres Erklärungsmuster ist der „electoral cycle" Nach diesem Zyklus steigt die Regierungspopularität unmittelbar nach der siegreichen Wahl für kurze Zeit an und sinkt dann im Verlauf der Legislaturperiode ständig ab, bis sie etwa in der Mitte ein Minimum erreicht, um dann kurz vor der Wahl wieder auf die Höhe der tatsächlichen Wahl-chancen anzusteigen. Eine statistisch-mathematische Untersuchung führt zu dem Ergebnis: „Je weiter entfernt eine Landtags-von der nächsten Bundestagswahl ist, desto schlechter schneiden die Regierungsparteien ab; die relativ größten Chancen bestehen noch am Anfang und Ende der Legislaturperiode."
Diese Wahrscheinlichkeitsrechnung dürfte also nur für die Zeit kurz vor oder nach den Bundestagswahlen richtig sein. Solange die Hamburger Bürgerschaft bis 1965 jeweils kurz nach den Bundestagswahlen gewählt wurde, läßt sich die o. a. Hypothese als Erklärungsmuster verwenden. Fraglich wird sie aber bei den beiden baden-württembergischen Landtagswahlen 1972 und 1976 als Vor-test für die Bundestagswahlen, auch wenn noch ein halbes Jahr dazwischen lag. Völlig unerklärbar mit dieser Theorie ist der Gewinn von 6, 6 0/0 für die SPD bei der Hamburger Bürgerschaftswahl am 4. Juni 1978, etwa in der Mitte der Legislaturperiode des Bundestages. Uber den Nutzen der unterschiedlichen Wahlbeteiligung gibt es verschiedene Theorien und gelegentlich Meinungsstreit zwischen den Forschungsinstituten, so z. B. anläßlich der Landtagswahl 1976 in Baden-Württemberg 82). Abgesehen von der Motivation des Wählers, die eng zusammenhängt mit der Wahlbeteiligung, dürfte die grundsätzliche Zielrichtung des Wählerinteresses und des Parteienwahlkampfes von Bedeutung sein. Während bei Bundestagswahlen die Orientierung auf die Person des Kanzlers im Vordergrund steht, sind die Landtagswahlen stärker partei-, sach-und programmorientiert. Wenn als eine der Ursachen für den Verlust der SPD in Hamburg bei der Bürgerschaftswahl 1974 in Höhe von 10, 4 °/o im Vergleich zu 1970 durch eine Umfrage festgestellt wurde, daß ein Fünftel der Befragten sich dafür ausgesprochen hatten, „der SPD einen „Denkzettel" zu erteilen 83), wird sichtbar, daß die Landtagswahlen dazu tendieren, als Ventil für unzufriedene Bürger zu dienen. Der regierungstreue Wähler kann anläßlich einer Landtagswahl die Parteipräferenzen kurzfristig ändern in dem Glauben, damit nicht die Stabilität der Bundesregierung erschüttert zu haben. Bei der Bundestagswahl würde sich dann wieder das „normale" Wahlverhalten einstellen, wenn eine Krise überwunden ist. Ein grundsätzlicher Trendwechsel wäre jedoch in der Serie von Landtagswahlen möglich, wie das Beispiel Österreich zeigt, wo die Erfolge der SPÖ in den sechziger Jahren bei den Landtagswahlen in einen Erfolg dieser Partei bei den Nationalratswahlen einmündeten. Für die Erklärung der Landtagswahlergebnisse ist der Ansatz der Wahlforschung am fruchtbarsten, der davon ausgeht, daß politisches Wahlverhalten im wesentlichen eine Re-aktion auf innen-und außenpolitische Ereignisse ist Es läßt sich leicht nachweisen, daß die bundespolitische Stimmungskurve bezüglich der Einschätzung der Regierungs-und Oppositionsparteien in einem kausalähnlichen Zusammenhang mit den Landtagswahlergelbnissen steht, besonders in politischen Krisenzeiten, wie z. B. während der Spiegel-Affäre, nach den Osterunruhen 1968 oder bei der Regierungskrise 1962 und im Frühjahr 1972. Die Landtagswahlergebnisse in diesen Jahren sind nicht rein landespolitisch erklärbar. Unbestritten ist in der Wahlforschung, in der Öffentlichkeit und bei den Parteien, daß die
Bestimmungsgründe der Wahlentscheidung bei Landtagswahlen sowohl in der Bundesais auch in der Landespolitik liegen. Das Mischungsverhältnis kann nicht statisch gesehen werden. Es handelt sich um ein dynamisches Verhältnis, das je nach Wahlkampfführung, Entscheidungs-und Ausgangssituation und der Interessenlage schwankt. Offen ist die Frage, ob im Wechselwählerbereich mehr bundes-oder landespolitische Faktoren bei der Wahlentscheidung ausschlaggebend sind. Ungeklärt ist weiterhin die Frage, ob der Amtsbonus der Landesregierung und des Ministerpräsidenten ein wahlentscheidender Faktor generell oder nur bei knappen Mehrheitsverhältnissen ist bzw. nur ein abschwächendes Element bei Verlusten und ein verstärkendes bei Gewinnen.