Am 25. Juni 1988 haben die Europäische Gemeinschaft (EG) und der Rat für Gegenseitige Wirtschaftshilfe (RGW) in Luxemburg eine „Gemeinsame Erklärung“ über die Aufnahme offizieller Beziehungen unterschrieben. Im 31. Jahr nach Inkraftsetzung der Verträge von Rom hat damit der östliche Wirtschaftsblock zum ersten Male die EG offiziell anerkannt. Die überaus lange politische Vorgeschichte reicht in die Zeit des Kalten Krieges zurück. Andererseits sind die Bemühungen um eine Normalisierung der Beziehungen zwischen der EG und dem RGW auch im Zusammenhang mit Gorbatschows Reformpolitik zu sehen. Wie kam es zu dieser Normalisierung der Beziehungen, und wie wichtig ist sie für beide Seiten? Welches sind die Hauptprobleme für die EG und den RGW? Wie ist der Stand, und was kann über die zukünftige Entwicklung der Beziehungen zwischen EG und RGW gesagt werden? Dies sind einige der Fragen, auf die im folgenden eingegangen wird.
I. Eine schwierige Vergangenheit
Die Beziehungen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und dem RGW können in drei Phasen eingeteilt werden. Die erste Phase umspannt die Jahre von 1949, des Jahrs der Gründung des RGW bis 1971; das Verhalten des RGW gegenüber der westeuropäischen Einigung in jenen Jahren kann umschrieben werden mit „feindseliger Nichtbeachtung“. Die zweite Phase dauerte von 1972 bis 1984 und war gekennzeichnet durch eine grundsätzliche Veränderung des RGW, der nunmehr von der „Anerkennung von Realitäten“ sprach. Die dritte Phase in den Beziehungen wurde im Jahre 1985 von den RGW-Staaten durch einen erneuten grundsätzlichen Wandel ihrer Politik eingeleitet, denn sie akzeptierten nun die Europäische Gemeinschaft als eine „politische Einheit“.
Im wesentlichen haben drei Faktoren in all diesen Jahren die Beziehungen zwischen der EG und dem RGW bestimmt. Erstens war dies die ausgeprägte Feindseligkeit des RGW der westeuropäischen Einigung gegenüber; über die Jahre hinweg verminderte sich allerdings diese Feindseligkeit. Zweitens hingen die Beziehungen zwischen den beiden Organisationen stets von der politischen Großwetterlage in den Ost-West Beziehungen ab. Und drittens haben im Laufe der Jahre wirtschaftliche Aspekte für beide Seiten an Gewicht gewonnen.
In den fünfziger und sechziger Jahren, der ersten Phase, hat der RGW — und insbesondere die Sowjetunion — die westeuropäischen Einigungsbemühungen abgelehnt. Für diese negative Einstellung waren ideologische und politische Gründe ausschlaggebend
Der Beitrag beruht auf einer ausführlicheren Untersuchung, die der Autor als Krupp Senior Associate beim Institute for East-West Security Studies in New York angefertigt hat. Die zweite Phase der Beziehungen zwischen der EG und dem RGW begann im Jahre 1972. Generalsekretär Breschnew hatte im März und im Dezember dieses Jahres deutlich gemacht, daß die Sowjetunion bereit sei, die „Realitäten in WestEuropa“ anzuerkennen. Diese grundsätzliche Änderung der sowjetischen Haltung der Europäischen Gemeinschaft gegenüber kann zurückgeführt werden auf das große Interesse der Sowjetunion an einer gegenseitigen Anerkennung des „Status quo“ in Europa sowie an der damals anstehenden „Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa“ (KSZE). Weiterhin waren wirtschaftliche Überlegungen ebenfalls wichtig für eine neue und realistischere Politik der Sowjetunion
Die Europäische Gemeinschaft hat Breschnews Stellungnahmen begrüßt. Von da an gab es drei Gruppen von Gesprächen und Verhandlungen: erstens Initiativen der EG gegenüber einzelnen RGW-Staaten; zweitens Vorschläge von RGW-Staaten gegenüber der EG und drittens Kontakte zwischen der EG und dem RGW selber. Im August 1973 hat sich der RGW erstmals um offizielle Kontakte zur EG bemüht. Im Oktober 1974 wurde dieses Interesse in einem Brief an den Präsidenten der EG-Kommission erneuert; in diesem Brief hat der RGW zum ersten Male die Gemeinschaft als eine Realität anerkannt. Im Februar 1975 haben sich dann erstmals Delegationen von beiden Organisationen in Moskau getroffen. Ein Jahr später, im Februar 1976, legte der RGW einen Vertragsentwurf über die „Grundlagen der gegenseitigen Beziehungen“ zwischen beiden Organisationen vor. Über diesen Vertragsentwurf sowie den Gegenentwurf der EG vom November 1976 haben beide Seiten in den Jahren 1977 bis 1980 verhandelt. Die Verhandlungen blieben erfolglos und wurden im Frühjahr 1980, nach dem sowjetischen Einmarsch in Afghanistan, abgebrochen.
In der zweiten Phase haben vor allem vier grundlegende Probleme die Normalisierung der Beziehungen zwischen der EG und dem RGW verhindert. Dies waren erstens die großen Unterschiede zwischen den beiden Organisationen; zweitens die Frage, ob in ein Abkommen zwischen der EG und dem RGW Regelungen über den Handel aufgenommen werden sollten; drittens das Problem der bilateralen Abkommen zwischen der EG und einzelnen RGW-Staaten und schließlich noch die Territorial-Klausel, nämlich das Problem der Einbeziehung West-Berlins in ein Abkommen. Diese vier Hindernisse umfaßten rechtliche, ökonomische und politische Probleme, die in den siebziger Jahren nicht gelöst werden konnten. Ohne eine Lösung dieser Probleme konnte es allerdings keine Normalisierung der Beziehungen zwischen den beiden Organisationen geben.
II. Eine neue Phase in den Beziehungen zwischen EG und RGW
Die dritte Phase in den Beziehungen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und dem RGW begann im Mai 1985. Der neue Generalsekretär Gorbatschow sagte dem damaligen italienischen Ministerpräsidenten Bettino Craxi bei seinem Besuch in Moskau, daß die Sowjetunion an einer Fortsetzung der 1980 unterbrochenen Verhandlungen zwischen der EG und dem RGW interessiert sei; dabei bezeichnete Gorbatschow die Europäische Gemeinschaft erstmals als eine „politische Einheit“ und vollzog damit einen ähnlichen Politikwandel wie Breschnew im Jahre 1972. Für die EG kam diese Gorbatschow-Initiative überraschend
Gorbatschows neuer Vorschlag zur Verbesserung der Beziehungen zwischen den beiden Organisationen war vor allem politisch motiviert und muß im Zusammenhang mit strategischen und ökonomischen Überlegungen sowie der neuen Politik gegenüber den osteuropäischen Staaten gesehen werden. Zu dieser Gorbatschow-Initiative konnte es jedoch nur kommen, weil drei wichtige Entwicklungen die Voraussetzungen dafür schufen. Die erste Gruppe von Entwicklungen betrifft die politische Klimaverbesserung in den Ost-West-Beziehungen. Hierbei ist auf den Stimmungswandel seit dem Machtantritt von Mikhail Gorbatschow im März 1985, auf seine Reformpolitik unter dem Stichwort „Perestroika“, aber auch auf die Gipfeltreffen von Gorbatschow mit Präsident Reagan in Genf, Reykjavik, Washington und Moskau sowie auf die Ausarbeitung und Unterzeichnung des INF-Vertrages hinzuweisen Diese politische Klimaverbesserung hat damit die Möglichkeit eröffnet, erneut über eine Normalisierung der Beziehungen zwischen EG und RGW zu verhandeln.
Die zweite Gruppe von Entwicklungen betraf die zunehmenden ökonomischen Schwierigkeiten der RGW-Staaten, die verbesserte Beziehungen zur EG in einem positiven Licht erscheinen ließen. Schließlich gab es noch eine dritte Gruppe von Entwicklungen, die auf Entscheidungen der beiden Organisationen beruhten. So haben die Mitgliedstaaten auf dem RGW-Gipfeltreffen im Juni 1984 grundlegende Entscheidungen für das kommende Jahrzehnt getroffen Auf der anderen Seite hatte die EG Mitte der achtziger Jahre ihre Krise überwunden, mit Spanien und Portugal neue Mitglieder aufgenommen und beschlossen, bis zum Jahre 1992 den Gemeinsamen Markt zu vollenden; weiterhin haben die Mitgliedstaaten das Ziel der Europäischen Politischen Gemeinschaft bestätigt Sowohl die Erweiterung der Gemeinschaft als auch die Vollendung des Gemeinsamen Marktes brachten für den Außenhandel der RGW-Staaten neue Probleme.
All diese Veränderungen, Ereignisse und Entwicklungen schufen eine neue Situation, die eine Fortführung der Verhandlungen zwischen der EG und dem RGW ermöglichte. Doch diese Verhandlungen konnten nur zu Ergebnissen führen, wenn sich herausstellen sollte, daß die RGW-Staaten ihre Politik im Hinblick auf die erwähnten grundlegenden Hindernisse für eine Normalisierung entscheidend geändert hatten. Dies mußte sich in den Verhandlungen herausstellen.
III. Die Verhandlungen über eine „Gemeinsame Erklärung“
Die Verhandlungen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und dem RGW über eine Normalisierung ihrer Beziehungen hatten einen schwierigen Start, wurden mehrfach unterbrochen und konnten erst nach drei Jahren erfolgreich abgeschlossen werden. Nach Gorbatschows Initiative vom Mai 1985 war der offizielle Vorschlag des RGW in einem Brief des Sekretärs des RGW, Vyacheslav Sychev, an den Präsidenten der EG-Kommission, Jacques Delors, enthalten. Der RGW bot an, eine „Gemeinsame Erklärung“ auszuhandeln, um die Beziehungen zwischen beiden Organisationen zu verbessern. Willy de Clercq, der zuständige EG-Kommissar, verwies in seinem Antwortschreiben darauf, daß die EG grundsätzlich bereit sei, jedoch zusätzliche Informationen über die vorgeschlagene „Gemeinsame Erklärung“ wünsche.
Weiterhin machte er erneut den EG-Standpunkt deutlich, daß die Gemeinschaft nichts unternehmen wolle, was die bilateralen Beziehungen der EG mit den RGW-Staaten belasten könne.
Im September 1985 kam das Antwortschreiben des RGW mit einem 250-Worte-Entwurf für eine Gemeinsame Erklärung. Der entscheidende Satz in diesem Entwurfwar die Feststellung des RGW, daß die beiden Organisationen offizielle Beziehungen „im Rahmen ihrerjeweiligen Zuständigkeiten“ aufnehmen sollten Mit dieser Formulierung hatten die RGW-Staaten einen grundlegenden Politikwandel vollzogen und ein wichtiges Hindernis für offizielle Beziehungen aus dem Wege geräumt. Denn diese Formulierung war die Umschreibung dafür, daß in die „Gemeinsame Erklärung“ keine Handelsfragen aufgenommen werden sollten, da der RGW keine Zuständigkeiten für den Außenhandel besitzt.
Nun lag es an der EG, einen Weg zu finden, um ihre beiden Ziele zu verwirklichen, nämlich offizielle Beziehungen zum RGW herzustellen und gleichzeitig die Beziehungen zu den RGW-Staaten zu verbessern. Nach monatelangen Diskussionen beschloß die Gemeinschaft ein Konzept, das als „paralleler Ansatz“ bezeichnet wurde. Dementsprechend schrieb Willy de Clercq im Januar und Februar 1986 Briefe sowohl an den RGW als auch an die europäischen RGW-Staaten Diese Briefe waren nahezu identisch und enthielten drei Punkte: Die EG definierte ihren „parallelen Ansatz“, legte sich darauf fest, daß Handelsfragen nur mit den RGW-Staaten besprochen werden sollten, und stimmte dem RGW-Vorschlag zu, die Bemühungen zur Normalisierung der Beziehungen zwischen den beiden Organisationen fortzuführen. Die Antwort-schreiben trafen bei der EG im März, April und Mai 1986 ein. In allen Briefen wurde der „parallele Ansatz“ der EG akzeptiert, es gab jedoch auch inhaltliche Unterschiede. Innerhalb von zwölf Monaten gelang es, zwei wichtige Hindernisse für die Verhandlungen zwischen der Gemeinschaft und dem RGW zu beseitigen. Das Berlin-Problem blieb weiterhin ungelöst
Ein erstes Treffen zweier Delegationen von EG und RGW fand vom 22. -24. September 1986 in Genf statt. Zwar konnten sich die Teilnehmer im wesentlichen über einen Entwurf für eine „Gemeinsame Erklärung“ einigen, es zeigte sich jedoch, daß für West-Berlin noch kein Kompromiß möglich war — und dies sollte bis Mai 1988 so bleiben. So scheiterte auch das zweite Expertentreffen vom März 1987 in Genf am Berlin-Problem. Es kam zu taktischen Verzögerungen und monatelangen Unterbrechungen der Verhandlungen. Ohne eine Lösung für das Berlin-Problem konnte es keine Fortschritte geben.
Beim Berlin-Problem besaß die EG keine Flexibilität, denn West-Berlin ist seit 1957 Bestandteil der Gemeinschaft; andererseits wollte der RGW West-Berlin nicht in der „Gemeinsamen Erklärung“ erwähnen. Der Durchbruch kam im Mai 1988, als sich beide Seiten auf die „Ungam-Formel“ einigten. Nach dieser Formel, die vorher schon im Abkommen mit Ungarn verwendet wurde — daher der Name —, wird West-Berlin zwar nicht erwähnt, aber über eine Formulierung miteinbezogen, die das Abkommen als gültig erklärt für jene Gebiete, in denen der EWG-Vertrag angewendet wird, also auch für West-Berlin.
Die „Gemeinsame Erklärung über die Aufnahme offizieller Beziehungen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und dem Rat für Gegenseitige Wirtschaftshilfe“ wurde am 25. Juni 1988 in Luxemburg unterzeichnet Sie ist recht kurz, umfaßt nur sechs Punkte und einige einleitende Bemerkungen. Wichtig sind die Formulierungen, daß EG und RGW „offizielle Beziehungen“ aufnehmen und daß sich die Zusammenarbeit zwischen den beiden Organisationen auf die „Bereiche ihrer jeweiligen Zuständigkeit“ erstrecken soll; ferner wird in Punkt 5 mit der „Ungarn-Formel“ West-Berlin einbezogen, und Punkt 6 legt fest, daß die Erklärung in allen Amtssprachen der beteiligten Staaten Gültigkeit besitzt, also auch in mongolischer und vietnamesischer Sprache.
Rückblickend kann festgestellt werden, daß drei grundlegende Hindernisse für ein Abkommen zwischen den beiden Organisationen durch Politikänderungen der RGW-Staaten beseitigt wurden. Dies gilt sowohl für die Ausklammerung von Handelsfragen aus der „Gemeinsamen Erklärung“ als auch für die Durchsetzung bilateraler Abkommen und ebenso für die Territorial-Klausel. In allen drei Punkten haben die RGW-Staaten die Position der Gemeinschaft übernommen, die sich seit den siebziger Jahren nicht verändert hat.
IV. Ziele und Motive für eine Normalisierung
Mehr als 100 Staaten unterhalten bereits offizielle Beziehungen zur Europäischen Gemeinschaft. Die Normalisierung der Beziehungen zu den RGW-Staaten ist in dieser Hinsicht also nichts Neues. Konkret mußte die Normalisierung der Beziehungen zwischen den beiden Organisationen drei Aspekte umfassen: Erstens offizielle diplomatische Beziehungen zwischen der EG und dem RGW sowie zu den RGW-Staaten, also zum Beispiel die Einrichtung von Botschaften; zweitens umfassende Handelsabkommen zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten des RGW; drittens Bemühungen zur Verbesserung der Beziehungen in dem Sinne, daß die EG ungestört in internationalen Organisationen und Konferenzen mitarbeiten könne, denn dies war nicht immer so.
Während die diplomatischen Beziehungen die Möglichkeit schaffen würden, jederzeit bestehende politische, ökonomische und finanzielle Probleme zwischen den beiden Organisationen zu besprechen, würden die bilateralen Handelsabkommen den Rahmen vorgeben für einen wachsenden Außenhandel zwischen der Gemeinschaft und den RGW-Staaten und müßten dementsprechend Regelungen für zahlreiche Probleme enthalten, zum Beispiel für Quoten und Zölle, Boykottmaßnahmen und Embargos, Kredite und Subventionen, Joint Ventures und anderes mehr. Dies wäre jedoch nur ein Rahmen und noch keine Garantie für eine erfolgreiche Ausweitung des Ost-West-Handels. Ein Erfolg ist nur möglich, wenn der gesteckte Rahmen von der Wirtschaft akzeptiert und ausgefüllt wird. Damit sind bereits die wichtigsten Zielsetzungen für eine Normalisierung angesprochen. Zur Interessenlage beider Seiten wird von zahlreichen Beobachtern die These vertreten, der RGW sei an verbesserten Beziehungen zur Gemeinschaft vor allem aufgrund der Bedeutung des Ost-West-Handels und insbesondere der Einfuhr moderner Technologie aus westeuropäischen Staaten interessiert, während im Falle der Gemeinschaft politische Zielsetzungen im Hinblick auf eine Verbesserung der Ost-West-Beziehungen im Vordergrund ständen. Diese drei Gruppen von Argumenten stellen den politischen Kem der Auseinandersetzung dar.
Bei der Frage der Normalisierung der Beziehungen zwischen den beiden Organisationen gilt es zu berücksichtigen, daß die EG zwar die volle Zuständigkeit für eine gemeinsame Außenhandelspolitik besitzt, jedoch nicht für eine gemeinsame Außenpolitik. Für die Außenpolitik sind weiterhin die Mitgliedstaaten verantwortlich, die jedoch mehr und mehr im Rahmen der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ) ihre nationalen Außenpolitiken koordinieren. Die Normalisierung und Verbesserung der Beziehungen zwischen den beiden Organisationen betrifft deshalb zuerst die ökonomischen Beziehungen zwischen der EG und den RGW-Staaten. Daraus ergibt sich die Bedeutung der ökonomischen Aspekte für die Verbesserung der Beziehungen. Weiterhin gilt es zu berücksichtigen, daß der RGW die Zuständigkeit weder für eine Außen-noch für eine Außenhandelspolitik besitzt und deshalb die ökonomischen Probleme im Rahmen der bilateralen Abkommen zu behandeln sind.
V. Ost-West-Handel vor neuen Problemen?
Der Ost-West-Handel befindet sich zur Zeit in einer Übergangsphase. Es steht noch nicht fest, ob es sich nur um eine Atempause oder tatsächlich um eine Wende hin zu einer besseren Zukunft handelt. Die Boomphase des Ost-West-Handels begann Anfang der siebziger Jahre mit einer grundlegenden Verbesserung der politischen Beziehungen, die sich in einer beispiellosen Ausweitung der Handelsbeziehungen niederschlug. Anfang der achtziger Jahre stagnierte der Ost-West-Handel. Einige RGW-Staaten haben ihre Westimporte sogar erheblich gekürzt. So hat Rumänien seine Westimporte halbiert, und Polen verminderte seine Einfuhren aus westeuropäischen Staaten um 30 Prozent Dahinter standen ökonomische Probleme bislang unbekannten Ausmaßes im Hinblick auf Wirtschaftswachstum, Außenhandel und Verschuldung. Wie andere hochverschuldete Länder bereits vorher, so haben auch die RGW-Staaten ein Konzept angewandt, das als ersten Schritt wesentliche Einfuhrkürzungen und als zweiten Schritt eine Ausweitung der Exporte vorsieht. Kurzfristig konnte ein beachtlicher Erfolg erzielt werden: Die RGW-Staaten schafften es, ihr Leistungsbilanzdefizit von 8, 2 Milliarden Dollar im Jahre 1980 in einen Überschuß von drei Milliarden Dollar 1984 umzukehren. Das Problem war jedoch damit nicht gelöst, denn sie erzielten diesen Erfolg, indem sie die Einfuhren kürzten, statt die Ausfuhren zu erhöhen. Die RGW-Staaten mußten wie andere hochverschuldete Länder die Erfahrung machen, daß eine drastische Kürzung der Einfuhren zwar schnelle Erfolge bringt, mittelfristig aber neue Schwierigkeiten schafft.
Mitte der achtziger Jahre kamen weitere Probleme hinzu: Der Ost-West-Handel stagnierte, und die wirtschaftliche Verflechtung zwischen den ost-und westeuropäischen Staaten hat weiter abgenommen. Der Sturz der Weltmarktpreise für Erdöl und Erdgas im Jahre 1986 sowie der Kursverfall des Dollars brachten vor allem für die Sowjetunion neue Probleme; ihre Exporterlöse gingen um 30 Prozent zurück. Die kleineren RGW-Staaten waren von diesen Entwicklungen weniger betroffen, doch konnten sie keine grundlegende Verbesserung ihres Außenhandels mit westeuropäischen Staaten erzielen.
Beim Ost-West-Handel gilt es, einige strukturelle Unterschiede zwischen der EG und den RGW-Staaten zu berücksichtigen, die für das Verständnis der Probleme von Bedeutung sind. Es kann grundsätzlich festgestellt werden, daß der Ost-West-Handel für die RGW-Staaten wichtiger als für die EG-Staaten ist. So haben die EG-Staaten selbst in der Blütezeit des Ost-West-Handels nie mehr als sieben Prozent ihrer Ausfuhren an RGW-Staaten geliefert und nur bis zu neun Prozent ihrer Einfuhren von ihnen bezogen. In den achtziger Jahren ging der Anteil der RGW-Staaten am Außenhandel der EG-B Staaten schrittweise zurück und macht nunmehr weniger als 2, 5 Prozent aus
Für die RGW-Staaten besitzt der Ost-West-Handel eine größere ökonomische Bedeutung. Dies läßt sich allein schon an den Außenhandelsanteilen ablesen. So hat die Sowjetunion noch im Jahre 1984 etwa ein Drittel ihrer Exporte an westeuropäische Staaten geliefert, während es im Falle der sechs kleineren RGW-Staaten etwa 29 Prozent waren. Bei den Einfuhren bezogen die RGW-Staaten zwischen 38 Prozent (Ungarn) und Prozent (Bulgarien) aus westeuropäischen Staaten 15). Zwar haben sich diese Anteile verändert, die Unterschiede blieben aber bestehen.
Ein weiterer struktureller Unterschied betrifft die Aufteilung des Ost-West-Handels. Zwar stellt die Bundesrepublik den größten Markt für die RGW-Staaten dar, doch läßt sich ihre Situation innerhalb der Gemeinschaft kaum mit jener der Sowjetunion vergleichen, auf die rund zwei Drittel des EG-Osthandels entfallen. Die anderen RGW-Staaten folgen mit weitem Abstand und Anteilen zwischen vier und zehn Prozent. Der wichtigste strukturelle Unterschied betrifft jedoch die Zusammensetzung der gehandelten Waren. Die Einfuhren der Gemeinschaft aus RGW-Staaten bestanden zu 60 und mehr Prozent aus Rohstoffen und insbesondere Energierohstoffen. Im Falle der Sowjetunion betrug dieser Anteil in manchen Jahren mehr als 80 Prozent und ging erst 1986 im Zusammenhang mit dem Preisverfall bei den Energierohstoffen auf etwa 65 Prozent zurück.
Mineralische Brennstoffe bilden auch bei der Ausfuhr der kleineren RGW-Staaten in die Gemeinschaft den Hauptposten. Demgegenüber sind die Ausfuhren von Nahrungsmitteln, aber auch von Fertigerzeugnissen — insbesondere von Maschinen und Ausrüstungsgütern — für die RGW-Staaten nur von untergeordneter Bedeutung
Die Struktur der EG-Ausfuhren in die RGW-Staaten ist davon grundlegend verschieden. Etwa ein Drittel der EG-Ausfuhren besteht aus Fertigerzeugnissen. vor allem aus Ausrüstungsgütern, weitere 40 Prozent bestehen aus Vorleistungsprodukten, zum Beispiel Chemieprodukte, Eisen-und Stahlwaren, schließlich noch bis zu 20 Prozent aus Nahrungsmittellieferungen. Interessanterweise besitzen die RGW-Staaten recht ähnliche Struktur-muster bei ihren Westimporten.
Angesichts dieser strukturellen Unterschiede sowie der in mehreren RGW-Staaten unübersehbaren schwerwiegenden ökonomischen Probleme müssen die Aussichten für eine wesentliche Ausweitung des Ost-West-Handels in den kommenden Jahren wohl als bescheiden gekennzeichnet werden. Ein beachtlicher Zuwachs der RGW-Ausfuhren in die Gemeinschaft ist kurzfristig nicht zu erwarten. Die Energiepreise blieben auch 1988 auf niedrigem Niveau, so daß für das wichtigste Exportprodukt der RGW-Staaten — und insbesondere für das der Sowjetunion — die Lage weiterhin schwierig ist. Und das sonstige Warenangebot der RGW-Staaten läßt keine großen Exportzuwächse in die Gemeinschaft zu; auch in dieser Hinsicht hat sich die Lage zumindest in einigen RGW-Staaten weiter verschlechtert. Wenn es aber den RGW-Staaten nicht gelingt, ihre Ausfuhren zu erhöhen, dann wird es auch nur eine begrenzte Ausweitung ihrer Einfuhren aus der Gemeinschaft geben können. Zwar haben die RGW-Staaten einen großen Bedarf an westlichen Ausrüstungsgütern und insbesondere an westlicher Technologie, doch müssen sie diese Einfuhren über Exporte finanzieren, da für einige RGW-Staaten der Handlungsspielraum für kreditfinanzierte Westimporte ausgeschöpft ist; dies gilt sicherlich nicht für die Sowjetunion.
In den siebziger Jahren wurde ein wesentlicher Teil der EG-Ausfuhren in kleinere RGW-Staaten über Westkredite finanziert. Als Ergebnis wuchs die Verschuldung der RGW-Staaten an und erreichte im Jahre 1981 mit 89 Milliarden Dollar einen Rekordstand. Nun spürten einige RGW-Staaten die Last der Rückzahlungen; zudem wurde es für sie sehr schwierig, neue Westkredite zu bekommen. Wie bereits erwähnt, haben die RGW-Staaten in diesen Jahren ihre Westimporte zum Teil erheblich gekürzt und ihre Ausfuhren in die Gemeinschaft stabilisiert. Auf diese Weise gelang es ihnen, ihre Verschuldung gegenüber westlichen Kreditgebern auf 82 Milliarden Dollar im Jahre 1984 zu reduzieren. Aber die Verschuldung stieg im folgenden Jahr erneut auf 89 Milliarden Dollar an und erreichte 1987 mit über 117 Milliarden Dollar eine neue Rekordhöhe
Obwohl damit für einige RGW-Staaten einer von zwei Wegen zur Finanzierung zusätzlicher Westimporte versperrt ist — nämlich die Kreditfinanzierung —, so bleibt die Möglichkeit, die Ausfuhren in die Gemeinschaft zu erhöhen, um über höhere Exporterlöse die Einfuhren ausweiten zu können. Andere RGW-Staaten können weiterhin Westkredite erhalten; zum Beispiel hat die Bundesrepublik im Herbst 1987 Ungarn einen Milhardenkredit gewährt. Im Falle Polens wurde mehrmals laut über neue Kredite nachgedacht. Aber diese Möglichkeit stand vor allem für die Sowjetunion offen, die aufgrund ihres Rohstoffreichtums und ihrer geringen Verschuldung von den westlichen Banken stets als Land mit einem geringen Kreditrisiko eingestuft wurde Die Sowjetunion lehnte mehrere Kredit-angebote westlicher Banken ab und blieb bei ihrer restriktiven Verschuldungspolitik.
Erst im Laufe des Jahres 1988 änderte die Sowjetunion ihre Verschuldungspolitik. Dahinter standen zwei Ursachen: Zum einen die anhaltend hohen Verluste bei den Exporterlösen aufgrund der niedrigen Energiepreise sowie des schwachen Dollarkurses, zum anderen war der wachsende Bedarf an Westkrediten zur Finanzierung der Gorbatschow-sehen Reformpolitik wohl mitentscheidend So hat die Sowjetunion im Januar 1988 erstmals auf einem westlichen Kapitalmarkt Gelder aufgenommen, und zwar 100 Millionen Franken in der Schweiz. Im Juli 1988 folgte die erste D-Mark-Anleihe der Sowjetunion in Höhe von 500 Millionen DM. Eine wahre Flut an Westkrediten für die Sowjetunion wurde im Oktober 1988 unterzeichnet. Insgesamt erhielt die Sowjetunion innerhalb weniger Wochen neue Westkredite in Höhe von neun Milliarden Dollar. Davon kamen drei Milliarden DM von Banken aus der Bundesrepublik, je zwei Milliarden Dollar aus Frankreich und Japan sowie weitere Kredite von britischen, italienischen und österreichischen Banken Bei einer Gesamtverschuldung von nur 27 Milliarden Dollar markierte die Aufnahme von weiteren neun Milharden Dollar innerhalb von zwei Wochen einen klaren Politik-wandel auf Seiten der Sowjetunion. Die Sowjetunion blieb für die Banken ein . gutes Risiko 1, da sie nur fünf Prozent ihrer Exporterlöse für den externen Schuldendienst aufwenden muß.
VI. Technologietransfer als Problem
Eine zweite Gruppe von Argumenten betrifft den Technologietransfer und die damit verbundenen Probleme. Wenn es sich beim Ost-West-Handel nur um Außenhandel verschiedener Staaten und Staatenverbindungen handeln würde, dann gäbe es keine Probleme mit dem Technologietransfer. Der Verkauf von moderner Technologie an RGW-Staaten ist ein Problem vor allem aufgrund seiner pohtischen Implikationen. Die RGW-Staaten sind gleichzeitig Mitglieder im Warschauer Pakt und gelten deshalb als militärische Gegner der EG-Staaten, die zur NATO gehören — mit der Ausnahme Irlands. Da nun Technologietransfer oftmals aus moderner Technologie besteht, die sowohl im zivilen als auch im militärischen Bereich eingesetzt werden kann („dual use technology"), kommt der Verkauf moderner Technologien an RGW-Staaten nicht nur deren Volkswirtschaften zugute, sondern gleichzeitig wird auch der militärische Gegner in wirtschaftlicher und militärischer Hinsicht gestärkt Deshalb kann ein unkontrollierter Technologietransfer nicht im Interesse der EG-Staaten liegen, da sie auf diesem Wege die Rüstungsspirale weiter in die Höhe treiben und ihre eigenen Verteidigungsbemühungen untergraben würden. Beim Technologietransfer besteht das eigentliche Problem für die EG-Staaten darin, einen Kompromiß zwischen ökonomischen, militärischen und politischen Interessen zu finden.
Der Verkauf moderner Technologie an RGW-Staaten wirft drei grundsätzliche Probleme auf. nämlich die der Bedeutung, der Definition und der Kontrolle des Technologietransfers. Obwohl es keine eindeutige Antwort auf die Frage nach der Bedeutung des Technologietransfers für die RGW-Staaten gibt, so kann doch Gordon Smith zugestimmt werden, wenn er feststellt, es gebe „keinen Zweifel daran, daß die Sowjetunion dringend westliche Technologie braucht und sehr daran interessiert ist, um verschiedene Bereiche ihrer stagnierenden Wirtschaft zu reformieren“ Dies gilt auch für die anderen RGW-Staaten. Die Bedeutung des Technologietransfers läßt sich nicht am Volumen und auch nicht an den Importquoten ablesen, vielmehr ist es der qualitative Aspekt, der westliche Technologien für die RGW-Staaten so wichtig macht. Mittlerweile wird die Bedeutung des Technologietransfers auch in den RGW-Staaten offen diskutiert
Die zweite Frage betrifft die Definition des Technologietransfers. Welcher Teil der modernen Technologie sollte den RGW-Staaten vorenthalten werden, weil sonst der militärische Gegner gestärkt würde? Ein Grobraster ist leicht zu erstellen. Natürlich sollten keine Waffen und auch nicht solche Güter verkauft werden, die nur im militärischen Sektor eingesetzt werden können. Es wird jedoch in zahlreichen Bereichen immer schwieriger, eine Unterscheidung zwischen militärischer und ziviler Nutzung zu treffen. Dies gilt insbesondere für Computer und moderne Kommunikationstechnologie sowie für alle Arten von Elektronik. Eine allzeit gültige Definition für den Technologietransfer wird es deshalb nicht geben können; statt dessen muß die Definition regelmäßig überprüft und den Gegebenheiten angepaßt werden.
Die dritte Frage betrifft die Kontrolle des Technologietransfers. Dies ist ein altes Problem, dasjedoch aufgrund der modernen Technologien immer schwieriger wird. Bereits im Jahre 1949 wurde das Coordinating Committee for Multilateral Export Controls, das berühmte CoCom, gegründet, um die Kontrollen der Mitgliedstaaten beim Export von strategischen Gütern an kommunistische Staaten zu koordinieren. Mittlerweile gehören dem CoCom 15 führende westliche Industriestaaten an, vor allem die NATO-Staaten und Japan
Die CoCom-Staaten sind sich darin einig, alle Aus-fuhren in RGW-Staaten zu verbieten, die direkt die militärische Kapazität des Warschauer Pakts vergrößern würden. Aber in der Frage der Kontrolle der dual use-Technologien, alsojener Produkte, die sowohl im zivilen als auch im militärischen Bereich verwendet werden können, gibt es unter den Mitgliedstaaten grundlegende Meinungsunterschiede.
Bei diesem Streit geht es um die unterschiedliche Interpretation des Harmel-Berichts aus dem Jahre 1967, der immer noch die gültige NATO-Konzeption darstellt und in dem die Verteidigungs-wie die Entspannungsbemühungen als die beiden Pfeiler der Sicherheit der NATO-Staaten definiert werden. Während amerikanische Regierungen — insbesondere in den acht Jahren unter Präsident Reagan — die wirtschaftliche Zusammenarbeit mit den RGW-Staaten eingeschränkt sehen wollten, weil sie den Warschauer Pakt unmittelbar wirtschaftlich und militärisch stärke, haben die europäi-sehen NATO-Staaten den Handel mit dem Osten „als Beitrag zur langfristigen Vertrauensbildung zwischen den Blöcken und zur Stabilisierung und Verstetigung der West-Ost-Beziehungen insgesamt betrachtet“ Nach jahrelangen Diskussionen über eine Reform des CoCom, die auf der Grund-lage mehrerer Studien geführt wurde gelang es dann zumindest, die CoCom-Liste mit den doppelt verwendbaren (dual use) Gütern zu kürzen Hierfür war mitentscheidend, daß in den vergangenen Jahren die amerikanische Osthandelspolitik der europäischen angepaßt wurde
VII. Osthandel als politischer Hebel?
Eine dritte Gruppe politischer Argumente betrifft die Frage, ob die westlichen Staaten durch Zugeständnisse beim Osthandel die RGW-Staaten bewegen können, im politischen Bereich Entgegenkommen zu zeigen. Der Osthandel also ein Hebel zur Durchsetzung politischer Ziele? Ein Großteil des Osthandels kommt hierfür nicht in Betracht, weil er für beide Seiten wirtschaftlich vorteilhaft ist und zu Marktkonditionen abgeschlossen wird. Es gibt allerdings zahlreiche Abschlüsse, bei denen die ökonomischen und politischen Aspekte eng verflochten sind, und zwar sowohl bei der Begründung als auch bei den Auswirkungen. Hierfür sind verschiedene Kreditvereinbarungen der Bundesrepublik mit Polen, der DDR, der Sowjetunion und Ungarn ein gutes Beispiel. Sicherlich waren für diese Kredite ökonomische Gesichtspunkte wichtig, aber politische waren in manchen Fällen ausschlaggebend.
Es gibt keine direkte Koppelung ökonomischer Vorteile für RGW-Staaten an politische Zugeständnisse gegenüber den EG-Staaten. Weder läßt die Gemeinschaft den RGW-Staaten eine Art Entwicklungshilfe zukommen, noch ist der Osthandel für die RGW-Staaten von solcher Bedeutung, daß sie bereit wären, einen hohen politischen Preis dafür zu bezahlen. Aber über eine Ausweitung des Ost-West-Handels können die Voraussetzungen für bessere politische Beziehungen geschaffen werden. Es handelt sich nicht um ein „Null-Summen-Spiel", sondern hierbei gewinnen alle Teilnehmer.
Das Ziel sollte sein, über eine Ausweitung des Ost-West-Handels eine Art positiver Interdependenz in einem Ausmaße zu schaffen, daß beide Seiten politisch und ökonomisch mehr verlieren als gewinnen würden, falls sie in politisch schwierigen Zeiten die Verbindungen abbrechen sollten. Mittelfristig würden wohl offizielle Beziehungen und bilaterale Handelsabkommen dazu beitragen, stabilere Beziehungen in diesem Sinne aufzubauen.
VIII. Bilaterale Handelsabkommen
Die Europäische Gemeinschaft hat sich stets dafür eingesetzt, mit den RGW-Staaten bilaterale Handelsabkommen abzuschließen. In den siebziger Jahren gelang dies nur mit Rumänien. Die Wende kam mit dem „parallelen Ansatz“ der Gemeinschaft, der darauf abzielte, durch die Aufnahme offizieller Beziehungen zwischen den beiden Organisationen den Weg freizumachen für bilaterale Handelsabkommen zwischen der EG und den einzelnen RGW-Staaten. Seit 1986 führt die Gemeinschaft Gespräche mit RGW-Staaten über Handelsabkommen. Die Verträge mit Ungarn und Rumänien waren eigentlich unterschriftsreif, bevor die „Gemeinsame Erklärung“ ausgehandelt war.
Die Gemeinsame Erklärung wurde am 25. Juni 1988 in Luxemburg unterzeichnet. Zu diesem Zeitpunkt hatten vier RGW-Staaten ihre Absicht zur Aufnahme diplomatischer Beziehungen mit der EG erklärt — nämlich die Sowjetunion, die DDR, die Tschechoslowakei und Bulgarien. Mitte August 1988 haben dann diese vier Staaten und Ungarn diplomatische Beziehungen zur Gemeinschaft aufgenommen; Anfang September folgte Polen diesem Beispiel. Von den europäischen RGW-Staaten fehlt nur noch Rumänien, dessen Beziehungen zur Gemeinschaft zur Zeit aufgrund der innenpolitischen Situation in Rumänien jedoch als belastet gelten müssen. Ende September 1988 hat auch Kuba diplomatische Beziehungen zur EG aufgenommen. Vietnam hat ebenfalls beantragt, diplomatische Beziehungen zur Gemeinschaft herzustellen; von der Mongolei liegt bislang kein Antrag vor
Damit war der erste Teil der „Gemeinsamen Erklärung“, die Aufnahme diplomatischer Beziehungen, in nur wenigen Monaten verwirklicht worden. Der zweite Teil, die Ausarbeitung bilateraler Handelsabkommen, konnte bisher nur mit zwei RGW-Staaten erfolgreich abgeschlossen werden. Zwar standen die bilateralen Handelsabkommen mit Ungarn und der Tschechoslowakei bereits bei der Unterzeichnung der Gemeinsamen Erklärung kurz vor dem Abschluß, doch wurden das Kooperationsabkommen mit Ungarn erst Ende September 1988 und das Handelsabkommen mit der Tschechoslowakei in der zweiten Oktoberhälfte unterzeichnet.
Bei den Verhandlungen mit Ungarn war für einige Zeit die ungarische Forderung ein Hindernis, als „Marktwirtschaft“ behandelt werden zu wollen. Am Ende wurde ein umfangreiches Handels-und Kooperationsabkommen abgeschlossen, das die Bereiche Industrie, Bergbau. Landwirtschaft, Wissenschaft und Forschung, Energie, Verkehr und Umweltschutz abdeckt. Einen zentralen Teil stellt dabei die Liberalisierung der Handelsbeziehungen dar. Demgegenüber fehlt beim bilateralen Handelsabkommen mit der Tschechoslowakei die Kooperationskomponente; zudem sind in die Vereinbarungen nur Industriegüter, aber keine Agrarprodukte einbezogen. Weiterhin enthält der Vertrag mit Prag keine präferentielle Bestimmungen, die EG verpflichtet sich jedoch, die quantitativen Importbeschränkungen gegenüber tschechoslowakischen Produkten erheblich abzubauen
Ein neues Kooperationsabkommen mit Rumänien soll das bilaterale Handelsabkommen aus dem Jahre 1980 ablösen. EG und die Sowjetunion haben erstmals über ein Kooperationsabkommen gesprochen Vorbereitende Gespräche wurden mit Polen und Bulgarien geführt. Die DDR hat im Juni 1988 ihre Bereitschaft erklärt, Verhandlungen mit der Gemeinschaft über ein Handelsabkommen aufzunehmen Es wird jedoch eine Weile dauern, bis weitere bilaterale Handelsabkommen unterzeichnet werden können. Die Interessenlage dieser RGW-Staaten ist anders, ihre innenpolitische Situation setzt Schwerpunkte, ihr Forderungskatalog für Verhandlungen ist läng. Doch die Gemeinschaft kann die Probleme der RGW-Staaten nicht lösen, das müssen diese Staaten schon selber tun. Grundlegende Reformen sind gefordert; die EG kann dabei nur am Rande helfen. Die Ausarbeitung weiterer Abkommen zwischen der Gemeinschaft und RGW-Staaten wird deshalb schwierig sein.
IX. Schlußbetrachtung
Die Europäische Gemeinschaft und der Rat für Gegenseitige Wirtschaftshilfe hatten einen langen und schwierigen Weg zurückzulegen bis zu ihrer gegenseitigen Anerkennung. Erst mit der Gorbatschow-Initiative vom Mai 1985 begann eine neue Phase in den Beziehungen zwischen der EG und dem RGW, die dann zur Unterzeichnung der „Gemeinsamen Erklärung“ und der Aufnahme diplomatischer Beziehungen führte sowie die Möglichkeit eröffnete, bilaterale Handelsabkommen zwischen der EG und den RGW-Staaten abzuschließen. Anfang 1989 kann festgestellt werden, daß die Aufnahme offizieller Beziehungen zwischen der EG und den RGW-Staaten nahezu abgeschlossen ist und die ersten bilateralen Handelsabkommen unterzeichnet sind. Da zur Zeit das politische Klima in den Ost-West-Beziehungen als recht gut bezeichnet werden kann — und dieser Zustand könnte andauern — . kann wohl davon ausgegangen werden, daß sich die positive Entwicklung der letzten drei Jahre in den Beziehungen zwischen den beiden Organisationen und ihren Mitgliedstaaten fortsetzen wird. Allerdings war es in einem gewissen Sinne einfacher, die grundlegenden Hindernisse für eine Normalisierung der Beziehungen zu beseitigen, als die nun anstehenden konkreten Probleme zu lösen, Dies betrifft vor allem die Notwendigkeit effektiver Reformen in RGW-Staaten. Diese Reformen müssen von den einzelnen RGW-Staaten beschlossen und durchgeführt werden. Die westeuropäischen Staaten sind hierbei vor allem interessierte Zuschauer. Mit der Normalisierung der Beziehungen wurde jedoch die Möglichkeit geschaffen, über verstärkte Wirtschaftsbeziehungen auch die politischen Beziehungen schrittweise zu verbessern. Die Normalisierung der Beziehungen zwischen der EG und dem RGW ist in dieser Hinsicht ein wichtiges Element einer neuen Phase in den Ost-West-Beziehungen.