I. Einführung
Es sind mittlerweile vier Jahre vergangen, seit Rajiv Gandhi nach der Ermordung seiner Mutter das Amt des Ministerpräsidenten antrat. Er wurde nach dem überwältigenden Sieg seiner Kongreßpartei im Dezember 1984 als Herold eines neuen Zeitalters gefeiert, der eine „saubere“ Politik durch Entfernung korrupter Politiker und eine neue gesetzliche Regelung der Parteienfinanzierung versprach und zudem in der Außenpolitik einen Kurs gutnachbarlicher Beziehungen, auch zu Pakistan, und eine Verbesserung des Verhältnisses zu den Vereinigten Staaten verfolgen wollte.
Vor allem war Gandhi bestrebt, durch eine umfassende Reform der Wirtschafts-und Steuerpolitik die Wirtschaft zu modernisieren und zu dynamisieren, Überbürokratisierung, Steuerhinterziehung und Schattenwirtschaft einzudämmen und Indien durch Förderung von Technologietransfer, Wissenschaft und Forschung auf das 21. Jahrhundert vorzubereiten. Er entsprach damit den veränderten Interessen und neuen Ansprüchen der indischen Elite und der wachsenden städtischen Mittelschicht an die politische Führung des Landes.
Es ist keine Frage, daß ein so grundlegender Wandel in so vielen Bereichen zwangsläufig Interessenkonflikte hervorrufen muß, die das Reformtempo abbremsen und damit — gegenüber den ursprünglichen hochgesteckten Erwartungen — eine gewisse Desillusionierung nach sich ziehen. Dennoch erstaunten das Tempo und das Ausmaß des Popularitätsverfalls des indischen Premiers, der sein politisches Überleben zeitweise im wesentlichen dem Mangel an Alternativen seitens der Opposition und in den eigenen Reihen verdankte. Im folgenden soll das Herzstück der Reform Rajiv Gandhis, die Liberalisierung der indischen Wirtschaft, näher beleuchtet werden. Anschließend wird das innen-und außenpolitische Umfeld erörtert, das zum Erlahmen des ursprünglichen Reformschwunges beitrug. In diesem Zusammenhang soll auch kurz auf die Chancen einer politischen Alternative in Gestalt der sich langsam herauskristallisierenden Opposition eingegangen werden.
II, Die wirtschaftspolitische Liberalisierung unter Rajiv Gandhi
Indien ist eines der wenigen Länder der Dritten Welt, in dem relativ weitreichende wirtschaftspolitische Reformen nicht unter dem Zwang außenwirtschaftlicher Krisenlagen, sondern aus eigenem Antrieb, motiviert durch eine im Vergleich zu den eingesetzten Mitteln und den Ergebnissen anderer asiatischer Entwicklungsländer eher enttäuschende wirtschaftliche Dynamik, eingeleitet wurden. Das Leistungsbilanz-defizit (1985/86: 1 % des Bruttoinlandsprodukts) und die Schuldendienstquote (1981/82: 8 %; 1986/87: 17, 1 %) hielten sich im Vergleich etwa zu den lateinamerikanischen Raten in bescheidenem Rahmen. Die Devisenreserven reichten zu Beginn der Liberalisierung für die Finanzierung des Importbedarfs eines halben Jahres. Konsequenterweise galt Indien daher nach Lockerung der Kreditaufnahmebeschrän-kungen bei den internationalen Geschäftsbanken als gute Adresse und erfreute sich günstiger Kreditkonditionen 1). Der Anstoß zu den Reformen kam daher nicht von außen — das Bereitschaftsabkommen mit dem IWF ging der Liberalisierung lange voraus —, sondern aus der Unzufriedenheit mit den Ergebnissen des überkommenen Wirtschafts-und Entwicklungsmodells, das nicht mehr in der Lage war, die von der indischen Regierung angestrebte Großmachtrolle zuverlässig abzustützen. 1. Zur indischen Industrie-und Wirtschaftspolitik seit der Unabhängigkeit Seit der Unabhängigkeit hat die indische Regierung die wirtschaftspolitische Entwicklung mittels einer weitreichenden Importsubstitutionspolitik mit dem Ziel der Selbstversorgung (self-reliance) gefördert, die insbesondere auf den schwerindustriellen Sektor (Stahl. Chemie, Kapital, aber auch Rüstungsgüter) zielte und sich auf laufende Fünfjahrpläne sowie — angesichts der geringen privatwirtschaftli-chen Tätigkeit und der hohen Kapitalerfordernisse der zu entwickelnden Sektoren — auf staatliche Wirtschaftsbetriebe stützte. Staatlichen Betrieben floß denn auch der Löwenanteil der indischen Entwicklungsausgaben zu. Die Beschränkung des Wirkungsbereichs von Großbetrieben und ausländischen Unternehmen war Teil dieses „sozialistischen“ Weges. Wirtschaftliche Machtzusammenballung, damit einhergehende soziale Disparitäten und technologische Abhängigkeit vom Ausland sollten vermieden werden. Darüber hinaus kam dem Staat gegenüber dem Privatsektor investitionsleitende Funktion zu, die sicherstellen sollte, daß knappe finanzielle Ressourcen nicht in Bereiche geringer volkswirtschaftlicher Priorität gelenkt würden. Weiterhin wurden als Gegengewicht zur Schwerindustrie und mit dem Ziel, möglichst viele Arbeitsplätze im industriellen Bereich zu schaffen sowie die Industrieentwicklung geographisch möglichst weit zu streuen, eine breite Palette von Gütern für den kleinbetrieblichen Sektor reserviert und die Niederlassung in strukturschwachen Regionen durch Auflagen bzw. Subventionen gefördert.
Die wirtschaftliche Entwicklung wurde nahezu vollständig von internationaler Konkurrenz abgeschirmt; alle Produkte, die Indien technisch zu fertigen in der Lage war, sollten vollständig aus indischer Herstellung bezogen werden. Die daraus folgende Benachteiligung der Exportproduktion, die sich schon bald als Achillesferse der Industrieentwicklung erweisen sollte, wurde mit einem ständig umfangreicher und komplizierter werdenden Instrumentarium zur Exportförderung zu korrigieren versucht. Am wichtigsten waren hierbei direkte Subventionen für ausgewählte Exportprodukte, erleichterter Zugang zu importierten Vorleistungen für die Exportproduktion, teilweise frei verkäufliche Importlizenzen und direkte Exportauflagen für einzelne Industriezweige.
Hauptinstrument zur Durchsetzung der industrie-politischen Ziele der Regierung war die Vergabe rigider staatlicher Lizenzen für industrielle Investitionen oberhalb einer (geringen) Mindesthöhe, für Kapazitätserweiterungen, für die Herstellung neuer Produkte und für die Standortverlagerung. Großunternehmen wurde der Eintritt in die für die Staatsbetriebe und die Kleinindustrie reservierten Bereiche verwehrt, ihre Tätigkeit wurde scharf überwacht. Der Anteil ausländischer Eigner an indischen Unternehmen wurde nach dem Foreign Exchange Regulation Act (FERA) auf 40 Prozent beschränkt, Lizenzgebühren bei Kooperationsprojekten mit ausländischen Unternehmen auf fünf Prozent des Umsatzes im Jahr. Der Import von Konsumgütem war bis auf wenige Ausnahmen (Nahrungsmittel, pharmazeutische Erzeugnisse) gänzlich untersagt, Kapitalgüter, die in Indien nicht verfügbar waren, konnten mit einer entsprechenden Lizenz importiert werden. Nur die tatsächlichen Nutzer durften diese Kapitalgüter einführen, zudem wurden indische Unternehmen auf den sukzessiven Ersatz dieser Güter durch heimische Produktion verpflichtet, und zuletzt war die Einfuhr einer Reihe wichtiger Zwischen-und Investitionsgüter für staatliche Außenhandelsunternehmen reserviert
Indien hatte mit dieser Politik das Ziel der Selbstversorgung weitgehend erreicht; die Importquote sank auf etwa fünf Prozent ab. Die Industriestruktur diversifizierte sich erheblich in Richtung nicht-traditioneller Produktgruppen (Chemie und Maschinenbau); Indien steht in dieser Beziehung heute mit an der Spitze der Entwicklungsländer. Auch besitzt es mittlerweile ein enormes Potential wissenschaftlich-technischer Fachkräfte. Dazu kommt, daß das Wirtschaftswachstum weitgehend aus eigener Kraft finanziert wurde (der Anteil der Eigenfinanzierung der Investitionen lag in den letzten Jahren bei etwa 93 %), wenn auch das Ziel der völligen Unabhängigkeit von Entwicklungshilfe nicht erreicht wurde. Diesen Erfolgen der indischen Wirtschafts-und Industrialisierungspolitik stehen allerdings erhebliche Defizite gegenüber:
a) Das enge Geflecht von Kontrollen und Anreizen führte zu einer enormen Erhöhung der Transaktionskosten (zeitlicher Aufwand zur Erlangung von Lizenzen und Vergünstigungen), zu Unsicherheit und damit zum Zwang zur Vorratshaltung für die betroffenen Unternehmen, die ihr Interesse daher teilweise von der Produktion auf die Lobbytätigkeit verlagerten, um auf politischem Wege Gewinne zu erzielen (rent-seeking). Unternehmen mit größerer Nähe zur Verwaltung und höherer „Bestechungsfähigkeit“, also die Großbetriebe, waren dabei tendenziell begünstigt
b) Das Wirtschaftswachstum war zwar im Vergleich zu anderen Entwicklungsländern ansehnlich (1950— 1980: durchschnittlich 3, 5 % pro Jahr), nicht aber im Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln. Die Investitionsquote (1985/86: 25 %) lag nämlich stets über dem Durchschnitt vergleichbarer Entwicklungsländer. Grund für diese Diskrepanz ist die seit den fünfziger Jahren fallende indische Kapitalproduktivität. Der marginale Kapitalkoeffizient ist von 2, 8 in den fünfziger Jahren auf 6, 2 in den siebziger Jahren gestiegen — ein Reflex man-gelnder Investitionseffizienz, der Verlagerung der Investitionen hin zu kapitalintensiven Sektoren und der sinkenden Kapazitätsauslastung der Industrie (1970: 73 %, 1984: 66 %), Folge dieser Entwicklung ist, daß der Anteil der Industrie am Bruttoinlandsprodukt nur geringfügig gestiegen ist
c) Gründe für die mangelnde Investitionseffizienz sind die Abschirmung des Binnenmarkts, die Beschränkung der internen Konkurrenz durch das Lizensierungssystem sowie die Reservierung zahlreicher Produkte für Kleinbetriebe, die die Fähigkeit der Unternehmen behindert hat, in optimale Größenordnungen hineinzuwachsen. Tatsächlich liegen die indischen Betriebe im Hinblick auf ihre Größe deutlich unter dem internationalen Standard. Ein weiteres Hindernis für eine Effizienzsteigerung sind die politisch verordneten Barrieren gegen die Schließung unrentabler Betriebe. Betriebsstillegungen bedürfen der Einwilligung der Regierung, die lange Zeit in erster Linie an der Erhaltung von Anlagen und Arbeitsplätzen interessiert war und im Zweifel marode Unternehmen übernahm.
d) Die indischen Staatsbetriebe (zur Zeit 225) zeichnen sich zumeist durch geringe Produktivität aus, obwohl sie vielfältig (durch Steuerpräferenzen, Beteiligung des Staates am Grundkapital) begünstigt werden. Sie erwirtschaften einen deutlich geringeren Anteil des Industrieumsatzes, als es ihrem Anteil an den industriellen Investitionen (42 %) entspricht. Gründe hierfür sind ihre hohe Kapital-intensität, fehlende Zielvorgaben, politische Einmischung und personelle Überbesetzung.
e) Die extreme Abschottung des Binnenmarkts führte zu einer Erhöhung des industriellen Preisniveaus über den Weltmarktpreis hinaus, damit zwar zu hoher und gesicherter Rentabilität der Produktion für den Binnenmarkt (die die Rentabilität der Exportproduktion auch nach Berücksichtigung aller Exportanreize deutlich überschreitet), aber auch zu ausgeprägter Exportschwäche. Indiens Anteil an den Weltausfuhren ist von Anfang der fünfziger Jahre (2, 8 %) bis heute (0, 4 %) rapide gefallen. Als Folge von Verstaatlichungen (bei Kohle und Öl) und der Reglementierung ausländischer Direktinvestitionen ging deren Volumen auf geringe Restbeträge zurück %) bis heute (0, 4 %) rapide gefallen. Als Folge von Verstaatlichungen (bei Kohle und Öl) und der Reglementierung ausländischer Direktinvestitionen ging deren Volumen auf geringe Restbeträge zurück. Zudem war die Neigung ausländischer Unternehmen, ihr technologisches Wissen zu vermitteln, gering.
f) Die Qualität der von der indischen Industrie hergestellten Produkte ist nach internationalen Maßstäben eher bescheiden. Schutz vor in-und ausländischer Konkurrenz hat ein konservatives technologisches Verhalten gefördert, das sich vor allem in minimalen Forschungs-und Entwicklungsausgaben der Industrie niederschlägt, die sich meist auf modische Veränderungen beschränken und hauptsächlich steuerlich motiviert sind. Die sehr viel umfangreicheren staatlichen Forschungs-und Entwicklungsausgaben konzentrieren sich fast ausschließlich auf den Rüstungs-und Raumfahrtsektor 7).
g) Auch was die sozialen Folgen der gewählten In-dustrialisierungsstrategie anbetrifft, ist die Bilanz recht enttäuschend. Trotz der Förderung der Kleinbetriebe und der Beschränkungen für große Unternehmen zeichnen sich etliche Industriesektoren durch einen hohen Konzentrationsgrad aus, und der Umsatzanteil kleinerer Betriebe ist nicht größer als anderswo. Auch hat die auf die Schwerindustrie zielende, kapitalintensive Industrialisierung nur in bescheidenem Rahmen Arbeitsplätze geschaffen. Das Angebot hat sich hier nur im Rahmen der Bevölkerungsvermehrung erhöht (um etwa 2, 5 %) und hat daher auch keine wesentliche Entspannung der ländlichen Arbeitsmärkte gebracht 8). 2. Grundzüge der Wirtschaftsreformen Eine gewisse Lockerung der Lizenzpolitik, Importliberalisierungen und verstärkte Exportanreize gab es schon in der zweiten Regierungsperiode Indira Gandhis. Richtig in Fahrt kam die Reform aber erst unter ihrem Sohn, der gleich nach Amtsantritt 1985 ein umfangreiches Liberalisierungsprogramm vorlegte. Die wichtigsten Maßnahmen waren zunächst: — Insgesamt 25 Industriesektoren wurden vom Lizensierungszwang ausgenommen, die Freigrenzen angehoben, bestehende Kapazitäten legalisiert und „Breitbandlizenzen“ eingeführt, die eine Änderung und Ausweitung der Produktpalette erlauben. Diese Lockerungen beschränkten sich auf inländische Unternehmen, die außerdem nicht dem Antimonopolgesetz unterliegen, und auf Bereiche, die nicht für Klein-und Staatsbetriebe reserviert sind.
— Die Schwellenwerte für die Anwendung des Antimonopolgesetzes wurden angehoben (von 200 auf 1 000 Mio. Rupien Anlagevermögen).
— Die Spitzensteuersätze bei der Einkommens-und Körperschaftssteuer wurden verringert, Wahlkampfspenden legalisiert und zur Entlastung der Steuerverwaltung die Selbstveranlagung eingeführt. Gleichzeitig wurde die Steuerhinterziehung schärfer verfolgt und die Steuereintreibung verbessert. Die Finanzpolitik wurde im November 1985 mit der Verkündung von für einen Zeitraum von fünf Jahren stabilen Steuersätzen auf eine feste Grundlage gestellt. Dies sollte auch der Verstetigung der Investitionsentscheidungen dienen.
— Insbesondere für die Einfuhr kapital-und technologieintensiver Güter wurden die Zollsätze reduziert. Auch wurde der Anteil der Kapital-und Zwischengüter, die mittels einfacher Lizenzen eingeführt werden können, erhöht. Bei den nicht liberalisierten Gütern wurde das Einfuhrgenehmigungsverfahren vereinfacht und beschleunigt. Generell war an den Ersatz der bisherigen mengenmäßigen Einfuhrbeschränkungen durch Zölle gedacht.
Ein Jahr später wurde der Maßnahmenkatalog — wenn auch vorsichtig — noch erweitert: Die Produktionskapazität konnte nunmehr ausgebaut werden. wenn das beantragende Unternehmen eine Mindestauslastung von 80 Prozent auswies, wobei allerdings Großunternehmen ausgenommen blieben. Die Liste der Industriebereiche, in denen ausländische und Großunternehmen investieren dürfen. wurde erweitert (und deren Exportverpflichtungen wurden reduziert), die Freigrenzen für Ein-fuhren wurden erhöht, und außerdem wurde der lange schon angekündigte Export-Import-Paß eingeführt, der die zollfreie Einfuhr von Gütern für die Exportproduktion gestattet. Dazu kam schließlich noch die Einführung einer modifizierten Mehrwertsteuer, die die alte Umsatzsteuer mit ihrer kumulativen Wirkung sukzessive ersetzen soll 3. Motive der Liberalisierung Ziele und Motive der wirtschaftspolitischen Liberalisierung ergeben sich aus den Defiziten des alten Kurses. Es sind dies vor allem die Modernisierung und Steigerung der Effizienz der indischen Industrie, die auch international konkurrenzfähiger werden soll. Die Modernisierung unter selektiver Nutzung ausländischer Technologien ist dabei auch stark machtpolitisch motiviert: „Wir müssen Indien groß machen. Dazu brauchen wir Computer und moderne Technologie, aber auch eine saubere Politik.“
Ein besonderes Ärgernis war der relative wirtschaftliche und technologische Rückfall Indiens gegenüber anderen asiatischen Entwicklungsländern Wichtige Unterziele waren auch die Schaffung von Arbeitsplätzen durch ein weniger kapitalintensives Wachstum (wie es für die exportorientierten ostasiatischen Staaten zunächst typisch war) und die Erhöhung der Staatseinnahmen durch Steuerreform und Eliminierung der Schattenwirtschaft. Eine dekontrollierte, florierende Wirtschaft schien eher in der Lage, die chronische staatliche Haushaltskrise zu überwinden und damit auch den Spielraum der regierenden Kongreßpartei zu erhö-hen. politisch motivierte Vergünstigungen einzuräumen Nicht zu vergessen ist auch, daß in Indien die Wachstumsquelle einer binnenmarktorientierten Industrialisierung schlicht versiegt war. da Investitionsquote und Selbstversorgung kaum noch zu steigern waren.
Letztes Motiv und zugleich wichtigste politische Stütze des neuen Kurses ist die im Verlauf der bisherigen Industrialisierung wachsende Mittelschicht. Diese stellt allein von ihrem Umfang her (etwa 100 Mio. Konsumenten) einen beachtlichen Markt dar, konnte aber ihre wachsenden Bedürfnisse nach langfristigen Konsumgütem im Rahmen des überkommenen Wirtschaftskurses nur ungenügend befriedigen. 4. Bisherige Ergebnisse und Probleme der neuen Wirtschaftspolitik Die realen Wachstumsraten der indischen Wirtschaft haben sich seit Mitte der siebziger Jahre deutlich über das traditionelle Niveau (die sogenannte Hindu-Wachstumsrate von knapp über 3 %) erhöht. Sie stiegen nochmals nach Beginn der Liberalisierung (auf zunächst 5 %), gingen dann aber, bedingt durch die katastrophale Dürre, wieder zurück (auf 4 % im Finanzjahr 1986/87 und auf 1. 8 % im Jahre 1987/88). Allerdings war dieser Einbruch wesentlich geringerals in früheren Dürrejahren und dürfte durch ein verstärktes Wachstum 1988/89 (schätzungsweise 10 %) ausgeglichen werden Dies ist allein der neuen Dynamik der Industrie und des Dienstleistungssektors zu verdanken.
Die industrielle Wachstumsrate stieg von durchschnittlich 5, 4 Prozent (1980/81 bis 1984/85) auf 8, 8 Prozent (1985/86), fiel aber aufgrund des Rückfalls der Agroindustrie wieder auf 6, 5 Prozent (1987/88). Noch höhere Raten wies das warenproduzierende Gewerbe auf. Das schnellere Industrie-wachstum ist dabei nur in geringerem Maße höheren Investitionen zuzuschreiben, sondern in erster Linie der durch die Liberalisierung erreichten Steigerung der Kapitalproduktivität Stark war auch das Wachstum des Dienstleistungssektors, das allerdings zu einem nicht geringen Teil von höheren öffentlichen Ausgaben (vor allem im Verteidigungsbereich) hervorgerufen wurde. Enttäuschend verlief die Entwicklung der Landwirtschaft, die in den letzten zwei Jahren negative Wachstumsraten verzeichnete.
Die Ausfuhren von Fertigwaren stiegen nach der Liberalisierung deutlich an (von 2 % in der ersten Hälfte der achtziger Jahre auf 6 % im Finanzjahr 1986/87 und auf 11 % im Jahre 1987/88). Dies ist eindeutig darauf zurückzuführen, daß Ausfuhren im Vergleich zur Produktion für den Binnenmarkt rentabler wurden, bedingt durch die relative Abwertung der indischen Rupie und die staatlicherseits verbesserten Exportanreize. Allerdings konzentrieren sich die indischen Exporterfolge auf Sektoren mit hohem Importgehalt (Edelsteine, Juwelen) bzw. auf solche, die durch protektionistische Maßnahmen der Industrieländer gefährdet sind (Textil, Bekleidung). Die Ausfuhren der schwerindustriellen Bereiche gingen dagegen zurück.
Wie zu erwarten war, nahmen im Zuge der relativen Importliberalisierung die aufgestauten Einfuhren (insbesondere von Kapitalgütern) zunächst schnell zu, so daß sich das Handelsbilanzdefizit 1985/86 zunächst vergrößerte. Es ging aber danach wieder deutlich zurück und stieg dann, bedingt durch die Dürre, nur mäßig an. Das Leistungsbilanzdefizit reduzierte sich als Anteil des Bruttoinlandsprodukts von 2, 5 Prozent (1985/86) auf 1, 6 Prozent (1987/88). Ausländische Investitionen in Indien haben durch die Deregulierung deutlich, allerdings erst mit einer gewissen Zeitverzögerung, zugenommen; sie betrugen 1987/88 aber erst ein Zehntel der entsprechenden Investitionen in der VR China.
Versucht man, eine Bilanz der bisherigen Liberalisierungspolitik zu ziehen, so ist festzustellen, daß die Lockerung des Lizensierungszwangs eine deutliche Belebung der Inlandskonkurrenz bewirkt hat und besonders bei langfristigen Konsumgütern die Marktmacht zugunsten der Nachfrager verschoben hat. Dies hat auf die ineffizienten Betriebe einen steigenden Druck ausgeübt, dem sie sich teilweise — vor allem im Bereich des Maschinenbaus und der Textilindustrie — nur schwer gewachsen zeigten. Angesichts einer klaren Politik gegenüber unwirtschaftlichen Betrieben (siehe unten) baut sich daher ein wachsendes Widerstandspotential gegenüber einer Fortsetzung des Wirtschaftskurses auf — obwohl auch nach den bisherigen Reformen noch erhebliche Restriktionen hinsichtlich des Markteintritts, der Erweiterung und des Standorts neuer Firmen bestehen und die Kontrolle marktbeherrschender (durch engere Definition) und ausländischer Unternehmen kaum abgenommen hat. Weitgehend ausgespart von durchgreifenden Liberalisierungsmaßnahmen blieb der Außenhandelsbereich. Konsumgüter können nach wie vor nicht eingeführt werden, und die Importliberalisierung bei Kapitalgütem ist im Wesentlichen auf in Indien nicht hergestellte Produkte beschränkt. Umfängliche, wenn auch beschleunigte administrative Importkontrollen blei-ben in Kraft, der Übergang von quantitativen Importbeschränkungen zu Zöllen läßt auf sich warten, die Zolltarife sind nach wie vor sehr hoch. Nur eine weitergehendere Einfuhrliberalisierung wird aber die indischen Unternehmen dem notwendigen Konkurrenzdruck — vor allem in Sektoren mit hoher Konzentration — zur Effizienzsteigerung aussetzen und verhindern helfen, daß neue Betriebe gegründet werden, die später, bei Fortfall des hohen Importschutzes, auf dem Markt nicht rentabel produzieren können
Ein schwerwiegendes und langfristiges Problem für den Liberalisierungskurs ist u. a., daß sich die notwendige finanzielle Disziplin beim Staatshaushalt — die jede wirtschaftliche Öffnung begleiten sollte, weil sonst Inflationsanstieg, Mehrimporte, steigender Schuldendienst und verringerte Konkurrenzfähigkeit ihre eigenen Grundlagen untergraben — sich bisher nicht eingestellt hat. Das indische Haushaltsdefizit stieg 1986/87 auf den Rekordanteil von 8, 6 Prozent am Bruttoinlandsprodukt, sank seither jedoch leicht ab (auf geplante 8 % für 1988/89). Grund für diese Entwicklung waren nicht die massiven zusätzlichen öffentlichen Leistungen zur Entschädigung der Dürreopfer, sondern langfristige Trends. Hierzu gehören die mäßigen Leistungen der indischen Staatsbetriebe, die trotz aller Vergünstigungen nur einen Teil ihrer eigenen Investitionen selbst finanzieren können; dieser Anteil sollte mit dem siebten Plan beachtlich aufgestockt werden (auf 67 %), die bisherigen Ergebnisse hinken jedoch (1988/89: 41 %) noch weit hinterher. Bedeutsamer aber ist, daß vor allem die öffentlichen Ausgaben völlig aus dem Lot gerieten und damit auch den Anteil der öffentlichen Investitionen zurückdrängten.
Hauptausgabenkategorien sind das Verteidigungsbudget (das seit 1980 ein Wachstum von jährlich 20 % aufweist und im übrigen nur wenig durch das Abenteuer in Sri Lanka aufgebläht wurde), der steigende Schuldendienst (bereits über 20 % der Haushaltsausgaben) und die Subventionen, die vor allem für Nahrungsmittel, Düngemittel und zur Exportstimulierung gewährt werden. Bedenklich ist diese Entwicklung vor dem Hintergrund der Tatsache, daß seit der Steuerreform der Regierung Rajiv Gandhi die Haushaltseinnahmen zunächst deutlich rascher wuchsen als das Bruttoinlandsprodukt; bei der jetzt deutlich abflachenden Kurve der Steuer-mehreinnahmen \ (eine Halbierung gegenüber 1984/85 auf 12 %) verstärkt sich der Zwang zur Haushaltsdisziplin. Teil des Problems ist die geringe Steuerbasis des Landes, insbesondere weil die Landwirtschaft von der Einkommenssteuer befreit ist, aber auch, weil die Investitions-und Exportan-reize der letzten Jahre die Einkünfte aus der Körperschaftssteuer verringerten
Die indische Regierung hat ihr Haushaltsdefizit bisher weitgehend aus internen Quellen (hauptsächlich aus Ersparnissen von Privatpersonen) finanziert. wobei eine Zurückdrängung der Kreditbedürfnisse der Privatwirtschaft bislang durch Vertiefung des Kapitalmarktes vermieden werden konnte. Die privaten Ersparnisse haben aber nunmehr einen so hohen Stand erreicht, daß zusätzliche Mitte) nur durch attraktivere, verschuldungsfördemde öffentliche Papiere auf Kosten privater Nachfrager mobilisiert werden können. Weitere Auslandsverschuldung zur Defizitfinanzierung erscheint bei der bereits erreichten Schuldendienstquote wenig ratsam (siehe unten).
Die Regierung hat auf das steigende Defizit bisher im wesentlichen mit neuen Konzepten zur Effektivierung der Staatsbetriebe sowie mit Preiserhöhungen für staatlich angebotene Güter und Leistungen (zur Jahreswende 1987/88 für Benzin, Kohle. Zucker und Speiseöl) reagiert, die einen beträchtlichen Inflationsschub brachten. Zunächst (1986) wurde versucht, die Defizite durch Verschmelzung von Betrieben zu vermindern, später wurde ein Anlauf zur Vorgabe jährlicher Produktions-und Profitziele mit der Vereinbarung sogenannter Memoranda of Understanding gemacht, die zugleich den Staatsbetrieben stärkere Autonomie bei Personal-und Finanzentscheidungen einräumen sollten. Eine ganze Reihe solcher Memoranden wurden abgeschlossen. Eingriffe der Ministerien in die Betriebe damit jedoch nur geringfügig gestoppt Anfang 1988 wurde auf der Basis eines Weißbuchs, mit dessen Abfassung eine Expertenkommission beauftragt wurde, auch die Möglichkeit der Schließung ineffizienter Staatsbetriebe (nach Vorankündigung) sowie deren Umwandlung in Arbeiterkooperativen diskutiert Politisch ist dies wegen der Stärke der Gewerkschaften in diesen Einrichtungen.der privilegierten Stellung ihrer Arbeitnehmer und der Tatsache, daß diese Betriebe auch privaten Unternehmern lukrative Aufträge verschaffen und subventionierte Produktionsinputs liefern, ein heißes Eisen. Bisher wurde nur ein einziger bedeutsamerer Staatsbetrieb geschlossen.
Wirtschaftlich-politische Liberalisierung ist in jedem Falle mit Geschäftsrisiken für ineffiziente Betriebe verbunden. Auch in Indien ist die Zahl der „kranken“ Unternehmen seit 1983 sprunghaft gestiegen (von 66 000 auf 148 000), wenn auch nicht aufgrund der Liberalisierungsmaßnahmen allein. Die indischen Gesetze machen präventive Maßnahmen zur Vermeidung weiterer Verluste (Entlassungen, Lohnkürzungen. Produktion anderer Güter oder in anderen Standorten) ausgesprochen schwierig; Konkurse ziehen sich über Jahre hin. Die Regierung gewährt kranken Unternehmen eine Reihe von Vergünstigungen bzw. übernimmt diese teilweise. Diese Firmen blockieren einen nicht unbeträchtlichen Anteil der Industriekredite der Banken, und ihre Erhaltung stellt für die Gesamtwirtschaft — durch Verhinderung des Strukturwandels — eine nicht unerhebliche Belastung dar.
Die Errichtung der Industrial Reconstruction Bank of India (1984) und des Board for Industrial Restructuring (1986) zielte auf die finanzielle Rehabilitierung kranker Unternehmen (durch Fusionen, Verkauf. Refinanzierung etc.), beschränkte sich aber zu Lasten präventiver Maßnahmen auf Maßnahmen der Rehabilitierung zur Erhaltung des Gesamtuntemehmens und der Arbeitsplätze Eine zunehmende Zahl notleidender Unternehmen mit vergleichsweise hohem Lohnniveau stellt eine gewichtige politische Hypothek für die Fortsetzung des Liberalisierungskurses dar. zumal sich die Zahl derartiger Betriebe mit Sicherheit erhöhen wird. Schon bislang kamen durch relativ großzügige Vergabe neuer Produktionslizenzen über die Nachfrage hinaus die Verkaufspreise und die Profite in etlichen Branchen (Zement, Zweiräder. Fernsehgeräte etc.) ins Rutschen. Die Regierung äußerte anfangs die Überzeugung, daß dies dem Verbraucher nütze und der notwendige Preis für den Übergang zu einem offenerem System sei, modifizierte aber ihre Politik unter Protesten betroffener Unternehmen schließlich soweit, daß nicht rechtzeitig in Anspruch genommene Lizenzen nun nicht mehr verlängert werden
Das Handelsbilanzdefizit Indiens ist im Zuge der vorsichtigen außenwirtschaftlichen Öffnung 1985/86 zunächst deutlich gestiegen und hat damit Kritiker des neuen Kurses bestätigt. Im Jahr daraufsank es wieder, stieg aber 1987/88 wieder wegen dürre-bedingter Mehreinfuhren. Mittlerweile hat sich die Lage durch ein kräftiges Ansteigen der Exporte und durch höhere Zuwendungen im Rahmen der Entwicklungshilfe wieder etwas entspannt, allerdings ist auch das Importwachstum zur Zeit (über 20 %) beachtlich. Diese relative Entspannung kam nicht zu früh, waren doch die Devisenreserven Indiens im ersten Halbjahr 1988 auf ein Minimum gefallen und die traditionell geringe Schuldendienstquote auf den kritischen Wert von knapp über 25 Prozent gestiegen. Letzteres hat nicht nur mit dem steigenden Handelsbilanzdefizit. sondern auch mitdersich verschlechternden Schuldenstruktur Indiens zu tun. Der Anteil der kommerziellen Kredite an den gesamten Zuflüssen ist von nahezu Null (Ende der siebziger Jahre) auf mittlerweile über 20 Prozent gestiegen, und es fielen hohe Rückzahlungen gegenüber dem IWF an. Soll sich Indiens Verschuldungslage nicht weiter kritisch zuspitzen, sind nach Berechnungen der Weltbank ein Exportwachstum von real wenigstens sechs Prozent, ein weiterer Anstieg der Entwicklungshilfe und ernsthafte Bemühungen zur Einschränkung des Haushaltsdefizits nötig.
Die Regierung hat auf die kritische Zahlungsbilanz-lage bisher mit einer weiteren Verstärkung der steuerlichen Exportanreize. Bemühungen zur beschleunigten Auszahlung von Entwicklungshilfemitteln und zur Beteiligung ausländischer Investoren an Inlandsprojekten, einem Einfrieren nicht lebensnotwendiger Projekte und einer Fristverlängerung für Handelswechsel reagiert hat also versucht, den Fortgang des Liberalisierungsprozesses außen-wirtschaftlich abzusichem. Es mehren sich allerdings die Stimmen — darunter auch Finanzminister Chavan — die bei Fortbestand des hohen Defizits für eine verschärfte Regulierung der Importe und eine Rückführung der Lizensierungsliberalisierung plädieren
Schließlich ist auf die nicht unbeträchtlichen politischen Widerstände gegen die Fortsetzung der Liberalisierung hinzuweisen. Ihrer sozialen Provenienz nach setzen sich die Opponenten aus längerdienenden Kongreßabgeordneten und vor allem aus Vertretern der Verwaltung zusammen, deren Kontrollbefugnisse und deren Möglichkeiten zur finanziellen Vorteilsnahme durch die Reformen beschnitten wurden. Diese Gruppen können die Reformen durch „widerstrebende Umsetzung“ behindern. Dazu kommen die Führungen und Belegschaften international nicht konkurrenzfähiger Unternehmen, die prosowjetische Intelligenz und Teile der unterprivilegierten Kasten, für die in der gemischten Wirtschaft Indiens ein erheblicher Anteil der Arbeitsplätze reserviert war, sowie die Oppositionsparteien. Gegenüber diesen stellen die rückhaltlosen Befürworter der Reformen (die finanzielle und technologische Verwaltungselite, moderne Großbetriebe, der städtische Mittelstand) ein nicht gerade besonders beeindruckendes Unterstützungspotential dar
Der Widerstand gegen die Reformen argumentierte mit der Behauptung, sie begünstigten die Reichen und drohten, die Industrie durch — überdies teilweise überflüssige — Importe zu zerstören.
Die Kritik hatte insoweit Erfolg, als sich die Regierung Rajiv Gandhi bei der Vorlage ihrer Haushaltspläne 1986/87 und 1988/89 genötigt sah. im Vorgriff auf den Wahlkampf 1989 die Liberalisierung durch Mehrausgaben für Soziales und für die Landwirtschaft zu garnieren (Ernteversicherung, ländliche Sozialversicherung. Priorität der Lohnauszahlung bei Konkursen, Aufstockung der ländlichen Arbeitsbeschaffungsprogramme. Steuererleichterung bei landwirtschaftlichen Investitionsgütern) sowie Steuern auf Luxusgüter, aber auch die Zollsätze für besonders von Importen bedrohte Kapitalgüter zu erhöhen. Zudem hat sich das Tempo der Liberalisierungspolitik seit Mitte 1986 merklich verlangsamt; sie beschränkte sich auf einzelne Maßnahmen, vor allem im Bereich der Exportförderung. Einer der Hauptpromotoren der Reformen, der ehemalige Finanzminister V. P. Singh, wurde auf Druck interessierter Kreise entlassen. Daß die Liberalisierung an Schwung verloren hat. ist auf die innenpolitischen Krisen und die damit verbundene Abnahme der Wählerunterstützung für die Kongreßpartei zurückzuführen, worauf weiter unten eingegangen wird. Die Gefahr liegt darin, daß die politische Durchsetzbarkeit der Reformen mit einem schnellen Wachstum effizienter Unternehmen verbunden ist. das Verluste weniger konkurrenzfähiger Branchen zu kompensieren in der Lage ist Es ist sehr die Frage, ob sich die Regierung Rajiv Gandhi ausgerechnet im Wahljahr und angesichts der Versprechungen der Opposition, den wahlentscheidenden Bauern weitere Vergünstigungen zu gewähren (Schuldenstreichung), im Falle eines Wahlsiegs zu der nötigen Haushaltsdisziplin, zur Inflationsbekämpfung und zu einer riskanten Importliberalisierung durchringen kann.
III. Die innenpolitische Situation Rajiv Gandhis
Das innenpolitische Klima ist für die Deregulierungspolitik im Vergleich zum Beginn des Amtsantritts Rajiv Gandhis deutlich ungünstiger geworden. Damals begleiteten hochgesteckte Erwartungen seinen überwältigenden Wahlsieg bei den Parlamentswahlen (Dezember 1984). Die Wähler erwarteten von ihm einen radikalen Bruch mit den Mißständen der Vergangenheit. Er versprach ihnen eine Regierung, in der für Korrupte, Faule und Unfähige kein Platz mehr sein sollte. Rajiv Gandhi wurde zum Hoffnungsträger der Nation, der das Land aus Armut und Rückständigkeit ins 21. Jahrhundert katapultieren würde. Kaum ein Politiker hat in der Folge einen derartigen Popularitätssturz erlebt wie er. Einen Sieg bei den nächsten Wahlen (spätestens Ende 1989) halten Beobachter für alles andere als sicher, und er wäre allenfalls einem Mangel an glaubwürdigen Alternativen geschuldet.
Ausgelöst wurde diese Krise Anfang 1987 durch den Rücktritt des Finanzministers V. P. Singh. Dieser hatte zur Aufdeckung illegaler Auslands-konten wohlhabender Inder die amerikanische Detektei Fairfax unter Vertrag genommen. Dabei kamen auch Transaktionen naher Freunde des Premiers ans Licht. Der Vertrag mit Fairfax wurde ausgesetzt. V. P. Singh wegen Kompetenzüberschreitung ins Verteidigungsministerium versetzt. Dort untersuchte er in seiner kurzen Amtszeit größere indische Waffenkäufe auf verbotene Provisionszahlungen. Dabei wurden Bestechungszahlungen in Millionenhöhe bei der Beschaffung von U-Booten aus der Bundesrepublik Deutschland und von Haubitzen des schwedischen Herstellers Bofors entdeckt. Das ungeschickte Verhalten der Regierung beim Bofors-Skandal nährte Spekulationen über Korruption auf höchster Ebene. Die Regierung gab nämlich lange Zeit immer nur jene Informationen preis, die durch ausländische Medien bereits in die Öffentlichkeit gebracht worden waren, und erweckte den Eindruck, als sabotiere sie Hilfsangebote der schwedischen Regierung wie auch von Bofors zur Aufdeckung der Provisionsempfänger. V. P. Singh mußte seinen Rücktritt nehmen und wurde später wegen „parteischädigenden Verhaltens“ aus der Kongreßpartei ausgeschlossen. Zudem wurde von Seiten der Regierung versucht, die Tageszeitung „Indian Express“, die sich hauptsächlich für die Aufdeckung des Skandals einsetzte, mit allen Mitteln zum Schweigen zu bringen.
Nahe Freunde des Premiers sowie die Familie seiner italienischen Frau kamen unter Verdacht. Dem Premier selbst fiel in seiner Not nur das bewährte Mittel seiner Mutter ein, mit linkspopulistischer Rhetorik ausländische Mächte, speziell Pakistan, die VR China und den CIA, für sein Mißgeschick verantwortlich zu machen.
Parallel zum Verlust des „Saubermannimages“ für Gandhi verlor die Kongreßpartei unter seiner Präsidentschaft die Wahlen in sechs Bundesstaaten (Punjab, Assam, Mizoram, Kashmir, Westbengalen und in Kerala). Durch die Niederlage in Kerala (Ablösung durch die Linksfront) wurde der Kongreß auf die nördlichen Bundesstaaten (den Hindu-gürtel) beschränkt. Spektakulärer noch war die Wahlniederlage im Juni 1988 im nördlichen Bundesstaat Haryana, der an die oppositionelle Bauernpartei Lok Dal ging. Aus politischen Rücksichten auf die dortige Hindubevölkerung hatte Rajiv Gandhi das Meisterstück seiner ersten Regierungsmonate.den Punjab-Vertrag, geopfert. Dieser sah eine Übergabe der Stadt Chandigarh an den Punjab und eine für diesen Staat günstigere Wasser-aufteilung vor. Die Verzögerung der Umsetzung des Abkommens trug erheblich zum Wiederaufflammen des Sikh-Terrorismus bei, ohne — wie sich jetzt zeigen sollte — kompensierend bei den Hindus in Haryana politische Wirkung zu zeigen.
Schließlich geriet Indien im Frühjahr 1987 wegen Differenzen zwischen Präsident Zail Singh und Rajiv Gandhi an den Rand einer Verfassungskrise, und die Regierung wurde durch Austritte prominenter Kabinettsmitglieder bzw. durch Kabinettsumbildungen in rascher Folge geschwächt. Zuletzt erlitten auch innerparteiliche Demokratisierungsversuche im Kongreß Schiffbruch: Die längst überfälligen Wahlen fanden nicht statt, und die von Rajiv Gandhi geschaßten Mittelsmänner der Macht sind heute überwiegend wieder in Amt und Würden.
Fatal waren auch die Folgen des Hinauswurfs von V. P. Singh, der aus prominenten Kongreßdissidenten eine neue Partei bildete und sich mit seiner Antikorruptionskampagne, gestützt auf seine Hausmacht in Uttar Pradesh, rasch zur Integrationsfigur einer sich enger zusammenschließenden Opposition (siehe unten) und zur alternativen nationalen Führungsfigur entwickelte.
Die vorläufig letzte Schlappe erlitt die Regierung Rajiv Gandhi mit einem Anfang September 1988 in aller Eile und ohne ausreichende Debatte durch das Unterhaus gepeitschten „Verleumdungsgesetz", das zu Recht von der indischen Presse als schärfster Angriff auf die Pressefreiheit seit der Unabhängigkeit gegeißelt wurde. Das neue Gesetz, offenkundig im Zusammenhang mit dem Korruptionsskandal um die illegalen Auslandskonten und die Schmiergelder bei den Rüstungslieferungen konzipiert, schob die Beweislast bei Verleumdung dem angeklagten Redakteur zu, drohte mit hohen Gefängnisstrafen und erweiterte die Definition von Verleumdung derart, daß jede Unterstellung, die das moralische Ansehen der betroffenen Person direkt oder indirekt herabsetzt, geahndet werden kann. Die Presse war der Meinung, daß eine politisch ratlose Regierung ihr damit einen Maulkorb zur Unterdrückung weiterer Nachforschungen in unliebsamen Bereichen verpassen wollte, und startete eine beispiellose Protestkampagne, an der sich auch regierungsnahe Blätter beteiligten. Als sich schließlich die Opposition des wachsenden Widerstandes bediente und selbst innerhalb der Kongreßpartei die Zahl der Dissidenten anschwoll, sah sich Rajiv Gandhi in einer eilends einberufenen Kabinettssitzung dazu gezwungen, das Gesetz zurückzuziehen und sich für die Erhaltung der Pressefreiheit zu erklären
Bedrängt vom Voranschreiten der Opposition und von abnehmender Wählergunst — Umfragen im August 1988 zeigten ein Absinken der Wählergunst für die Kongreßpartei auf 54 Prozent und einen möglichen Wahlsieg der Opposition bei einem effektivem Wahlbündnis —, begann sich die Führung der Partei auf die dringend überfällige Reorganisation (vor allem auf unterer Ebene), auf die Erarbeitung einer attraktiven Wahlplattform sowie auf Maßnahmen zu konzentrieren, mit denen die Minderheiten zurückgewonnen werden sollen, die dem Kongreß zunehmend ihre Unterstützung versagt hatten. In diesem Zusammenhang wurden die Ansätze für die ländlichen Beschäftigungsprogramme erhöht, während innerhalb der Kongreßpartei weitergehendere populistische Maßnahmen (Schulspeisungen, freie Kleidung an arme Familien) beschlossen wurden, deren Realisierung das ohnedies schon üppige Haushaltsdefizit vollends aus dem Lot geraten ließ
IV. Die Bildung einer umfassenden nationalen Opposition
Indien weist bekanntlich im Gegensatz zu anderen nach dem englischen Modell und Wahlrecht begründeten Demokratien auf nationaler Ebene kein funktionierendes Zweiparteiensystem auf. Dies liegt zum einen am unbestreitbaren Erfolg der Kongreßpartei im Unabhängigkeitskampf und zum anderen an der Integrationskraft dieser Partei der Mitte, die vor allem die sozialen und religiösen Minderheiten (das sind immerhin etwa ein Drittel der Wähler) an sich zu binden verstand und über eine breite Stammwählerschaft im Hindu-Herzland verfügte Ebenso bedeutsam waren die permanenten personellen Rivalitäten und die organisatorische und programmatische Schwäche der Oppositionsparteien. Zum Gegensatz zwischen Unken und rechten Parteien tritt derjenige zwischen bäuerlichen und industriell orientierten, zwischen zentral-staatlich ausgerichteten und den seit Anfang der achtziger Jahre aufstrebenden Regionalparteien, die für einen größeren Anteil der Gliedstaaten an Macht und finanzieller Verteilungsmasse kämpfen.
Eine erfolgversprechende Alternative zum Kongreß setzt zumindest ein Wahlbündnis nahezu aller Oppositionsparteien bei den Parlamentswahlen voraus. Hierzu sind erstmals im Herbst 1988 entscheidende Schritte erfolgt. Vorausgegangen waren der Hinauswurf V. P. Singhs aus dem Kongreß und die Bildung einer neuen Partei (Jan Morcha) unter seiner Führung, die sich aus Kongreß-Dissidenten rekrutierte. V. P. Singh war zunächst bestrebt, seine Basiszu verbreitern; er bemühte sich mit Tiraden gegen die Großunternehmen um linke Anhänger, versuchte aber auch, am rechten Rande voranzukommen und die straff organisierte BJP zur Kooperation zu bewegen. Ein einigermaßen konsistentes Profil war so — abgesehen davon, daß man sich über die Notwendigkeit des Kampfes gegen die Korruption einig war — nicht zu erreichen.
Entscheidenden Auftrieb erhielten die Einigungsbemühungen der Opposition durch Verluste des Kongresses bei Nachwahlen im Juni 1988, bei denen insbesondere V. P. Singh einen triumphalen Erfolg in Allahabad erzielte. Er wurde im Oktober zum Parteiführer einer sich aus drei Oppositionsparteien (Janata, Jan Morcha und der großbäuerliche Lok Dal) bildenden neuen Partei der Mitte bestellt. Wenige Wochen zuvor hatte sich in Madras die Nationale Front konstituiert, ein umfassendes Wahlbündnis von sieben Parteien (die soeben genannten, die drei regionalen Parteien AGP, Telugu Desam und DMK sowie eine Kongreß-Splitterpartei).
Es wird sich zeigen, ob die Front zur Präsentation von gemeinsamen Oppositionskandidaten in den Wahlkreisen durchringen kann und ob sie auch zu diesbezüglichen Absprachen mit den nicht zur Front gehörenden Kommunisten und der BJP bereit ist. Die DMK ist eine entschieden regionale Partei, der Führer des Lok Dal propagierte dagegen Hindi als nationale Sprache. V. P. Singh und die Jan Morcha streben eine Fortsetzung des Liberalisierungskurses und eine weitere Öffnung zum Westen an, der Lok Dal eine Rückkehr zur kontrollierten Wirtschaft und engere Beziehungen zum Ostblock. Zudem gibt es Streit innerhalb der Parteien (um die Teilnahme an der Nationalen Front bzw.den Zusammenschluß zum Janata Dal) bzw. Streit zwischen ihnen um die Besetzung von Führungspositionen, um die Auswahl der Parlamentskandidaten und selbst um solche Trivialitäten wie Parteisymbole etc. Die Haltbarkeit dieses Bündnisses steht also sehr in Frage. Immerhin stellt sie die erste ernsthafte Bedrohung einer sich ebenfalls nicht sonderlich stark präsentierenden Kongreßpartei und ihres Führers dar
V. Ethnische, religiöse Spannungen und beschleunigte wirtschaftliche Entwicklung
Die Aufmerksamkeit, die in Indien und außerhalb dem außenwirtschaftlichen und außenpolitischen Umfeld geschenkt wird, steht im Mißverhältnis zur sehr viel bedeutenderen Rolle, die der inneren Stabilität des Landes für den langfristigen Erfolg der indischen Wirtschafts-und Großmachtpolitik zukommt. Diese scheint durch zunehmende gewalttätige Auseinandersetzungen zwischen religiösen Gemeinschaften, regionalistische und sezessionistische Bewegungen vor allem im Punjab und Nordosten, Ausschreitungen gegen Unberührbare und deren Gegenreaktionen, Spannungen in der Folge von wirtschaftlicher Entwicklung und das nach wie vor bestehende Ausmaß absoluter Armut nicht gewährleistet, weshalb es zu einem beliebten Gemeinplatz der Medien geworden ist, Indien als einen Staat zu schildern, der sich hart am Rande des politischen und gesellschaftlichen Zusammenbruchs befinde.
Gegenüber solchen pauschalen Endzeitspekulationen ist Vorsicht am Platze, weil sich trotz nicht zu bestreitender interner Konflikte und Antagonismen Indiens soziale Institutionen — auch das Kastenwesen — als bemerkenswert anpassungsfähig und elastisch erwiesen haben und die Kongreßpartei lange Zeit bemerkenswerte Fähigkeiten beim Konfliktausgleich zwischen sozialen Gruppen bewiesen hat. Zudem ist die indische Gesellschaft derart fragmentiert (nach Kasten, Schichten, Sprachen, Religionsgemeinschaften) und komplex, daß landesweite, auf einen Interessenkonflikt bezogene Bewegungen nur schwer entstehen und sich Gewalttätigkeiten meist im lokalen Rahmen halten lassen
Es wäre dennoch falsch, die Sorgen um die interne Stabilität Indiens als überflüssig abzutun. Zum einen läßt sich nämlich zeigen, daß das Ausmaß innergesellschaftlicher Gewalt in den achtziger Jahren rein quantitativ beachtlich zugenommen hat zum anderen klaffen die politische Bewußtwerdung von Minoritäten (etwa der Bauern, der Unberührbaren etc.) und die Fähigkeit der regierenden Kongreßpartei, deren Ansprüche zu kanalisieren, weiter auseinander als in der Vergangenheit, weil die Partei unter der Herrschaft Indira Gandhis von fähigen, unabhängigen Politikern „gesäubert“, durch regierungstreue Mitstreiter zweifelhafter Qualität ergänzt und übermäßig zentralisiert wurde. Gesellschaftliche Mobilisierung und politische Entwicklung fallen daher zunehmend auseinander.
Anhaltende ethnische Konflikte schwelten in der Regierungszeit Rajiv Gandhis im Punjab und im Nordosten Indiens. Letzterer ist mit Zentralindien nur durch einen schmalen Korridor verbunden. Dieser Korridor beherbergt mittlerweile sieben Gliedstaaten, die ethnisch, sprachlich und religiös sehr verschieden sind und in denen seit nunmehr 30 Jahren separatistische Aufstände gegen die Zentralregierung wüten. Dabei werden die Aufständischen begünstigt durch die Möglichkeit des Grenzübertritts nach Bangladesh bzw. nach Burma, das von ähnlichen Unruhen heimgesucht wird, sowie durch chinesische Waffenhilfe, die seit der Sezession von Bangladesh allerdings unterbunden bzw. vermindert wurde.
Die Zentralregierung versuchte, die Aufstände bislang in einer für einen Dritte-Welt-Staat zweifelsohne beispiellosen Weise beizulegen. Sie gewährte diesen Gebieten lokale Autonomie durch die Schaffung neuer Gliedstaaten (Nagaland, 1962; in den siebziger Jahren Tripura, Manipur und Meghalaya. 1986 Arunachal Pradesh und Mizoram), die hauptsächlich aus dem Territorium Assams herausgeschnitten wurden, betreute die Rebellenführer mit der Bildung von Landesregierungen und suchte unlängst die Kooperation mit Burma bei der Zerschlagung der verbleibenden Rebellengruppen Vorläufig letzter Akt des Dramas war die Agitation der Gurkhas für einen eigenen, unabhängigen Unionsstaat. die im Sommer 1988 durch Gewährung autonomer Distrikträte (innerhalb des Staates Westbengalen) beigelegt werden konnte. Diese gegenüber den Aufständischen ungewöhnlich konziliante Politik hat jedoch nicht zu einer vollständigen Befriedung des Nordosten geführt. In Meghalaya kam es zu blutigen Ausschreitungen der Studentenunion gegen Nicht-Stammesangehörige, in Manipur kämpft die Befreiungsfront weiter für die Unabhän-gigkeit und hat sich dazu mit den Rebellenbewe-gungen Nagalands und Assams verbunden.
Nagaland und Mizoram wurden im Spätsommer 1988 der Direktverwaltung des Präsidenten unterstellt, nachdem die dortigen Regierungen durch Abspaltungen — in Mizoram mit Hilfe der Kongreßpartei — handlungsunfähig wurden. Die Direktverwaltung kann nur dazu beitragen, sezessio-
Tendenzen wiederzubeleben. nistische
Auch der ethnische Konflikt in Assam ist drei Jahre nach dem Abschluß des seinerzeit gefeierten Assam Accord, mit dem die Regierung Rajiv Gandhi 1985 einen der großen Konfliktherde im Lande zu beruhigen versuchte, noch nicht endgültig beigelegt, wie dies Ende Februar vor allem die spektakuläre Blockade einer Ölpipeline durch die All Assam Student Union (AASU) zeigte. Das Assam Accord sah im wesentlichen die Ausweisung von nach 1971 illegal eingewanderten „Ausländem“ vor, womit insbesondere jene Bengali gemeint waren, die nach den Wirren bei der Gründung Bangladeshs nach Assam geflüchtet waren und die Assamesen zur Minderheit im eigenen Land zu machen drohten.
Als die Studentenunion 1979 entdeckte, daß die Wählerlisten eine große Zahl illegaler Immigranten enthielten, entfachten sie einen Proteststurm, dem sich bald nahezu die ganze assamesische Bevölkerung anschloß und der mit der unvorsichtigen Entscheidung der Zentralregierung (1983), auf der Basisder nicht revidierten Wählerlisten Landeswahlen durchzuführen, seinen blutigen Höhepunkt erreichte. Nach Abschluß des Assam-Abkommens siegte die von den Studenten gebildete AGP bei den Wahlen haushoch über den Kongreß und stellte die Landesregierung. Diese sah sich jedoch nicht zur Durchführung des Abkommens in der Lage, da dies die Ausweisung von etwa zwei Millionen Bengalis nötig gemacht hätte. Angesichts dessen und angesichts der zunehmenden Korruptionsanfälligkeit der AGP-Regierung entfremdeten sich diese und der Studentenverband, und die radikale United Liberation Front of Assam erhielt Zulauf.
Allgemein läßt sich die Rebellion im Nordosten Indiens auf zwei Faktoren zurückführen: Die gesamte Region wurde lange Zeit von der Entwicklungspolitik der Zentrale benachteiligt; dazu kamen die Landknappheit und die Vertreibung der alteingesessenen, teilweise christlichen mongolischen Stämme durch Auswärtige (Bengalen, auch Hindus und Nepalesen). Erschwert wird die Lage zudem durch Gebietsforderungen fast aller Gliedstaaten an Assam.
Gescheitert ist auch das innenpolitische Glanzstück der ersten Regierungsmonate Rajiv Gandhis, der Punjab-Vertrag, dereinen Transfer der Stadt Chandigarh an den Punjab und die Neuaufteilung der Wasserströme zwischen dem Punjab und Haryana vorsah und der eine gemäßigte Sikh-Regierung (Alkali Dal) ans Ruder brachte. Aus politischen Rücksichten auf die Stellung der Kongreßregierung in Haryana wurde die Vereinbarung, die von Anfang an auf Widerstand konservativer Kongreßkreise stieß, verschleppt. Dazu kamen das Wieder-erstarken der radikalen Sikhs, die der Alkali-Dal-Regierung Kollaboration mit der Zentralregierung vorwarfen und erneut den Goldenen Tempel besetzten, und schließlich die Spaltung der regierenden Partei, die für die Zentralregierung — wegen mangelnder Wahrung von Recht und Ordnung — den Anlaß bot, den Punjab im Mai 1987 wieder der Direktverwaltung zu unterstellen Seither haben jedoch die Gewalttätigkeiten noch zugenommen, und kriminelle Banden diktieren den Einwohnern, was zu tun und zu lassen ist. Eine langfristige politische Lösung ist angesichts der weit fortgeschrittenen Desintegration des Punjabs und angesichts der Tatsache, daß auf Seiten der Sikhs für die Zentralregierung kein Ansprechpartner mit genügender politischer Autorität vorhanden ist, nicht in Sicht.
Am Punjab-Konflikt kann man am deutlichsten den Zusammenhang zwischen beschleunigter wirtschaftlicher Entwicklung und der Zunahme sozialer Spannungen beobachten, der für Indien insgesamt — wie auch für andere Entwicklungsländer — gilt. Der Punjab weist bekanntermaßen eine rasche Produktivitätssteigerung in der Landwirtschaft auf. die die Einkommensunterschiede auf dem Lande vergrößert hat. Es ist einerseits eine rasch wachsende Klasse von niedrigkastigen, proletarisierten Landarbeitern (gespeist auch aus beschäftigungslos gewordenen Handwerkern und zugewanderten Kräften aus anderen Bundesstaaten) und andererseits eine prosperierende Schicht von kapitalistischen Mittelbauern geschaffen worden, deren Interessen zwangsläufig denen der (Hindu-) Händler im Lande und der industrieorientierten Entwicklungsstrategie der Zentralregierung zuwiderlaufen
Allgemein läßt sich sagen, daß die prosperierenden Regionen Indiens zugleich jene sind, in denen die schwersten Unruhen stattfanden (Uttar Pradesh, die Region um Bombay). Die beschleunigte sozioökonomische Entwicklung hat auch dazu geführt, daß sich gesellschaftliche Großgruppen ihrer gemeinsamen Interessen bewußter werden und diese aggressiv artikulieren. Zu diesen Gruppen gehören etwa die Unberührbaren, die im Februar 1988 in Bombay eine riesige Demonstration zustande brachten, um die Veröffentlichung der Werke ihres legendären Führers Ambedkar zu erreichen. Zum Teil betrachten sie einen Bürgerkrieg gegen die Oberkasten als unvermeidlich. Zu nennen sind auch die sich erstmals landesweit organisierenden Bauernverbände (die Bharatiya Kisan Union sowie die hauptsächlich in Maharashtra operierende Shetkari Sangathana), die sich aus wohlhabenderen Bauern zusammensetzen. Sie demonstrierten Anfang 1988 in Meerut massenhaft für höhere Preise für landwirtschaftliche Produkte, für Nachlässe bei den Strom-und Düngemittelpreisen sowie für Schuldenerleichterungen und belagerten Ende Oktober die Hauptstadt. Ihren Führern geht es letztlich darum, die ganze einseitig auf die Interessen der Städte und der Industrie ausgelegte Entwicklungsstrategie des Landes zugunsten der Landwirtschaft umzupolen. Die Oppositionsparteien versuchen, aus dem neuen politischen Bewußtsein der Bauern Kapital zu schlagen, wohl wissend, daß die Erfüllung ihrer Forderungen den Staat in den Bankrott treiben würde.
VI. Indiens regionale Außenpolitik im Zeichen der globalen Entspannung
Auch das außenpolitische Feld, auf dem die politische Führung häufig den durch abbröckelnde Wählerunterstützung und durch die sich zuspitzenden ethnisch-religiösen Auseinandersetzungen bedingten Prestigeverlust ausgleichen konnte ist schwieriger geworden. So haben die dauerhaften Entspannungsbemühungen zwischen den Supermächten sowie (neuerdings) zwischen der Sowjetunion und der VR China auch Auswirkungen auf die Stellung Indiens innerhalb und außerhalb der Region. Mit dieser Entspannung nimmt die Bedeutung Indiens für die Sowjetunion ab, während Indien auf sie als Sicherheitsgarant angewiesen bleibt. Diese Konstellation legt für die indische Seite Bemühungen zur Verbesserung der Beziehungen zur VR China und zu den Vereinigten Staaten und zur subkontinentalen Entspannung (vornehmlich mit Pakistan) nahe.
Bei den zwei Staatsbesuchen Gorbatschows seit Amtsantritt Rajiv Gandhis war eine nüchternere Einschätzung der indisch-sowjetischen Freundschaft auf beiden Seiten nicht zu übersehen. Gorbatschow verzichtete bereits bei seinem ersten Besuch im Dezember 1986 auf die übliche rhetorische Untermauerung der indischen Position gegenüber Pakistan und der VR China und forderte damals wie auch zwei Jahre später Indien zur Beilegung des Grenzkonflikts mit der VR China auf. Die sowjetischen Interessen an Indien verlagern sich auf den wirtschaftlichen Bereich, sind aber auch sicherheitsstrategisch so solide begründet, daß sich kein abrupter Kurswechsel ergeben wird. 1. Die Beziehungen zu Pakistan Hatte es in der Anfangsphase der Regierung Rajiv Gandhi noch so ausgesehen, als könnte es, unterstützt durch verstärkte regionale Kooperation im Rahmen der südasiatischen regionalen Kooperation (SAARC), zu einem dauerhaften Tauwetter zwischen Indien und Pakistan kommen, so zeigte sich bald, daß auch der außenpolitische Neuerungswille der indischen Regierung eher kurzatmig war und schon bald wieder dem traditionellen Säbelrasseln Platz machte. Wichtigster Grund für die Verschlechterung der Beziehungen war die Behauptung der indischen Seite, Pakistan unterstütze die Sikh-Terroristen. Zudem blieben die Verhandlungen über einen Nichtangriffsvertrag (von Pakistan vorgeschlagen) bzw. Freundschaftsvertrag (Vorschlag der indischen Seite) im Ansatz stecken, die Übereinkunft, gegenseitig auf den Angriff der Nuklearanlagen zu verzichten (Ende 1985), wurde nicht ratifiziert, und auch beim traditionell dürftigen Außenhandel zwischen beiden Staaten konnte kein Fortschritt erzielt werden.
Im Januar 1987 waren die Beziehungen wieder derart gespannt, daß sich aus bloßem gegenseitigem Mißtrauen und aus Mangel an Kommunikation bei großflächigen Manövem fast ein weiterer (der vierte) Waffengang zwischen den beiden Staaten ergeben hätte. Die pakistanische Regierung glaubte zeitweise, hinter den massiven indischen Vorbereitungen für die Übung „Brass Track“ (Ende 1986) in der an seine Ostgrenze reichenden Wüste Rajasthan die Planung eines Angriffskrieges zu sehen, und verstärkte ihrerseits die in ihren grenznahen Manövergebieten stehenden Truppen durch weitere Verbände. Hierin sah die indische Regierung wiederum eine Kriegsvorbereitung Pakistans. Es hätte nicht viel gefehlt und eine falsche Bewegung hätte aus dieser Eskalation, die am 23. Januar 1987 ihren Höhepunkt erreichte, einen heißen Krieg zwischen den beiden Ländern werden lassen. Verhindert wurde er durch Gespräche der militärischen Führungen über das „rote Telephon“ und durch geschickte Diplomatie Zia ul Haqs, der ein Cricket-spiel zwischen Indien und Pakistan zur Ankündigung eines inoffiziellen Staatsbesuchs nutzte, der dann im März 1987 auch stattfand.
Um diese Zeit sorgte die Behauptung des führenden pakistanischen Atomwissenschaftlers Qadeer Khan. Pakistan besitze bereits die Atombombe und werde sie einsetzen, wenn das Überleben auf dem Spiel stehe, für einige Aufregung. Die indische Regierung reagierte mit der nun schon traditionellen Replik, die atomare Bewaffnung Pakistans ziehe die indische automatisch nach. Unterhalb der atomaren Schwelle unternehmen beide Staaten gewaltige konventionelle Rüstungs-und Modemisierungsanstrengungen. die nach Lage der Dinge -trotz der auch nach dem sowjetischen Abzug aus Afghanistan weitergehenden Aufrüstung Pakistans durch die USA — die allseitige militärische Überlegenheit Indiens weiter erhöhen wird. Allerdings stößt die indische Aufrüstung nun an die Haushalts-grenzen, vor allem dann, wenn der liberale wirtschaftspolitische Kurs fortgesetzt werden soll.
Im Jahre 1988 intensivierten sich die indischen Anschuldigungen, Pakistan unterstütze die Sikh-Terroristen; im August drohte Rajiv Gandhi erstmals Pakistan öffentlich ernste Konsequenzen an, wenn es die Hilfe fortsetze. Wie bisher war die indische Regierung aber nicht in der Lage bzw. willens, harte Fakten zur Unterstützung ihrer Anschuldigungen zu präsentieren, so daß der Eindruck entsteht, daß hier innenpolitisches Mißgeschick auf den außenpolitischen Gegner projiziert wurde. Da Pakistan hinsichtlich der Unruhen in Sind ähnlich verfährt und mit einer Beseitigung der vielfältigen inneren Instabilitäten Indiens nicht zu rechnen ist, stellt auch die innenpolitische Lage des Landes eine anhaltende außenpolitische Hypothek dar.
Es ist die Frage, inwieweit der sowjetische Abzug aus Afghanistan und der Wahlsieg Benazir Bhuttos Bewegung in das indisch-pakistanische Verhältnis bringen werden. Gorbatschow hatte bereits bei seinem Staatsbesuch im Dezember 1986 das sowjetische Interesse an guten Beziehungen auch zu Pakistan betont. Die pakistanische Regierung ist bestrebt. diesen Spielraum zu nutzen, weiß allerdings, daß dies an den besonderen Beziehungen Moskaus zu Indien nichts ändern wird. In Pakistan gibt es trotz des Prestigegewinns, den man aus der Beendigung des Afghanistan-Konflikts zieht, auch Befürchtungen, daß Indien versucht sein könnte, das Najibullah-Regime in der Endphase des Kampfes um die Macht tatkräftig zu unterstützen um damit seine Vormachtstellung in Südasien zu sichern. Im übrigen ist die sicherheits-und außenpolitische Manövriermasse Benazir Bhuttos beschränkt; sie hat nicht nur den Außenminister in seinem Amt belassen, sondern auch die Fortsetzung der besonderen Beziehungen zu den USA und die Aufrechterhaltung des Rüstungsetats zugesagt. Ihre Äußerung, die indisch-pakistanischen Beziehungen müßten auf gegenseitiger Achtung und souveräner Gleichheit beruhen, zeigen, daß sich am pakistanischen Widerstand gegen ein indisches Hegemoniestreben nichts ändern wird. 2. Vorsichtige indisch-chinesische Annäherung Hauptsächlicher Stolperstein für eine mögliche Verbesserung der indisch-chinesischen Beziehungen ist die ungelöste Grenzfrage. Die VR China hält seit dem indisch-chinesischen Krieg von 1962 ein größeres Gebiet im Norden Kashmirs (Aksai Chin) besetzt und hat sich bisher stets gegen eine bedingungslose Rückgabe ausgesprochen. Seit 1981 finden bislang ergebnislose Grenzverhandlungen statt. Dabei zeichnete sich ab, daß die chinesische Seite gegen indische Konzessionen im Gebiet Aksai Chin auf territoriale Ansprüche im Osten der Grenze verzichten würde.
Im Dezember 1988, beim ersten Staatsbesuch eines indischen Premiers in der VR China seit 34 Jahren, der als ein Wendepunkt der indisch-chinesischen Beziehungen gefeiert wurde, kamen sich beide Seiten insoweit näher, als die Grenzverhandlungen auf eine höhere Ebene gehoben werden sollen und die indische Seite eine vorsichtige Annäherung an die chinesische Standardformulierung zur Lösung der Grenzfrage fand. Überdies sollen Bemühungen zur Truppenreduzierung an der gemeinsamen Grenze unternommen werden. Weiter konnte der indische Premier nicht gehen, um sich nicht vor den Wahlen (seitens der rechten BJP) des Vorwurfs nationaler Verzichtspolitik auszusetzen. Die Tatsache, daß sich die indische Regierung überhaupt auf eine Revision ihres Standpunktes einzulassen scheint, ist hauptsächlich der abbröckelnden Unterstützung durch die Sowjetunion zuzuschreiben. 3. Indien als Garantiemacht in Sri Lanka Mit dem Abschluß des indisch-srilankischen Friedensabkommens vom 29. Juli 1987 erreichte die Regierung Rajiv Gandhis zweifelsohne ihren größten außenpolitischen Erfolg. Dem Abkommen vorausgegangen waren jahrelange Bemühungen, die srilankische Regierung und die tamilischen Rebellengruppen zu einer vernünftigen Lösung der ethnischen Krise in Gestalt einer Autonomieregelung für die tamilischen Gebiete im Norden und im Osten der Insel zu bewegen. Dabei kam sie erstmals dem Anliegen Sri Lankas entgegen, die von indischem Boden ausgehenden Aktionen tamilischer Rebellengruppen zu unterbinden.
Angesichts von Maximalforderungen der Rebellen und immer wieder durchscheinenden Bestrebungen der srilankischen Regierung, eine militärische Lö37 sung des Konflikts sowie geheimdienstliche und militärische Hilfestellung durch auswärtige Mächte (USA, Israel, VR China und Pakistan) zu suchen, glaubte sich die indische Regierung Anfang Juni 1987 zu einer Verletzung des Luftraums Sri Lankas genötigt, ein Warnschuß, auf den bald der Abschluß des Abkommens folgte. Das Friedensabkommen etabliert Indien als Garantiemacht für die Entwaffnung der tamilischen Rebellen und für die Sicherheit der tamilischen Minderheit. Es räumt Indien Mitsprache bei der Gestaltung der Außen-und Sicherheitspolitik Sri Lankas ein. so daß dessen Souveränität teilweise untergraben wird: Ausländisches Militärpersonal und ausländische Rundfunk-anstalten dürfen nicht ohne indische Einwilligung tätig werden, der Hafen Trincomalee darf nicht für ausländische Militärbasen zur Verfügung gestellt werden und untersteht teilweise gemeinsamer Verwaltung
Die hohen indischen Verluste und die finanziellen Lasten des Engagements, die von der Opposition und der Auslandspresse häufig gegeißelt wurden (Motto: Sri Lanka als Indiens Vietnam), hat die indische Regierung als notwendigen Preis für die Etablierung einer indischen Einflußzone und deren Sanktionierung durch die Supermächte billigend in Kauf genommen Für die kleineren Nachbarn Indiens diente die Intervention in Sri Lanka als deutliche Warnung, für Pakistan als Bekräftigung seiner Opposition gegen die indische Hegemonialpolitik durch Allianz mit raumfremden Mächten.