Die seit dem 30. November 1981 in Genf stattfindenden Verhandlungen zwischen den Vereinigten Staaten von Amerika und der Sowjetunion über die Reduzierung nuklearer Mittelstreckenwaffen sind in ihre kritische Phase eingetreten. Die NATO will am Ende dieses Jahres mit der Aufstellung der in ihrem Doppelbeschluß vom 12. Dezember 1979 vorgesehenen 108 Abschußvorrichtungen für Pershing-II-Raketen und 464 landgestützten Marschflugkörpern (GLCM = Ground-Launched Cruise Missile) für den Fall beginnen, daß „die Sowjets jetzt nicht einer vollständigen Beseitigung dieser Waffen zustimmen"
Ein solches Übereinkommen würde voraussetzen, daß beide Seiten bereit wären, ihre derzeitigen Verhandlungsziele und Verhandlungsgrundsätze in entscheidenden Punkten aufzugeben. Der bisherige Verhandlungsverlauf und der gegenwärtige Zustand des Ost-West-Verhältnisses lassen es als wenig wahrscheinlich erscheinen, daß die USA und die Sowjetunion das erforderliche Ausmaß an Kompromißbereitschaft aufbringen werden, um den Beginn der Nachrüstung am Ende dieses Jahres noch zu verhindern. Gleichwohl lohnt es sich, in einer Zwischenbilanz der Verhandlungen zu fragen, wo Annäherungen erfolgt sind und welche Probleme einer Einigung im Wege stehen. Eine solche Analyse kann Bewertungsmaßstäbe für die Chancen und Bedingungen von drei denkbaren Varianten eines Verhandlungsausgangs aufdecken: ein Verzicht des Westens auf die Nachrüstung im Falle einer ausreichenden Verminderung der nuklearen Bedrohung Westeuropas durch die Sowjetunion, ein Übereinkommen mit begrenzter westlicher Nachrüstung bei gleichzeitigem Abbau sowjetischer INF-Systeme und schließlich ein Scheitern der Verhandlungen.
I. Verhandlungsmotive und Verhandlungsziele
1. Genesis des Doppelbeschlusses Für die 1979 getroffene Entscheidung der NATO, eine Modernisierung ihres INF-Potentials mit einem Verhandlungsangebot an die Sowjetunion zu koppeln, waren im wesentlichen vier Beweggründe ausschlaggebend: a) Strategische Parität und NATO-Strategie Militärstrategisch geht es der NATO darum, ihre Strategie der Flexiblen Reaktion glaubwürdig zu erhalten Zweifel an ihrer Wirksamkeit seien durch die Parallelität des Eintretens von strategischer Parität zwischen den USA und der UdSSR, der sowjetischen INF-Aufrüstung und des Veraltens der INF-Systeme der NATO hervorgerufen worden Die Kombination dieser drei Entwicklungen berge die Gefahr, die sowjetische Führung zu der Annahme zu verleiten, „that they could threaten to use nuclear weapons based in the Soviet Union against our European allies without risking nuclear retaliation against the Soviet homeland" In der Vergangenheit habe dieses Risiko nicht bestanden, weil die UdSSR mit einem Einsatz des überlegenen amerikanischen strategischen Potentials nach einer nuklearen Aggression gegen Westeuropa hätte rechnen müssen. Die inzwischen vorliegende „Gleichwertigkeit der interkontinental-strategischen Potentiale" habe jedoch zur Folge, „daß sich die Funktion dieser Waffen immer mehr darauf beschränkt, gegenseitig vor ihrem Einsatz abzuschrecken" Da deshalb die zentralstrategischen Waffen der USA nicht mehr ausreichten, um die regional-strategische Bedrohung Westeuropas durch die Sowjetunion auszugleichen, blieben der NATO nur zwei Möglichkeiten: Entweder es gelingt ihr, auf dem Verhandlungsweg eine Restabilisierung des militärischen Kräfteverhältnisses in Europa durch einen drastischen Abbau des sowjetischen Potentials zu erreichen, oder sie benötigt eine glaubwürdige Gegendrohung in Form von in Westeuropa stationierten amerikanischen Waffen, die einerseits nicht der strategischen Ebene zugerechnet werden, andererseits jedoch durch ihre Reichweite imstande sind, der Sowjetunion den Eindruck zu vermitteln, ihr Territorium aus einem von ihr in Europa begonnenen Krieg nicht aussparen zu können.
Der immanente Widerspruch dieser offiziellen Nachrüstungsbegründung liegt auf der Hand. Die Sowjetunion hat wiederholt betont, ihre Antwort „auf den Einsatz von Raketen vom Typ Pershing II und von Flügelraketen (gemeint sind GLCM — d. Verf.) würde unweigerlich auch die Vereinigten Staaten selbst treffen" Derartige Erklärungen können nicht als bloße Propaganda auf die leichte Schulter genommen werden: Für die Sowjetunion muß jede gegen sie gerichtete amerikanische Nuklearwaffe, unabhängig davon, ob sie in den USA oder in Westeuropa gestartet wird, eine strategische Waffe sein, deren Einsatz nur durch eine Vergeltungsdrohung gegen die USA abgeschreckt werden kann. Die USA müssen deshalb bei einem Einsatz ihres INF-Potentials mit einer strategischen Vergeltung der UdSSR rechnen.
Das eigentliche Paradox des von der NATO gegebenen Nachrüstungsrationals ist jedoch, daß die Sowjetunion durch den Einsatz der Nachrüstungswaffen zu eben dieser Reaktion veranlaßt werden soll. Im Rahmen der NATO-Strategie stellen nämlich die amerikanischen „nuklearen Mittel-und Kurzstreckensysteme in Europa eine entscheidende Koppelung zwischen der Verteidigung des europäischen NATO-Gebiets und der nuklear-strategischen Abschreckungsfähigkeit der Vereinigten Staaten" dar Es sei die abschreckungsstrategische Aufgabe dieser Waffen, der Sowjetunion klarzumachen, „that a conventional/nuclear war in Europe risks engagement of the central nuclear System of the United States" Wenn jedoch INF-Systeme im Grunde nichts anderes sein sollen als Waffen mit strategischem Charakter (d. h. Waffen, die zwar formal nicht dem strategischen Arsenal der USA zugerechnet, de facto aber wie dieses gegen die UdSSR eingesetzt würden), stünde die NATO auch nach einer Nachrüstung wieder vor dem gleichen Dilemma, das durch sie aufgehoben werden sollte: Wie kann man der Sowjetunion glaubhaft vermitteln, daß die USA zum Einsatz von quasi-strategischen INF zur Verteidigung Westeuropas bereit wären, während man ihr und der westlichen Bevölkerung gegenüber zur Begründung der Nachrüstung gleichzeitig erklärt, im Zeitalter strategischer Parität habe eine strategische Vergeltungsdrohung der USA auf eine Aggression der Sowjetunion gegen Westeuropa keine ausreichende Glaubwürdigkeit mehr?
Allerdings: Gebe es dieses Dilemma nicht, gebe es auch nicht die NATO. Denn die konstitutiven Merkmale der NATO (geographische Trennung Europas von den USA, souveräne Nationalstaaten) führen zu einer Interessenantinomie: Die USA müssen aus nationalem Überlebensinteresse bestrebt sein, durch einen Konflikt in Europa nicht in einen allgemeinen Nuklearkrieg mit der UdSSR hineingezogen zu werden, während es das Interesse Westeuropas ist, der Sowjetunion ein solches Eskalationsrisiko glaubwürdig anzudrohen. Die INF-Frage hat dieses Strukturproblem lediglich aktualisiert, wobei erneut deutlich wurde, daß es durch Waffen nicht aufgehoben werden kann Eine Lösung kann letztlich nur auf rüstungskontrollpolitischem Weg, d. h. durch einen Abbau der sowjetischen Bedrohung erreicht werden. Das Verhandlungsangebot im Doppelbeschluß war deshalb nicht nur politisch opportun, sondern auch militärisch folgerichtig b) Die innenpolitische Dimension Dieses Verhandlungsangebot hatte jedoch auch handfeste innenpolitische Motive, die auf die Neutronenwaffen-Episode von 1977 und 1978 zurückgehen. Damals waren die europäischen NATO-Regierungen durch das Ausmaß der öffentlichen Ablehnung von Plänen zur Stationierung von Neutronenwaffen überrascht worden. Diese legte sich zwar, nachdem Präsident Carter am 7. April 1978 die vorläufige Einstellung ihres Baus verfügt hatte. Die Neutronenwaffen-Debatte hinterließ jedoch „an aroused public opinion ready to protest against any nuclear innovations" Das Konzept des Doppelbeschlusses, mit der UdSSR zu verhandeln, bevor über eine Nachrüstung entschieden wird ist auch ein Ergebnis dieser Erfahrung und ein Versuch, schon kurze Zeit später eine Reaktivierung dieses Protests zu vermeiden.
c) Der Doppelbeschluß als bündnispolitisches Integrationsinstrument Das Neutronenwaffen-Intermezzo stand jedoch noch auf einem anderen Weg beim Doppelbeschluß Pate. Carter hatte seine Entscheidung, die Produktion der Waffe aufzuschieben, ohne vorherige Konsultation der europäischen Verbündeten verkündet. Der Vorgang bestätigte jene europäischen Kritiker, die der amerikanischen Außenpolitik Unberechenbarkeit und Konzeptionslosigkeit ankreideten. Insbesondere Bundeskanzler Schmidt fühlte sich durch den amerikanischen Präsidenten düpiert, weil er trotz innerparteilichen Widerstands „einer Stationierung in Europa vorbehaltlich gewisser Voraussetzungen schon zugestimmt" hatte
In dieser Situation bot sich die NATO-intern seit Jahren diskutierte Frage einer Modernisierung ihres INF-Potentials als ein Mittel an, die angeschlagene Allianz zu festigen. Der Doppelbeschluß, in den diese Überlegungen schließlich 1979 mündeten, wurde von seinen Urhebern also nicht nur als eine sicherheitspolitische Maßnahme, sondern auch als ein bündnispolitisches Integrationsinstrument verstanden In dieser Doppelfunktion, die in der Folge von führenden NATO-Politikern wiederholt bestätigt wurde liegt eine der wichtigsten Erklärungsvariablen für die spätere Haltung der NATO in der Nachrüstungsdiskussion und für die amerikanische Verhandlungsführung in Genf. d) Der Doppelbeschluß als Ableger des SALT-Prozesses In engem Zusammenhang mit der bündnispolitischen Dimension des Doppelbeschlusses steht ein rüstungskontrollpolitisches Moment, dem Bundeskanzler Schmidt in seiner Rede in London im Oktober 1977 Ausdruck verliehen hatte: „Durch SALT neutralisieren sich die strategischen Nuklearpotentiale der USA und der Sowjetunion. Damit wächst in Europa die Bedeutung der Disparitäten auf nukleartaktischem und konventionellem Gebiet zwischen Ost und West."
In dieser Frage bestand innerhalb der NATO zwischen den USA und einigen westeuropäischen Ländern ein Dissens, da sich die Carter-Regierung anfangs dem vor allem von deutscher Seite vertretenen Neutralisierungs-Theorem nicht anschloß und betonte, der Abschreckungsschutz des strategischen amerikanischen Potentials erstrecke sich nach wie vor in ausreichendem Maße auf Westeuropa Wie Schmidts Rede zeigte, gaben sich jedoch die Europäer mit derartigen Versicherungen nicht zufrieden. Die Gründe dafür waren neben den in dieser Zeit durch politische (Menschenrechtspolitik) und wirtschaftliche (Dollarschwäche) Differenzen getrübten europäisch-amerikanischen Beziehungen die amerikanische SALT-II-Politik, die in Europa Befürchtungen weckte, die USA könnten in diesen Verhandlungen waffen-technologische Optionen aufgeben, die militärisch und/oder rüstungskontrollpolitisch zum Ausgleich der wachsenden Bedrohung Westeuropas durch die Sowjetunion noch einmal benötigt werden könnten So kehrte sich eine Position gegen die NATO, die die USA im SALT-Prozeß eingenommen hatten. Im Namen der Sicherheit ihrer Alliierten hatten sie sich erfolgreich darum bemüht, ihre FBS aus SALT herauszuhalten. Das jedoch begünstigte ihre rüstungskontrollpolitische Konzentration auf die unmittelbar gegen die USA gerichteten strategischen Waffen der UdSSR. Der Doppelbeschluß kann vor diesem Hintergrund auch als ein insbesondere von europäischer Seite angestrengter Versuch gesehen werden, diese Entwicklung dadurch rückgängig zu machen, daß der Sowjetunion das Angebot einer separaten rüstungskontrollpolitischen Regelung von in SALT bisher nicht erfaßten Systemen gemacht wurde. 2. Sowjetische Verhandlungsziele Die Sowjetunion ließ zunächst nicht erkennen, daß sie gewillt war, das Verhandlungsangebot des Doppelbeschlusses anzunehmen. Außenminister Gromyko hatte zuvor auf einer Pressekonferenz in Bonn am 24. November 1979 unverhüllt gedroht, die NATO werde die Grundlagen von Verhandlungen zerstören, falls sie ihre Nachrüstungsabsichten verbindlich mache Diesen Kurs setzte die UdSSR auch nach der Brüsseler Entscheidung fort. Gromyko erklärte in einer Rede am 18. Februar 1980, die Sowjetunion sei zu Gesprächen nur bereit, „if the NATO decision on American medium-range nuclear missile arms in Europe is cancelled or if its imple mentation is at least officially suspended" Diese Vorbedingung ließ sie im Sommer 198C fallen. Bundeskanzler Schmidt konnte am 3. Juli 1980 im Deutschen Bundestag mitteilen, nach seinem Moskau-Besuch sei „eine neue Situation geschaffen" und „der normale Prozeß im Vorfeld von Verhandlungen in Gang gesetzt" worden. Zwar berichtete Schmidt weiter, Breschnew habe klargemacht, daß in Gespräche über Mittelstreckenwaffen auch die FBS einbezogen werden sollten und eine sich „aus solchen Gesprächen ergebende Vereinbarung erst nach Ratifikation und Inkrafttreten von SALT II in Kraft treten könnte” Diese Forderungen standen aber einer Aufnahme von Verhandlungen nicht mehr im Wege. Das Interesse der Sowjetunion an und ihre Ziele in diesen Verhandlungen dürften in folgenden Punkten liegen: a) Wahrung des militärischen Status quo Aus sowjetischer Sicht würde eine Stationierung neuer amerikanischer Mittelstreckenraketen das militärische Kräfteverhältnis zu ihren Ungunsten verändern. Bezogen auf die Lage in Europa hatte Breschnew am 6. Oktober 1979 in seiner Rede in Ost-Berlin hervorgehoben, eine Nachrüstung würde „die strategische Lage auf dem Kontinent grundlegend verändern und das in Europa entstandene Kräftegleichgewicht stören" Diese Behauptung, in Europa bestehe bereits eine INF-Parität, hat die Sowjetunion dann erstmals öffentlich im November 1981 mit genauen Zahlen zu belegen versucht
In sowjetischer Lesart hätte eine Nachrüstung nicht nur militärisch destabilisierende Auswirkungen in Europa, sondern auch auf das strategische Kräfteverhältnis zwischen den beiden Supermächten. Sie würde eine „qualitative Änderung der strategischen Situation zugunsten der Vereinigten Staaten"
bewirken, weil es zwischen in Europa stationierten amerikanischen Mittelstreckenwaffen und in den USA stationierten strategischen Waffen keinen Unterschied gebe. Beide könn ten Ziele in der Sowjetunion erreichen und seien deshalb für die UdSSR gleichermaßen strategische Waffen. Die strategische Bedeutung der amerikanischen INF würde sogar noch wachsen, wenn es zu einer Reduzierung der interkontinentalen Waffensysteme käme. Würden die USA, wie durch die Nachrüstung geplant, in diesem Fall ihre INF noch ausbauen, „so erhielten sie eine Möglichkeit zur Umgehung und im Grunde genommen zur Untergrabung der eigentlichen Grundlagen der künftigen (strategischen) Vereinbarung" b) Erfassung der FBS In den SALT-Verhandlungen hatte die Sowjetunion versucht, die FBS einzubeziehen. Indirekt hatte sie das auch durch den Wladiwostok-Kompromiß im Jahre 1974 erreicht Das Verhandlungsangebot des Doppelbeschlusses schien nun jedoch der Sowjetunion einen direkten rüstungskontrollpolitischen Zugriff auf die FBS zu ermöglichen. Zwar wollte die NATO in einer ersten Phase nur über landgestützte Mittelstreckenraketen reden, aber schon im Brüsseler Kommunique vom 12. Dezember 1979 wurde das nur als „das unmittelbare Ziel von Verhandlungen" bezeichnet. c) Schwächung des NATO-Zusammenhalts Nachdem die Sowjetunion durch Breschnews Kehrtwendung im Juni 1980 auf INF-Verhandlungen eingeschwenkt war, dürfte sie auch eine Neubewertung der politischen und militärischen Nützlichkeit solcher Gespräche vorgenommen haben. Zwar wird sie kaum schon damals das heute evidente Ausmaß der innerwestlichen Nachrüstungs-Kontroverse vorhergesehen haben; aber die dem Doppelbeschluß vorausgegangenen bündnispolitischen Konflikte waren auch Moskau nicht verborgen geblieben. Von den strategischen Verhandlungen getrennte INF-Gespräche boten so aus sowjetischer Sicht möglicherweise eine Chance, das in der Cruise Missile-Frage zutage getretene prioritäre Interesse der USA an strategischen Rüstungskontrollabkommen zu benutzen, um die NATO-Verbündeten gegeneinander auszuspielen.
Hinzu kam, daß der Westen als Folge der für den Doppelbeschluß gelieferten militärischen Logik nicht nur das militärische Gewicht der sowjetischen Mittelstreckenrakete SS-20, sondern — ungewollt, aber für die UdSSR natürlich willkommen — auch ihren rüstungskontrollpolitischen Wert steigerte. Treverton wies auf diesen Zusammenhang bereits im Sommer 1979 hin: „Europeans confront a dilemma in addressing the gray area question: to discuss it may be to make the Situation worse. To raise the issue is to question coupling, thereby risking the creation of a self-fulfilling prophecy" Es ist nicht auszuschließen, daß die sowjetische Führung bereits frühzeitig erkannte, daß in dem Eingehen auf das westliche Verhandlungsangebot auch eine Möglichkeit lag, die angebliche „Entkoppelungswaffe SS-20“ zu diesem Zweck politisch und strategisch einzusetzen.
II. Verhandlungspositionen und Verhandlungsgrundsätze
Die INF-Verhandlungen begannen fast zwei Jahre nach dem Doppelbeschluß (die noch unter der Regierung Carter im Herbst 1980 erfolgten amerikanisch-sowjetischen Konsultationen in dieser Frage verstanden beide Seiten als „Vorgespräche“). Die Gründe für diesen Zeitverzug liegen in der anfänglichen sowjetischen Weigerung, sich überhaupt auf Verhandlungen einzulassen, und in dem Regierungswechsel in den USA. Der neue Präsident Reagan hatte seinem Vorgänger Carter im Wahlkampf vorgeworfen, die amerikanische Verteidigungsfähigkeit vernachlässigt und die Bedeutung von Rüstungskontrolle überschätzt zu haben. Die Reagan-Administration sorgte deshalb nach ihrem Amtsantritt dafür, „daß die (Rüstungs-) Kontrollpolitik der Verteidigungspolitik untergeordnet wurde" In ihrer ersten Haushaltsvorlage im März 1981 beantragte sie Steigerungsraten des Verteidigungshaushalts von über 10 % und der SALT-II-Vertrag wurde als „fatally flawed“ zurückgewiesen.
Die Skepsis der neuen amerikanischen Führung gegenüber dem Wert von Rüstungskontrolle hatte eine dilatorische Behandlung des Doppelbeschlusses zur Folge. Es dauerte mehr als ein Jahr, ehe sie die Grundlinien ihrer Rüstungskontrollpolitik ausgearbeitet hatte und sich bereit zeigte, ihrer Verhandlungsverpflichtung aus dem Doppelbeschluß nachzukommen. Wesentlichen Anteil daran, daß es schließlich im Sommer 1981 zu Sondierungen mit der UdSSR über die Aufnahme von INF-Verhandlungen kam, hatten die westeuropäischen Verbündeten. Sie hatten Washington deutlich gemacht, daß eine Stationierung neuer amerikanischer Mittelstreckenwaffen innenpolitisch in Europa nur durchzusetzen sei, wenn der Westen zuvor seinen Verhandlungswillen überzeugend unter Beweis gestellt habe.
1. Die amerikanische Null-Lösung Bevor die Verhandlungen am 30. November 1981 begannen, hatte Präsident Reagan in einer Rede am 18. November die amerikanische Ausgangsposition bekanntgegeben. Ausgehend von der Einschätzung, die UdSSR habe im INF-Bereich „einen überwältigenden Vorteil in der Größenordnung von sechs zu eins", erklärte er: „Die Vereinigten Staaten sind bereit, auf ihre Dislozierung der Pershing II und der landgestützten Marschflugkörper zu verzichten, wenn die Sowjetunion ihre SS-20, SS-4 und SS-5-Raketen abbaut."
Auch diese Null-Lösung war auf Einwirken der Westeuropäer, insbesondere des damaligen Bundeskanzlers Schmidt, zustande gekommen Die anfänglich reservierte Reaktion der USA hing nicht nur damit zusammen, daß die Annahme dieses Vorschlags durch die UdSSR von vornherein als sehr unwahrscheinlich betrachtet wurde eine Rolle spielte sicherlich auch die Überlegung, die NATO könnte in keinem Fall auf eine Modernisierung ihrer Mittelstreckenwaffen verzichten, weil diese „ein lebenswichtiges Bindeglied zwischen den konventionellen Streitkräften sowie den Kurzstrecken-Nuklearwaffen in Europa und den Interkontinental-Streitkräften in den Vereinigten Staaten" darstellten
Andererseits jedoch war die Null-Lösung eine Konsequenz aus den im Doppelbeschluß formulierten Leitlinien für Verhandlungen. Da sich nämlich gemäß dieser Vorgabe die NATO in einer ersten Phase auf landgestützte Raketen konzentrieren wollte, war es nur folgerichtig, daß sie in Anbetracht der Tatsache, daß die USA nicht über derartige Systeme verfügten, keine neuen INF-Flugkörper aufstellen würde, wenn die UdSSR ihr landgestütztes INF-Potential vollständig abbaute. Die Null-Lösung war der Eröffnungszug der USA in den INF-Gesprächen. Auf welchen Grundsätzen die amerikanische Seite diesen Vorschlag verhandeln wollte, war im wesentlichen bereits im Doppelbeschluß festgelegt und später präzisiert worden. Als solche Hauptprinzipien wurden genannt
— Schrittweises Vorgehen: Zunächst Konzentration auf landgestützte Mittelstrekkenflugkörper, weil diese wegen ihrer hohen Geschwindigkeit, Zielgenauigkeit und Eindringfähigkeit die bedrohlichsten Systeme seien. Nach einem ersten Zwischen-abkommen über diesen Bereich sollte auch über andere Systeme wie nuklearfähige INF-Flugzeuge verhandelt werden. — Globaler Geltungsbereich: Jede INF-Vereinbarung müsse nicht nur für Europa, sondern global angewandt werden, da auch bei einer Dislozierung östlich des Urals die SS-20 Westeuropa immer noch erreichen könne.
— de jure-Gleichheit: Die auszuhandelnden Obergrenzen für INF-Systeme müssen auf beiden Seiten gleich sein. Die NATO behält sich aber vor, „die vereinbarten Umfänge aufgrund eigener Entscheidungen ggf. nicht auszufüllen"
— Keine Einbeziehung von Drittstaaten: Der Sowjetunion soll kein Ausgleich für die gegen sie gerichteten britischen, französischen und chinesischen Nuklearwaffen zugestanden werden. Erstens könnten die USA über die Systeme dritter -Staaten nicht verhandeln, und zweitens seien die britischen und französischen Waffen zum ausschließlichen Schutz dieser Länder bestimmt. Eine Einbeziehung dieser Systeme würde auf Kosten der Sicherheit der nichtnuklearen westeuropäischen Staaten gehen, weil „bei einer Reduzierung der NATO-Potentiale auf der einen und der sowjetischen Potentiale auf der anderen Seite auf gleiche Obergrenzen die amerikanische Präsenz in Europa — die für die UdSSR das einzig glaubwürdige Abschrekkungspotential darstellt — und damit die Durchführbarkeit der Allianzstrategie erheblich eingeschränkt“ würden _ Verhandlungen innerhalb des SALT-Rahmens:
„Die Allianzstrategie geht von dem konzeptionellen Zusammenhang aller Nuklearsysteme aus. Dieser enge Zusammenhang erfordert auch einen rüstungspolitischen Verbund der Verhandlungen über nuklearstrategische und INF-Systeme“
— Zähleinheit „Gefechtsköpfe“: Maßstab für die zu vereinbarenden Obergrenzen sollen nicht mehr wie in SALT . Abschußvorrichtungen“, sondern „Gefechtsköpfe" sein.
Diese seien im Zeitalter der Bestückung von Raketen mit mehreren Sprengköpfen ein realistischeres Kriterium für die Messung der „Zerstörfähigkeit“ von Waffen. So habe die Sowjetunion die Bedrohung Westeuropas durch die Einführung der SS-20 auch deshalb verstärkt, weil diese Rakete im Gegensatz zu ihren VorgängerModellen SS-4 und SS-5 statt mit einem mit drei unabhängig voneinander einsetzbaren Sprengköpfen ausgerüstet sei.
— Wirksame Verifikation: Für die Reagan-Regierung gehört die Verifikation zum Kernbestand von Rüstungskontrollabkommen.
Ihre Einhaltung müsse zuverlässig überprüft werden können, um dem Entstehen von Mißtrauen vorzubeugen. Wirksame Verifikation erfordere Mittel und Methoden, die über die sogenannten Nationalen Technischen Mittel hinaus eine aktive Kooperation der UdSSR verlangten (wozu u. U. auch Inspektionen vor Ort gehören müßten).
— Beschränkung von Nuklearwaffen kürzerer Reichweite: Die UdSSR hat gegen Westeuropa unterhalb der LRINF-Ebene auch Nuklearwaffen mit kürzerer Reichweite gerichtet Eine INF-Übereinkunft könne deshalb ohne eine Beschränkung von ihr umgangen wer dieser Systeme -
den. 2. Die sowjetische „wirkliche“ Null-Lösung und der Zweistufen-Plan Die Sowjetunion stellte der amerikanischen Null-Lösung eine „wirkliche“ Null-Lösung entgegen. Beide Seiten sollten sich auf einen völligen Verzicht „auf alle Arten von Kernwaffen mittlerer Reichweite, die auf Objekte in Europa zielen — mehr noch: sowohl auf Kernwaffen mittlerer Reichweite als auch auf solche taktischer Bestimmung“ einigen Im Unterschied zur amerikanischen Variante umfaßte dieses sowjetische Modell also nicht nur neben den landgestützten Mittelstrekkenflugkörpern alle übrigen INF, sondern darüber hinaus auch die nuklearen Gefechtsfeldwaffen.
Die UdSSR schien sich jedoch von Anfang an bewußt gewesen zu sein, daß eine solche Erweiterung des Verhandlungsgegenstands vor allem angesichts des Zeitdrucks — die NATO hatte den Beginn der Nachrüstung für Ende 1983 angekündigt — die Erfolgsaussichten von Verhandlungen einschneidend verringern mußte. Ihr erster konkreter Vorschlag in Genf war deshalb ein Zweistufen-Plan, demzufolge die „heutige Zahl (annähernd 1 000 Einheiten auf jeder Seite) bis auf 300 Einheiten auf jeder Seite bis Ende 1990 mit der Festsetzung eines Zwischenstandes von je 600 Einheiten Ende 1985" reduziert werden sollte. Dieser Vorschlag ging davon aus, daß „gegenwärtig in Europa zwischen der NATO und der UdSSR eine annähernde Parität bei solchen Waffen“ besteht Auf der Grundlage dieser Gleichgewichts-These entwickelte die Sowjetunion folgende Verhandlungsprinzipien:
— Umfassendes Vorgehen: Von Anfang an sollte über alle INF-Systeme verhandelt werden (also nicht — wie es die NATO wollte — in einer ersten Phase nur über landgestützte Mittelstreckenraketen).
— Regionaler Geltungsbereich: Die UdSSR will den geographischen Anwendungsbereich „auf alle Arten von Kernwaffen mittlerer Reichweite, die auf Objekte in Europa zielen", beschränken Hintergrund dieser Haltung ist die Bedrohung der UdSSR durch chinesische Nuklearwaffen, zu deren Ausgleich die Sowjetunion implizit eine Anzahl von INF beansprucht. Sie sei zwar bereit, auch über diese Systeme zu verhandeln, aber nur „mit jenen, in deren Hand sich nukleare Mittel befinden, denen unsere Raketen gegenüberstehen" — Einbeziehung von britischen und französischen Systemen: Frankreich und Großbritannien seien NATO-Mitglieder, deren nukleare Arsenale sich eindeutig gegen die UdSSR richteten. Die auf Europa zielenden sowjetischen Mittelstreckenwaffen seien auch ein Gegengewicht zu diesen Potentialen.
— Verhandlung innerhalb SALT: Für die UdSSR haben die amerikanischen INF-Systeme auch eine strategische Qualität, weil sie ihr Territorium erreichen. Diese Einschätzung gebietet es ihr, auf den Zusammenhang von strategischen und INF-Verhandlungen Wert zu legen.
— Zähleinheit „Systeme“: In den sowjetischen Gleichgewichtsaufstellungen und Zweistufen-Plan Trägermittel im werden (Raketen und Flugzeuge) als Rechnungseinheit benutzt. Gründe dafür dürften die aus SALT übernommene Praxis, geringere Verifikationsprobleme und der Versuch sein, auf diese Weise die Ausstattung der SS-2O mit Mehrfachsprengköpfen außer acht zu lassen.
— Verifikation: Breschnew hatte im November 1981 eine Bereitschaft angedeutet, daß „auch andere Formen der Kontrolle"
entwickelt werden könnten. Das ist jedoch anschließend öffentlich nicht konkretisiert worden. Insbesondere ließ die UdSSR nicht erkennen, daß sie sich auf Inspektionen vor Ort einlassen könnte.
— Moratorium: Noch im November 1981 hatte Breschnew ebenfalls vorgeschlagen, „mit der Aufnahme der Verhandlungen ein bis zum Abschluß eines Vertrages geltendes Moratorium über die Stationierung neuer Raketenwaffen mittlerer Reichweite der NATO und der UdSSR in Europa zu beschließen". Dieser Vorschlag, den er mit dem angeblich bestehenden annähernden Gleichgewicht der INF-Kräfte der NATO und der UdSSR begründete, wurde Bestandteil der sowjetischen Verhandlungsposition und von Breschnew am 16. März 1982 zu einem „Moratorium auf einseitiger Basis" erweitert
Ein Vergleich der sowjetischen und amerikanischen Ausgangspositionen zeigt, daß die Verhandlungspartner bei Beginn der INF-Gespräche weit auseinanderlagen: Einig war man sich — allerdings auch nur im Prinzip —, daß zwischen den INF-und strategischen Waffen einerseits und zwischen INF-und kürzeren Nuklearwaffen andererseits eine rüstungskontrollpolitische Verbindung gewahrt werden sollte. Strittig waren die Bewertung des bestehenden INF-Kräfteverhältnisses, der geographische Geltungsbereich eines Abkommens, die Einbeziehung von Drittstaaten-Systemen, die Zähleinheit, die Verifikationsanforderungen und die Frage eines Moratoriums. Allen diesen Unterschieden liegt ein Zielkonflikt zugrunde: Der Westen wollte einen vollständigen Abbau landgestützter sowjetischer INF-Flugkörper als Preis für einen Verzicht auf die Nachrüstung, die UdSSR wollte den Aufbau eines solchen Potentials auf amerikanischer Seite verhindern, ohne ihren eigenen Bestand antasten zu müssen. 3. Der Nitze-Kwitzinskij-Kompromiß Ein Beharren beider Parteien auf diesen Ausgangspositionen schlösse ein Abkommen aus. Nach erwartungsgemäß fruchtlosen Gesprächen in der ersten Hälfte des Jahres 1982 versuchten der amerikanische Chefunterhändler, Paul Nitze, und sein sowjetischer Kollege, Julij Kwitzinskij, im Juli 1982 offenbar auf eigene Faust, einen Ausweg aus der Sackgasse zu finden. Auf einem Waldspaziergang einigten sie sich auf einen Kompromiß, der einen begrenzten westlichen Aufbau erlaubte und einen erheblichen, aber nicht vollständigen sowjetischen Abbau landgestützter INF-Raketen vorsah. Die wesentlichen Elemente dieser informellen Abrede waren
— eine Obergrenze von 75 GLCM-Einheiten für die USA und 75 SS-20 für die UdSSR; — eine Begrenzung der SS-20-Raketen östlich des 80. Längengrades auf 90 Systeme; — eine jeweilige Höchstgrenze von 150 INF-Flugzeugen. Ein Vergleich mit den Ausgangspositionen zeigt, welche Zugeständnisse diese Übereinkunft verlangte: a) Auf amerikanischer Seite — Verringerung einer Nachrüstung von 572 auf 75 Systeme;
_ Verzicht auf die Pershing-II-Rakete;
— Fallenlassen des globalen Geltungsanspruchs durch regionale Untergrenzen für Europa und Asien;
— Verzicht auf umfassendes Vorgehen durch sofortige Einbeziehung von Flugzeugen.
b) Auf sowjetischer Seite — drastische Reduzierung ihres INF-Potentials trotz (allerdings beschränkter) Nachrüstung der NATO (damit implizit Aufgabe der These eines INF-Gleichgewichts);
— keine Einbeziehung britischer und französischer Systeme;
— ungleiche regionale Untergrenze für Europa (75 GLCM-Einheiten entsprechen 300 Sprenköpfen (jede Einheit besteht aus 4 GLCM mit jeweils einem Sprengkopf), während 75 SS-20 nur 225 Sprengköpfe ergeben). Der Nitze-Kwitzinskij-Kompromiß ist sowohl in Washington als auch in Moskau verworfen worden Noch heute ist unklar, was genau zu seiner Ablehnung geführt hat. In Anbetracht der von jeder Seite geforderten „Opfer" liegt aber die Vermutung nahe, daß die Vertreter eines harten Kurses in beiden Hauptstädten keinen Gefallen an diesem Vorschlag fanden und seine Annahme verhinderten 4. Der Andropow-Vorschlag Nachdem die Nitze-Kwitzinskij-Formel weder in Washington noch in Moskau auf Gegenliebe gestoßen war, modifizierte der neue Generalsekretär der KPdSU, Jurij Andropow, in einer Rede am 21. Dezember 1982 die offizielle sowjetische Position: „Wir sind unter anderem bereit, darauf einzugehen, daß die Sowjetunion in Europa nur genauso viele Raketen behält, wie Großbritannien und Frankreich besitzen, und nicht eine einzige mehr.
Das bedeutet, daß die Sowjetunion Hunderte Raketen abziehen würde, darunter mehrere Dutzend der modernsten Raketen, die im Westen als SS-20 bezeichnet werden ... Es gilt auch gleichzeitig, eine Reduzierung der Zahl der Trägerflugzeuge für Kernwaffen mittlerer t Reichweite, die sowohl die UdSSR als auch die NATO-Länder in den betreffenden Regionen haben, auf ein für beide Seiten gleiches Niveau zu vereinbaren.“ Dieser Vorschlag bringt in zwei Punkten einen Fortschritt:
— De facto rückte die UdSSR von ihrer Behauptung ab, bei den INF-Potentialen existiere ein Gleichgewicht; sie stellte eine Reduzierung auch der SS-20 in Aussicht. (Zum Zeitpunkt der Andropow-Ansprache hatte die UdSSR nach westlichen Angaben von ihren damals 333 SS-20-Systemen 243 gegen Westeuropa gerichtet 56“), während Moskau von 162 britischen und französischen Raketen ausging Die Sowjetunion müßte also mindestens 81 SS-20 und ca. 270 ältere SS-4 und SS-5 abbauen, ohne daß der Westen — wie es die sowjetische Gleichgewichtsthese verlangt hätte — mit abgerüstet hätte.)
— die UdSSR erklärt sich zu getrennten Plafonds für Raketen und Flugzeuge bereit.
Im Westen erkannte Außenminister Genscher in dem Andropow-Vorschlag „unbestreitbare substantielle Fortschritte", die für konstruktive Verhandlungen genutzt werden sollten Gleichwohl lehnte ihn die NATO mit folgenden Argumenten ab:
— „Er würde der Sowjetunion mehr SS-20-Raketen belassen, als sie bei Beginn der Verhandlungen hatte."
— Eine Reduzierung der sowjetischen INF-Raketen auf die Zahl der britischen und französischen sei nicht annehmbar, weil die Nuklearstreitkräfte dieser Länder „unabhängige strategische Abschreckungspotentiale sind". Insbesondere aber würde der Andropow-Vorschlag die „Präsenz amerikanischer Mittelstreckensysteme auf dem europäischen Kontinent praktisch völlig ausschließen und damit die Sicherheitslage des Bündnisses grundlegend verändern. Nur angemessene amerikanische Streitkräfte in Europa, sowohl konventionelle als auch nukleare, können die erforderliche Koppelung zwischen der Verteidigung NATO-Europas und der strategischen Abschreckungsfähigkeit der Vereinigten Staaten bewirken, die die äußerste Garantie der Sicherheit der NATO bleibt". Dieses Argument wurde mit zwei Hinweisen erläutert. Erstens hätte ein Eingehen auf die sowjetischen Vorstellungen einer Aufrechnung von sowjetischen gegen britische und französische Raketen (von denen zudem bis auf 18 französische S-3 alle übrigen auf U-Booten stationiert sind) zur Folge, daß die Nachrüstung nicht wie vorgesehen mit Raketen vorgenommen werden könnte. Ein Ausweichen der USA auf Flugzeuge wäre aber ebenfalls nicht möglich, weil die UdSSR zugleich eine Obergrenze von 300 INF-Systemen anstrebe. Da sie in ihren Kräftevergleichen auch 55 britische und 46 französische Flugzeuge berücksichtige, blieben innerhalb dieser Gesamtquote noch maximal 37 Systeme für die USA übrig. Statt nachzurüsten, müßten die USA mithin Hunderte von INF-Flugzeugen abziehen, „die für die konventionelle Verteidigung der NATO unentbehrlich sind". — „Er würde der Sowjetunion eine unbegrenzte Zahl von mobilen SS-20 ostwärts des Urals erlauben, die weiterhin NATO-Europa bedrohen würden." — Die Sowjetunion rechne nach wie vor in Systemen statt Sprengköpfen. — Es sei unklar, was Andropow mit . Abzug Hunderter Raketen“ gemeint habe. Für die NATO komme entsprechend dem von ihr angestrebten globalen Bezug nicht eine Verlegung von SS-20 in den asiatischen Teil der UdSSR, sondern nur ihre Verschrottung in Frage.
Auf die letzten beiden Einwände hat die Sowjetunion inzwischen reagiert. Zunächst deutete sie im Januar 1983 ihre Bereitschaft zur Verschrottung eines Teils ihrer SS-20 an Dem westlichen Verlangen nach Gefechts-köpfen als rüstungskontrollpolitischer „Währung“ kam Andropow schließlich in einer Rede am 3. Mai 1983 entgegen: „Nun gut, wir sind bereit, eine Übereinkunft über die Gleichheit der nuklearen Potentiale in Europa, sowohl für Träger als auch für Sprengköpfe, herbeizuführen, selbstverständlich unter Berücksichtigung der entsprechenden Waffen Großbritanniens und Frankreichs.“ 5. Die Zwischenlösung Präsident Reagan gab am 30. März 1983 bekannt, daß er nicht mehr auf der Null-Lösung beharre. Dieser Vorschlag bliebe zwar auf dem Tisch, aber die USA seien jetzt bereit, „ein Zwischenabkommen auszuhandeln, bei dem die Vereinigten Staaten ihre geplante Dislozierung von Pershing-II-Raketen und landgestützten Marschflugkörpern um ein Beträchtliches verringern würden, vorausgesetzt, die Sowjetunion reduziert die Anzahl der Gefechtsköpfe ihrer weiterreichenden nuklearen Mittelstreckenraketen weltweit bis auf den gleichen Umfang"
Für das Abrücken von der Ausgangsposition der USA dürften vor allem drei Entwicklungen ausschlaggebend gewesen sein: Es war seit längerem klargeworden, daß die UdSSR die westliche Null-Lösung nicht akzeptieren würde, und die europäischen Verbündeten hatten auf einen überzeugenden Beweis amerikanischer Kompromißbereitschaft gedrängt und dabei in den USA Unterstützung durch einflußreiche Politiker selbst in den Reihen der Republikaner gefunden Substantiell änderte sich die amerikanische Haltung durch den Übergang von der Null-zur Interims-Lösung jedoch kaum, da ihre tragenden Prinzipien wie keine Einbeziehung britischer und französischer Systeme, globaler Geltungsbereich, schrittweises Vorgehen und Annahme eines sowjetischen INF-Übergewichts identisch sind.
Die sowjetische Ablehnung der Reaganschen Offerte kam deshalb nicht überraschend. Schon drei Tage nach der Ansprache des amerikanischen Präsidenten bezeichnete Gromyko unter Verweis auf die Nicht-Berücksichtigung britischer und französischer Waffen und Hunderter amerikanischer kernwaffentragender Flugzeuge sowie die Einbeziehung der „asiatischen" SS-20-Stellungen die Zwischenlösung als „inakzeptabel" Seitdem hat die Sowjetunion ihre Tonart noch verschärft. Schon Breschnew hatte im März 1982 im Falle einer Nachrüstung „Gegenmaßnah-men" angekündigt, „die die andere Seite, einschließlich auch unmittelbar der Vereinigten Staaten, ihres Territoriums, in die entsprechende Lage versetzen würden" Neben ei-ner Wiederholung dieser Warnung wird jetzt ausdrücklich auch die Stationierung neuer Nuklearwaffen in Osteuropa nicht ausgeschlossen
III. Stand der Verhandlungen im Mai 1983
Eine Analyse von Konvergenzen und Divergenzen ergibt nach über eineinhalbjährigen Gesprächen folgendes Zwischenergebnis: 1. Annäherungen — INF-Kräfteverhältnis: Die UdSSR ging zu Beginn der Verhandlungen von einem bestehenden Gleichgewicht aus. öffentlich vertritt sie zwar nach wie vor diesen Standpunkt, implizit hat sie sich jedoch durch Andropows Vorschlag vom 21. Dezember 1982 auf die westliche Auffassung eines unausgewogenen INF-Kräfteverhältnisses zubewegt.
— Prozeduraler Ansatz: Die UdSSR ist dem westlichen Begehren, sich in einer ersten Phase auf landgestützte INF-Flugkörper zu konzentrieren, dadurch näher gekommen, daß sie getrennte Plafonds für Flugzeuge und Raketen (allerdings in bezug zu britischen und französischen Raketen) für möglich erklärt hat.
— Zähleinheit: Maßstab für zu vereinbarende INF-Beschränkungen können jetzt auch nach sowjetischer Ansicht Sprengköpfe und nicht nur Trägersysteme sein. 2. Teilannäherungen — Art der Reduzierungen auf sowjetischer Seite: Die sowjetische Haltung zu der westlichen Forderung, zu reduzierende SS-20 nicht zu verlegen, sondern zu vernichten, ist gegenwärtig nicht eindeutig, weil sie inzwischen offenbar einen Rückzieher gemacht hat Dennoch kann die Anfang des Jahres informell erklärte Bereitschaft, über Verschrottung zu verhandeln, auf die Haben-Seite verbucht werden, weil sowjetische Führer derartige Äußerungen nicht unbedacht treffen dürften. — Verifikation: Wenngleich über die Behandlung dieses Punktes in der Öffentlichkeit wenig zu erfahren war, scheint sich die Sowjetunion heute darüber im klaren zu sein, daß ein INF-Abkommen im Vergleich zur bisherigen Praxis weitergehende Regelungen erfordert Andropow versicherte öffentlich, er sei dagegen, „daß aus der Verifikation bei den Verhandlungen ein Stein des Anstoßes wird" und schon im letzten Herbst soll die UdSSR angedeutet haben, daß sie auch „kooperative Maßnahmen" erwägen könnte 3. Offene Probleme — Britische und französische Systeme: Die Sowjetunion fordert weiterhin eine Einbeziehung der britischen und französischen Nuklearwaffen, die die USA verweigern. Beide Positionen halten einer kritischen Überprüfung nicht stand.
Für die NATO ist die von der Sowjetunion vorgenommene Gleichstellung der britischen und französischen Arsenale mit den in Westeuropa stationierten amerikanischen INF nicht akzeptabel Die nichtnuklearen Staaten der NATO müssen immer noch davon ausgehen, daß ihnen nur die amerikanische nukleare Beistandszusage einen ausreichenden Schutz vor der nuklearen Bedrohung durch die UdSSR bietet. Von britischen und französischen Waffen geht eine solche erweiterte Abschreckungswirkung nicht aus: Erstens soll sie es nicht (beide Länder binden den Einsatz ihrer Nuklearwaffen an die Verteidigung nationaler Überlebensinteressen) und zweitens kann sie es nicht, weil Großbritannien und Frankreich weder quantitativ und qualitativ die dazu erforderlichen Potentiale noch die Interessenstruktur einer Super-macht wie die USA besitzen, die schon aus globalstrategischen Motiven eine Machtverschiebung in Europa zugunsten der UdSSR nicht hinnehmen kann
Obgleich die NATO deshalb zu Recht die in der sowjetischen Verhandlungsposition enthaltene Gleichstellung der amerikanischen INF mit den britischen und französischen Nuklearwaffen ablehnt, kann sie andererseits nicht erwarten, daß die UdSSR in ihrer Analyse der militärischen Lage diese Systeme außer acht läßt. Die NATO selbst hat erst kürzlich ihre Erklärung von Ottawa vom Juni 1974 bekräftigt, indem sie feststellte, die britischen und französischen nuklearen Streitkräfte seien „für die Strategie des Bündnisses von grundlegender Bedeutung“
Zur Begründung verweisen die Regierungen in London und Paris auf die Rolle ihrer nuklearen Potentiale als ein zweites Entscheidungszentrum, das wegen seiner Unabhängigkeit von den USA einen zusätzlichen „Faktor der Ungewißheit" auf sowjetischer Seite schaffe Die NATO kann jedoch nicht einerseits diesen abschreckungsstrategischen Wert der britischen und französischen Waffen betonen und zugleich ihre rüstungskontrollpolitische Anrechnung auf westlicher Seite verweigern. Da diese Waffen für die UdSSR eine relevante militärische Größe sind und sein sollen, kann die Sowjetunion auch ihre Einbeziehung in Rüstungskontrollabkommen mit dem Westen erwarten.
Eine solche Berücksichtigung ist allerdings für die NATO nur möglich, wenn nicht die INF-, sondern die START-Verhandlungen (bzw. eine Kombination beider) den Bezugsrahmen bilden.
— Geographischer Geltungsbereich: Die USA fordern weiterhin, in ein INF-Abkommen auch die im asiatischen Teil der UdSSR stationierten SS-20 einzubeziehen. Sofern sie das allerdings mit dem Argument begründen, sie müßten dabei auch an die Belange ihrer pazifischen Verbündeten und „die Asiaten" allgemein denken ist dies mit dem Ziel des Doppelbeschlusses, die „Sicherheit des Bündnisses" und „Stabilität und Entspannung in Europa zu fördern" nicht vereinbar. Natürlich könnten es die Vereinigten Staaten nicht zulassen, daß etwa durch eine Verlegung von SS-20 aus dem europäischen Teil in den fernen Osten der UdSSR die Sicherheit Westeuropas auf Kosten der dann zusätzlich bedrohten asiatischen Länder erhöht würde. Andererseits kann der primär gegen asiatische Staaten gerichtete Teil der SS-20-Rüstung aber nicht als Vorwand für eine Nachrüstung in Europa gebraucht werden. Dann müßten die USA in Asien nachrüsten, weil es nicht im Interesse Westeuropas liegt, daß hier stationierte amerikanische INF dem Ausgleich einer nicht europabezogenen Drohung dienen sollen.
Auch das zweite Argument für eine globale Erfassung der SS-20 ist fragwürdig. Zwar kann nicht bestritten werden, daß selbst jene SS-20, die das militärisch entscheidende Potential der NATO wahrscheinlich nicht erreichen können wegen ihrer Mobilität zu einer Gefährdung der NATO werden könnten. Eine damit verbundene Verlegung machte jedoch für die UdSSR wenig Sinn, weil sie ihre asiatische Flanke schwächte und der NATO entweder ein Warnsignal geben und der Sowjetunion den Vorteil der Überraschung nehmen würde, oder aber zu spät für einen militärisch wirkungsvollen Einsatz käme, weil nach einer in diesem Falle vorhergehenden Verwendung der gegen Westeuropa gerichteten SS-20 (bzw. alternativ von strategischen sowjetischen Nuklearwaffen) kaum noch „lohnende" Ziele verblieben.
Es wäre also aus westeuropäischer Sicht möglich, der UdSSR im Rahmen eines INF-Abkommens eine begrenzte Anzahl von SS-20 in ihrem asiatischen Gebiet zu gestatten. Ein solches Zugeständnis soll auch in dem parallel mit dem Doppelbeschluß verabschiedeten Integrated Decision Document (IDD) offengelassen worden sein. Grundsätzlich sollten dem IDD nach Begrenzungen zwar global gelten, „but with regional sub-ceilings on Systems located within striking ränge of NATO (European sub-ceilings)". Eine regionale Untergrenze für Europa, auf die gegen China und andere asiatische Länder gerichtete SS-20 nicht angerechnet würden, scheint aber inzwischen, offenbar auf Druck der USA nicht mehr erwogen zu werden
— Beschränkung von Systemen kürzerer Reichweite: Über die Behandlung dieser Frage sind bis auf die Forderung der USA, im Rahmen eines INF-Abkommens auch sowjetische Nuklearwaffen kürzerer Reichweite zu beschränken, und eine allgemeine sowjetische Bereitschaftserklärung keine Einzelheiten bekanntgeworden. Zugleich jedoch hat ihre Dringlichkeit seit den jüngsten sowjetischen Erklärungen zu etwaigen Reaktionen auf eine Nachrüstung zugenommen. Kurzfristig dürfte die UdSSR jedoch kaum zu mehr als einer Aussetzung ihres gegenwärtigen Modernisierungsprogramms in diesem Bereich zu bewegen sein. Der Westen sollte deshalb die z. Z. in der NATO durchgeführte Überprüfung des militärischen „Gebrauchswertes" dieser Waffen dazu nutzen, der UdSSR ein umfassendes Rüstungskontrollangebot für die Erfassung dieser Systeme zu machen. — Verifikation: Hier liegen die Schwierigkeiten vor allem in der Mobilität der verhandelten Systeme (SS-20 auf sowjetischer, Pershing II und GLCM auf amerikanischer Seite). Sie wird es vermutlich notwendig machen, über nationale technische Mittel hinaus mehr kooperative Regelungen zu treffen. Dies scheint der sowjetischen Seite grundsätzlich bewußt zu sein. Von einer greifbaren Lösung des Problems kann jedoch noch nicht gesprochen werden. Der Westen sollte sich gleichwohl davor hüten, das Kind mit dem Bade auszuschütten. Verifikation ist ein Hilfsmittel, kein Selbstzweck. Die NATO veröffentlicht heute genaue Zahlen über den Stand der SS-20-Rüstung. Wer die Zuverlässigkeit dieser Angaben nicht bezweifelt, gesteht damit ein, daß schon die heutigen Verifikationsmittel ein hohes Maß an Überprüfbarkeit selbst von beweglichen Systemen sicherstellen
— INF-Flugzeuge: Andropow hat zwar in seiner Rede am 21. Dezember 1982 von der Möglichkeit getrennter Plafonds für Raketen und Flugzeuge gesprochen, das jedoch mit der Forderung verbunden, daß es „gleichzeitig“ gelte, „eine Reduzierung der Zahl der Trägerflugzeuge für Kernwaffen mittlerer Reichweite ... auf ein für beide Seiten gleiches Niveau zu vereinbaren" Die Frage ist, ob es sich bei der gleichzeitig zu treffenden Vereinbarung für Flugzeuge nur um eine Absichtserklärung handeln könnte, in der sich die USA und die UdSSR verpflichteten, diese Systeme im Anschluß an ein erstes Abkommen über landgestützte INF-Flugkörper zu verhandeln, oder ob die UdSSR Raketen und Flugzeuge zwar klassifikatorisch trennen, aber zeitlich zusammen regeln möchte. Letzteres würde die Ablehnung des konsekutiven Ansatzes der NATO und wahrscheinlich ein (zumin-dest vorläufiges) Scheitern der Verhandlungen bedeuten, da Ost und West stark abweichende Angaben zu den INF-Flugzeugbeständen machen und es ausgeschlossen erscheint, daß diese komplizierte Frage noch vor Ende des Jahres gelöst werden könnte
Eine Bilanz nach eineinhalbjähriger Verhandlungsdauer zeigt, daß es durchaus bemerkenswerte Fortschritte gegeben hat (dazu zählt insbesondere die sowjetische Bereitschaft, ihr europabezogenes SS-20-Arsenal von derzeit ca. 250 Einheiten auf die 162 britischen und französischen Systeme einseitig zu reduzieren). Die noch ungeregelten Kernprobleme des geographischen Geltungsbereichs und der Berücksichtigung britischer und französischer Waffen führen jedoch dazu, daß der zu Beginn der Verhandlungen vorliegende Ziel-konflikt fortbesteht: Das sowjetische Verlangen nach voller Anrechnung der britischen und französischen Systeme und nach Kompensation für die chinesische Bedrohung läuft darauf hinaus, daß ihr ein Potential von ca. 150 SS-20 gegen Westeuropa und mehrere Dutzend SS-20 gegen China verbliebe, während die NATO keine neuen amerikanischen Mittelstreckenraketen aufstellen und — falls der sowjetische Vorschlag einer Reduzierung aller INF auf je 300 Einheiten übernommen würde — sie nur noch einen Restbestand von wenigen Dutzend amerikanischen INF-Flugzeugen behalten könnte. Der Westen ist jedoch nicht bereit, einer solchen Regelung zuzustimmen
Aus sowjetischer Sicht wiederum ist die Zwischenlösung eben so unannehmbar wie die amerikanische Null-Lösung, da sie ihr keinen Ausgleich für Drittstaaten-Systeme erlaubt Die Zwischenlösung brächte nicht die von der UdSSR gewünschte Verhinderung der Nachrüstung, sondern sie hätte einen Abbau von SS-20 bei gleichzeitigem Aufbau amerikanischer INF-Flugkörper in Westeuropa zur Folge.
IV. Verhandlungsperspektiven
Welche Aussichten haben die INF-Verhandlungen vor dem Hintergrund dieser sowjetisch-amerikanischen Positionsunterschiede? Auf diese Frage soll eine realistische und eine normative Antwort versucht werden: Mit welchen Zugeständnissen kann heute im günstigsten Fall noch gerechnet werden, und welche sollten und könnten beide Seiten machen, um einen Beginn der Nachrüstung am Ende dieses Jahres abzuwenden? 1. Elemente eines (noch) möglichen Kompromisses Die Erklärungen der beiden Chefunterhändler Nitze und Kwitzinskij vor der laufenden Verhandlungsrunde machten deutlich, daß sie zwar beide ein Abkommen wollen, die derzeitigen Vorschläge der anderen Seite aber als unannehmbar betrachten Diese Äußerungen spiegeln den beschriebenen blockierten Verhandlungsstand wider. Wenngleich aus diesem Grund zum Optimismus kaum Anlaß besteht, kann andererseits nicht ausgeschlossen werden, daß ein Kompromiß doch noch erzielt wird. Auf beiden Seiten gibt es Interessen, die in diese Richtung wirken. Die USA werden von ihren Verbündeten zu einem Abkommen gedrängt, weil der Widerstand gegen eine Stationierung in Westeuropa zusätzlich angefacht würde, wenn in der Öffentlichkeit der Eindruck entstünde, die Vereinigten Staaten hätten eine Nachrüstung durch eine unnachgiebige Verhandlungsführung provoziert. Die UdSSR möchte am liebsten keine, aber wenn schon, dann möglichst wenige neue amerikanische Mittelstreckenwaffen und dürfte zudem — wie im übrigen auch die USA — bestrebt sein, die Verhandlungen über strategische Waffen nicht durch ein Scheitern der INF-Gespräche zu belasten. Allerdings: Jedes heute wahrscheinliche Ergebnis wird eine begrenzte Nachrüstung bei einem begrenzten Abbau auf östlicher Seite enthalten. Der Westen hat kategorisch einen Nachrüstungsverzicht an die vollständige Beseitigung der sowjetischen landgestützten INF-Flugkörper gebunden, die die UdSSR ebenso kategorisch ablehnt.
Die Probleme, die einem solchen Abkommen derzeit noch im Wege stehen, sind vor allem die Komplexe „britische und französische Waffen“ und „geographischer Geltungsbereich“. Die UdSSR scheint nicht bereit zu sein, die Forderungen der USA nach Nichtanrechnung der britischen und französischen Systeme zu akzeptieren. Deshalb gibt es auch wohl kaum eine Chance, die Nitze-Kwitzinskij-Formel, die diese Potentiale außer acht ließ, in dieser Form wiederzubeleben. Mindestbedingung für eine sowjetische Annäherung an die westliche Haltung dürfte eine verbindliche, aber nicht notwendigerweise öffentliche Zusicherung der Vereinten Staaten sein, die nuklearen Arsenale Großbritanniens und Frankreichs wenn nicht im INF-, dann jedoch im START-Rahmen (bzw. eine Kombination beider) zu behandeln. Dabei treten allerdings zwei Schwierigkeiten auf: Erstens schloß der amerikanische Unterhändler Rowny bei seiner Ankunft zur ersten START-Runde in Genf aus, „that the French or English Systems will at any point be brought into these negotiations“ Bisher haben die USA nicht erkennen lassen, daß sie diesen Standpunkt aufgeben könnten. Ein zweites Hindernis liegt in dem von Frankreich und Großbritannien angekündigten Aufwuchs ihrer Nuklearstreitkräfte. Würden beide Länder ihre Programme wie geplant durchführen, verfügten sie am Ende dieses Jahrzehnts über mehr als 2 000 Sprengköpfe, d. h. über das Sieben-bzw. Vierfache (falls man sowjetische Zahlen zugrunde legt) ihrer jetzigen Kapazitäten Ein solches Arsenal wäre jedoch für die UdSSR keine quantit ngligeable mehr, insbesondere dann nicht, wenn sie den amerikanischen START-Vorschlag einer beiderseitigen Begrenzung auf 5 000 strategische Sprengköpfe akzeptieren soll. Die sowjetische Reaktion würde in diesem Fall vermutlich in einer weiteren Dislozierung von nicht START-gebundenen SS-20 bestehen, die die NATO erneut vor eine „Nachrüstungsnotwendigkeit“ stellen würde. Gerade diese zu erwartende Verschärfung des europäischen Drittstaaten-Problems durch den Ausbau der britischen und französischen Potentiale ist aber andererseits ein starkes Argument dafür, die INF-Gespräche zu einem Einstieg in ihre rüstungskontrollpolitische Erfassung zu nutzen. Denn weil es eine Illusion ist zu glauben, „that Great Britain and France could continue to increase the number of their warheads targeted on the USSR without any reaction from the Soviel Union", müssen diese Waffen rechtzeitig, d. h. bevor ihre Zunahme einen neuen sowjetischen INF-Rüstungsschub auslöst, in Rü-stungskontrollverhandlungen eingeführt werden
Der Rahmen der INF-Gespräche dürfte dafür jedoch zu eng sein. Bei einer vollen Anrechnung der britischen und französischen Raketen auf dieser Ebene müßte die NATO bereit sein, entweder trotz über 150 SS-20-Systemen auf eine Nachrüstung zu verzichten oder sie mit keinem bzw. einem nur geringfügigen Abbau von SS-20 zu erkaufen — eine nach herrschender westlicher Auffassung unannehmbare Alternative. Eine befriedigende Regelung dieses Problems, die ein Zwischenabkommen ermöglichen könnte, wird deshalb wohl nur zu erreichen sein, wenn eine Brücke zu den START-Verhandlungen hergestellt wird oder der UdSSR von amerikanischer Seite ausdrücklich angeboten würde, sich parallel um bilaterale Gespräche mit Großbritannien und Frankreich zu bemühen. Da eine START-Einigung aber z. Z. noch nicht absehbar ist, könnte eine Verbindung zwischen diesen und den INF-Verhandlungen zunächst nur ein amerikanisches Versprechen sein. Deshalb könnte es notwendig werden, das sowjetische Eingehen auf diesen Weg mit einem weiteren westlichen Zugeständnis zu ebnen.
Eine Möglichkeit dazu böte die umstrittene Frage des geographischen Geltungsbereichs. Entsprechend der Nitze-Kwitzinskij-Abrede könnten sich die USA mit einer gewissen Anzahl von SS-20-Einheiten im Osten der UdSSR einverstanden erklären. Allerdings müßte die UdSSR wohl ihrerseits in diesem Punkt zwei Gegenleistungen erbringen: über die vorhandenen 108 Systeme hinaus keine neuen SS-20 in Asien zu dislozieren (d. h. keine Verlegung von SS-20 aus Europa) und die Infrastruktur von abgebauten „europäischen" SS-20 zu zerstören, um eine — wie immer unwahrscheinliche — Verlegung von SS-20 aus der fernöstlichen Sowjetunion in Gebiete mit Mitteleuropa erfassender Reichweite so schwierig wie möglich zu machen.
Eine weitere Konzession, die die USA vielleicht dann machen würden, wenn von ihr das Zustandekommen einer ansonsten für den Westen attraktiven Übereinkunft abhinge, wäre ein Verzicht auf die Pershing II. Zwar halten sie bisher offiziell an dem sogenannten Waffenmix von Pershing II und GLCM fest, aber schon Nitze hatte die Pershing II in seiner informellen Absprache fallengelassen, und bei seinem kürzlichen Bonn-Besuch hat der amerikanische Verteidigungsminister Weinberger offenbar nicht dementiert, daß ein solcher Verzicht u. U. in Frage käme Im Vergleich zu diesen drei Punkten (britische und französische Waffen, Geltungsbereich, Pershing II) sollten die Bereiche Verifikation, Kurzstreckenraketen und Flugzeuge eher lösbar sein. Jedenfalls ist es unwahrscheinlich, daß ein Zwischenabkommen an diesen Fragen scheitern würde. (Im Falle der Kurzstreckenraketen könnten sich die USA zunächst mit einem Einfrieren des sowjetischen Potentials zufriedengeben, während der UdSSR zu den INF-Flugzeugen eine amerikanische Absichtserklärung auf ihre anschließende Behandlung bzw. eine erste Begrenzung bestimmter Typen genügen könnte.)
Ein heute noch möglich erscheinendes Zwischenergebnis würde also voraussichtlich aus folgendem Geben und Nehmen bestehen: Auf amerikanischer Seite ein Eingehen auf regionale Untergrenzen und ein (vollständiger oder teilweiser) Verzicht auf Pershing II, auf sowjetischer Seite ein Verzicht auf volle und direkte Anrechnung der britischen und französischen Waffen. Über eine solche Vereinbarung wird jedoch nicht in erster Linie in Genf entschieden. Ausschlaggebend wird sein, ob die USA und die UdSSR den notwendigen politischen Willen aufbringen werden. Der derzeitige Spannungszustand zwischen ihnen stimmt in dieser Hinsicht zwar keineswegs optimistisch. Gänzlich unwahrscheinlich ist ein Abkommen aber nicht: Präsident Reagan steht innenpolitisch unter erheblichem Druck, seine Abrüstungsbekundungen unter Beweis zu stellen (Freeze-Bewegung, Hirtenbrief der katholischen Bischöfe, der Widerstand im Kongreß gegen die von ihm verlangte Steigerungsrate des Verteidigungshaushalts und das Junktim des Kongresses zwischen der Zustimmung zum MX-Projekt und einer flexibleren Rüstungskontrollpolitik und muß Rücksicht auf seine Verbündeten nehmen, während Andropow mit wirtschaftlichen Schwierigkeiten zu kämpfen hat, die ein Rüstungswettlauf verschärfen würde.
2. Elemente eines wünschbaren Kompromisses Falls sich die USA und UdSSR überhaupt einigen, würde ein Zwischenabkommen bei der z. Z. gültigen Verhandlungsstrategie beider Seiten jedoch in jedem Fall eine zumindest begrenzte Aufstellung neuer amerikanischer INF-Flugkörper nach sich ziehen. Hätte die NATO aber nicht doch Spielraum, die Nachrüstung nicht anlaufen zu lassen?
Auf der Grundlage der noch offenen Probleme und der sowjetischen und amerikanischen Verhandlungsprinzipien läßt sich eine solche Lösung relativ einfach ableiten. Sie ergibt sich beinahe zwangsläufig aus einem westlichen Eingehen auf regionale Untergrenzen als quid pro quo für ein sowjetisches Abrücken von der Forderung nach Anrechnung der britischen und französischen Systeme auf der INF-Ebene. Da Andropow die Anzahl der sowjetischen INF-Flugkörper in Europa an die britischen und französischen Arsenale gebunden hat, müßte die UdSSR ihre gegen Westeuropa gerichteten SS-20 (zuzüglich der veralteten SS-4 und SS-5) beseitigen, wenn sie die Koppelung an die britischen und französischen Systeme fallenließe. Das hätte dann einen Verzicht auf die Nachrüstung zur Folge, wenn die USA als Gegenleistung der Sowjetunion eine Kompensation für die chinesische Nuklear-Rüstung zubilligten und ihr eine Behandlung der britischen und französischen Potentiale im START-Rahmen anböten. Von dieser „europabezogenen NullLösung" profitieren beide Seiten: die UdSSR, weil die NATO keine neuen INF-Flugkörper (insbesondere nicht die zielgenaue und schnelle Pershing II) aufstellte und ihr eine begrenzte Zahl von SS-20 in Asien gestattete; die NATO, weil sie einen drastischen Abbau der SS-20 bewirkte.
Falls die Zeit nicht ausreichte, auf dieser Basis ein Abkommen bis zum Ende des Jahres zu treffen, könnte die NATO die Stationierung befristet aussetzen und in einem ersten Schritt eine weniger anspruchsvolle Regelung anstreben. Sollte die UdSSR z. B. nicht sofort auf eine gewisse, aber im Vergleich zu ihrem heutigen Stand immer noch einschneidend verringerte Anzahl von SS-20 zum Ausgleich britischer und französischer Waffen verzichten wollen, könnte sich die NATO eine De-jure-Nachrüstungsoption offenhalten. Mit anderen Worten: Die USA erhielten in einem Vertrag das Recht, jederzeit solange eine bestimmte Zahl von GLCM (keine Pershing II) stationieren zu können, wie eine endgültige Vereinbarung über die noch verbliebenen SS-20 nicht erzielt wäre, erklärten aber einseitig, dieses Recht vorläufig nicht ü Anspruch zu nehmen.
Der wohl wichtigste Vorteil einer die Nachrü stung zumindest vorläufig überflüssigma chenden Vereinbarung läge im innen-unc bündnispolitischen Bereich Wenn es eint Lehre gibt, die aus der Nachrüstungskontro verse gezogen werden muß, ist es diese: „Dc not try to solve political problems within the Alliance by nuclear remedies.“ Das endemi sehe politische Problem der NATO sind euro päische Zweifel an der nuklearen Beistandsgarantie der USA. Diese Zweifel könnte auch eine Nachrüstung nicht beseitigen. Im Gegenteil: Das Ausmaß an Protesten, Widerstand und Unbehagen, das die Nachrüstungsabsichten der NATO in den vergangenen drei Jahren mit hervorgerufen haben, deutet darauf hin, daß sich eine Schere zwischen der inneren und äußeren Glaubwürdigkeit von Abschreckung geöffnet hat. (Nachrüstungs-) Waffen, die die Glaubwürdigkeit der NATO-Strategie nach außen, d. h. gegenüber der UdSSR, erhöhen sollen, schwächen ihre innere Grundlage, den Konsens derjenigen, die sich durch sie geschützt fühlen sollen Ein Bündnis demokratischer Staaten, das von diesem Konsens lebt, kann sich eine solche Entwicklung auf Dauer nicht leisten. Die Herausforderung, die die SS-20 der NATO stellt ist deshalb weniger eine militärische als eine politische. Bisher konnte noch kein überzeugendes politisches Ziel aufgezeigt werden, für das die UdSSR das Risiko eines Einsatzes dieser Waffe auf sich nehmen könnte. Ihre politische Wirkung liegt dagegen auf der Hand: Sie hat das Strukturproblem der NATO aktualisiert und eine Nachrüstungsdrohung provoziert, die zwischen und in den NATO-Mitgliedstaaten zu mehr Zwietracht als Eintracht geführt hat. Daran ist nicht in erster Linie der Doppelbeschluß an sich schuld, sondern seine politische Handhabung. Die westlichen Regierungen haben es versäumt, ihn — wie in Brüsseler Kommuniqu vorgesehen — in ein entspannungspolitisches Gesamtkonzept einzubetten. Nur in diesem Rahmen hätte jedoch das in ihm enthaltene Verhandlungsangebot fruchtbar wirken können: „Arms control has virtually no chance of success in an environment of acute political suspicion. There must be some common perception of mutual interest." Diese Erkenntnis ist in den letzten Jahren in den USA und der UdSSR vernachlässigt worden. Die NATO wird den Nachrüstungs-Streit nur unbeschadet überstehen, wenn die westliche Führungsmacht überzeugender als in der Vergangenheit demonstriert, daß sie Friedenssicherung im Nuklearzeitalter in erster Linie als eine politische Aufgabe begreift, die die unablässige Suche nach Verständigung mit dem potentiellen Gegner erfordert.