Den Sozialwissenschaften ist gemeinsam, daß ihre Erkenntnisse nicht endgültig sind. Es gibt kaum eine Aussage, die nicht eine Gegenaussage provoziert, und die, wie man einräumen muß, häufig nicht weniger gut begründet erscheint. Wissenschaftler verstehen damit zu leben. Der Widerspruch erzeugt jene fruchtbare Spannung, die Fortschritt im Erkenntnisprozeß erst möglich macht. Die Politiker sehen das meistens etwas anders. Sie
I. Die Fortsetzung der Debatte ist fruchtlos
Die Diskussion darüber, wie der steigenden Arbeitslosigkeit beizukommen ist, wird mittlerweile überwiegend mit Schlagworten geführt. Wer hier Punkte sammeln will, greift zum Säbel statt zum Florett. Die Argumente sind ausgetauscht und tausendfach gewendet. Sie bewirken allem Anschein nach kaum noch etwas, die Fronten sind nahezu erstarrt. So fordern die Gewerkschaften immer wieder staatliche Beschäftigungsprogramme; die neue Bundesregierung lehnt dies, wie schon ihre Vorgängerin, strikt ab. Sie möchte nicht noch mehr Schulden machen, sondern konzentriert ihre Anstrengungen darauf, den Haushalt zu sanieren, weil sie sich davon niedrigere Zinsen und die wirtschaftliche Wende verspricht. Die Opposition nennt das „kaputtsparen", obwohl auch sie die Konsolidierung für dringlich hält und, wäre sie noch in der Regierungsverantwortung, sich dieser Aufgabe nicht entziehen könnte. Ihre Vorschläge sind daher sehr allgemein gehalten; sie erschöpfen sich zumeist in Forderungen nach einer „aktiven Beschäftigungspolitik".
Die Arbeitgeber schließlich sind für eine „Lohnpause" und zusätzliche steuerliche Entlastungen, was wiederum den Gewerkschaften nicht paßt. Dort kritisiert man das als „Umverteilung von unten nach oben“, die, wie man meint, keine zusätzlichen Arbeitsplätze schafft. sind an wissenschaftlichen Kontroversen wenig interessiert. Statt dessen erwarten sie eindeutige und einfache Lösungen und dazu möglichst solche, die sie ihren Wählern ohne Gesichtsverlust präsentieren können. Wissenschaftliche Argumente erreichen daher die Öffentlichkeit meistens nur in stark verkürzter Form, und dies auch nur in dem Maße, wie sie den Interessen der meinungsbildenden gesellschaftlichen Gruppen dienlich sind.
Die an ökonomischen Problemen wenig geschulten Normalbürger tun sich schwer, hierauf ihren Reim zu machen. Sie fragen sich irritiert, wer die richtige Antwort hat. Sie möchten wissen, ob zum Beispiel niedrigere oder höhere Löhne zu mehr Beschäftigung führen, ob sich die Beschäftigung überhaupt durch Veränderung der Löhne beeinflussen läßt und was der Streit um die Defizite in den öffentlichen Haushalten soll? Macht es denn Sinn, daß der Staat angesichts rückläufiger Nachfrage beim Geldausgeben spart? Sollte er nicht besser mehr Geld in den wirtschaftlichen Kreislauf geben, um die Nachfrage zu stützen? Braucht es, um bestehende Arbeitsplätze zu erhalten und neue zu schaffen, mehr Investitionen, oder werden gerade dadurch erst Arbeitsplätze vernichtet? Was ist von den neuen Technologien zu halten? Sind sie „Job-Killer“, wie die Gewerkschaften behaupten, oder sichern sie die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen, wie die Arbeitgeber argumentieren? Und schließlich: Läßt sich überhaupt etwas gegen Arbeitslosigkeit tun? Muß nicht die Arbeit anders verteilt werden, so daß alle, die arbeiten möchten, einen Arbeitsplatz bekommen können? Die meisten Bürger, in ihrem Urteilsvermögen überfordert, neigen selbstverständlich dazu, sich die bequemeren Antworten auszusuchen, zumal wenn ihnen diese mehr einleuchten sollten als andere, wie das häufig der Fall ist. Wer wird schon gern beim Lohn zurückstecken oder sich für den gleichen Lohn mehr als bisher anstrengen wollen, wenn es offensichtlich auch anders geht. Die öffentliche Diskussion um das Arbeitslosenproblem hat dadurch eine gefährliche Schlagseite, die eine sachgerechte Lösung ungemein erschwert.
Die Wissenschaftler sind an alledem nicht schuldlos. Sie haben den „Schwarzen Peter“ aufgenommen, den ihnen die Politiker zugespielt haben, und sich weit auf das schlüpfrige Terrain der politischen Auseinandersetzung vorgewagt Unter der Devise „alles ist denkbar" haben sie mittlerweile für jede noch so extreme Position eine wissenschaftliche Begründung parat, fast immer abgesichert durch Korrelationsrechnungen -Inzwischen scheint sogar bewiesen zu sein, daß das Wasser auch den Berg hinauffließen kann. So etwas ist sicher denkbar, wenn man bestimmte Annahmen über das Walten der Naturkräfte vornimmt, aber wo passiert das schon? Daraus muß man ein ernüchterndes Fazit ziehen, Eine Fortsetzung der Debatte im bisherigen Stil wird kaum zusätzliche Erkenntnisse zutage fördern, und sie wird Andersdenkende kaum bekehren. Daher erscheint es auch wenig aussichtsreich, die Debatte in all ihren Verästelungen nachzuzeichnen, denn sie verdeckt, ja verschleiert das Wesentliche. Worauf es ankommt, läßt sich am besten herausfinden, wenn man die Fakten studiert. Dort sind häufig auch Lösungen vorgezeichnet, die die Lehrbuchwissenschaft nicht selten erst im nachhinein entdeckt und akzeptiert.
II. Fehlt es an Arbeit oder an Arbeitsplätzen?
Bis vor wenigen Jahren gab es einen breiten Konsens darüber, daß die Beschäftigungskrise auf offensive Weise, das heißt durch wirtschaftliches Wachstum und Strukturwandel gelöst werden sollte. Strittig war und ist es nach wie vor, was das richtige Rezept für eine Wachstumspolitik ist Der Grund dafür sind unterschiedliche Auffassungen über die Ursachen der Wachstums-und Beschäftigungskrise. Etwas verkürzt läßt sich sagen, daß die Ökonomen in zwei Lager geteilt sind:
— Der eine Teil nennt hierfür den Mangel an Nachfrage. Damit sich mehr Wachstum und Beschäftigung einstellen kann, ist die Nachfrage zu steigern. Kontrovers ist dabei, womit sich mehr Nachfrage schaffen läßt: etwa durch höhere Staatsausgaben, wie es die orthodoxe Finanzwissenschaft lehrt, oder durch höhere Löhne, wie es einige Wissenschaftler, die den Gewerkschaften nahestehen, empfehlen.
— Der andere Teil sieht die Ursachen auf der Angebotsseite, vor allem bei den zu hohen Kosten, mit denen die deutsche Wirtschaft produziert. Als erfolgversprechend erscheint nur eine Strategie, die darauf abzielt, mehr* Arbeitsplätze rentabel zu machen. Dazu gibt es zwei Wege: eine Senkung des Kosten-niveaus — etwa durch eine zurückhaltende Lohnpolitik oder durch eine steuerliche Entlastung der Unternehmenserträge — oder eine Anpassung der Produktionsstruktur an das gegebene Kostenniveau.
Die Kontroverse zwischen Nachfrage-und Angebotspolitik beherrscht nach wie vor die Debatte im wissenschaftlichen Raum. Gleichwohl ist nicht zu übersehen, daß sich die Akzente zunehmend auf ein anderes Thema verlagern. Es wird immer mehr bezweifelt, ob verstärktes Wirtschaftswachstum und beschleunigter Strukturwandel die richtigen Antworten auf die Beschäftigungsprobleme sind. Auch hier sind unterschiedliche Positionen erkennbar, die für das Ergebnis allerdings wenig bedeutsam sind. Für manche Ökonomen sind Wachstumsraten, wie sie nötig wären, um die Beschäftigungsprobleme zu lösen, nicht mehr erreichbar, anderen sind sie nicht wünschenswert, anderen schließlich sind sie nicht einmal akzeptabel. Diese Ökonomen plädieren daher für eine defensive Anpassungsstrategie, die die Verteilung der „vorhandenen Arbeit" zur zentralen Frage macht 1. Die Diskussion um das sogenannte Scheren-Dilemma Während der Kreis derjenigen Ökonomen, die eine Wachstumsstrategie ablehnen (etwa wegen der ökologischen Probleme, die sie schafft), relativ klein zu sein scheint, ist der Kreis derjenigen, die eine solche Strategie nicht mehr für möglich halten, mittlerweile relativ groß. Ralf Dahrendorf hat diese Skepsis auf die publikumswirksame Formel gebracht: Dem Menschen geht die Arbeit aus 2). Er hat damit im wesentlichen das resümiert, was seit einigen Jahren wie ein roter Faden die Publikationen der Wachstumspessimisten durchzieht, nämlich, daß es künftig nicht mehr genügend Beschäftigungschancen für alle geben könne, wenn nicht die Arbeit anders, das heißt, wenn sie nicht gleichmäßiger verteilt werde. Das Thema ist in der ökonomischen Literatur als „Scheren-Dilemma" bekannt. Es tritt in unterschiedlichen Varianten auf, von denen vor allem drei bedeutsam sind:
a) Ein Dauerbrenner in der beschäftigungspolitischen Diskussion ist die These von der technologischen Arbeitslosigkeit. Sie sorgt seit den Zeiten der Maschinenstürmer in mehr der weniger großen Abständen immer wieder für Schlagzeilen. Im Mittelpunkt steht dabei die Sorge vor einem rasanten Anstieg der Produktivität auf Grund von arbeitssparenden technischen Neuerungen bei nur noch begrenzt zu steigernder Produktion. Zwischen Produktivitätsanstieg und Produktionsanstieg öffnet sich somit eine Schere, die zur Freisetzung von Arbeitskräften führt Selbst, wenn es gelingen soll, die Produktion ständig zu steigern, die Produktivität eilt immer voraus. Es ist dies ein Szenario, das Rothwell und Zegveld als „jobless growth" 3) beschrieben haben, und welches offensichtlich große Faszination ausübt.
b) Ein zweites Thema ist die These von den Sättigungsgrenzen. Auch hie beschrieben haben, und welches offensichtlich große Faszination ausübt.
b) Ein zweites Thema ist die These von den Sättigungsgrenzen. Auch hier gibt es historische Parallelen, etwa die Diskussion in den späten zwanziger und frühen dreißiger Jahren, die bei Hansen und Keynes in ihrer »Theorie der säkularen Stagnation“ mündete. Machten Hansen und Keynes den Bevölkerungsrückgang und die Verlangsamung im technischen Fortschritt dafür verantwortlich, so argumentieren die heutigen Wachstums-pessimisten anders: Sie glauben, einen Werte-wandel zu beobachten, der sich in den Industriegesellschaften anbahnt. Danach sind die berufliche Arbeit und die Maximierung des Wohlstandes immer weniger Mittelpunkt der Lebensorientierung; die Frage nach einem höheren Einkommen wird somit sekundär. Gerhard Scherhorn hat dazu in Anlehnung an Burenstam Linder eine ökonomische Begründung geliefert. Er nennt den Mangel an freier Zeit, der einer weiteren Ausweitung des privaten Konsums im Wege steht. „Die Zeit, in der ein Konsumgut hergestellt wird, läßt sich im Durchschnitt sehr viel weiter verringern, als die Zeit, die für den Konsum eines Gutes erforderlich ist“ Das aber heißt: Die Produktivität der Produktion steigt rascher als die Produktivität der Konsumtion. Auch hier öffnet sich eine Schere, die zu einem permanenten Druck auf die Beschäftigung führt.
c) Ein relativ neues, aber nicht weniger brisantes Thema ist die verschärfte Importkonkurrenz von Seiten anderer Länder. Ausgelöst wurde die Diskussion durch die spektakulären Erfolge, die ausländische Anbieter vor allem aus Japan und den Schwellenländern in den letzten Jahren auf den Inlandsmärkten erzielt haben, so bei Stahl, bei Automobilen, bei elektronischen Geräten und bei Textilien. Sie beruhen weitgehend auf komparativen Vorteilen, die diese Länder besitzen, insbesondere bei den Lohnkosten und teilweise auch bei der Produktivität. Eine Intensivierung der internationalen Handelsbeziehungen, wie sie bei einer Beschleunigung des Wirtschaftswachstums angelegt ist, muß danach die Beschäftigungsprobleme verschärfen. Das Scherendilemma besteht hier scheinbar darin, daß der wachsende Importdruck vor allem arbeitsintensive Bereiche trifft, während der Exportsog fast ausschließlich kapitalintensive Bereiche begünstigt, so daß es per Saldo zur Freisetzung von Arbeitskräften kommt. 2. Die Fakten führen zu anderen Schlüssen Die Akribie, mit der diese Thesen begründet werden, ist ganz erstaunlich. Denn nimmt man nur die Fakten in Augenschein, so verkehrt sich vieles genau ins Gegensteil. So ist vom rasanten Produktivitätsanstieg auf Grund der neuen Technologien weit und breit nichts zu sehen. Ökonomen in aller Welt beschäftigen sich vielmehr seit einigen Jahren mit den Ursachen und Konsequenzen eines deutlich flacheren Produktivitätstrends Auch für eine bevorstehende Konsumsättigung gibt es bislang keinerlei empirischen Beleg. Hält man sich vor Augen, mit welcher Zähigkeit Jahr für Jahr in den Tarifverhandlungen um Zehntelprozentpunkte gerungen wird, dann macht die These von der Bedarfs-sättigung keinen Sinn. Und schließlich: Daß eine Intensivierung der internationalen Handelsbeziehungen künftig den Industrieländern beschäftigungsmäßig zum Nachteil gereichen soll, erscheint kaum wahrscheinlich, nachdem jahrzehntelang das Gegenteil der Fall war. Fast alle empirischen Untersuchungen zu diesem Thema gelangen zu dem Schluß, daß die Beschäftigungseffekte auf Grund von Veränderungen in den Handels-strömen eher positiv als negativ sind, und daß dort, wo sie negativ sind, die Effekte eher klein als groß sind 3. Der Prozeß des Strukturwandels und die nicht vorgegebene „Menge der Arbeit“
Was viele, auch viele Ökonomen, offensichtlich nicht recht begreifen, ist der Prozeß des Strukturwandels, in dem alte Arbeitsplätze verschwinden und neue entstehen Dabei ist der Saldo mal negativ, mal positiv, mal ist die Anzahl der Arbeitsplätze kleiner, mal ist sie größer als die Anzahl der Arbeitsuchenden. Die „Menge der Arbeit“, die in einer Gesellschaft gegen Entgelt verrichtet werden kann, ist nicht einfach vorgegeben, sondern ist abhängig von den Wünschen der Menschen, ihren Wohlstand zu mehren, und von der Art und Weise, wie sie die Güterproduktion organisieren. Beides ist weithin variabel, und es ist beeinflußbar. So können Sättigungsgrenzen, die es bei einzelnen Gütern selbstverständlich gibt, durch neue und bessere Güter hinausgeschoben werden, wie das laufend geschieht. Die Bedürfnisse sind dem Menschen nicht ab ovo vorgegeben, sondern sie sind weithin geprägt durch die wirtschaftliche und vor allem technologische Entwicklung. Das Huhn im Topf, das Henri IV.seinen Bürgern wünschte, war seinerzeit eine Utopie; sie zu verwirklichen erschien kaum möglich. Inzwi.sehen wissen wir, was alles möglich geworden ist. Aber nach wie vor mangelt es den meisten Menschen an einem Quäntchen Zukunftsphantasie. Nicht anders ist es mit der Produktionstechnik. Neue Technologien, wie die Mikroelektronik, zielen meistens nicht unmittelbar darauf ab, Arbeitskräfte einzusparen. Sie dienen vielmehr anderen Zielen, etwa die Lagerbestände zu senken, den Rohstoff-und Energieverbrauch zu reduzieren, die Qualität der Produkte zu steigern oder den Informationsfluß zu verbessern. Dabei kommt es im einzelnen auch zur Einsparung von Arbeitskräften, zum Beispiel wenn Prüfarbeiten überflüssig werden, weil weniger Ausschuß produziert wird, oder wenn Transportarbeiten wegfallen, weil der Produktionsfluß verbessert wird. Es handelt sich aber, wohlgemerkt, um fiktive Frei-setzungen, die häufig nur zu Umsetzungen auf andere Arbeitsplätze führen Inwieweit fiktive Einsparungen zu tatsächlichen werden, hängt von vielen Faktoren ab, nicht zuletzt davon, ob sich niedrigere Produktionskosten in verbesserte Absatzchancen ummünzen lassen, wovon Ökonomen, wenn sie nicht gerade einem extremen Elastizitätspessimismus huldigen, im allgemeinen ausgehen können. Im übrigen haben Unternehmen, die Gewinne erzielen wollen, keine Präferenz für eine bestimmte Produktionstechnik. Sie wählen allein unter Rentabilitätsgesichtspunkten, das heißt, sie konzentrieren ihre Anstrengungen auf die Bereiche, bei denen der Kostendruck und die Möglichkeiten zur Kostensenkung am größten sind In den letzten Jahren waren das neben den Energiekosten ganz eindeutig die Personalkosten. Man darf sich daher nicht wundern, wenn viele Unternehmen vor allem hier den Rotstift angesetzt haben. Kurzum: In einem marktwirtschaftlichen System gibt es viele Freiheitsgrade. Hier ist nichts von vornherein festgeschrieben, schon gar nicht die „Menge der Arbeit". 4. Ungenutzte Produktionschancen, unbesetzte Arbeitsplätze Gleichwohl kann sich eine Konstellation einstellen, wie es derzeit der Fall ist, in der Produktionschancen ungenutzt und Arbeitsplätze unbesetzt bleiben. Produktionschancen bleiben immer ungenutzt, wenn Angebot und Nachfrage nicht zueinander finden. In der arbeitsteiligen Wirtschaft handeln Menschen als Produzenten und Konsumenten sehr verschieden. Das bringt sie mitunter selbst in Zielkonflikte. Soweit sie Güter oder Arbeitsleistungen anbieten, sind sie an hohen Preisen interessiert, soweit sie Güter nachfragen, gilt ihr Interesse selbstverständlich niedrigen Preisen. So mag sich der deutsche Automobil-arbeiter etwas darauf einbilden, daß der Lohn, den er erhält, zu den höchsten in der Welt
III. Nicht jeder, der keinen Arbeitsplatz hat, ist ohne Beschäftigung
Wo Arbeitsplätze fehlen, wird der Wettbewerb unter denen, die Arbeit haben, und denen, die Arbeit suchen, härter. Zuweilen wird in diesem Zusammenhang von einer „Zweiklassengesellschaft“ gesprochen, mit den einen, die „drin“ sind, und den anderen, die „draußen“ bleiben müssen. Dies ist ein Zerrbild der Wirklichkeit. Die Probleme auf dem Arbeitsmarkt lassen sich nicht durch die zweidimensionale Brille erfassen, sie sind weitaus komplexer. Einige wenig bekannte empirische Befunde über das Arbeitslosenproblem sollen das belegen. 1. Komplexe Strukturen der Arbeitslosigkeit 1. Die Arbeitslosen bilden keineswegs einen festen Block von Personen, denen der Arbeitsmarkt ganz oder für längere Zeit verschlossen ist. Zwischen Erwerbstätigkeit, offener Arbeitslosigkeit und Nichterwerbstätigkeit gibt es im Gegenteil viel Bewegung. Jahr für Jahr registrieren die Statistiker zwischen 2, 5 und 3, 5 Millionen Zugänge in die und Abgänge aus der Arbeitslosigkeit, diejenigen, die aus saisonalen Gründen die Erwerbstätigkeit nur für wenige Wochen unterbrechen, nicht mitgerechnet.
2. Für etwa ein Drittel der Männer und etwa ein Fünftel der Frauen endet die Arbeitslosigkeit binnen einem Monat; drei Fünftel der Männer und die Hälfte der Frauen sind weni-zählt. Wenn er sich davon aber ein japanisches Auto kauft, weil es ihm preiswerter erscheint, gerät er in die Zwickmühle.
Wie das Beispiel der vollbeschäftigten „Schattenwirtschaft“ zeigt, mangelt es ganz offensichtlich nicht an Arbeit, sondern es mangelt an Arbeitsplätzen, wie sie die meisten sich wünschen: mit hohen Löhnen, vielen sozialen Nebenleistungen, attraktiven Arbeitsbedingungen und weitgehendem Bestandsschutz, insbesondere dem Schutz vor Entlassung. Solche Arbeitsplätze kann es im internationalen Wettbewerb nur in ausreichender Zahl geben, wenn Forderungen und Leistungen zueinander passen, wenn also, um bei diesem Beispiel zu bleiben, der deutsche Arbeiter ein Auto produziert, das er ausländischen Fabrikaten vorzieht. ger als drei Monate arbeitslos. Die Hälfte aller Arbeitslosen hat schon nach etwa acht Wochen eine neue Beschäftigung gefunden oder gibt, was nach so kurzer Zeit allerdings nicht häufig vorkommt, die Suche nach einer Beschäftigung auf. Die Langfristarbeitslosen sind ein relativ kleiner und zudem noch sehr heterogen zusammengesetzter Kreis 3. Seit einigen Jahren steigt nicht nur die Anzahl der Langzeitarbeitslosen, sondern auch die Anzahl derjenigen, die nur kurze Zeit arbeitslos sind. Die Zunahme der Kurzfristarbeitslosigkeit hängt offensichtlich mit einem veränderten Fluktuationsverhalten zusammen, das man auch als Zunahme der Sucharbeitslosigkeit interpretieren kann 4. Arbeitslosigkeit ist nicht zufallsverteilt, sondern sie konzentriert sich auf bestimmte Problemgruppen. Meistens werden ältere Arbeitnehmer und Arbeitnehmer ohne Berufsausbildung als besonders gefährdet genannt. Dieses Bild ist unvollständig und teilweise sogar falsch, wenn man nicht auch die unterschiedliche Dauer der Arbeitslosigkeit berücksichtigt. So werden ältere Arbeitnehmer viel weniger häufig arbeitslos als jüngere, allerdings bleiben sie es meistens auch länger; bei jüngeren Arbeitnehmern verhält es sich genau umgekehrt. Unqualifizierte Arbeitskräfte sind zwar stärker gefährdet als qualifizierte, aber bei Arbeitslosigkeit sind ihre Vermittlungschancen deutlich größer. Qualifizierte Arbeitskräfte tun sich dagegen viel schwerer, einen neuen Arbeitsplatz zu finden. 2. Mobilität ist gefragt Die Befunde machen deutlich, worauf es bei der Suche nach einem Arbeitsplatz ganz entscheidend ankommt: Nicht nur auf berufliche Kenntnisse und Fähigkeiten, sondern auch auf Bereitschaft zur Anpassung, also auf Mobilität. Mobilität kann hier vielerlei bedeuten: etwa die Bereitschaft, einen neuen Beruf zu erlernen, einen längeren Anmarschweg zur Arbeitsstätte in Kauf zu nehmen oder gar den Wohnort zu wechseln, Schichtarbeit zu leisten oder auf freie Wochenenden zu verzichten und schließlich auch Einkommenseinbußen hinzunehmen. Damit scheint es derzeit nicht weit her zu sein, wobei die Ursachen naheliegen. Die Zeit des Arbeitskräftemangels, obwohl nun fast schon ein Jahrzehnt zurück, wirkt noch nach. Sie hat ohne Zweifel Einstellungen und Verhaltensweisen geprägt, und zwar bei vielen Arbeitnehmern ganz offensichtlich dauerhaft.
Eine Wirtschaft, die sich wie die deutsche im strukturellen Umbruch befindet, braucht aber mobile Arbeitnehmer. Arbeitsplätze werden nur dort geschaffen, wo die Aussicht besteht, sie mit qualifizierten Kräften besetzen zu können. So gibt es nach wie vor einen Mangel an qualifizierten Facharbeitern, was bei fast 2, 5 Millionen Arbeitslosen grotesk anmutet. Tüchtige Kräfte sind aber auch anderswo gesucht, selbst dort, wo sich die Bewerber um einen Arbeitsplatz drängeln.
Mobilität erhöht ohne Zweifel die Beschäftigungschancen, auch dafür liefert die Statistik den Beleg. Nur jeder vierte Arbeitslose, der wieder eine Stelle findet, kehrt in den Wirtschaftszweig zurück, in dem er vorher beschäftigt war, die meisten davon wechseln gleichzeitig den Beruf Dennoch fällt auf, daß Berufswechsler im Durchschnitt länger arbeitslos bleiben als andere, die wieder im gleichen Beruf unterkommen. Das scheint auf den ersten Blick ein Widerspruch zu sein, ist es aber nicht. Die längere Dauer der Arbeitslosigkeit hängt offensichtlich damit zusammen, daß viele Arbeitslose relativ spät bereit sind, einen Berufswechsel ins Auge zu fassen; ähnliches gilt übrigens auch für die Konzessionsbereitschaft beim Einkommen. Daraus folgt: Die Arbeitslosigkeit ließe sich deutlich verringern, wenn die Betroffenen bei der Arbeitsplatzsuche mehr Realitätssinn an den Tag legten.
In dieser Hinsicht bahnt sich allmählich ein Wandel an. Es läßt sich beobachten, daß die Mobilitätsbereitschaft bei jüngeren Arbeitnehmern deutlich größer ist als bei älteren, und zwar unabhängig von der Qualifikation und der Gesundheit. Allem Anschein nach sind die jüngeren Jahrgänge, und hier besonders die Gruppe der Berufsanfänger, in ihren Einstellungen und Verhaltensweisen bereits stärker durch die derzeitige Arbeitsmarktsitution geprägt als die älteren Jahrgänge, die ihre beruflichen Positionen in der Zeit des Arbeitskräftemangels erklommen haben und diese zäh zu verteidigen trachten. 3. Die sogenannte Grauzone des Erwerbs-verhaltens Was Mobilität bewirkt, zeigt sich vor allem in der sogenannten Grauzone des Erwerbsverhaltens Es gibt offensichtlich eine Vielzahl von Tätigkeiten, die mit der überkommenen Nomenklatur der Statistik nicht mehr beschrieben werden können. Sie sind überall dort zu finden, wo es Arbeit nur für eine befristete Zeit, für ein bestimmtes Projekt oder auch nur zu Löhnen gibt, die unterhalb der tariflich fixierten Mindestlöhne liegen. Davon profitieren vor allem verheiratete Frauen, die als Putzhilfen, Serviererinnen oder Nachhilfe-lehrerinnen das Haushaltsgeld aufbessern, aber auch Schüler und Studenten, die sich als Taxifahrer, Discjockey oder Tennislehrer manche Mark verdienen. Diese Arbeitsplätze würde es andernfalls vielleicht gar nicht geben, insbesondere, wenn sie mit Kräften besetzt werden müßten, die auf Zahlung der Tariflöhne, Einhaltung gesetzlicher Kündigungsschutzbestimmungen und anderer arbeitsrechtlicher Vorschriften bestehen. Die genaue Zahl solcher Beschäftigungsverhältnisse, die meistens ohne formellen Arbeitsvertrag existieren, ist nicht bekannt; sie dürfte aber in der Größenordnung von einer Million Fälle liegen.
Von hier ist es nicht weit zur „Schwarzarbeit“. Sie hat in den letzten Jahren, wie fast jeder aus eigener Erfahrung weiß, explosionsartig zugenommen, auch wenn sich dies verständlicherweise erst recht nicht mit Zahlen belegen läßt. „Schwarzarbeit", die vor allem darauf hinzielt, Steuern und Sozialabgaben zu sparen, ist ohne Zweifel illegal und nicht zu rechtfertigen. Allerdings hilft Entrüstung nicht weiter, man muß vielmehr ihren Ursachen an die Wurzeln gehen. Das bedeutet geringere Steuern und Abgaben und vor allem weniger behördliche Gängelei.
Für viele Ökonomen ist die rasche Expansion der „Schattenwirtschaft" nicht ohne Faszination. Sie ist so etwas wie ein empirisches Experiment, an dem sich studieren läßt, was eine Wirtschaft an Dynamik entfalten kann, wenn sie frei ist von fiskalischem Druck und staatlichen Regulierungen und Reglementierungen. Sie ist somit auch ein Beleg für die Wirksamkeit einer angebotsorientierten Strategie.
Die „Schattenwirtschaft“ gibt offensichtlich auch vielen Arbeit und Zubrot, die anderswo keinen Arbeitsplatz finden. Wer arbeitslos ist, muß deshalb nicht notwendig ohne Arbeit sein.
Häufig wird argumentiert, daß die „Schattenwirtschaft" keine zusätzlichen Arbeitsplätze schaffe, da sie anderswo Arbeitsplätze'vernichte oder gefährde. Was auf der einen Seite gewonnen würde, gehe auf der anderen Seite verloren Wer die Dinge so sieht, hat ein sehr verkürztes Verständnis von Ökonomie. Das ist genau jene „Nullsummenbetrachtung" die das Beschäftigungsproblem auf simple Saldenmechanik reduziert.
Wirtschaftliche Dynamik kommt ganz wesentlich aus dem Wettbewerb. Er sorgt dafür, daß verkrustete Strukturen aufgebrochen werden und sich neue, zukunftsträchtige Strukturen herausbilden können. Hierzu leistet die „Schattenwirtschaft", auch wenn man es nicht gern hören mag, einen wichtigen Beitrag. In Hinblick auf das Beschäftigungsproblem läßt sich aus alledem folgender Schluß ziehen: Es ist in einer Marktwirtschaft mit souveränen Produzenten und Konsumenten nicht garantiert, daß Angebot und Nachfrage zur Deckung kommen. Für den Ausgleich sorgt erst, wie jeder Kaufmann weiß, der Preis. Vollbeschäftigung gibt es nur dort, wo die Preise zu den Mengen und die Kosten zu den Preisen passen. Eine Strategie, die der Arbeitslosigkeit beikommen will, kann nicht umhin, an diese Überlegungen anzuknüpfen.
IV. Tüchtiger oder billiger sein als die anderen
Der technische Fortschritt ermöglicht den Menschen keinesfalls ein Leben ohne Arbeit, wie das in vielen populärwissenschaftlichen Zukunftsvisionen vorgegaukelt wird, aber er hält zwei Optionen offen: mehr Wohlstand oder weniger Arbeit. Beides sind, wohlgemerkt, Optionen. Der technische Fortschritt fällt nicht wie Manna vom Himmel, sondern er hängt ab von der Bereitschaft und der Fähigkeit der Menschen, sich etwas Neues einfallen zu lassen und — was fast noch wichtiger ist — dies umzusetzen in neue Güter und neue Produktionsverfahren, mit denen sich billiger produzieren läßt. Beide Optionen sind auch nicht symmetrisch. Mehr Freizeit mag zwar der Kreativität förderlich sein, wobei dies jedoch nicht unbedingt generalisiert werden kann. Auch bedeutet es wohl eine Art von schöpferischer Betätigung, die nicht notwendig zu einer höheren Produktivität im Arbeitsprozeß führt, worauf es hier allein ankommt. Das Problem der deutschen Wirtschaft ist derzeit nicht ein zu hohes Produktivitätsni-veau, sondern, gemessen an den Ansprüchen, die von den gesellschaftlichen Gruppen gestellt werden und zumeist fast ausschließlich materiell geprägt sind, ein zu niedriges. Daher lautet die Frage, die viele Ökonomen beschäftigt, wie man einen nach unten zeigenden Produktivitätstrend wieder nach oben wenden kann. Dies gelingt am allerwenigsten mit einer Strategie, die auf defensive Anpassung setzt, wie es bei der Strategie der Arbeitszeit-verkürzung der Fall ist.
Wer im internationalen Wettbewerb seinen Wohlstand halten will, muß konkurrenzfähig bleiben. Er kann der Entwicklung nicht hinterherlaufen. Das Sprichwort „Wer rastet, der rostet“ gilt hier erst recht Abramowitz hat am Beispiel Großbritanniens gezeigt, wie der Rückgang in der Produktivitätsrate und der Verlust an internationaler Wettbewerbsfähigkeit Hand in Hand gehen Die deutsche Wirtschaft hat im ganzen gesehen noch immer eine starke Stellung auf den Weltmärkten, aber in den sensiblen Bereichen, bei zukunftsträchtigen technologieintensiven Gütern, deutet sich die Wende zum Negativen bereits an
Der Schluß, der daraus zu ziehen ist, kann nur lauten, daß wir uns künftig wieder mehr anstrengen müssen, um verlorenes Terrain aufzuholen. Die desolate Lage im deutschen Bergbau, in der Stahlindustrie oder im Schiffbau, um nur einige Beispiele zu nennen, ist zum überwiegenden Teil die Folge eines zu niedrigen Produktivitätsniveaus oder eines zu hohen Lohnniveaus oder sogar von beiden. Es ist überhaupt nicht zu sehen, wie sich daran etwas ändern sollte, wenn man die Arbeitszeit verkürzt. Man wird dann zwar weniger Kohle, Stahl und Schiffe produzieren, aber jene sind voraussichtlich erst recht unverkäuflich, denn in diesem Fall werden die Produktionskosten weiter steigen, schon wegen der höheren Fixkosten.
Eine Volkswirtschaft, die die Anpassung nicht über die Produktivität sucht, muß nolens volens ihren Bürgern die Einkommensansprüche beschneiden. Dies ist ungemein schwierig, wie es sich gerade jetzt an allen Ecken und Enden zeigt. Die Kürzung konsumtiver Ausgaben wird, obwohl sie der Durchschnitts-bürger kaum spürt, allenthalben schon als gravierende Beeinträchtigung der Lebensbedingungen hingenommen und verurteilt, am meisten von denen, die sonst immer einer Abkehr vom materiellen Wohlstand das Wort reden. Welche Probleme wirtschaftliches „Nullwachstum" unter den Bedingungen des Strukturwandels aufwirft, ist bisher überhaupt noch nicht richtig durchdacht.
V. Wie Vollbeschäftigung wieder möglich werden kann
Vollbeschäftigung wird es nur bei Wachstum geben, aber nicht bei einem durch staatliche Ausgabenprogramme hochgeputschten Wachstum. Dieses bringt nur ein konjunkturelles Strohfeuer hervor, das über kurz oder lang wieder erlischt. Es lassen sich damit auch keine zusätzlichen Arbeitsplätze schaffen, sondern bestenfalls 1 unrentable Arbeitsplätze erhalten, und dies auch nur für eine gewisse Frist.
Der Staat muß, wenn er etwas erreichen will, andere Wege einschlagen, als er sie in der Vergangenheit gegangen ist, um Wachstum zu stimulieren. Erfolgversprechende Wachstumspolitik bedeutet unter den gegenwärtigen Bedingungen, — die Ausgaben zu kürzen, statt sie zu erhöhen, — die Steuern und Abgaben zu senken, statt sie aufzustocken und, was aus alledem folgt, — die Defizite in den öffentlichen Haushalten zu verringern, statt sie zu vergrößern.
Es ist nicht leicht, dem Normalbürger die Ratio dieser Politik deutlich zu machen: Der Staat soll konsolidieren und durch ein solches Haushaltsgebaren expansiv wirken. Tatsächlich schließt sich aber beides nicht aus. Die Erfahrungen der jüngeren Vergangenheit zeigen, wie entscheidend eine glaubhafte Konsolidierungsstrategie für die Vertrauensbildung an den Kapitalmärkten und damit für niedrigere Zinsen ist. 1. Subventionen gefährden Arbeitsplätze Die neue Bundesregierung hat die Konsolidierungsaufgabe zwar angepackt, mit den beschlossenen Maßnahmen wird sie die angekündigte finanzpolitische Wende aber aller Voraussicht nach nicht schaffen. Dazu müßten vor allem die Zuwachsraten bei den Ausgaben noch weiter heruntergedrückt werden, was auch möglich sein sollte. Ein Beispiel, wo Milliardenbeträge eingespart werden können, sind die Subventionen. Die Regierung hat sich an dieses Thema so gut wie noch gar nicht herangetraut; die guten Vorsätze aus der Zeit, als man noch in der Opposition war, sind offensichtlich schon vergessen. In diesem Zusammenhang ist einem verbreiteten Mißverständnis entgegenzutreten: Die beschäftigungspolitische Aufgabe des Staates besteht nicht darin, Arbeitsplätze zu erhalten, sondern Bedingungen zu schaffen, damit genügend neue Arbeitsplätze entstehen. Der Staat kann hierzu einen Beitrag leisten, indem er Subventionen kürzt und einen Teil der Mittel dazu verwendet, solche Steuern zu senken, die investitionshemmend wirken. Auf die Dauer lassen sich durch Subventionen auch keine Arbeitsplätze sichern. Sie gefährden im Gegenteil die Arbeitsplätze überall dort, wo rentabel produziert wird. 2. Veränderte Steuerpolitik nötig Auch die ins Auge gefaßten Korrekturen bei den Steuern sind bisher nur zu einem kleinen Teil verwirklicht worden. Die Bundesregierung muß hier einen neuen Anlauf nehmen. Dabei geht es vor allem um die Senkung der ertragsabhängigen Steuern, insbesondere um die Entschärfung der Progressionswirkungen des Einkommensteuertarifs. Die Konsolidierungsaufgabe beinhaltet also zweierlei: eine Verringerung der strukturellen Defizite sowie Umschichtungen in der Haushaltsstruktur durch eine Kürzung unproduktiver Ausgaben und eine Entlastung bei solchen Steuern, die den privaten Investitionen und dem Struktur-wandel förderlich sind. Auch hier gilt es dafür zu sorgen, daß die Konsolidierung kein „Null-summenspiel" oder gar ein „Negativsummenspier'wird. 3. „Klassische“ Arbeitslosigkeit und ihre Bekämpfung Die Strategie, auf die zu setzen ist, überläßt die Lösung des Arbeitslosenproblems weitgehend dem Markt. Damit wird die Verantwortung für die Beschäftigten den Unternehmen und Arbeitnehmern und nicht dem Staat zugewiesen. Dies folgt aus der Diagnose, daß die gegenwärtige Arbeitslosigkeit in erster Linie als „klassische" einzustufen und daher auch nur über eine nachhaltige Verbesserung der Angebotsbedingungen zu bekämpfen ist.
Beschäftigungspolitik bei klassischer Arbeitslosigkeit hat zwei Ansatzpunkte: die Einkommenspolitik und die Mobilitätspolitik. Beide sind komplementär:
— Bei der Einkommenspolitik ist in erster Linie die Lohnpolitik angesprochen. Die Löhne sind der Preis für den Faktor Arbeit, die Lohnhöhe ist letztlich ausschlaggebend dafür, wie viele Arbeitskräfte einen Arbeitsplatz finden. Einkommenspolitik ist freilich nicht nur Lohnpolitik. Denn bei dem, was die Unternehmen an Lohnkosten zahlen und was die Arbeitnehmer letztlich in der Lohntüte vorfinden, spricht auch der Staat mit seiner Umverteilungspolitik ein wichtiges Wort mit. — Die Mobilitätspolitik umfaßt vor allem den Bereich der beruflichen Aus-, Fort-und Weiterbildung. Die Bildungspolitik soll für die notwendige Abstimmung mit dem Beschäftigungssystem sorgen, vor allem soll sie diejenigen Qualifikationen verfügbar machen, die am Arbeitsmarkt nachgefragt werden. Bei hohem Lohnniveau und raschem Strukturwandel sind die Beschäftigungschancen um so größer, je besser und vielseitiger die Arbeitskräfte ausgebildet sind. Im Vergleich zur Bildungspolitik ist das, was unter staatlicher Arbeitsmarktpolitik läuft, sekundär; es hat bestenfalls flankierenden Charakter.
Sowohl die Lohnpolitik als auch die Bildungspolitik sind in den siebziger Jahren aus dem Ruder gelaufen. Hier sind Korrekturen unumgänglich, wenn eine offensive Anpassungsstrategie eine Chance haben soll. 4. Lohnpolitik Dreh-und Angelpunkt der beschäftigungspolitischen Diskussion sind die Löhne. Auf diesem Feld werden nach wie vor erbitterte Auseinandersetzungen geführt, auch und gerade unter Wissenschaftlern. Der Streit scheint müßig, denn am Markt wird er längst entschieden. In der „Schattenwirtschaft" findet nahezu jeder Arbeit, freilich zu einer geringeren Entlohnung, als sie ihm nach dem Tarifvertrag zustehen würde. Dort kann jeder selbst darüber entscheiden, ob er bereit ist, zu einem niedrigeren Lohn zu arbeiten oder ob er es vorzieht, arbeitslos zu bleiben. Außerhalb der „Schattenwirtschaft" stoßen Lohnkürzungen wegen der Allgemeinverbindlichkeit von Tarifverträgen auf Grenzen, obwohl sich die Beispiele mehren, daß Arbeitnehmer in wirtschaftlich gefährdeten Unternehmen auch solche Kürzungen akzeptieren, die sich dann meistens auf den außertariflichen Bereich erstrecken, etwa auf die freiwilligen Zulagen oder auf das Weihnachtsgeld. Für die Gewerkschaften ist die Allgemeinverbindlichkeit von Tarifverträgen ein Tabu; niemand darf daran rühren. Sie soll dem einzelnen Arbeitnehmer den Besitzstand wahren, ihn also vor individuellem Lohnwettbewerb schützen. De facto führen die derzeitigen Tarifverträge dazu, daß Lohnvereinbarungen den Charakter von Mindestlöhnen haben, die nicht unterboten werden können. Damit verringern sich vor allem für leistungsgeminderte Arbeitnehmer die Chancen, überhaupt einen Arbeitsplatz zu finden. Es sollte daher in Tarifverträgen Klauseln statthaft werden, die es ganzen Belegschaften oder einzelnen Arbeitnehmern erlauben, über eine Herabsetzung der Tariflöhne zu verhandeln.
Die Gewerkschaften in der Bundesrepublik Deutschland verfolgten seit den frühen sechziger Jahren das erklärte Ziel, den Anteil der Lohneinkommen am Volkseinkommen zu maximieren. Dies ist ihnen nur in bescheidenem Maße gelungen — und teuer zu stehen gekommen. Zwar haben sie es vermocht, die Reallöhne für die beschäftigten Arbeitnehmer kräftig nach oben zu drücken, bei der Lohnsumme gelang das dagegen weit weniger, denn sie konnten nicht verhindern, daß die Beschäftigung gesunken ist. Was am Stück gewonnen wurde, ging bei der Menge verloren. Heute müssen sich die deutschen Gewerkschaften, die stets ihr solidarisches Handeln betonen, die berechtigte Frage gefallen lassen, inwieweit sie mitverantwortlich an der hohen Arbeitslosigkeit sind. 5. Bildungspolitik Mitverantwortlich gemacht hat sich auch die deutsche Bildungspolitik. Dies wird sich in den nächsten Jahren noch deutlicher zeigen, wenn Hunderttausende zum Teil schlecht und falsch ausgebildeter junger Menschen die Ausbildungsstätten verlassen und ins Berufsleben drängen. Die meisten von ihnen werden keinen angemessenen Arbeitsplatz finden. Wie es scheint, hat die Bildungsreform gerade jene Bildungskatastrophe produziert, die sie zu verhindern trachtete.
Die in den sechziger Jahren unter dem Einfluß der Human-Kapital-Theorien aufgekommene Reformdiskussion war sich zwar rasch darüber einig, daß es erhebliche Qualifikationsdefizite gäbe, aber man hatte sich nie die Frage gestellt, um welche Defizite es sich handeln könnte. Verfechter hoher Abiturienten-und Studentenquoten, wie Picht, Edding oder Dahrendorf, haben immer betont, daß für sie die Arbeitsplatzfrage nicht ausschlaggebend sein könne. „Daß es schwierig sein mag, für alle Abiturienten — und dann auch Akademiker — nach heutigen Maßstäben befriedigende Berufe zu finden, darf uns nicht davon abhalten, das bildungspolitisch Richtige zu tun, so sehr es uns dazu zwingen muß, die Konsequenzen mit zu bedenken.“ Tatsächlich hat man die Konsequenzen nicht bedacht. Man hat sich darauf verlassen, daß der Markt das Absorptionsproblem löst — offenbar eine etwas unreflektierte Interpretation des Sayschen Theorems, daß sich jedes Angebot seine Nachfrage selbst schafft (was es letztlich auch tut, aber nur bei flexiblen Preisen).
So gibt es immer mehr arbeitslose Akademiker, aber es mangelt an qualifizierten Fachkräften. Damit sind nicht Bäcker, Friseure oder Maler gemeint, wie sie derzeit in großer Zahl ausgebildet werden, sondern Berufe/im Umkreis und auf der Basis neuer Technologien. Hierbei geht es nicht nur um die viel-beschriebenen Engpässe im Software-Bereich, also bei Digitaltechnikern oder Programmierern. Solche Engpässe gibt es nämlich auch bei anderen technischen Berufen, wie Drehern, Werkzeugmachern oder Elektrotechnikern. Die Bedienung einer computergesteuerten Maschine erfordert ganz andere Kenntnisse und Qualifikationen, als sie derzeit im Rahmen der beruflichen Ausbildung vermittelt werden.
6. Worauf es ankommt Wie sich die Beschäftigungschancen für einzelne Berufsgruppen im Strukturwandel verändern, vermag niemand zu sagen. Feinkörnige Berufsprognosen, wie man sie in den sechziger Jahren versucht hat, haben sich als unmöglich erwiesen. Man weiß aber inzwischen so viel: Es wird künftig mehr denn je auf berufliche Flexibilität ankommen Wer seine Chance am Arbeitsmarkt verbessern möchte, sollte ein möglichst breites berufliches Einsatzspektrum besitzen (oder, wie die Arbeitsmarktforscher sagen, ein breites Substitutionspotential), und er sollte Bereitschaft zeigen für einen beruflichen Wechsel (also ein hohes Mobilitätspotential haben). Falsche Bildungsentscheidungen, die es immer geben wird, werden um so weniger zum Problem, je höher der Flexibilitätsgrad der Ausbildung ist Wer die Arbeitslosigkeit wirksam bekämpfen will, kommt nicht umhin, sich an das heiße Eisen Bildungsreform heranzuwagen. Hier darf man sich nicht scheuen, die Front zu begradigen, wo sie über das Ziel hinausgeraten ist. Das Illusionäre an der Reformpolitik war die Gleichsetzung von Bildungschancen mit . Beschäftigungschancen. Tatsächlich schafft Chancengleichheit immer ungleich verteilte Möglichkeiten ihrer Nutzung Viele können auf eine Führungsrolle in Wirtschaft und Gesellschaft spekulieren, aber nur wenige können sie ausüben. Die Bildungsreform hat, worüber sich viele Reformpolitiker nun bitter beklagen, das Selektionsproblem nicht beseitigt, sie hat es nur auf den Arbeitsmarkt verlagert.
Von Bertold Brecht stammt die Unterscheidung von gut und gutgemeint. Beides ist nicht das Gleiche, häufig ist gutgemeint das Gegenteil von gut. Vieles was in der beschäftigungspolitischen Diskussion vorgeschlagen wird, ist sicher gutgemeint, aber es ist alles andere als gut. Um dazu ein Beispiel zu geben: Wer meint, man könne Arbeitslose dadurch von der Straße bringen, daß der Staat zusätzliches Personal einstellt, hat es vielleicht gutgemeint, aber er wird damit das Gegenteil bewirken, nämlich noch mehr Arbeitslose. Es gibt ohnehin bereits zu viele, die beim Staat arbeiten und zu wenige, die für ihn arbeiten. Gerade auf letztere kommt es aber an.
Vielfältige Erfahrungen lehren, daß die Wirtschaftspolitik und die gesellschaftlichen Gruppen, auf die sie Rücksicht nehmen muß, sachgerechte Lösungen nur widerstrebend akzeptieren. Das Ziel wird, soweit man es überhaupt klar im Visier hat, zumeist auf sehr verschlungenen Pfaden angegangen. Die Inflation, das große Problem der sechziger und siebziger Jahre, wurde lange Zeit überhaupt nicht, später nur halbherzig und erst zu allerletzt, als es keinen Ausweg mehr gab, mit der notwendigen Konsequenz und den richtigen Mitteln bekämpft. Es ist nicht auszuschließen, daß es beim Arbeitslosenproblem ganz ähnlich kommt, es sei denn, daß der Markt schon früher die Lösung erzwingt.