Die Frage, in welchem Umfang und aus welchen Quellen die politischen Parteien sich finanzieren, ist verfassungstheoretisch, d. h. verfassungsrechtlich und verfassungspolitisch, von viel größerem Gewicht, als die finanziellen Beträge, um die es geht, vermuten lassen. Geld ist auch Macht. Die Verteilung der Mittel kann Auswirkungen auf die Verteilung der politischen Macht haben, wie umgekehrt auch die politische Macht zur Erlangung finanzieller Mittel eingesetzt werden kann. So ist das Thema „Parteienfinanzierung" geeignet, einen Teileinblick in das politische Kräftespiel zu vermitteln, auch in mögliche Fehlentwicklungen, in die Notwendigkeit von wirksamen Kontrollen und zugleich in die Rolle, die die Öffentlichkeit und die Verfassungsrechtsprechung hier zu spielen haben.
I. Die Finanzquellen der Parteien
Parteien brauchen finanzielle Mittel, etwa um hauptamtliche Funktionäre zu besolden oder Wahlkämpfe zu finanzieren. Über Umfang und Zusammensetzung der Einnahmen der Parteien in der Bundesrepublik liegen seit 1968 genaue Angaben vor, nachdem das Parteiengesetz von 1967 die schon in Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG vorgeschriebene öffentliche Rechenschaftslegung über die Herkunft der Mittel der Parteien konkretisiert hat und die Parteien ihre Rechenschaftsberichte jährlich im Bundesanzeiger veröffentlichen müssen. (Gewissen Zweifeln an der Korrektheit und der Vollständigkeit der Berichte kann hier nicht nachgegangen werden.) Danach fließen die Einnahmen der Parteien im wesentlichen aus fünf Quellen:
— aus Mitgliedsbeiträgen, — aus Spenden, — aus staatlicher Wahlkampfkostenerstattung, — aus Sonderbeiträgen von Amtsträgern und — aus Krediten.
Im Blick zu behalten sind darüber hinaus die Sendezeiten, welche die Parteien von den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten für Wahlpropaganda kostenlos zur Verfügung gestellt bekommen. In die Betrachtung einzubeziehen sind weiter gewisse Zahlungen, die parteinahe Organisationen aus öffentlichen
Kassen erhalten, insbesondere die sogenannten Globalzuschüsse, welche die Stiftungen von vier im Bundestag vertretenen Parteien (mit Ausnahme der Grünen) aus dem Einzelplan des Bundesinnenministeriums erhalten, und die staatlichen Zahlungen zur Finanzierung der Parlamentsfraktionen. 1. Mitgliedsbeiträge Welche Rolle die Mitgliedsbeiträge im Finanzhaushalt einer Partei spielen, hängt von der Zahl der Mitglieder und der Höhe der Beiträge ab. a) Anzahl der Mitglieder Die Gesamtzahl der Mitglieder der Bundestagsparteien hat sich seit 1968 beträchtlich erhöht. Sie wuchs von gut 1, 1 Mio. im Jahre 1968 auf knapp 2 Mio. im Jahre 1980. Die SPD ist mit fast 1 Mio. nach 1 wie vor die mitglieder-stärkste Partei; ihr Vorsprung ist jedoch zurückgegangen. Dies hat zwei Gründe: CDU und CSU haben durch überproportionales Wachstum aufgeholt, ihre Mitgliederzahlen seit 1968 mehr als verdoppelt und gemeinsam 1980 865. 700 erreicht. Hinzu kommt, daß die Mitgliederzahlen der SPD, die 1975 und 1976 bereits die Millionengrenze überschritten hatten, seitdem absolut abgenommen haben. Die Mitgliederentwicklung der FDP (1968: 57 000, 1980: ca. 85 000) bewegt sich auf einer mittleren Linie. Die Grünen, 1980 als Partei auf Bundesebene konstituiert, hatten im Frühjahr 1983 25 000 Mitglieder -b) Höhe der Beiträge Die Beiträge sind nach der Höhe des Einkommens des Mitglieds gestaffelt, also dynamisiert. Die Beitragsstaffeln wurden seit 1968 z. T. erheblich und z. T. mehrfach angehoben. Sie betragen nach den vorliegenden Informationen 1t. Satzungen derzeit monatlich SPD 3 DM bis 400 DM CDU 3 DM bis 100 DM CSU 4 DM bis 30 DM. Hinsichtlich der FDP, die keine bundeseinheitliche Beitragsordnung hat, liegen keine umfassenden Angaben vor. Nach der Beitragsordnung z. B.des FDP-Landesverbandes Baden-Württemberg vom 23. November 1981 betragen dort die Monatsbeiträge zwischen 8 und 50 DM. Die Angaben zeigen, daß die SPD die höchsten satzungsmäßigen Beiträge erhebt, die CSU die niedrigsten. c) Gesamtsumme der Beitragseinnahmen Da die SPD nicht nur die höchsten Beiträge erhebt, sondern auch die meisten Mitglieder hat, decken bei ihr die Einnahmen aus Mitgliedsbeiträgen einen größeren Teil der Ausgaben ab als bei den anderen Parteien. Sie erhielt 1980 70, 3 Mio. DM Mitgliedsbeiträge, was 34 v. H. ihrer Gesamteinnahmen ausmachte. Ihr folgte die CDU mit 50, 5 Mio. DM (= 34, 6 v. H.der Gesamteinnahmen der CDU), während das Beitragsaufkommen für CSU und FDP mit 8, 8 Mio. DM (= 19, 2 v. H.) bzw. 4, 9 Mio. DM (= 13, 8 v. H.) eine vergleichsweise geringe Rolle spielte. Die Beitragseinnahmen aller Parteien zusammen (auch der vorstehend nicht genannten) sind von 1968 bis 1980 von 29 auf 141, 6 Mio. DM und bis 1982 auf 149, 2 Mio. DM gestiegen und haben sich damit etwa verfünffacht. 2. Spenden Der Posten „Spenden" hat vor allem für die CDU/CSU und die FDP beträchtliches Ge-wicht, weniger für die SPD. Spenden erreichen vor allem vor Wahlen ein Hoch. Im Bundestagswahlkampf 1980 betrug der Gesamtumfang der Spenden an die CDU 48, 5 Mio. DM (= 27, 4 v. H.der Gesamteinnahmen der CDU), an die CSU 16, 9 Mio. DM (= 36, 7 v. H.), an die FDP 11, 1 Mio. DM (= 31, 4 v. H.) und an die SPD 12, 8 Mio. DM (= 6, 2 v. H.). Die Spendeneinnahmen aller Parteien zusammen (auch der im vorstehenden nicht genannten), die im Bundestagswahljahr 1969 noch 44, 8 Mio. DM betragen hatten, waren im Bundestagswahljahr 1972 auf 101, 1 Mio. DM hochgeschnellt. 1976 erfolgte eine weitere, wenn auch geringere Steigerung auf 111, 3 Mio. DM, während 1980 ein Rückgang auf 99, 3 Mio. DM zu verzeichnen war. Die hier zum Ausdruck kommende Zurückhaltung der Spender ist vermutlich auch auf staatsanwaltliche Ermittlungen wegen Steuerstraftaten im Zusammenhang mit Parteispenden zurückzuführen. Die Bereitschaft zu Spenden wird im übrigen von der steuerlichen Behandlung der Spenden mitbeeinflußt. 3. Wahlkampfkostenerstattung Die dritte Quelle, aus der die Parteien in der Bundesrepublik sich heute finanzieren, sind direkte Zahlungen aus öffentlichen Haushalten. Nach dem Parteiengesetz und entsprechenden Landesgesetzen (die der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgen) beschränken sie sich auf die Erstattung von Wahlkampfkosten. Die Zahlungen werden als Pauschale gewährt, die ursprünglich 2, 50 DM und bis 1983 3, 50 DM pro Wahlberechtigten und pro Wahl betrug. (Die Gesamtzahl der Wahlberechtigten wurde bei der Bundestagswahl 1983 mit über 44 Mio. angegeben.) 1979 wurde auch für die Wahlen zum Europäischen Parlament eine Kostenerstattung von 3, 50 DM pro (bundesdeutschen) Wahlberechtigten eingeführt.
Die Zahlungen folgen naturgemäß dem Zyklus der Wahlen im Bund, in den Ländern und in Europa, wobei die gesetzlich vorgesehenen Abschlagszahlungen allerdings eine gewisse zeitliche Verteilung bewirken; diese konnte bei der 1979 erstmals erfolgenden Europawahl allerdings noch nicht wirksam wer-B den, was das enorme Hochschnellen in diesem Jahr (249, 4 Mio. DM Wahlkampfkostenerstattung für die bundesdeutschen Parteien zusammen) erklärt. Im Bundestagswahljahr 1980 betrugen die Entschädigungszahlungen 112, 7 Mio. DM gegenüber 87, 8 Mio. DM im Jahre 1969 bzw. 99, 5 Mio. DM (1972) und 82, 0 Mio. DM (1976). 4. Sonderbeiträge von Amtsträgern Abgeordnete und andere Amtsträger leisten Sonderbeiträge an ihre Partei, die über die Beiträge des normalen Mitglieds erheblich h Mio. DM Wahlkampfkostenerstattung für die bundesdeutschen Parteien zusammen) erklärt. Im Bundestagswahljahr 1980 betrugen die Entschädigungszahlungen 112, 7 Mio. DM gegenüber 87, 8 Mio. DM im Jahre 1969 bzw. 99, Mio. DM (1972) und 82, 0 Mio. DM (1976). 4. Sonderbeiträge von Amtsträgern Abgeordnete und andere Amtsträger leisten Sonderbeiträge an ihre Partei, die über die Beiträge des normalen Mitglieds erheblich hinausgehen und zumeist auf entsprechenden Satzungsbestimmungen beruhen. Die Einnahmen der Parteien aus derartigen Sonderbeiträgen haben 1968 8, 4 Mio. DM betragen und sich bis 1980 auf 40, 3 Mio. DM (1982: 39, 5 Mio. DM) verfünffacht. 5. Kreditaufnahme Die Kreditaufnahme durch die Parteien ist in den Jahren der Bundestagswahlen 1976 und 1980 erheblich gestiegen, wobei besonders die Zunahme der Neuverschuldung der SPD auf 51 Mio. DM im Jahre 1980 hervorsticht. 1980 nahmen alle Parteien zusammen 78 Mio. DM auf. Die Parteien haben also erheblich mehr ausgegeben als sie an laufenden Einnahmen erzielten. Einnahmen der Parteien insgesamt Insgesamt sind die Einnahmen der Parteien von 107, 3 Mio. DM im Jahre 1968 auf 493 Mio. DM im Jahre 1980 gestiegen. 1981, also in einem Jahr ohne größere Wahlen, fielen die Einnahmen auf 326 Mio. DM, 1982 betrugen sie 390, 5 Mio. DM. Vergleicht man die Bundestagswahljahre 1969und 1980, so ergibt sich eine Steigerung auf mehr als das Dreifache.
II. Die Neuregelung 1984 im Überblick
Die Neuordnung der Parteienfinanzierung zum 1. Januar 1984 (im folgenden: Neuregelung 1984) 2) bringt vor allem dreierlei:
— eine massive steuerliche Förderung von Spenden und Beiträgen an Parteien, — eine Anhebung der Wahlkampfkostenerstattung und — eine teilweise Ausweitung der Publizität der Parteienfinanzen.
Die Neuregelung beruht wesentlich auf Empfehlungen einer Kommission, deren Mitglieder auf Vorschlag der Parteien vom Bundespräsidenten ernannt worden waren (im folgenden: Kommission) 3). Die Empfehlungen werden deshalb in die vorliegende Würdigung der Neuregelung 1984 einbezogen. Nicht realisiert wurden vor allem die Vorschläge der Kommission zur gesetzlichen Be-grenzung der Aufnahme von Krediten und zur Einführung eines „Bürgerbonus". Beide Komplexe werden zum Schluß dieses Beitrages gesondert behandelt.
Die Neuregelung 1984 ist von Anfang an verfassungsrechtlich umstritten gewesen. Die SPD hatte die Regelung ursprünglich als verfassungswidrig bezeichnet 4), ihr dann aber doch in kaum veränderter Form zugestimmt. Bei einer Anhörung des Innenausschusses des Bundestages hielt die Mehrheit der geladenen Sachverständigen die geplante Regelung ebenfalls für verfassungswidrig 5). Der Bundesjustizminister und der Bundesinnenminister lehnten es ausdrücklich ab, die Verantwortung für die Verfassungsmäßigkeit der Neuregelung zu übernehmen 6). Die Grünen haben angekündigt, daß sie das Bundesverfassungsgericht anrufen werden. Aus dem Grundgesetz — in der Interpretation des Bundesverfassungsgerichts — ergeben sich folgende Grundsätze für die Parteienfinanzierung: 1. Es besteht keine verfassungsrechtliche Pflicht des Staates, die Parteien zu finanzieren, sei es durch direkte Zahlungen, sei es indirekt durch Steuerverzicht. 2. Wenn aber eine staatliche Parteienfinanzierung eingeführt wird, muß diese bestimmten Grundsätzen genügen. Dazu gehört vor allem der strenge Gleichheitssatz, der bei Regelungen der politischen Willensbildung einzuhalten ist. Er wird besonders relevant für die massive steuerliche Begünstigung von Spenden und Beiträgen, die die Neuregelung 1984 gebracht hat.
3. Eine direkte staatliche Parteienfinanzierung ist verfassungsrechtlich grundsätzlich verboten. Zulässig ist jedoch die Erstattung der notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfs.
4. Unzulässig ist auch eine überwiegende Staatsfinanzierung der Parteien; der Anteil der staatlichen Finanzierung darf 50 v. H.der Gesamteinnahmen der Parteien also nicht übersteigen.
5. Die Zahlung von Sonderbeiträgen der Mandatsträger an ihre Partei ist verfassungsrechtlich bedenklich.
6. Schließlich besteht ein verfassungsrechtliches Gebot der Publizität der Parteienfinanzen. Diese Grundsätze sind in ihrer Tragweite teilweise umstritten; sie sollen deshalb im folgenden näher erläutert und die einzelnen Bestandteile der Neuregelung 1984 an ihnen gemessen werden.
III. Keine Pflicht des Staates zur Finanzierung der Parteien
Das Bundesverfassungsgericht hat immer wieder, zuletzt in einer Entscheidung aus dem Jahre 1979, hervorgehoben, aus dem Grundgesetz lasse sich eine „Verpflichtung des Gesetzgebers, für eine finanzielle Unterstützung der politischen Parteien aus öffentlichen Mitteln zu sorgen, nicht herleiten" Das Gericht fährt fort: „Demgegenüber verfängt auch nicht der Hinweis, ohne eine gesteigerte finanzielle Vorsorge des Gesetzgebers seien die Parteien nicht mehr in der Lage, ihre Aufgaben zu erfüllen. Das Grundgesetz hat den Parteien das Risiko des Fehischlagens eigener Bemühungen um ihre Finanzierung nicht abgenommen. Es nimmt prinzipiell die Risiken in Kauf, die darin liegen, daß es die politische Willensbildung der Urteilskraft und der Aktivität der Bürger anvertraut."
Im Gegensatz dazu gehen die Kommission und die Akteure des Gesetzgebungsverfahrens von einer Verpflichtung des Gesetzgebers zur öffentlichen Finanzierung aus, weil die Parteien ohne massiv vermehrte staatliche Finanzierung ihre Aufgaben nicht mehr erfüllen könnten. Der Gesetzgeber sei „verfassungsrechtlich aufgerufen", die nötigen Mittel zur Erfüllung dieser Aufgaben zur Verfügung zu stellen, soweit die „Selbsthilfemöglichkeiten" der Parteien nicht ausreichten
Diese Argumentation ist mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht in Einklang zu bringen. Auf den ersten Blick mag der Schluß von den Aufgaben der Parteien auf die Notwendigkeit der staatlichen Finanzierung zwar überzeugend erscheinen. In Wahrheit lassen sich die Aufgaben der Parteien, soweit sie über einen bestimmten Mindestbestand hinausgehen, aber gar nicht objektiv festlegen.
Der Versuch, die Aufgaben der Parteien anhand des Parteiengesetzes zu bestimmen, ist schon deshalb anfechtbar, weil die Bundestagsparteien (die ja mit den Fraktionen aufs engste verbunden sind) dieses Gesetz in eigener Sache formuliert haben. Würde man die Parteienfinanzierung davon abhängig machen, so wäre ihr Umfang letztlich wieder in die Hand der Parteien gegeben. Das aber liefe der berechtigten Intention der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zuwider, die Staatsfinanzierung der Parteien zu begrenzen.
In die gleiche Richtung führt auch eine Parallele zur aktuellen Problematik der Konsolidierung der Staats-und Gemeindehaushalte. Hier hat sich gezeigt, daß eine Aufgabenbegrenzung praktisch nur im Wege einer Begrenzung der Ausgaben realisierbar ist. Eine Drosselung der Ausgaben wird in der Regel aber nur über eine Beschneidung der Einnahmen durchführbar sein. Sind finanzielle Mittel vorhanden, so werden sie regelmäßig auch ausgegeben. Der Satz „Volle Kassen machen sinnlich", der in bezug auf die Staats-und Gemeindehaushalte in den sechziger und den frühen siebziger Jahren zum geflügelten Wort geworden ist, gilt in gleicher Weise auch für die Finanzen der Parteien. Hier sind die Gefahren — angesichts dessen, daß die Parteien in eigener Sache auch über die Einnahmen aus staatlichen Quellen entscheiden — sogar noch viel größer. Deshalb ist hier ein gedankliches Ausgehen von den (in weiten Grenzen kaum objektiv bestimmbaren, sondern auf Behauptungen der Betroffenen selbst beruhenden) Aufgaben erst recht unangemessen und führt, was die Finanzbedürfnisse anlangt, leicht zu einem Faß ohne Boden.
Diese Feststellungen haben um so mehr Gewicht, als die Neuregelung keinerlei Begrenzung der Ausgaben der Parteien vorsieht, auch nicht eine solche der Wahlkampfkosten. Bedenkt man, daß die Wahlkampfausgaben einer Partei wesentlich vom Ausgabenniveau der konkurrierenden Parteien abhängen und die Ausgaben der Parteien sich so leicht gegenseitig hochschaukeln können, so wird ein Gegenhalten um so dringlicher. Mangels anderer Bremsen kann nur die Beschränkung der Einnahmen eine wirksame Eingrenzung bewirken.
Einige Anhaltspunkte für eine angemessene Finanzausstattung der Parteien hätte vielleicht ein internationaler Vergleich ergeben können. Es ist schwer verständlich, daß die Kommission dennoch einen Vergleich mit anderen westlichen Ländern nicht vorgenommen und in ihre Erörterungen einbezogen hat. Jüngere, von K. -H. Naßmacher vorgenommene Vergleiche mit den USA und mit Kanada zeigen, daß die Parteien in der Bundesrepublik — verglichen jedenfalls mit diesen beiden Staaten — „deutlich den Spitzen-platz" einnehmen
IV. Der strenge Gleichheitssatz
1. Beurteilungsgrundlagen Für die Mitwirkung an der politischen Willensbildung gilt der strenge Gleichheitssatz, der dem Gesetzgeber besonders enge Grenzen zieht. Während der allgemeine Gleichheitssatz nach herrschender Auffassung nur ein Willkürverbot enthält, mit der Folge, daß seine Verletzung schon dann ausscheidet, wenn sich ein sachlich einleuchtender Grund für die vom Gesetzgeber (oder sonst von einem Träger öffentlicher Gewalt) vorgenommene Differenzierung anführen läßt, zieht der strenge Gleichheitssatz dem Gesetzgeber engere Grenzen. Er begründet eine intensivere Bindung als das bloße Willkürverbot, weil er eine Differenzierung nur zuläßt, wenn dafür ein besonderer rechtfertigender, ein zwingender Grund besteht.
Der strenge Gleichheitssatz wurde vom Bundesverfassungsgericht erstmals in einer Entscheidung von 1952 angeführt, die sich mit wahlrechtlichen Regelungen befaßte Das Bundesverfassungsgericht hat den strengen Gleichheitssatz in späteren Entscheidungen auf die Gewährung von Sendezeit für Wahl-propaganda im öffentlich-rechtlichen Rundfunk, auf die staatliche Wahlkampfkostenerstattung auf die steuerliche Begünstigung von Parteispenden und auf die Ausgestaltung der Abgeordnetenentschädi-gung erstreckt, also auf Fälle der Gewährung öffentlicher Leistungen im Bereich der politischen Willensbildung.
Für die Beurteilung der Neuregelung 1984 ist der Aspekt der steuerlichen Begünstigung der Gewährung von Spenden und Beiträgen von besonderer Bedeutung. Das Bundesverfassungsgericht hat zu dieser Frage vor allem in drei Entscheidungen Stellung genommen, und zwar im Jahre 1958, im Jahre 1968 und im Jahre 1979
Die Entscheidungen gehen übereinstimmend davon aus, daß die Gewährung von Spenden an Parteien als solche verfassungsrechtlich unbedenklich ist. Dieses (auch durch die Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes bestätigte) Ergebnis wird per Umkehrschluß aus Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG gewonnen, der auch für Parteispenden nur die öffentliche Rechenschaftslegung vorsieht.
Von der Zulässigkeit des Spendens als solchen ist aber die Zulässigkeit der steuerrechtlichen Begünstigung von Spenden streng zu unterscheiden. Die hier bestehenden engen verfassungsrechtlichen Grenzen sind erstmals in der Entscheidung von 1958 entwickelt worden. Diese Entscheidung ist für die Beurteilung der Neuregelung 1984 wichtig, weil hier bereits eine prozentuale steuerliche Abzugsregelung Gegenstand der richterlichen Beurteilung war. Die damals entwickelten Grundsätze wurden in den Entscheidungen von 1968 und 1979 bestätigt.
Die Entscheidung von 1958 betraf eine Regelung, wonach Spenden und Beiträge an politische Parteien bis zur Höhe von 10v. H.des Gesamtbetrags der Einkünfte (bei Körperschaften 5 v. H.des Einkommens) oder 2 v. T.der Summe der Umsätze und der Löhne und Gehälter als Sonderausgaben einkommen-steuerlich bzw. körperschaftsteuerlich abzugsfähig waren. Das Bundesverfassungsgericht hat diese Regelung wegen Verstoßes gegen den strengen Gleichheitssatz für verfassungswidrig erklärt.
Im einzelnen führt das Gericht aus: Obwohl es sich bei der Gewährung von Spenden und Beiträgen an Parteien nicht unmittelbar um die Ausübung des Wahlrechts handele, sei bereits in diesem Vorfeld der politischen Willensbildung der strenge Gleichheitssatz zugrundezulegen. Der Bürger nehme nämlich nicht nur durch die Stimmabgabe bei Wahlen, sondern auch, wenn er einer Partei Geld spende, an der politischen Willensbildung teil. Der Gesetzgeber brauche zwar nicht faktisch vorhandene unterschiedliche Möglichkeiten der Einflußnahme auf den politischen Prozeß auszugleichen. Wenn er aber gesetzliche Bestimmungen erlasse, die dem einzelnen besondere Möglichkeiten für eine solche Einflußnahme eröffnen — und dazu gehöre eben eine Regelung, die Spenden und Beiträge steuerlich begünstigt —, so dürfe dadurch nicht eine Differenzierung eintreten, die zu einer Privilegierung finanziell leistungsfähiger Bürger führe oder Parteien bevorzuge, die eine größere Anziehungskraft auf kapitalkräftige Kreise ausübten als andere.
Durchgehendes Charakteristikum dieser und der folgenden Entscheidungen des Gerichts zur steuerlichen Begünstigung von Partei-spenden (wie auch schon der Entscheidungen zum Wahlrecht) ist die Unterscheidung zwischen der Gleichbehandlung der Bürger bei der politischen Willensbildung und der Gleichbehandlung der Parteien. Diese Unterscheidung ist sachlich voll berechtigt, wie an anderer Stelle dargelegt wurde In beiden Fällen gilt zwar der strenge Gleichheitssatz. Es können sich aber unterschiedliche Folgen ergeben, wie gerade auch die Beurteilung der Neuregelung 1984 zeigen wird: Gesetzliche Regelungen, die den Bürgereinfluß berühren, dürfen nicht nach der sozialen Stellung der Bürger, nach der Höhe ihres Einkommens etc. differenzieren; sie sind also an einer streng formalen Gleichheit zu messen. Bei den Parteien ist eine Differenzierung nach ihrer Bedeutung dagegen u. U. zulässig, wie die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zur Vergabe von Sendezeiten im Rundfunk und zur Wahlkampfkostenerstattung nach der Anzahl der Wahlstimmen zeigen.
Die 1958 zu beurteilende steuerliche Abzugs-regelung begünstigte die Beziehergroßer Ein- kommen, weil diese wegen der prozentualen Bemessung einen größeren Betrag steuerbegünstigt spenden konnten und — wegen der Einkommensteuerprogression bzw.des hohen Körperschaftsteuersatzes — von der (ohnehin größeren) Spende noch einen größeren Anteil steuerlich sparten. Dies sei mit dem Grundsatz der strengen Gleichheit, der die Ausübung politischer Rechte in der freien Demokratie beherrsche, nicht vereinbar.
Der Verstoß gegen die Chancengleichheit der Parteien wurde bejaht, weil durch die Spendenregelung bestimmte Parteien oder Parteiengruppen, nämlich diejenigen, die eine größere Anziehungskraft auf kapitalkräftige Kreise ausüben, vor anderen Parteien begünstigt würden.
Die innere Berechtigung für die Strenge des Gleichheitssatzes in den genannten Fällen liegt letztlich in demokratischen Grundvorstellungen begründet: Wenn es um die Mehrheitsbildung und damit um die Verteilung der politischen Macht geht, der alle Bürger ausgeliefert sind, ist die gesetzgeberische Gleichbehandlung der Bürger untereinander sowie der Parteien untereinander von besonderem, zentralem Gewicht
Hinzu kommt noch ein zweiter Grund für die Strenge des Gleichheitssatzes: Die Einhaltung des Grundsatzes ist besonders gefährdet, weil die Parlamente bzw. die in ihnen vertretenen Mehrheitsparteien hier letztlich in eigener Sache entscheiden. Sie sind von der Gestaltung der Regelungen selbst betroffen, weil davon ihre Aussichten, bei den nächsten Wahlen wieder die Mehrheit zu erlangen, mit abhängen. Die parlamentarische Mehrheit ist deshalb der steten Versuchung ausgesetzt, mit Hilfe ihrer Herrschaft über die Gesetzgebung ihre Situation im politischen Wettbewerb durch Gestaltung der gesetzlichen Vorschriften zu Lasten der inner-oder außerparlamentarischen Opposition zu verbessern. Auch dieses zweite Begründungselement für die hier anzuwendende Strenge des Gleichheitssatzes steht offenbar hinter der Rechtsprechung, ist doch die gesamte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Parteienfinanzierung nichts anderes als eine Kette von Versuchen, den in eigener Sache entscheidenden Parteien Schranken zu setzen und sie daran zu hindern, die einschlägigen Regelungen zu Lasten der inner-und außer-parlamentarischen Opposition nach ihren Bedürfnissen zu gestalten
Die genannten Gründe liefern auch die Erklärung dafür, warum die steuerliche Begünstigung der Gewährung von Spenden an Parteien einer strengeren verfassungsrechtlichen Beurteilung unterliegt als die an gemeinnützige Organisationen. Bei Spenden an künstlerische, wissenschaftliche und sonstige gemeinnützige Einrichtungen geht es weder um die Machtverteilung im Staat, noch bestehen im Normalfall — mangels Entscheidung der Betroffenen in eigener Sache — erhöhte Mißbrauchsgefahren. Die Gründe für die Anwendung des strengen Gleichheitssatzes liegen bei Spenden an gemeinnützige Organisationen also nicht vor.
Die dargestellten verfassungsrechtlichen Grundsätze für die steuerliche Begünstigung von Spenden haben nicht nur gute Gründe für sich, sondern sie beruhen auch auf einer gefestigten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Die grundlegende Entscheidung von 1958 wurde 1968 und 1979 (hier mit einem Verhältnis der Stimmen von 8:0) bestätigt. Es muß deshalb davon ausgegangen werden, daß das Bundesverfassungsgericht auch die Neuregelung 1984, wenn es mit ihr befaßt wird, daran mißt. 2. Die gesetzliche Neuregelung der steuerlichen Behandlung von Spenden und Beiträgen a) Erweiterung der steuerlichen Begünstigung von Spenden und Beiträgen Spenden und Beiträge an Parteien werden durch die Neuregelung steuerrechtlich mit solchen an gemeinnützige Organisationen gleichgestellt. Spenden und Beiträge konnten bisher nur bis zur Höhe von 1 800 DM (bei zusammenveranlagten Ehegatten 3 600 DM) jährlich von der Bemessungsgrundlage der Einkommensteuer abgesetzt werden. Nunmehr sind Spenden und Beiträge an Parteien bis zur Höhe von 5 v. H.des Einkommens des Spenders oder bis zur Höhe von 2 v. T.der Summe der Umsätze, der Löhne und Gehälter einkommensteuerlich abzugsfähig.
Die Neuregelung führt zu einer außerordentlichen Verstärkung des politischen Einflusses finanziell leistungsfähiger Bürger. Dazu ein Beispiel: Wer Einkünfte von jährlich Mio. DM hat, darf nunmehr 1 Mio. DM steuerbegünstigt spenden. Tut er dies, so beläuft sich die Ersparnis allein an Einkommensteuer — hier ist der Spitzensatz 56 v. H. — auf 560 000 DM. Der Spender wird also mit einem Eigen-anteil von nur 440 000 DM der Partei seiner Wahl einen Betrag von 1 Mio. DM zukommen lassen können. Auf diese Weise prämiert der Staat die politischen Einflußmöglichkeiten von Großspendern finanziell in gewaltigem Umfang. b) Kleinbetragsregelung Die steuerliche Privilegierung von Großspenden soll nach den Initiatoren der Neuregelung dadurch ausgeglichen werden, daß eine Absetzbarkeit von Mitgliedsbeiträgen und Kleinspenden in Höhe von 50 v. H. von der Steuerschuld vorgesehen ist 20). Die dadurch bewirkte steuerliche Begünstigung beträgt aber nur höchstens 600 DM (für zusammen-veranlagte Ehegatten 1 200 DM) und kann deshalb keinen Ausgleich dafür schaffen, daß der Staat den finanziellen Einfluß einzelner Großspender mit Beträgen von Hunderttausenden von Mark unterstützt.
Dem kann auch nicht entgegengehalten werden, ein Steuerabzug von 600 DM könne für die Bezieher eines kleinen Einkommens relativ, d. h. bezogen auf dieses kleine Einkommen, genausoviel ausmachen wie eine sechs-stellige Steuerersparnis für einen Großverdiener. Bei Regelung der politischen Willensbildung der Bürger gilt — im Gegensatz zum steuerrechtlichen Normalfall, bei dem die Besteuerung nach der Leistungsfähigkeit zu erfolgen hat — eben nicht die relative Gleichheit. Regelt der Staat die Teilhabe des Bürgers an der politischen Willensbildung, so ist diese Regelung vielmehr am Grundsatz der formalen, d. h. absoluten Gleichheit zu messen.
Es wäre auch nicht gerechtfertigt, wenn man dem entgegenhalten wollte, das Bundesverfassungsgericht habe 1968 ja auch die Abzugsfähigkeit von Spenden und Beiträgen in Höhe von damals 600/1 200 DM jährlich von der Bemessungsgrundlage der Einkommensteuer akzeptiert und 1979 für eine begrenzte Anhebung dieser Freibeträge grünes Licht gegeben, woraufhin die Freibeträge durch den Gesetzgeber verdreifacht wurden. Auch solche Freibeträge wirkten sich derart aus, daß der Bezieher eines hohen Einkommens wegen des Progressionseffekts der Einkommensteuer einen größeren Teil seiner Spende steuerlich spare als der kleine Einkommens-bezieher. In der Zulassung der steuerlichen Absetzbarkeit solch kleiner Beträge (600 DM bzw. nunmehr 1 800 DM pro Person) liegt indessen keine Abwendung vom Grundsatz der strengen, absoluten Gleichbehandlung der politischen Einflußnahme der Bürger. Die Zulassung ist vielmehr Ausdruck des Satzes „Minima non curat praetor". Eine derart geringfügige steuerliche Begünstigung kann den politischen Einfluß von finanzkräftigen Spendern nicht merklich erhöhen — ganz im Gegensatz zu der nunmehr vorgesehenen gewaltigen steuerlichen Prämierung von Großspendern. c) Chancenausgleichsverfahren Auch das sogenannte Chancenausgleichsverfahren kann die neue Regelung verfassungsrechtlich nicht heilen. Dieses — höchst komplizierte — Elaborat bewirkt lediglich, daß die mit den Spenden und Beiträgen verbundenen Steuervorteile zwischen den Parteien im Verhältnis ihrer Anteile an Zweitstimmen ausgeglichen werden. Der Ausgleich erfolgt aus der Staatskasse. Dadurch sollen die Chancen derjenigen Parteien, die weniger in den Genuß von Großspenden kommen, verbessert werden. Ob dadurch wirklich ein verfassungsrechtlich ausreichender Chancenausgleich unter den Parteien zustandekommt, ist bereits zweifelhaft, weil in die Berechnung der Chancenausgleichsbeträge auch die steuerliche Begünstigung der Beiträge einbezogen wird und zudem die von der steuerlichen Förderung ausgehende erhöhte Anreizwirkung auf die Spender nicht berücksichtigt wird.
In jedem Fall wird der durch die steuerliche Begünstigung bewirkte erhöhte Einfluß des Großspenders, seine Prämierung durch die steuerliche Regelung, durch den Chancenausgleich nicht behoben. Sein Einfluß kann sogar noch zunehmen. Wegen des Chancenausgleichs aus der Staatskasse profitieren von Großspenden nämlich indirekt auch andere Parteien, so daß auch diese gegenüber den Belangen möglicher Großspender in der Tendenz aufgeschlossener werden könnten. Dadurch, daß alle Parteien entweder direkt (als Spendenempfänger) oder indirekt (über den Chancenausgleich) zu Nutznießern der steuerlichen Förderung von Großspenden werden, mögen die Chancen unter den Parteien zwar bis zu einem gewissen Grad ausgeglichen werden, aber nur um den Preis, daß die Einflußmöglichkeiten von Großspendern auf die Politik insgesamt noch weiter verstärkt werden. Die Neuregelung 1984 läuft deshalb dem Grundsatz von der strengen Gleichbehandlung des Bürgereinflusses kraß zuwider und kann verfassungsrechtlich keinen Bestand haben. d) Veröffentlichung von Großspenden Schließlich sieht die Neuregelung vor, daß die einkommensteuerliche Vergünstigung für Spenden über 20 000 DM von der Veröffentlichung des Namens und der Anschrift des Spenders und der Höhe der Spende im Rechenschaftsbericht der Parteien abhängt. So begrüßenswert diese Regelung für sich genommen ist, so kann sie die Verfassungswidrigkeit der steuerlichen Regelung wegen Verstoßes gegen den strengen Gleichheitssatz doch nicht heilen. Die (schon nach bisherigem Recht vorgesehene, aber häufig umgangene) Namhaftmachung von Großspendern ist erforderlich, um Spenden an Parteien überhaupt zulässig zu machen (Art. Abs. 1 Satz 4 GG). Nur unter der Bedingung solcher Transparenz werden Großspenden verfassungsrechtlich toleriert. Die in der steuerlichen Begünstigung der Spenden liegende Zusatzproblematik kann durch die Publizierung der Spendernamen und der Spendenbeträge nicht behoben werden.
Zusammenfassend ist festzuhalten: Die Verfassungswidrigkeit der prozentualen steuerlichen Abzugsregelung (oben 2. a)) wird durch die unter 2. b) — 2. d) behandelten Regelungen nicht geheilt. Insoweit verstößt die Neuregelung 1984 gegen das Recht des Bürgers auf strenge gesetzgeberische Gleichbehandlung der politischen Einflußnahme. e) Zusdtzbedenken gegen die Einbeziehung der Körperschaften In die steuerliche Neuregelung sind auch Spenden von Körperschaften einbezogen. Dadurch werden die verfassungsrechtlichen Einwände noch verstärkt.
Das Bundesverfassungsgericht hat 1968 zwar die Einbeziehung von Körperschaften in die steuerliche Regelung akzeptiert 21). Die damalige Bestimmung betraf aber nur einen Freibetrag von 600 DM, der ab 1980 auf 1 800 DM erhöht wurde. Diese Freibetragsregelung ist mit der nunmehr eingeführten Regelung aber in gar keiner Weise vergleichbar. Gerade juristische Personen können in der Lage sein, hohe Beträge zu spenden und den Staat damit zu hohen Steuerverzichten zu zwingen. Dies räumt auch die Kommission ausdrücklich ein. Gesteigerte Bedenken bestehen auch in Verbindung mit der Zwei-vom-Tausend-Regelung. Die Kommission hatte von einer solchen Vorschrift abgeraten, um der Gefahr vorzubeugen, „daß außergewöhnlich hohe Spenden aus Kreisen der Wirtschaft nicht nur zu unvertretbaren Steuerermäßigungen, sondern auch zu beträchtlichen Verzerrungen im Parteienwettbewerb führen"
Die Einbeziehung der Körperschaften führt überdies dazu, daß z. B.der Inhaber einer Ein-Mann-GmbH die Fünf-Prozent-Grenze bzw. die Zwei-vom-Tausend-Grenze für die Steuerbegünstigung von Spenden gleich zweimal ausnutzen kann: als natürliche Person und zusätzlich über Spenden seiner GmbH. Hinsichtlich der gleichen Einkommensbestandteile kann zunächst die GmbH 5 v. H. (bzw. 2 v. T.des Umsatzes und der Lohn-und Gehaltssumme) steuerbegünstigt spenden. Nach der Ausschüttung kann der Inhaber noch einmal 5 v. H. spenden, so daß sich der Begünstigungseffekt per Saldo etwa verdoppeln kann, ein Ergebnis, welches mit dem strengen Gleichheitssatz ebenfalls unvereinbar ist. In diesem Zusammenhang ist hervorzuheben, daß die Zahl der Ein-Mann-GmbHs seit der Beseitigung der Doppelbesteuerung im Jahre 1977 und seitdem 1982 für die Gründung einer GmbH keine zusätzlichen Gesellschafter mehr erforderlich sind, erheblich zugenommen hat.
Wenn die Kommission dennoch vorgeschlagen hat, auch Körperschaften in die steuerliche Spendenbegünstigung einzubeziehen, so geschah dies, wie sie ausdrücklich hervorhebt, zu dem Zweck, „Umwegfinanzierungen" zu beseitigen Das Ziel, steuerliche Anreize zur Umwegfinanzierung zu beseitigen, kann die Einführung verfassungswidriger Regelungen aber nicht rechtfertigen. Umwegfinanzierungen müssen auf andere Weise unterbunden werden. Die Anpassung der gesetzlichen Regelungen an eine verfassungswidrige Praxis ist kein gangbarer Weg.
Die Einbeziehung der Körperschaften und die gleichzeitige Aufnahme der Zwei-vom-Tausend-Regelung kumulieren sich zu einer steuerlichen Vergünstigung von Großspendern in geradezu unglaublichem Umfang. Die ohnehin durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die steuerliche Neuregelung werden auf diese Weise noch verstärkt. 3. Verschärfung der steuerrechtlichen Diskriminierung von „Rathausparteien" Freie (kommunale) Wählergemeinschaften, die sogenannten Rathausparteien, sind formell keine Parteien im Sinne des Parteiengesetzes. Sie bzw. ihre Anhänger und Förderer kamen schon bisher nicht in den Genuß der auf politische Parteien beschränkten einkommensteuerlichen Begünstigung von Spenden und Beiträgen (Abzugsfähigkeit bis zur Höhe von 1 800/3 600 DM im Jahr), obwohl sie im Kommunalbereich mit den Parteien in politischem Wettbewerb stehen. Gleiches gilt nun auch für die Ausweitung der steuerlichen Spendenbegünstigung, welche die Neuregelung 1984 gebracht hat.
Gegen den Ausschluß der Freien Wählergemeinschaften und ihrer Mitglieder und Förderer von den steuerlichen Parteienprivilegien sind schon bisher von der staatsrechtlichen Literatur und der Rechtsprechung erhebliche Bedenken wegen Verletzung des strengen Gleichheitssatzes geltend gemacht worden Das Ausmaß der Diskriminierung und damit das Gewicht der verfassungsrechtlichen Bedenken müssen sich noch erhöhen, nachdem nunmehr die steuerliche Begünstigung von Spenden und Beiträgen massiv ausgeweitet und in vollem Umfang auch auf die Spenden von Körperschaften erstreckt worden ist.
Ähnlichen Bedenken begegnen der Ausschluß der Freien Wählergemeinschaften von der Gemeinnützigkeit im Sinne der Abgaben-ordnung und die Beschränkung der Körperschaft-und der Vermögensteuerbefreiung auf Parteien. 4. Beschränkung der „Globalzuschüsse“ auf die vier Stiftungen der etablierten Parteien Die „Globalzuschüsse zur gesellschaftlichen und demokratischen Bildungsarbeit" aus dem Einzelplan des Bundesministeriums des Inneren sind beschränkt auf die vier Stiftungen der CDU (Konrad-Adenauer-Stiftung), der CSU (Hanns-Seidel-Stiftung), der FDP (Friedrich-Naumann-Stiftung) und der SPD (Friedrich-Ebert-Stiftung). Die Globalzuschüsse haben quantitativ erhebliches Gewicht. Von ursprünglich 9 Mio. DM im Jahre 1967 sind sie bis 1983 auf über 83 Mio. DM aufgestockt worden. Da die Stiftungen die Parteiarbeit vielfach unterstützen, bedeutet der Ausschluß anderer Parteien (etwa der Grünen) eine Diskriminierung, die — unter dem Gesichtspunkt des strengen Gleichheitssatzes — verfassungsrechtlich kaum Bestand haben dürfte und deren Verfassungswidrigkeit in der Literatur auch aufgezeigt worden ist
V. Verbot der direkten Parteienfinanzierung
Das Bundesverfassungsgericht hat direkte staatliche Zahlungen an die Parteien grundsätzlich untersagt und lediglich die Erstattung der notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfs verfassungsrechtlich zugelassen Eine Pauschalierung darf erfolgen. Diese muß sich jedoch an den tatsächlich anfallenden Kosten (soweit diese notwendig und angemessen sind) orientieren.
Die Neuregelung 1984 bringt eine Erhöhung der Wahlkampfkostenerstattung. Dies geschieht auf mehreren Wegen: Für die Bundestagswahl vom März 1983 erfolgt rückwirkend eine Erhöhung der bisherigen Pauschale von 3, 50 DM pro Wahlberechtigten um 1 DM. Für die Wahl zum Europaparlament 1984 wird die Pauschale von 3, 50 DM auf 5 DM erhöht. Eine entsprechende Anhebung ist für die kommenden Bundestagswahlen vorgesehen, was schon im Jahre 1984 zu einer Erhöhung der Abschlagszahlungen führt. Daraus ergeben sich für den Bund für 1983 und 1984 — laut Vorblatt des Gesetzentwurfs in der Fassung der Beschlußempfehlung des Innenausschusses des Bundestags — Mehrausgaben (und entsprechende Mehreinnahmen der Parteien) von 154 Mio. DM.
Die Erhöhung der Pauschale für Bundestagswahlen hat zugleich zur Folge, daß z. B. auch für die im Frühjahr 1984 anstehenden Landtagswahlen in Baden-Württemberg eine Wahlkampfkostenerstattung von 5 DM pro Wahlberechtigten bezahlt wird, da die Landesregelung auf den für Bundestagswahlen geltenden Betrag verweist (es sei denn, die landesgesetzliche Vorschrift würde geändert)
Beurteilt man die Erhöhungen nach dem Grundsatz, daß auch eine Pauschalierung sich an den tatsächlich anfallenden Kosten (soweit diese notwendig und angemessen sind) orientieren muß, so erscheint vor allem die Erhöhung der Pauschale für die Europawahl 1984 bedenklich. Im ursprünglichen Gesetzentwurf der Koalitionsfraktionen vom Juni letzten Jahres war denn auch eine solche Erhöhung noch nicht vorgesehen. Es ist unter Kennern ein offenes Geheimnis, daß die Kostenerstattung bei der letzten Europawahl weit überhöht war. Vieles spricht dafür, daß dies — jedenfalls nach der nunmehrigen Erhöhung — auch bei der Europawahl 1984 der Fall sein wird. Entsprechende Bedenken bestehen hinsichtlich der „automatischen" Erhöhung der Kostenerstattung etwa für die Landtagswahl in Baden-Württemberg im Frühjahr dieses Jahres. Die Kommission war noch davon ausgegangen, für Landtagswahlen sei die Notwendigkeit für eine Erhöhung nicht dargetan Heino Kaack hat als Mitglied der Kommission die „automatische", an die Erhöhung der Bundespauschale gekoppelte Anhebung von Landespauschalen erst kürzlich als „untragbar" bezeichnet
Verfassungsrechtlich problematisch sind auch die schon erwähnten „Globalzuschüsse zur gesellschaftlichen und demokratischen Bildungsarbeit", welche die Stiftungen der vier etablierten Bundestagsparteien aus dem Einzelplan des Bundesinnenministeriums erhalten. Diese Zahlungen stellen einen Ersatz für die den Parteien früher gewährten, vom Bundesverfassungsgericht aber untersagten Zahlungen für die politische Bildungsarbeit dar. Es ist kein Zufall, daß unmittelbar, nachdem das Bundesverfassungsgericht die Finanzierung der Parteien für ihre politische Bildungsarbeit aus öffentlichen Kassen verboten hatte, den Stiftungen öffentliche Mittel für die politische Bildung aus dem Bundeshaushalt gewährt wurden, die sich in der Folgezeit rasch vermehrt haben. Es ist ebenfalls kein Zufall, daß eine der Stiftungen, die Hanns-Seidel-Stiftung der CSU, erst in Reaktion auf die restriktive Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und die Entstehung des Parteiengesetzes gegründet wurde. Berücksich-tigt man, daß zwischen diesen Stiftungen und den Mutterparteien in erheblichem Umfang die Möglichkeit der Aufgabenverlagerung besteht, so stellt sich die Frage, ob die genannten Globalzuschüsse nicht eine unzulässige Umgehung des verfassungsgerichtlichen Verbots der direkten staatlichen Parteienfinanzierung darstellen Die durch die Neuregelung 1984 nunmehr eingeführte Bestimmung, daß der Vorsitzende und der Schatzmeister einer Partei keine vergleichbaren Funktionen in der politischen Stiftung dieser Partei ausüben dürfen, reicht schwerlich aus, um die Problematik zu entschärfen.
In der Diskussion um die Neuregelung 1984 war weiter umstritten, ob Zahlungen im Rahmen des Chancenausgleichs unter das grundsätzliche Verbot direkter Staatsfinanzierung fallen und unzulässig sind. Hans-Peter Schneider hat als Mitglied der Kommission versucht, diese Konsequenz unter Hinweis darauf zu vermeiden, der Chancenausgleich sei durch einen besonderen verfassungsrechtlich legitimierenden Grund gerechtfertigt. Er diene nämlich „im Zusammenhang mit der Spendenregelung" zur „Herstellung der Chancengleichheit"
Es ist natürlich zuzugeben, daß das Bundesverfassungsgericht zum Chancenausgleich noch nicht hat Stellung nehmen können, da es sich um einen neuentwickelten Vorschlag der Kommission handelt. Die Frage, ob der Chancenausgleich als Element eines neuen Systems der Parteienfinanzierung gerechtfertigt werden könnte, ist aber schon deshalb von vornherein zu verneinen, weil die Chancenausgleichsregelung nicht geeignet ist, die verfassungswidrige Ungleichbehandlung der Bürger bei der politischen Einflußnahme zu heilen; die Chancenausgleichsregelung droht im Gegenteil die durch die prozentuale Abzugsregelung hervorgerufene Ungleichbehandlung der Bürger noch weiter zu vertiefen. Dies wurde oben bereits dargestellt. Hier zeigt sich einmal mehr: Dreh-und Angelpunkt für die verfassungsrechtliche Beurteilung der Neuregelung 1984 ist die steuerliche Regelung. Stellt sie sich als verfassungswidrig heraus, so sind manche anderen Fragen nur noch minderen Ranges.
VI. Verbot der überwiegenden Staatsfinanzierung
Das Bundesverfassungsgericht hat, um der öffentlichen Parteienfinanzierung eine weitere Grenze zu ziehen, den Grundsatz entwickelt, daß Parteien sich nicht überwiegend aus staatlichen Mitteln finanzieren dürfen, d. h.der Anteil der staatlichen Mittel darf nicht mehr als 50% der Gesamteinnahmen der Parteien ausmachen (50-Prozent-Grenze)
In der Tat ist eine übermäßige staatliche Finanzierung der Parteien bedenklich. Sie kann der Etatisierung und Entfremdung der Parteien vom Wählerwillen Vorschub leisten, den Parteien die Erfüllung ihrer Funktion als Mittler zwischen Bürger und Staatsorganen erschweren und so leicht auch Parteien-und Staatsverdrossenheit fördern
Es ist allerdings umstritten, was bei Berechnung der Staatsfinanzierungsquote zu den staatlichen Mitteln zu zählen ist, welche in die Berechnung einzubeziehen sind. Gehören dazu auch Zahlungen im Rahmen eines Chancenausgleichs (so insbesondere Josef Isensee } oder die Globalzuschüsse an partei-nahe Stiftungen, die Sonderzahlungen der Abgeordneten an ihre Parteien oder schließlich die mittelbaren staatlichen Zuwendungen in Form von Steuerverzicht bei Spenden und Beiträgen an Parteien? Die Neuregelung 1984 rechnet zu den staatlichen Zahlungen im Sinne der 50-Prozent-Grenze allein die Wahlkampfkostenerstattung. Dies ist eine denkbar enge Interpretation. Ob sie zu eng ist, wird das Bundesverfassungsgericht abschließend zu entscheiden haben; es wird dabei dem bisher noch recht vagen Verbot der überwiegenden Parteienfinanzierung konkretere Konturen geben müssen.
Umgekehrt wird in der Neuregelung die Bezugsgröße, nämlich die Gesamteinnahmen der Parteien, denkbar weit interpretiert. Im Gesetzentwurf der Koalitionsfraktionen war noch vorgesehen, daß Krediteinnahmen nicht einbezogen werden. Der Staatsanteil sollte nicht mehr als 50 v. H.der laufenden Einnahmen ausmachen dürfen. Die Neuregelung ist davon abgegangen. (Krediteinnahmen werden nunmehr zwar in der Einnahmerechnung nicht mehr gesondert ausgewiesen; sie fallen aber unter den Posten „sonstige Einnahmen", die in die Berechnung einbezogen werden.) Auf die Weise haben die Parteien es nunmehr in der Hand, durch vermehrte Kreditaufnahme eine sonst drohende Überschreitung der 50-Prozent-Grenze zu verhindern. Damit wird in derartigen Situationen geradezu ein Anreiz für die Parteien in das Gesetz eingebaut, Kredite aufzunehmen, die sie in'Wahrheit gar nicht brauchen.
VII. Sonderbeiträge von Abgeordneten
Die verfassungsrechtliche Beurteilung der Sonderbeiträge muß von der Feststellung des Bundesverfassungsgerichts im Diätenurteil ausgehen, daß die Abgeordnetenentschädigung nicht einer Mitfinanzierung der politischen Parteien dienen darf Welche Konsequenzen sich daraus für die verfassungsrechtliche Zulässigkeit derartiger Sonderbeiträge ergeben, ist im Schrifttum umstritten geblieben. Teilweise wird behauptet, die Sonderbeiträge seien ebenso unproblematisch wie sonstige satzungsmäßige Zahlungen, die Abgeordnete an irgendwelche beliebigen Vereine leisten, in die sie freiwillig eingetreten sind und aus denen sie jederzeit auch wieder austreten können Diese Betrachtungsweise übersieht aber, daß Abgeordnete auf ihre Partei faktisch angewiesen sind, insbesondere wenn es um die Kandidatenaufstellung bei Neuwahlen geht. Sonderbeiträge an Parteien erfolgen nur scheinbar freiwillig; in Wahrheit kann sich ihnen kein Abgeordneter entziehen, ohne seine politische Karriere zu gefährden. Der Sonderbeitrag an die Partei stellt de facto also eine finanzielle Hypothek dar, die auf dem Abgeordnetenstatus ruht und die die Mittel verringert, welche dem Abgeordneten für die Zwecke verbleiben, denen die Entschädigung allein dienen soll: der Alimentation des Abgeordneten und seiner Familie und der Abdeckung des mandatsbedingten Mehraufwandes.
Darin, daß die Zahlungen nicht wirklich freiwillig, sondern unter faktischem Zwang erfolgen, weil die Abgeordneten sich ihnen nicht entziehen können, ohne ihre Wiederaufstellung durch die Partei zu gefährden, liegt auch der Unterschied zu Parteispenden, die etwa Laufbahnbeamte leisten und auch leisten dürfen. Die Auferlegung einer solchen finanziellen Hypothek widerspricht Art. 48 Abs. 3 Satz 1 GG, der den Abgeordneten eine angemessene, d. h. aber auch: eine nicht zu geringe, Entschädigung verschaffen will, um möglichen Abhängigkeiten der Abgeordneten, nicht zuletzt von ihrer Partei, wenigstens in wirtschaftlich-finanzieller Hinsicht, entgegenzuwirken Diesem Sinn des Art. 48 Abs. 3 Satz 1 GG läuft es zuwider, wenn die Parteien — in Ausnutzung der Abhängigkeit der Abgeordneten von ihnen — Sonderbeiträge fest-legen, die die verbleibende Entschädigung erheblich verringern und dadurch deren Zweckerfüllung beeinträchtigen. Sonderbeiträge der Abgeordneten an ihre Partei sind deshalb mit dieser Verfassungsvorschrift nicht vereinbar und von Verfassungs wegen verboten. Entsprechende Satzungsbestimmungen sind nichtig. Auch ohne derartige Bestimmungen dürfen die Parteien keine solchen Zahlungen von den Abgeordneten aufgrund ihres besonderen Status verlangen oder entgegennehmen. Dem entspricht es, wenn § 27 Abs. 2 des Abgeordnetengesetzes von Niedersachsen bestimmt, daß Abgeordnete „niemandem Zuwendungen mit Rücksicht auf ihr Mandat" machen dürfen. Gleiches gilt auch im Bund schon aufgrund des Art. 48 Abs. 3 Satz 1 GG. Es würde aber der Klarstellung dienen, wenn eine dem § 27 Abs. 2 Abgeordnetengesetz Niedersachsen entsprechende Regelung auch im Bund eingeführt würde.
Die Stellungnahme der Kommission zu dieser Problematik war widersprüchlich Einer-seits erkannte sie, daß die Sonderzahlungen von Abgeordneten an ihre Partei verfassungswidrig sind, und verlangte ihre Beseitigung. Andererseits beschränkte sie sich darauf, eine Streichung des bisherigen § 24 Abs. 2 Nr. 2 PartG vorzuschlagen, der „Beiträge der Fraktionsmitglieder" als eine eigene, in den Rechenschaftsberichten gesondert auszuweisende Einnahmeart nannte. Wie sehr dieser Vorschlag (den auch der Gesetzgeber übernommen hat) nur formal-äußerlich war, zeigt sich daran, daß die Kommission selbst davon ausging, daß auch in Zukunft „die Parteien möglicherweise im Falle der Streichung dieser gesetzlichen Vorschrift entsprechende Spendenerwartungen gegenüber Mandats-und Amtsträgern, etwa in ihren Satzungen, festlegen werden. Ein gewisser Druck auf diesen Personenkreis (werde) also voraussichtlich bestehenbleiben" Die Frage, ob solche Satzungsbestimmungen nicht ihrerseits verfassungswidrig und nichtig sind, wurde von der Kommission nicht behandelt. Eben dies ist aber, wie dargelegt, der Fall.
VIII. Publizität der Parteienfinanzen
1. Öffentlichkeit der Ausgaben und des Vermögens der Parteien Nach der Neuregelung 1984 haben die Parteien nicht nur über ihre Einnahmen öffentlich Rechenschaft zu geben, wie dies bisher schon der Fall war, sondern auch über die Verwendung ihrer Mittel und über ihr Vermögen. Dies wird durch eine Änderung des Art. 21 GG und der entsprechenden Vorschriften des Parteiengesetzes klargestellt Erwähnt wurde bereits die weitere Regelung, welche die steuerliche Absetzbarkeit von Großspenden über 20 000 DM von der Veröffentlichung des Namens des Spenders und des Betrags der Spende abhängig macht. Dadurch wird Druck auf die Einhaltung der schon bisher bestehenden speziellen Publizitätspflicht ausgeübt. 2. Einschränkung der Aussagekraft der Einnahmerechnung So begrüßenswert diese Neuerungen an sich erscheinen, so betroffen macht es doch, daß gleichzeitig die Aussagekraft der öffentlichen Einnahmerechnung gegenüber dem bisherigen Rechtszustand erheblich verringert werden soll. Sie wird nach neuem Recht im Regelfall keinen Aufschluß mehr über die im Berichtsjahr neu aufgenommenen Kredite geben. Auch die Sonderbeiträge, welche Fraktionsmitglieder an ihre Parteien entrichten (jährlich ca. 40 Mio. DM), sollen unter den Einnahmeposten nicht mehr gesondert aufgeführt werden.
Damit werden zwei gerade besonders prekäre Einnahmeposten kaschiert. Dieser Rückschritt gegenüber der bisherigen Gesetzes-B läge ist verfassungsrechtlich anfechtbar. Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG verlangt in alter wie in neuer Fassung die öffentliche Rechenschaftslegung über die Herkunft der Mittel. Dies setzt, wie allgemein anerkannt, zumindest eine Aufgliederung der Einnahmen der Partei nach ihren Hauptkategorien voraus Zu den Hauptkategorien der Einnahmen gehören aber auch die Einnahmen aus Krediten und (bis zu ihrer an sich erforderlichen Unterbindung) die Sonderbeiträge von Abgeordneten. Die in Zukunft erforderliche Vermögens-rechnung kann keinen Ersatz für den Ausweis der Krediteinnahmen geben, weil sie nur den Schuldenstand am Jahresende, nicht aber die Kreditaufnahme während des Berichtsjahres angibt 3. Angabe der Gläubiger von Parteien Im Zusammenhang mit der Gewährung von Spenden an Parteien wurde früher die Frage diskutiert, ob das Offenlegungsgebot des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG nur die Aufgliederung nach den Hauptkategorien der Einnahmen verlangt oder darüber hinaus auch die individuelle Herkunft jedenfalls von größeren Einzeleinnahmen der Parteien angegeben werden muß Der Wortlaut, der Sinn und die Entstehungsgeschichte des Offenlegungsgebots sprechen für die letztere Alternative. § 25 PartG sieht denn auch schon nach bisherigem Recht vor, daß dann, wenn die von einem einzelnen Spender herrührende Summe in einem Kalenderjahr mehr als 20 000 DM beträgt, Name und Anschrift des Spenders sowie die Gesamthöhe der Spende im Rechenschaftsbericht zu verzeichnen sind. Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG und der ihn konkretisierende § 25 PartG sollen für den Wähler transparent machen, welche Gruppen, Verbände und Privatpersonen finanziell hinter den Parteien stehen
Mit dem Übergang der Parteien zu verstärkter Kreditaufnahme in den vergangenen Jahren stellt sich immer mehr die Frage, ob man die aus Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG folgenden Grundsätze über das Namhaftmachen von Spendern (die auch durch die Änderung der Verfassungsvorschrift nicht berührt werden)
auf Einnahmen der Parteien aus Krediten übertragen kann. Meines Erachtens ist diese Frage zu bejahen, so daß auch hier — jedenfalls ab einer gewissen Größenordnung — die gleiche Rechtsfolge von Verfassungs wegen unabweisbar ist: Die Kreditgeber müssen unter Angabe der Höhe der Kreditgewährung mit Name und Anschrift im Rechenschaftsbericht genannt werden. Eine dahin gehende Ergänzung des Parteiengesetzes ist um so mehr geboten, als die Abhängigkeit der Parteien von Kreditgebern noch ein ungleich größeres Gewicht erreichen kann als die von Spendern — und das nicht nur bei der Aufnahme des Kredits, sondern etwa auch bei eventuellen Prolongierungsverhandlungen, z. B. nach Ansteigen des Marktzinses. Gerade hier kommt es für den Wähler nicht nur darauf an zu wissen, wie hoch, sondern gerade auch darauf, bei wem die Partei sich verschuldet hat. Die für das Namhaftmachen von Spendern geltenden Überlegungen treffen auf Gläubiger also erst recht zu. Die Frage, ob die Kreditgeber mittels ihrer Finanzmacht politischen Einfluß auf die Parteien ausüben wollen, ist — genau wie bei Spendern — unerheblich. Es reicht aus, daß die Möglichkeit und Gefahr einer solchen Einflußnahme besteht.
Die Kommission hat die Problematik der Abhängigkeit der Parteien von Kreditgebern durch den Vorschlag zu entschärfen versucht, die Zulässigkeit der Kreditaufnahme stark einzuschränken
Die Neuregelung der Parteienfinanzierung 1984 hat keine der beiden Alternativen aufgegriffen: Weder ist eine Nennung von Kredit-gebern in den Rechenschaftsberichten noch eine quantitative Beschränkung der Kreditaufnahme vorgesehen. In bestimmten Fällen gibt die Neuregelung, wie dargelegt, sogar umgekehrt einen Anreiz für die Parteien, 'Kredite aufzunehmen, die sie eigentlich gar nicht benötigen. 4. Keine gesetzliche Regelung der Zahlungen an Fraktionen und parteinahe Stiftungen Publizitätsscheu zeigt man sich auch hinsichtlich derjenigen Zahlungen, welche die Fraktionen und die vier politischen Stiftungen der herkömmlichen Parteien aus dem Bundeshaushalt erhalten. Beide Bereiche gehören zum weiteren Komplex der Parteienfinanzierung. Während die staatlichen Zahlungen, welche Parteien unmittelbar erhalten, zumindest gesetzlich geregelt sind, u. a. im Parteien-gesetz, fehlt es für die Zahlungen, die die Bundestagsfraktionen und politischen Stiftungen aus dem Bundesetat erhalten, bisher an einer gesetzlichen Grundlage.
Dies ist verfassungsrechtlich anfechtbar. Das Parlament entscheidet hier — ebenso wie bei der staatlichen Parteienfinanzierung — in eigener Sache. Für solche Fälle hat das Bundesverfassungsgericht mit Recht eine Regelung durch Gesetz verlangt Denn bei Entscheidungen des Parlaments in eigener Sache ist die Kontrolle durch die Ö♦ffentlichkeit, die durch das Gesetzgebungsverfahren ermöglicht wird, unerläßlich. Mangels gesetzlicher Regelungen der staatlichen Zahlungen an Fraktionen und Stiftungen bedürfen die von Jahr zu Jahr erfolgenden Erhöhungen keiner öffentlichen Rechtfertigung und unterliegen keiner wirksamen öffentlichen Kontrolle.
Die bloße Einstellung der Mittel in den Bundeshaushaltsplan kann eine gesetzliche Regelung nicht ersetzen. Bei den Beratungen des Haushaltsplans erfolgt im Bundestag — anders als im Bericht des Innenausschusses behauptet worden ist — regelmäßig keine öffentliche Diskussion der genannten Zahlungen; diese konnten denn auch — abseits von der Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit — rasant anwachsen: Die staatlichen Zahlungen an die Fraktionen des Bundestags wuchsen von 300 000 DM im Jahre 1950 über 4, 9 Mio. DM im Jahre 1968 auf 48, 4 Mio. DM im Jahre 1982. Eine ähnlich starke Zuwachsrate weisen die Zahlungen an politische Stiftungen auf. Allein die Globalzuschüsse, welche aus dem Haushalt des Bundesinnenministeriums fließen, haben sich von 1967 (9 Mio. DM) bis 1982 (83, 3 Mio. DM) mehr als verneunfacht.
IX. Einführung eines „Bürgerbonus"?
Ein Weg, zu einer verstärkten Kontrolle der staatlichen Parteienfinanzierung durch die Allgemeinheit zu gelangen, wäre die Einführung des von der Kommission vorgeschlagenen „Bürgerbonus". Danach soll jeder Wahl-bürger bestimmen können, welcher Partei der auf ihn entfallende (aber aus öffentlichen Mitteln zu zahlende) Pauschalbetrag, der ab 1984 5 DM beträgt, zukommen soll. Dieses Bestimmungsrecht soll im Zusammenhang mit Wahlen, aber unabhängig von der Wahlentscheidung ausgeübt werden. Die Wähler hätten nach einer Übergangszeit die Möglichkeit, durch Nichtabgabe ihrer „Finanzstimme" die öffentlichen Finanzquellen der Parteien zu beschränken. Der Vorschlag geht offenbar von Vorbildern in den Vereinigten Staaten aus.
Ein verstärkter Einfluß der Bürger auf die Gewährung von öffentlichen Mitteln an die Parteien wäre im Grundsatz zu begrüßen Der Bürgerbonus soll die Parteien wieder an die Bürger heranführen. Dadurch, daß die „Parteien auf das Vertrauen der Bürger bei der Erfüllung ihrer staatspolitischen Aufgaben angewiesen" bleiben soll der vielfach be-klagten Bürgerferne und der damit zusammenhängenden Parteien-und Staatsverdrossenheit der Bürger entgegengewirkt werden.
Der Vorschlag hat im Zuge der Neuregelung 1984 kaum Befürworter gefunden. Weder die CDU/CSU noch die SPD oder die FDP haben sich bereitgefunden, den Vorschlag zu verwirklichen. Vielmehr haben sie an der bisherigen Form der Wahlkampfkostenerstattung festgehalten und diese lediglich quantitativ angehoben — Symptom für die mangelnde Bereitschaft der Parteien zur Verminderung ihrer Bürgerferne aus eigener Initiative?
X. Schlußbemerkung
Die Neuregelung 1984 enthält insgesamt keine grundlegende Neukonzeption der Parteienfinanzierung, sondern weitet die bisherigen Formen der direkten und indirekten staatlichen Parteienfinanzierung (durch Wahlkampfkostenerstattung und durch staatlichen Steuerverzicht bei Spenden und Beiträgen an Parteien) quantitativ ganz massiv aus. Die von der Kommission als wirkliche Neuerung vorgeschlagene Einführung eines „Bürgerbonus" ist im Gesetzgebungsverfahren ebensowenig aufgegriffen worden wie die gesetzliche Beschränkung der Kreditaufnahme. Die Ausweitung der Publizität durch Einbeziehung auch der Verwendung der Mittel und des Vermögens der Parteien ist zu begrüßen. Die diesbezügliche Verfassungsänderung stellt jedoch nur eine schon nach bisherigem Recht ohnehin bestehende verfassungsrechtliche Verpflichtung klar.
Die Neuregelung muß im einzelnen am Maßstab der vom Bundesverfassungsgericht ent-wickelten Grundsätze beurteilt werden, wie dies im vorliegenden Beitrag versucht worden ist. Dies gilt vor allem für die Versuche, die Verfassungswidrigkeit der steuerlichen Spendenbegünstigung durch zusätzliche Sonderregelungen wie den sogenannten Chancenausgleich zu heilen.
Mehr Geld für die Parteien bedeutet auch mehr Macht. Sind die Parteien aber nicht schon jetzt wahrlich mächtig genug? Sicher, Parteien sind wichtig und für die Demokratie unerläßlich. Davon geht auch das Grundgesetz aus. Statt aber, wie es in Art. 21 GG heißt, bei der politischen Willensbildung mitzuwirken, scheinen die Parteien immer mehr zu einer Monopolisierung zu streben. Hier gilt es gegenzuhalten. Deshalb sind die verfassungsrechtlichen Schranken der staatlichen Parteienfinanzierung auch in staats-und verfassungspolitischer Hinsicht von kaum zu überschätzendem Gewicht.