Die Diskussion um Staat und Politik in westlichen Industriegesellschaften beflügelt ein neues Stichwort: Es heißt Staatsversagen und hat, gemessen an früheren Auseinandersetzungen um Legitimationskrise oder (Un-) Regierbarkeit unbestreitbar den Vorzug, den „Schuldigen", um den es geht, kurz und bündig beim Namen zu nennen.
Zwei Varianten der Theorie vom Staatsversagen sind inzwischen in Umlauf und erfreuen sich bislang noch unterschiedlicher Publizität: Die eine wird von ökologisch orientierten eher dem linken Lager zuzuordnenden Sozialwissenschaftlern vertreten, die andere Position verfechten seit geraumer Zeit vorwiegend konservativ-liberale Wirtschaftswissenschaftler Zumindest in bezug auf die zweite Variante scheint die Zeit reif, die verstreuten Argumente zusammenzufassen und sie kritisch zu durchleuchten: In Abschnitt I werden die Argumentationslinien der ökonomischen Theorie des Staatsversagens in Grundzügen, wenn auch notgedrungen verkürzt, nachgezeichnet. Abschnitt II setzt sich mit den Thesen auseinander uhd sucht sie zu relativieren, indem er ihnen Positionen der Theorie des Marktversagens gegenüberstellt.
I. Woran der Staat scheitert — Kernthesen der ökonomischen Theorie des Staatsversagens
Im wesentlichen fußt die ökonomische Theorie des Staatsversagens auf Prämissen, die Recktenwald — beinahe axiomatisch — als . Grunderfahrungen der Menschheit" verstanden wissen will: — Der Mensch setzt sich mehr für sich selbst als für andere ein.
Er entscheidet rational, um seinen Eigennutz zu maximieren, und bringt notfalls auch auf Kosten anderer sein Schäfchen ins Trockene. In dieser Hinsicht unterscheiden sich Politiker, Beamte, aber auch Wähler nicht vom normalen Marktteilnehmer, der eine Produktions-oder Kaufentscheidung zu treffen hat
— Güter, die ihn wirklich oder vermeintlich nichts kosten, verodergebraucht der Mensch verschwenderisch. Was vielen oder allen gehört, pflegt er wenigergut als das, was erselbst sein eigen nennt Damit einher geht eine Neigung zur Vergeudung kollektiv genutzter Ressourcen: Sobald Güter und Dienstleistungen zur Verfügung gestellt werden, deren Nutzen und Kosten nicht eng und für den Betroffenen sichtbar über den Preis miteinander verknüpft sind, ist die Gefahr verschwenderischen Umgangs groß.
Ausgehend von diesen Grundannahmen, stützt sich dann die Theorie des Staatsversagens im einzelnen auf folgende Argumente: 1. Unser staatliches Finanz-und Haushaltswesen ist so organisiert, daß es die Vergeudung öffentlicher Mittel begünstigt. Denn lediglich 8— 10 Prozent der von der öffentlichen Hand erbrachten Leistungen werden über die soge-nannten Entgeltabgaben (also nach dem Grundsatz: Prozent der von der öffentlichen Hand erbrachten Leistungen werden über die soge-nannten Entgeltabgaben (also nach dem Grundsatz: wer nutzt, der zahlt) finanziert; die restlichen 90— 92 Prozent werden aus Steuern und Krediten erbracht 7). Diese Entkoppelung von Leistung und Gegenleistung führt dazu, daß der Bürger, der öffentliche Leistungen bezieht, dies ohne „Preisbewußtsein" tut; es fehlen Anreize zu sparsamem Umgang mit solchen Leistungen, aber auch zur Anspruchsbegrenzung des einzelnen gegenüber dem Staat.
2. In dem riesigen, verzweigten Apparat, der das Gemeinwesen mit Kollektivgütern versorgt, finden sich Leerlauf und Schwächen auf allen Ebenen. Das politisch-administrative Räderwerk ist zu kompliziert; infolge eingebauter Expansionstendenzen wird es immer komplizierter 8), die Koordinationsschwierigkeiten wachsen, der Anteil der Verwaltungsverwaltung (also der Beschäftigung der Verwaltung mit sich selbst) nimmt zu, der Apparat wird schwerfälliger und neuerungsfeindlicher, erzeugt Entfremdung und verstrickt sich in Widersprüche 9). Zwei amerikanische Forscher haben dies jüngst auf die Frage zugespitzt, ob der Staatsapparat überhaupt noch in der Lage sei, sich selbst zu steuern, und sind zu dem Ergebnis gelangt, daß es für eine Behörde (z. B. ein Ministerium) schon heute leichter ist, bestimmte notwendig werdende Steuerungsmaßnahmen gegenüber der privaten Wirtschaft als gegenüber rivalisierenden staatlichen Instanzen (also: öffentlichen Unternehmen, anderen Ministerien, Kommunalverwaltungen etc.) durchzusetzen 10). Engels resümiert: „Die Bürokratie muß vor ihrem eigenen Fleiß kapitulieren; aus Ordnung wird Unordnung, aus Absicht Zufall.
3. Um dies wenigstens punktuell zu konkretisieren: Hinderlich ist der öffentlichen Verwaltung ihr dysfunktionales Anreizsystem, das weder effizientes Handeln genügend belohnt, noch ineffizientes Verhalten hinreichend bestraft. Ein Zwang zur Leistung, wie er über den Konkurrenzmechanismus am Markt gegeben ist, ist im System öffentlicher Verwaltung nicht institutionalisiert Ist dann noch das Berufsethos der Beamten als leistungsmotivierender Faktor im Schwinden begriffen so potenzieren sich Fehlleistungsanfälligkeit und Neigung zum Schlendrian.
Soweit das Eigeninteresse offen oder latent das Handeln bestimmen kann, mündet dies eher in eine Kosten-und Ausgabenexpansion als in eine Produktivitätssteigerung: Macht, Prestige und persönlicher Aufstieg eines Staatsdieners spiegeln sich wider in der Zahl der Mitarbeiter, über die er als Vorgesetzter befiehlt, und im Volumen des Haushaltstitels, den er jährlich verausgaben kann Auch insofern hat also der öffentlich Bedienstete ein Interesse an der Aufblähung der öffentlichen Verwaltung.
4. In großen Behörden mit einer Vielzahl von Hierarchieebenen kommt es zu Informationsverzerrungen, die ihrerseits zu Fehlentscheidungen führen. Informationen, die innerhalb des Apparates von unten nach oben wandern, werden auf jeder Vorentscheidungsebene modifiziert — ein Prozeß, der obendrein noch durch das Beurteilungswesen im öffentlichen Sektor verstärkt wird: Weil das eigene Fortkommen vom Wohlwollen des Vorgesetzten abhängt, wird der karrierebewußte Mitarbeiter sich dessen Gunst versichern wollen, indem er die für ihn „günstigen" Informationen nach oben meldet, die weniger erfreulichen dagegen nach Möglichkeit zurückbehält Ähnlich dürfte übrigens auch sein weniger aufstiegsorientierter Kollege handeln, der nur in seiner „Leistungsnische" vom Chef unentdeckt bleiben möchte.
Werden so auf jeder Hierarchiestufe 10 Prozent Information weggelassen oder verfälscht, kommt schließlich „oben" etwas ganz anderes an, als unten eingespeist wurde Will der Vorgesetzte diesen Effekt verhindern, so muß er sich mehr Informationen beschaffen — z. B. indem er Kompetenzen überlappen läßt. Dies und das Erfordernis, die sich überschneidenden Aktivitäten dann wieder zu koordinieren, blähen den Verwaltungsapparat weiter auf
5. Die öffentliche Verwaltung arbeitet mit einem antiquierten kameralistischen Rech-nungswesen, in dem Haushalts-, Finanz-und Vermögensrechnung kaum miteinander verknüpft sind, und das über den Ertrag, die Leistung, den gestifteten Nutzen oder gar die Wirtschaftlichkeit von Maßnahmen nichts aussagt. Die Rechnungshöfe beschränken ihre Kontrollen im wesentlichen auf die Vorschriftsmäßigkeit der Mittelverwendung. Das ganze System ist allein auf das Verwalten von Geldmitteln angelegt, ohne der politischen Führung hinreichende Entscheidungshilfen zur Verfügung zu stellen
Was Recktenwald Budgetversagen nennt wird aber auch durch das Verfahren bei der Erstellung der Haushaltspläne Jahr für Jahr mitverursacht. Routinemäßig werden zumeist die Vorjahresansätze fortgeschrieben, also als »Sockel“ für den jeweils neuen Etat übernommen. Mit dieser Praxis lassen sich zwar Entscheidungsprozesse enorm vereinfachen und Verteilungskonflikte minimieren, weil nur noch über die Verteilung der Zuwachsraten politisch entschieden werden muß. Sie hat aber auch den Effekt, daß einmal in Gang gebrachte Programme nahezu automatisch und oft am tatsächlichen Bedarf vorbei weiterlaufen, während für neue Prioritäten dann die verbleibenden Mittel zu knapp sind 6. Mit ihren Planungen und Entscheidungen verursacht die staatliche Bürokratie ebenso externe Effekte wie der Markt. Engels nennt als Beispiel einen über Jahre hinweg regelmäßig wiederkehrenden Verkehrsstau an einem bestimmten Autobahn-Engpaß: „Der Zeitverlust und Benzinverbrauch der Autofahrer in dieser Zeit dürfte bei 30 Millionen gelegen haben. Aber diese Kosten tauchten in der Kalkulation der staatlichen Bauämter nicht auf — sonst hätte man gemerkt, daß es viel billiger gewesen wäre, eine Million zuzulegen" (um das Nadelöhr zu beseitigen) 7. Systembedingte Tendenzen zu einer ineffizienten Kosten-und Ausgabenexpansion werden noch verstärkt, wenn ein „massives Gewerkschaftsmonopol" jährlich Einkommens-und Strukturverbesserungen durchzusetzen vermag, die den Beitrag der Staatsbedienste-ten zur Produktivitätszunahme übersteigen, und wenn diejenigen, die den Staat als Arbeitgeber bei Tarifverhandlungen vertreten, selbst von den Verbesserungen, die die Gegenseite durchsetzt, profitieren. Als Beispiel für die Selbstbedienung der Staatsdiener führt Recktenwald das Jahr 1974 an, in dem die öffentlichen Lohnkosten um rund 18 Prozent, das Sozialprodukt dagegen nur um 4 Prozent gewachsen seien 8. Selbst wenn der Staat seine Dienste gegen Entgelt in Form von Gebühren, Beiträgen und Preisen anbietet, sind . Ansätze zur Ineffizienz und zur unsozialen Verteilung gleichsam ins Verwaltungssystem einprogrammiert" Meist verfügt die öffentliche Hand dann über eine Monopolstellung, die sich ausnützen läßt, um Angebote zu Lasten der Bevölkerung einzuschränken oder zu verschlechtern bzw. um Preise und Gebühren stärker zu erhöhen, als dies zum Inflationsausgleich nötig wäre Weil Monopolbildung vor lästiger Konkurrenz schützt, entspricht sie im übrigen auch der Interessenlage der öffentlich Bediensteten 9. Nicht nur die Bürokratie, auch der politische Prozeß trägt sein Scherflein zum Staatsversagen bei. So führen demokratische Abstimmungen mitunter zu unauflösbaren Paradoxien, weil sich individuelle Präferenzen nicht ohne weiteres zu gesellschaftlichen Prioritäten aufsummieren lassen. Dies läßt sich an einem einfachen Beispiel zeigen. In X-Stadt muß eine Müllverbrennungsanlage gebaut werden. Drei alternative Standorte A B und C sind im Gespräch; keiner ist so ideal, daß sich die 25 Ratsmitglieder von vornherein mehrheitlich darauf einigen könnten. Vielmehr beurteilen sie — je nach Stadtbezirk, den sie vertreten, oder auch je nach Fraktionszugehörigkeit — die relative Standortgunst unterschiedlich wie folgt: Zahl der Ratsmitglieder 10 8 7
Standort-A B C rangfolge B C A C A B Bei Einzelabstimmung über die Alternativen ergibt sich keine eindeutige Entscheidung: Läßt der Bürgermeister über A und B zuerst abstimmen, so lautet das Votum 17: 8 für den Standort A. Würde sodann über B und C entschieden, so ergäbe sich ein Stimmenverhältnis von 18: 7 zugunsten von B. Danach wäre also aus der Sicht des Ratskollegiums A der bestgeeignete und C der wenigstgeeignete Standort.
Stellt der Ratsvorsitzende dagegen zunächst die Alternativen A und C zur Abstimmung, präferieren 15 Mandatsträger die Lösung C und nur 10 die Lösung A.
Es lassen sich zwar die Präferenzen der einzelnen Ratsherren, nicht aber die des Ratskollegiums eindeutig ermitteln. Welche Lösung tatsächlich realisiert wird, hängt letztlich von Prozessen der Koalitionsbildung, des Aushandelns und Taktierens ab. Keine der denkbaren Entscheidungen wird jedoch die ursprünglichen Präferenzen der Ratsmitglieder zweifelsfrei und unverfälscht widerspiegeln.
Die Demokratietheorie kennt viele ähnliche Fälle, bei denen letztendlich der „Zufall" entscheidet Und nicht nur in X-Stadt weiß der gefuchste Bürgermeister aus Erfahrung, daß er mit der Festlegung der Abstimmungsreihenfolge mitunter auch Einfluß auf die Entscheidung selbst gewinnen kann, die seine Ratsherren zu treffen haben.
10. Problematische Wahlergebnisse kommen aber auch — so unsinnig dies zunächst scheinen mag — durch rationales Abstimmungs-Verhalten zustande: „Der rationale Wähler weiß, daß das Gewicht seiner Stimme minimal ist, wenn 40 Millionen Menschen ihre Stimme abgeben. Es beträgt ein Vierzigmillionstel, und auch dies nur, wenn das Rennen zwischen den Parteien offen erscheint. Dies erklärt, warum es sich für den Wähler viel weniger lohnt, sich über politische Streitfragen zu informieren, als für den Marktteilnehmer, die Marktlage zu erkunden. Nur im Markt zählt seine Stimme voll... Hinzu kommt, daß die gesellschaftlichen Zusammenhänge komplizierter und schwerer zu verstehen sein dürften als die Preissignale des Marktes. Der rationale Wähler nimmt nur die . billigsten'Informationen auf — zum Beispiel, welcher der Kandidaten der sympathischste ist — und die Politiker kommen dem informationskostenbewußten Wähler entgegen und bieten ihm statt vieler genauer Informationen ein fertig geschnürtes Paket: eine Ideologie."
11. Der Zeithorizont von Politikern erstreckt sich jeweils vorrangig auf den Rest der begonnenen Legislaturperiode; der nächste Wahltermin ist für sie der zukunftsentscheidende Stichtag.
Wenn sie um ihre Wiederwahl bangen müssen, neigen sie dazu, uns mit Wahlgeschenken zu beglücken. Dagegen werden sie die Finger von Projekten lassen, deren Kosten bald, deren Erträge aber erst nach dem Wahltag anfallen; die Ernte könnte ja sonst womöglich der politische Gegner in die Scheuer einfahren. Langfristige Vorsorge wird so erheblich erschwert
Da Wahlentscheidungen nicht unerheblich von der wirtschaftlichen Situation beeinflußt werden, besteht für Politiker ein starkes Interesse, vor dem Wahltermin eine rosige konjunkturelle Lage zu schaffen — der Ab-schwung folgt dann später. Konjunkturzyklen werden mithin als (wahl-) politisches Phänomen gedeutet
12. Last not least: Ein System, das unter den skizzierten Bedingungen „funktioniert", schafft mit den ihm anvertrauten Geldmitteln neue Verteilungsungerechtigkeiten 31).
Schon weil „in der Demokratie die Umverteilung von der Mehrheit vorgenommen" wird und die „entscheidende Stimme ...der . mittlere Wähler" aufbietet, kommen „Transfers nicht nur den Bedürftigen, sondern auch in disproportionaler Weise der Mittelschicht zugute"
Und selbst dort, wo staatliche „Hilfe" den richtigen Adressaten erreicht, bleibt sie problema-tisch: Der anonyme Transfer muß gesetzlich geregelt sein, der Antragsteller erhält einen Rechtsanspruch auf öffentliche Leistung. „Aus dem Bittsteller und Almosenempfänger wird ein selbstbewußt fordernder . Unterprivilegierter'. Da der Empfänger nur sein Recht wahrzunehmen glaubt, erlischt der moralische Antrieb zur Selbsthilfe. Eine . Abhängigkeitsfalle'tut sich auf." Der Staat entmündigt seine Klientel — und schafft auch damit den Bedarf für noch mehr Staat.
Was die Vertreter der ökonomischen Theorie des Staatsversagens über die aufgelisteten Kritikpunkte hinaus eint, ist der Glaube an die Überlegenheit des Marktes als gesellschaftlicher Organisationsform. Allenfalls im Grad der Lobpreisung gibt es Unterschiede als „Meßlatte" für die Leistungsdefizite des Staates wird jedoch einhellig (implizit oder explizit) das Marktmodell herangezogen; zugleich wird immerhin angedeutet, daß auch der Markt nicht alle Probleme lösen kann.
II. Staatsversagen und Marktversagen — Zur Kritik der vorgestellten Thesen
Für eine Kritik der präsentierten Thesen gibt es natürlich viele Ansatzpunkte; drei scheinen uns besonders wichtig: Erstens sind ein paar Bemerkungen zu den Prämissen der ökonomischen Theorie des Staatsversagens nötig; zweitens ist ihre methodische Vorgehensweise zu problematisieren; und drittens sollten wir die geistigen Väter der Theorie beim Wort nehmen und den Markt als Alternative gesellschaftlicher Organisation ins Spiel bringen. Vor diesem Hintergrund ist zu prüfen, inwieweit die vorgetragenen Argumente der Relativierung bedürfen.
Zu den Prämissen, wonach der Mensch zuvörderst eigennützig ist und tendenziell mit Kollektivgütern verschwenderisch umgeht, wäre zunächst anzumerken, daß diese Beobachtung auf unseren eigenen Kulturkreis bezogen bleiben sollte. Daraus eine „Grunderfahrung der Menschheit", mithin eine Art zeitlos und ubiquitär gültiger Naturkonstante ableiten zu wollen, zeugt von einer zu eurozentrischen Perspektive, die mit Forschungsergebnissen der Anthropologie widerlegbar sein dürfte.
Aber auch hierzulande erscheint es gewagt, Politiker, Bürokraten oder Wähler nur insoweit wahrhaben zu wollen, als sie durch Eigeninteressen motiviert sind. Sind es nicht auch altruistische Orientierungen, die immer wieder Politiker-Leidenschaften entfalten, oder die in das altbekannte Reformer-Dilemma münden, zwischen Machterhaltung und Gesellschaftsreform wählen zu müssen? Gibt es sie nicht mehr, jene Bürokraten, die uns, durchaus von (falsch verstandener) Nächstenliebe beflügelt, paternalistisch bevormunden? Wie lange ist es eigentlich her, daß mit Appellen an die Solidarität und Mitleidensfähigkeit mit den sozial Schwächeren — compassion war das Stichwort — Wahlkämpfe stimuliert, also offenbar Wähler überzeugt werden konnten? Die Realität ist zumindest komplizierter, als sie sich in den Prämissen der Staatsversagenstheorie widerspiegelt. Das schließt andererseits nicht aus, daß die Theorie vom Eigennutz nicht zu fruchtbaren Einsichten führen kann.
Problematischer erscheint uns hingegen das methodische Vorgehen der Staatsversagenstheorie. Bislang jedenfalls war es aus gutem Grund Usus, folgende beiden Analyseebenen strikt voneinander abzusondern: Einmal die theoretische Diskussion um idealtypische gesellschaftliche Entscheidungsmechanismen wie Markt, Bürokratie, Demokratie sowie Verhandlungssysteme die zwar „in Reinkultur" nie vorkommen, aber nützliche Abstraktionen sind, weil sie als Schlüssel für das bessere Verständnis real vorhandener politisch-ökonomi-scher Institutionensysteme bzw. Entscheidungsprozesse dienen. Zum anderen die empirisch ausgerichtete Analyse eben dieser real vorfindbaren Systeme, wie sie etwa Staat und private Wirtschaft darstellen; wobei davon auszugehen ist, daß sowohl im öffentlichen wie im privatwirtschaftlichen Sektor — wenn auch in unterschiedlicher Kombination — alle vier genannten Entscheidungsmuster gegenwärtig sind.
Die ökonomische Staatsversagenstheorie verwischt diese Trennlinie zwischen Theorie und Empirie, zwischen idealtypischen Entscheidungsmechanismen und real existierenden Institutionen. Sie bezieht sich auf die von der ökonomischen Theorie der Politik seit langem analysierten Schwächen der Entscheidungsmechanismen Demokratie und Bürokratie packt Thesen und empirisches Material aus der tagespolitischen Bürokratieschelte und Sozialstaatsdiskussion dazu und präsentiert so ein ziemlich bunt zusammengewürfeltes Indizienpaket, das den real existierenden Staat als „Versager" überführen soll — ohne je das Entlastungsmaterial zu prüfen, das zwar vielleicht nicht zum Freispruch von der Anklage, wohl aber zu einem milderen Urteil gereichen könnte. Zumindest zweierlei wäre hier anzuführen:
— Die Schwachstellenanalyse bürokratischer und demokratischer Entscheidungsmuster bedarf der Ergänzung: auch die Stärken von Demokratie, Bürokratie und Sozialstaat sind mitzubilanzieren; — die von der Staatsversagenstheorie favorisierte Alternative gesellschaftlicher Organisation, der Markt, muß genauer auf sein Leistungspotential und seine Leistungsgrenzen hin untersucht werden Erst wenn dies geschieht und dabei die wesentlichen Probleme des Marktversagens herausgearbeitet werden, läßt sich der Stellenwert näher bestimmen, der Theorien des Staatsversagens zukommen mag.
Zumindest das Letztere soll — wie bereits angedeutet — im folgenden nachgeholt werden; insoweit jedenfalls, wie dies für eine Auseinandersetzung mit den präsentierten Staatsversagensthesen nützlich erscheint. Dabei kommt es uns auch darauf an, wesentliche Unterschiede zwischen dem Lehrbuch-Marktmodell der vollständigen Konkurrenz und den tatsächlichen Gegebenheiten im privatwirtschaftlichen Sektor heutiger Industriegesellschaften herauszuarbeiten. An ersterem mißt die Staatsversagenstheorie den Staat — an letzteren sollte man ihn nach unserer Auffassung messen, jedenfalls wenn man „Entstaatlichung" als Rezept propagiert.
Vergegenwärtigen wir uns zunächst ein paar Charakteristika, wie sie Ökonomen gern funktionierenden Märkten zuschreiben: Während die Entscheidungsmechanismen Bürokratie und Demokratie auf dem Prinzip von Über-und Unterordnung basieren (im einen Fall entscheidet der Vorgesetzte, im anderen die Mehrheit), gilt am Markt das Prinzip des Tauschs zwischen gleichberechtigten (wenn auch nie: gleich vermögenden) Partnern: Alle Entscheidungen werden freiwillig getroffen; Transaktionen kommen nur zustande, wenn sich beide Seiten handelseinig werden. Die Preise bilden sich nach Angebot und Nachfrage und pendeln sich — ohne daß der einzelne Anbieter oder Nachfrager das Preisniveau beeinflussen könnte — so ein, daß die Märkte geräumt werden. Jeder Marktteilnehmer hat die Chance, sein Einkommen so zu verwenden, daß er damit die für ihn „optimale"
Kombination an Gütern und Dienstleistungen erwerben kann — soweit eben das Einkommen reicht. Dies wiederum bemißt sich nach seiner Leistung, zu der er aus Eigeninteresse (und durch die Konkurrenz am Markt) motiviert wird. Was Leistung ist, beurteilt und honoriert der anonyme Markt. Der Markt ermutigt auf diese Weise Initiativen, bewirkt Wandel und sichert Wachstum. Vor allem aber löst seine „unsichtbare Hand" dezentral das wichtigste wirtschaftliche Koordinationsproblem, welche Güter und Dienstleistungen wo Verwendung finden sollen: sie werden dort eingesetzt bzw. konsumiert, wo sie „am dringendsten" gebraucht werden, sprich: wo der höchste Marktpreis für sie zu erzielen ist Faszinierend ist dieser Selbstkoordinationsmechanismus zweifellos. Dennoch haben die Ökonomen längst herausgefunden, daß Märkte aus sich heraus eine Reihe von Problemen nicht lösen können. Darüber hinaus gehorchen die real vorfindbaren Märkte — wie bereits angedeutet — oftmals anderen Gesetzen als das eben skizzierte Modell. Betrachten wir diese Defizite etwas genauer:
1. Auf Märkten werden Vermachtungstendenzen wirksam, die die Funktionsfähigkeit des Marktmechanismus beeinträchtigen, wenn nicht aufheben. Dafür gibt es mindestens drei Gründe:
— Wettbewerb am Markt erzeugt Ungleichheit Ungleichheit begünstigt die Kapitalakkumulation und die Kapitalkonzentration.
— Wettbewerb birgt bestimmte Risiken, gegen die sich Produzenten gerne absichern, etwa durch Unternehmenszusammenschlüsse und Diversifikation des Leistungsangebotes. — Betriebsintern lassen sich die meisten Produktionsprozesse nicht mit Hilfe des Markt-mechanismus, sondern nur nach bürokratischen Prinzipien organisieren Gerade bei technologisch hochwertigen Gütern sind oftmals Mindestbetriebsgrößen Voraussetzung, um die Produktion überhaupt aufnehmen zu können.
Je mehr aber ein Betrieb wächst, desto wahrscheinlicher erringt er damit auch Machtpositionen, die das Prinzip des „gleichberechtigten Tauschs" gefährden. Tendenziell setzt sich am Markt der Stärkere durch; der Schwächere wird diskriminiert — im Extremfall reduziert sich der „Wettbewerb" auf wenige Firmen, die sich einen Markt teilen (Oligopol), oder ein einziger Anbieter diktiert seinen Abnehmern die Preise (Monopol).
Mit am überzeugendsten hat Galbraith aufgezeigt, daß das klassische Marktmodell industriegesellschaftliche Realitäten allenfalls zu verschleiern, aber kaum mehr zu erklären vermag. Nach seiner Darstellung ist das Preissystem des Marktes als Koordinationsmechanismus überholt; an dessen Stelle ist industrielle Planung getreten: Preise werden von Großfirmen „administriert", Großunternehmen konkurrieren zwar nach wie vor um Marktanteile, aber nicht mehr mit dem Mittel ruinösen Preiswettbewerbs; der Absatz wird geplant, wobei die Konsumenten auch mit Hilfe der Werbung von den Produzenten abhängig gemacht werden.
Selbst wer bei Galbraith einige — gewiß gebotene — Abstriche macht wird kaum um die Feststellung herum kommen, daß sein Modell in weiten Bereichen die bundesrepublikanische Wirklichkeit besser abbildet als das klassische Marktmodell von Adam Smith.
Was bedeutet das aber für die Staatsversagenstheorie? Einige Schlußfolgerungen drängen sich auf:
— Ihre zentralen Argumente zur Kritik staatlicher Bürokratie (vgl. Teil I, Zf. 2—4) gelten, geringfügig modifiziert, auch für Großbürokratien im privatwirtschaflichen Bereich Allenfalls insoweit kann von spezifisch staatlichem „Versagen" die Rede sein, als dort eine Reihe dienstrechtlicher Regelungen einer flexiblen Personalpolitik noch hinderlicher sind als die tarifvertraglichen Vereinbarungen, die die Gewerkschaften zum Schutz der Arbeitnehmer in der Privatwirtschaft durchgesetzt haben.
Auch wenn Vaubel — kontrastierend zur Kurzfristorentierung der Politik — die Fähigkeit der Privatwirtschaft zur Langfristplanung unterstreicht (vgl. Teil I, Zf. 11), so ist gerade dies nicht Verdienst eines funktionierenden, unberechenbaren Schwankungen unterworfenen Marktes, sondern Folge bürokratischer Vermachtung. Insoweit ergibt sich kaum ein Unterschied zum öffentlichen Sektor: Die Bürokratie plant auch dort weit über den Teller-rand der jeweiligen Legislaturperiode hinaus, an dem sich Politiker orientieren mögen. — Ebenso sind die weiteren demokratiekritischen Einwände der Staatsversagenstheorie (vgl. Teil I, Zf. 9 u. 10) zu relativieren. Schwer! wiegen sie allenfalls angesichts der utopischen Verheißung von Herrschaftsfreiheit des klassischen Marktmodells In dem Maße jedoch, wie Märkte „vermachten", wie Großunternehmen das Prinzip der Konsumentensouveränität auszuhöhlen vermögen und in relativer Autonomie über Qualität und Quantität von Innovationen, über Investitionen, Produkte und Arbeitsplätze entscheiden, entsteht Herrschaft, die der Legitimation bedarf. Demokratische Legitimation von Herrschaft mag unter den Bedingungen hochkomplexer Industriegesellschaften zusehends problematisch werden; sie ist aber nicht-legitimierter Herrschaft, wie sie aus Konzentrationsprozessen am Markt entsteht, allemal vorzuziehen. Selbst von engagierten Verfechtern der Marktwirtschaft wird betont, wie schwierig es ist, funktionierende Märkte zu organisieren Daß der Staat an dieser Aufgabe immer wieder scheitert, weil hier womöglich Marktmacht der Staatsmacht längst Schranken gesetzt hat, wäre ein triftiges Argument einer Staatsversagenstheorie, das sich durch empirische Studien über das Wirken von Kartellbehörden hieb-und stichfest absichern ließe Bei Engels, Recktenwald und Vaubel sucht man danach vergebens.
2. Wo immer die Zielfunktion eines privaten Unternehmens am Prinzip der Gewinnmaximierung orientiert ist, wird es eine einmal errungene Monopolstellung zu Lasten seiner Kunden ausnutzen. Historisch gesehen, war dies wohl der gewichtigste Grund, weshalb bestimmte Ver-und Entsorgungsaufgaben, die sich aus technisch-wirtschaftlichen Überlegungen nicht wettbewerblich organisieren lassen („natürliche Monopole"), staatlichen bzw. kommunalen Institutionen übertragen wurden; von ihnen wurde erwartet, daß sie sich mehr am Gemeinwohl als an Gewinnaussichten orientieren würden.
Daß sie sich trotzdem gelegentlich wie Monopolisten gebärden (vgl. Teil I, Zf. 8), ist ein Problem, das die Staatsversagenstheorie sicherlich richtig diagnostiziert. Es läßt sich allerdings nicht durch Rückverweisung des Aufgabenpakets an die private Wirtschaft lösen — die Anreize zum Mißbrauch der Monopolstellung wären dort, wie gesagt, noch größer. Eher dürfte es hier an demokratischer Kontrolle mangeln, zumal viele dieser öffentlichen Unternehmen von mehreren Gebietskörperschaften getragen werden, damit also auch mehreren Parlamenten verantwortlich sind. Auf diese Weise ergeben sich ungeahnte Möglichkeiten, den schwarzen Peter für unpopuläres Monopolistenverhalten zwischen den verschiedenen parlamentarischen Kontrollinstanzen hin und her zu schieben. Als vielleicht aktuellstes Beispiel ist an die jüngsten Auseinandersetzungen um die schwindelerregenden Tariferhöhungen bei verschiedenen Verbund-systemen des öffentlichen Nahverkehrs (z. B. Verkehrsverbund Rhein-Ruhr, Münchner Verkehrsverbund) zu erinnern.
3. Der Markt schafft bzw. akzentuiert Verteilungsungerechtigkeit. Wo er allein über die Güterverteilung entscheidet, hat der Bedürftige, der selbst keine marktgängige Leistung zu erbringen vermag, keine Ansprüche oder Rechte — er bleibt auf Caritas angewiesen. Und auch das, was der Markt als „Leistung" honoriert, entspricht vielfach nicht unserem Gerechtigkeitsempfinden: Der Spitzenfußballer, der ein Einkommen von einer Million Mark per annum erzielt, leistet nicht das 50fache eines Müllarbeiters mit 20 000 Mark jährlicher Entlohnung — sein Marktpreis ist sehr viel mehr Ausdruck von Knappheitsrelationen als von Leistung. Das von Engels formulierte Grundprinzip der Verteilung am Markt, wonach jeder „soviel bekommt, wie er selbst beiträgt" ist eine Chimäre.
Vor diesem Hintergrund erscheinen zum einen die Selbstbedienungstendenzen, die den Staatsdienern so gerne vorgehalten werden (vgl. Teil I, Zf. 7), nicht mehr ganz so dramatisch, zumal verschiedene Mechanismen (u. a. eine in diesem Punkt zu Recht kritische Medienberichterstattung) dafür sorgen, daß sich die Erhöhungen der Bezüge im öffentlichen Dienst im mittelfristigen Durchschnitt nicht allzuweit von den Löhnen und Gehältern, wie sie in der Privatwirtschaft gezahlt werden, wegbewegen
Zum anderen wird klar, daß es angesichts der markterzeugten Verteilungsungerechtigkeit der öffentlichen Hand als umverteilender Instanz bedarf — vor allem um des sozialen Friedens willen. Den aber hat der Staat — sehr zum Kummer mancher linker oder rechter Krisenstrategen — in den letzten Jahrzehnten recht erfolgreich gesichert, auch wenn er mit wachsendem Anteil am Sozialprodukt selbst hie und da Verteilungseffekte hervorbringt, die bei genauerem Hinsehen weder als „gerecht" noch als „sozial" einstufbar sind (vgl. Teil I, Zf. 12).
4. Ein weiteres klassisches Problem des Markt-versagens ist das der externen Effekte. Längst wissen wir, daß sich der Wohlstand aller nicht automatisch mehrt, wenn jeder einzelne am Markt nur seine Eigeninteressen verfolgt. Betriebswirtschaftliche und volkswirtschaftliche Rationalität klaffen mitunter auseinander. Was gut ist für General Motors, ist nicht unbedingt gut für die Vereinigten Staaten. Prominentestes Beispiel ist die Umweltzerstörung. Wann immer eine Fabrik die Luft verpestet, werden Produktionskosten externalisiert, d. h., ein Teil der Produktion ist nur deshalb betriebswirtschaftlich profitabel, weil der Betrieb volkswirtschaftliche Ressourcen aufzehren kann, ohne dafür bezahlen zu müssen. Auch am Markt gibt es also die Entkoppelung von Leistung und Gegenleistung, von Nutzern und Zahlern (vgl. Teil I, Zf. 1).
Nun hat Engels zweifellos recht: der Staat verursacht ebenfalls externe Effekte. Das Autobahn-Beispiel (vgl. Teil I, Zf. 6) ist sogar eher harmlos — verglichen etwa mit dem Umwelt-Raubbau, wie er in der Sowjetunion staatlich sanktioniert und betrieben wird -Ein kleiner, aber wesentlicher Unterschied bleibt dennoch: Marktteilnehmer müssen soziale Kosten, die sie verursachen, aus ihrer Kalkulation ausklammern, es sei denn, sie werden vom Staat zu deren Berücksichtigung gezwungen. Das Chemiewerk, das freiwillig kostspie-
ige Filteranlagen einbaut, also Sozialkosten internalisiert, wird sich schwer tun, am Markt wettbewerbsfähig zu bleiben, wenn nicht auch die Konkurrenz dazu veranlaßt wird, ähnliche Umweltschutzmaßnahmen zu ergreifen. Staatliche Institutionen können dagegen Externalitäten in ihre Kostenrechnung miteinbeziehen, auch wenn sie de facto häufig versäumen, dies zu tun etwa, weil sie sich wie Marktteilnehmer verhalten.
Spätestens an diesem Punkt relativiert sich auch Recktenwalds Kritik am vorsintflutlichen Rechnungswesen der öffentlichen Hand (vgl. Teil I, Zf. 6): Die Privatwirtschaft kann u. a.deshalb Erträge, Leistung und Wirtschaftlichkeit sehr viel besser messen, weil sie eine klar umrissene Zielfunktion (Gewinnmaximierung unter Einhaltung einiger Nebenbedingungen) hat und nach betriebswirtschaftlichen Kriterien kalkuliert, obschon diese Kriterien volkswirtschaftlich mitunter fragwürdig sind.
Die öffentliche Verwaltung tut sich hier schwerer; daß sich die von der Ökonomie und den Policy Sciences angebotenen Entscheidungstechniken und -hilfen erst allmählich durchsetzen, hat gewiß auch damit zu tun, daß sie komplizierter sind als entsprechende Instrumente für privatwirtschaftliche Unternehmen. Immerhin räumt auch Recktenwald ein, daß die Vorschrift der Bundeshaushaltsordnung, für alle Großinvestitionen Nutzen-Kosten-Analysen zu erstellen, einen Schritt in die richtige Richtung markiert
5. Weil Märkte nie ganz so funktionieren wie im klassischen Modell, kommt es zu Überproduktion, Absatzstockungen, also: Konjunkturen und Krisen. Solche Schwankungen im Wirtschaftsablauf sind viel älter als die Versuche, sie mit Hilfe staatlicher Steuerung zu beeinflussen. Schon deshalb ist die Deutung von Konjunkturzyklen als einem vornehmlich wahlpolitischen Phänomen (vgl. Teil I, Zf. 11) überaus problematisch. Manche Politiker wären vermutlich froh, wenn sie so viel Einfluß auf das Wirtschaftsgeschehen hätten, wie dies einige Vertreter der Staatsversagenstheorie unterstellen.
6. Märkte tendieren unter kapitalistischen Rahmenbedingungen nicht nur zur Selbstaufhebung durch Konzentration, sondern auch zur Expansion.
Einmal geht es dabei um das Wachstum von Unternehmen, um die räumliche Ausdehnung von Märkten, um die Erschließung immer neuer Länder und Regionen für den Güteraustausch. Marktwirtschaft ist auf Wachstum programmiert; für den einzelnen Produzenten ist Wachstum oftmals Überlebensbedingung — sonst wird er von der wachsenden Konkurrenz an die Wand gedrückt. Gewiß, dieser Dynamik verdanken wir nicht nur Wohlstand; kurzfristigträgt sie auch nach wie vor dazu bei, ihn zu sichern. Andererseits braucht man kein Anhänger Leninscher Imperialismus-Thesen zu sein, um privatwirtschaftliches Wachstum in seinen mittel- wie langfristigen Auswirkungen heutzutage mindestens ebenso problematisch zu finden wie das Wachstum öffentlicher Bürokratien (vgl. Teil I, Zf. 2). Seit den umstrittenen Thesen des Club of Rome sollten wir für diese Problematik zumindest sensibilisiert sein 53a).
Zum anderen geht es bei der Marktexpansion um einen sozialen Prozeß: Das Tauschprinzip als Form gesellschaftlichen Umgangs und der Egoismus als handlungsleitendes Motiv, auf denen Marktwirtschaft letztendlich basiert, werden immer universeller, sie durchdringen immer mehr Lebensbereiche, gestalten zusehends unsere zwischenmenschlichen Beziehungen und unterspülen damit auch jenes noch nicht „marktorientierte", aus vorindustriellen Zeiten stammende Normensystem, das zunächst einmal Voraussetzung für das Aufblühen des Kapitalismus gewesen sein dürfte dessen „Restsubstanz" aber auch heute noch unsere Kultur prägt und zur Lebensqualität beiträgt.
In diesem Kontext wäre vielleicht auch das schwindende Berufsethos von Beamten zu begreifen (vgl. Teil I, Zf. 3). Es ist ja nicht ganz zufällig, daß Staatsbedienstete mehr und mehr ihre Einstellungen an die von Angestellten in Industriebetrieben angleichen — ein empirisches Forschungsergebnis übrigens, das so gar nicht in Einklang zu bringen ist mit Recktenwalds Thesen über die Wirkungen unterschiedlicher Anreizsysteme in Verwaltung und Wirtschaft, das aber unmittelbar einleuchtet, wenn es vor dem Hintergrund ähnlicher Alltagserfahrungen gesehen wird, die bei Beschäftigten des öffentlichen Dienstes wie der Privatwirtschaft gleichermaßen von Großbürokratien und vermachteten „Märkten“ bestimmt sind.
III. Schlußfolgerungen: Staatsversagen oder Theorieversagen?
Zusammenfassend läßt sich festhalten: Die ökonomische Theorie des Staatsversagens verliert viel von ihrer Brisanz, wenn sie nicht isolierter Betrachtung unterworfen, sondern im Kontext mit Theorien des Marktversagens analysiert wird.
Versagt also womöglich eher die Theorie als der Staat? So einfach lassen sich wiederum die in Teil I präsentierten Thesen auch nicht aus der Welt schaffen. Soweit die Staatsversagenstheorie auf eine Reihe von Funktions-und Strukturdefekten im öffenlichen Sektor aufmerksam machen will, sind ihre Einsichten gewiß nützlich, wenn auch bei weitem nicht so neu, wie sie sich, in modisches Vokabular gekleidet, gerieren. Ohnehin hat sich inzwischen herumgesprochen, daß der Staat kein Zauber-künstler ist, der jederzeit und für alle goldene Eier aus seinem Hut hervorzaubern könnte. Zwei triftige Einwände gegen die ökonomische Staatsversagenstheorie bleiben:
1. In ihrer Einseitigkeit macht sie sich verdächtig, nach der durchsichtigen Devise zu verfahren: „If the government is seen as incompetent, fewer people will want it to do things." Das aber hieße, daß es ihr gar nicht mehr um die nüchtern-abwägende, fundierte Evaluierung staatlicher Handlungsgrenzen geht. Wird hier nicht leichtfertig Wasser auf die Mühlen der Staatsverdrossenheit gelenkt? Schon die Etikettenwahl — Staatsversagenstheorie — gibt zu solchem (Miß-) Verständnis Anlaß.
2. Der vielleicht brennendsten Frage weicht die ökonomische Theorie des Staatsversagens aus. Soweit sie für „Entstaatlichung" plädiert und den Markt als Alternative zur Bürokratie favorisiert (anstelle etwa zu analysieren, wie sehr in unseren Industriegesellschaften Bürokratie und Markt, Privatwirtschaft und Staat ineinandergreifen, sich bedingen und wechselseitig ergänzen), suggeriert sie Problemlösungsmöglichkeiten, wo wir beim besten Willen nur Probleme zu sehen vermögen.
Das zentrale gesellschaftliche Dilemma — die „Grenzen der Organisierbarkeit" die er-kennbar werden für ein System, das offensichtlich auf Wachstumsgrenzen stößt, obschon seine beiden tragenden Säulen, Bürokratie und Markt, auf Expansion angewiesen sind, um halbwegs störungsfrei zu arbeiten — wird unter den Teppich gekehrt. Für die dringliche Aufgabe, hier gangbare Wege des Cutback-Managements 59) zu finden, drohende Verteilungskonflikte zu entschärfen (angesichts der bislang durch Wachstumsraten verdeckten Schwierigkeiten von Staat undPrivatwirtschaft, mehr Verteilungsgerechtigkeit zu realisieren), ist der Ruf nach mehr Markt wenig hilfreich. Vaubels abschließende Bemerkung, „daß nicht jede beliebige Unvollkommenheit des Marktes zu der Annahme berechtigt, der Staat könne hier reparieren" gilt eben auch umgekehrt.