I. Einführung und Problemstellung
Das Verhältnis von Friedensvölkerrecht und internationaler Politik wird, solange man diese Unterscheidung zu machen versucht, grundsätzlich von Spannungen bestimmt sein. Die Analytiker, die diese Unterscheidung im Sinne einer Dichotomie auslegen, übersehen prinzipiell, daß Friedensvölkerrecht und internationale Politik bzw. internationale Gestaltung der zwischenstaatlichen Beziehungen untrennbar miteinander verwoben und verknüpft sind. Diejenigen, welche die Untrennbarkeit von Völkerrecht und internationaler Politik vertreten haben, konstatieren daher: „Völkerrecht ist ein politisches Recht.“ 1) Denn verfolgt ein Parlament oder ein Politiker nicht politische Absichten, wenn sie nach zwischenstaatlichen Regelungen und Regelungsnormen fragen? Zeigt sich doch gerade in den deutsch-deutschen Beziehungen immer wieder die Notwendigkeit, diesen Beziehungen eine „rechtliche“ Qualität zu geben, weil es im Interesse nicht nur der beteiligten Vertragspartner, sondern auch wesentlich im Interesse der in beiden deutschen Staaten lebenden Menschen liegt. Wenn aus dogmatischer Sicht eine Unterscheidung von Friedens-Völkerrecht und internationaler Politik vorgenommen wird, wie es noch heute in der Völkerrechtswissenschaft der Bundesrepublik Deutschland einerseits und in der Politikwissenschaft unter Berücksichtigung der internationalen Politik andererseits geschieht, so liegt die Begründung darin, daß die deutsche Völkerrechtswissenschaft offensichtlich die Vergangenheit noch nicht bewältigt hat — eine Vergangenheit, in der die Völkerrechtswissenschaftler die Verbindung und Identität von Völkerrecht und internationaler Politik/Außenpolitik nicht geleugnet haben 2). Die Politikwissenschaft hingegen hat immer noch Berührungsängste, den Dialog mit Völkerrechtlern zu suchen. Ein solcher Dialog wäre sinnvoll, trüge er doch dazu bei. die Dichotomie von Recht und Politik in der internationalen Politik aufzulösen und erneut zu reflektieren. Eine Analyse des Verhältnisses von Friedensvölkerrecht und internationaler Politik ist ohne eine Theorie des Verhältnisses von Völkerrecht und internationaler Politik hinsichtlich der Frage nach dem Zweck zwischenstaatlicher und internationaler Vereinbarungen und Absprachen weder möglich noch denkbar
Die gegenwärtige Diskussion um den Hitler-Stalin-Pakt, die Annexion der baltischen Staaten durch die Sowjetunion oder die Offenheit der deutschen Frage läßt sich nicht mit rechtsdogmatischen Formeln bewältigen, sondern macht die Verbindung von außenpolitischen Interessen und Völkerrecht deutlich. Gerade bei diesen politisch brisanten außenpolitischen Fragen zeigt sich die Bedeutung des hinter den Normen stehenden politischen Interesses der jeweiligen Entscheidungsträger. Allerdings ist hier ein qualitativer Unterschied zu konstatieren. Während der Hitler-Stalin-Pakt unzweifelhaft die Einverleibung und Annexion osteuropäischer Territorien oder zumindest die Abgrenzung der Einflußnahme auf osteuropäische Staaten zum Gegenstand hatte und damit von vornherein ein dem geltenden Völkerrecht widersprechendes Interesse verfolgte, muß die Offenheit der deutschen Frage unter Berücksichtigung der in der Satzung der Vereinten Nationen in Art. 2 und 4 niedergelegten Prinzipien diskutiert werden, d. h. die Bundesrepublik Deutschland muß eine Außenpolitik betreiben, die sich ausschließlich friedlicher Mittel bedient und damit gemäß den Grundsätzen der Satzung der Vereinten Nationen legitime Interessen verfolgt. Die Außenpolitik eines demokratisch legitimierten Staates zeichnet sich nicht zuletzt dadurch aus, daß sie ihre Ziele ausschließlich mit friedlichen Mitteln verfolgt und auf jegliche kriegerische Maßnahmen verzichtet. Zweck dieser Außenpolitik ist daher, im Sinne der Satzung der Vereinten Nationen das friedliche Zusammenleben und die Kooperation der Völker und Staaten untereinander zu fördern. Insoweit dürfte auch die Entsendung von Bundeswehreinheiten verfassungsrechtlich und völkerrechtlich unbedenklich sein, da diese ausschließlich für Friedensmissionen unter Federführung der Vereinten Nationen eingesetzt werden können und damit auch dem Verfassungsauftrag genüge getan wird
Man kann daher der These Hans Kelsens nicht folgen, daß die Sphäre des Politischen für die Völkerrechtssetzung und für den Juristen unbedeutend ist. Folgerichtig müßten sich die Juristen aus der Diskussion um eine an der Satzung der Vereinten Nationen ausgerichtete Außen-und internationale Politik sowie aus dem damit zusammenhängenden Völkerrechtssetzungsverfahren heraushalten
Werden also die Außenpolitik und die internationalen Beziehungen von den in der Satzung der Vereinten Nationen verankerten Grundsätzen des Art. 1 und 2 (nämlich den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren sowie jegliche Streitigkeit in den internationalen Beziehungen durch friedliche Mittel zu lösen, so daß Weltfriede, internationale Sicherheit und Gerechtigkeit nicht gefährdet werden) bestimmt und getragen, dann kann die gegenseitige Abhängigkeit von Friedensvölkerrecht und Außenpolitik bzw. internationalen Beziehungen nicht nur nicht geleugnet, sondern muß geradezu zum kategorischen Imperativ, zur „Grundnorm“ jedes außenpolitischen Handelns gemacht werden. Sinn und Zweck jedes außenpolitischen Handelns ist daher, das Friedensvölkerrecht zu nutzen, um die Verhältnisse der Weltgesellschaft zu gestalten oder zu verändern, wobei das Friedensvölkerrecht die Grenzen festlegt, innerhalb derer die Gestaltung der Weltgesellschaft vorgenommen werden kann.
Friedensvölkerrecht ist Friedenspolitik, weil diese vorgegebene Gestaltungsregeln und Formen zur Strukturierung der Weltgesellschaft nutzt. Der friedliche Wandel als eine der Grundbedingungen der Friedensgestaltung und die Verwirklichung neuer Formen sozialer Ordnungsvorstellungen in der Weltgesellschaft sind daher nicht zuletzt die Grundlagen einer Theorie des Verhältnisses von Völkerrecht und Außenpolitik bzw. internationalen Beziehungen
Das Friedensvölkerrecht wird damit zum humanitären Völkerrecht, auch wenn in den internationalen Beziehungen immer noch regionale Konflikte herrschen, um deren Lösung gerungen wird. In diesem Zusammenhang ist auf die bereits vor 125 Jahren in Genf am 22. August 1864 unterzeichnete „Convention zur Verbesserung des Schicksals der verwundeten Soldaten der Armeen im Feld“ hinzuweisen, aus der sich einerseits das humanitäre, andererseits das Friedensvölkerrecht entwickelte. Viktor Bruns hat dieses u. a. wie folgt formuliert: „Völkerrecht (Recht) bedeutet Ordnung und Frieden in einer Gemeinschaft. Die Ordnung des Zusammenlebens von Menschen bedingt die Unterdrückung der Eigenmacht des freien Spiels der Kräfte, der willkürlichen Selbstbestimmung der Genossen. Das Wesen einer Ordnung besteht nicht bloß in einem Negativen, in der Anordnung des Nichtdürfens. Ordnung ist Zuweisung einer Eigensphäre des Handelns und Herrschens an den Genossen, ist die Gewährung eines Dürfens und ist Schutz dieses Dürfens durch Anordnung des Nichtdürfens der übrigen Genossen. So ist eine (Völker-) Rechtsordnung ihrem Wesen nach Verteilungsund Friedensordnung . .. Das Wesen der Gemeinschaft und ihrer Ordnung liegt in der Unterordnung des einzelnen unter das Ganze, nur durch sie bekommt er ein Recht auf Existenz und Freiheit. Nicht die Souveränität der Staaten ist Grundlage der Völkerrechtsordnung, vielmehr reicht das Recht eines Staates in der Gemeinschaft so weit, als diese durch ihre Ordnung ihm Unabhängigkeit und Selbstbestimmung garantiert.“
Es geht letztendlich um die Umsetzung des Zwecks der Völkerrechtsordnung, nämlich durch die Außenpolitik „die Glücksseligkeit des menschlichen Geschlechts vorzubereiten und für eine gerechte Verteilung dieser Glücksseligkeit zu sorgen“, wie es Christian Wolff bereits im 18. Jahrhundert formulierte und wie es ähnlich in der Präambel zur Verfassung der Vereinigten Staaten steht
II. Grundnormen der internationalen Politik und des Friedensvölkerrechts
Die Frage nach den Grundlagen der Verhaltensregeln für Akteure in der internationalen Politik (wobei hierunter nicht nur Staaten als Akteure zu verstehen sind, sondern auch solche „transnationalen“ Akteure, welche sich um soziale, wirtschaftliche und kulturelle Zusammenarbeit bemühen) ist so alt wie die Diskussion um Sinn und Zweck des Staates oder der menschlichen Natur überhaupt. Schon Johann Jacob Moser versuchte, Grundsätze des Völkerrechts zu entwickeln, welche das europäische Völkerrecht in Friedens-und Kriegszeiten zusammenzufassen in der Lage waren. In seinem „Versuch des neuesten Europäischen Völkerrechts in Friedens-und Kriegszeiten“ samt ergänzenden „Beiträgen“ versteht er Völkerrecht nicht aus abstrakten Prinzipien deduziert und mit konkretem Material angefüllt, sondern belegt umgekehrt anhand des angefallenen Materials zwischen 1740 und 1777/80, daß sich die Grundlagen des Völkerrechts induktiv, d. h. aus den Erfahrungen der Beziehungen „vornehmlich aus den Staats-Handlungen der europäischen Mächte, auch anderen Begebenheiten, so sich seit dem Tode Kaiser Carls VI. im Jahre 1740 getragen haben“, ableiten lassen. So finden sich bereits Begriffe wie „Erhaltung der Freiheit“, des „Gleichgewichts“ oder der „Ruhe in Europa“ als wesentliche konstitutive Elemente einer europäischen Ordnung, die geprägt wird von einer Politik, welche die in „Unstimmigkeiten geratenen Mächte wieder zu versöhnen oder doch dem Ausbruch eines Krieges, in den gemeinhin, nach und nach, auch noch andere Staaten verwickelt werden, vorzubeugen“ hat. Und er fährt fort: „Benachbarte Staaten sind verpflichtet, einander die Liebespflichten zu erweisen, welche unter wohlgesitteten Völkern ein Mensch dem anderen zu erzeigen pflegt; z. B. ihm alles Gute zu gönnen und es nicht nur nicht zu hindern, sondern auch zu befördern, wenigstens soviel es ohne seinen eigenen Nachteil geschehen kann.“ 9)
Die von Moser geforderten Grundbedingungen zwischenstaatlicher und anderer Beziehungen ließen ihn als ersten in der deutschen Völkerrechtsgeschichte die Systematisierung des Völkerrechts vorantreiben und auf die reale Staatspraxis, der soziologischen Grundtatbestände zwischenstaatlicher Beziehungen hinweisen. Dabei zeigt sich, daß Mo-ser die dem Völkerrecht zugrundeliegenden konstitutiven Elemente der legitimen Herrschaft und natürlichen Freiheit, der Über-und Unterordnung durch Verträge oder einseitige Maßnahmen und Handlungen, der verschiedenen institutioneilen . Entscheidungsformen und Kataloge des rechtlich „Unverfügbaren“, vor allem aber der Menschen-und Bürgerrechte, immer wieder betont. Auch wenn Moser des öfteren in die Nähe des Positivismus gerückt wird und zum Teil auch damit identifiziert wurde, ist sein Versuch der Systematisierung des Völkerrechts und der europäischen Beziehungen eingebettet und verwurzelt in der Lehre von der „Politik“ und der europäischen Naturrechtstradition. Der Einfluß der praktischen Philosophie von Aristoteles’ „Politik“ über den Thomismus bis zum Neoaristotelismus des 16. und 17. Jahrhunderts einerseits und das antike und mittelalterlich-kirchliche Naturrechtsdenken über spanische Spätscholastiker und humanistische Naturrechtsansätze bis zu Hugo Grotius andererseits haben Eingang gefunden in die Konzeption und Systematisierung der zwischenstaatlichen Beziehungen.
Mathias Stolleis 11) ist der Auffassung, daß die Fragestellungen der „Politik“ und der naturrechtlichen Grundlagen der Rechtswissenschaft sich dort überschneiden, „wo die politische Ordnung des Gemeinwesens als . Rechtsordnung'verstanden und auf ihre naturrechtlichen Basissätze zurückgeführt werden sollte . . . . Politik und Rechtswissenschaft'trafen auch dort zusammen, wo sie sich im Angriff auf ungerechte Herrschaft und ungerechte Gesetze naturrechtlicher Argumente bedienten. Kurzum: eine normativ verfahrende Politik, eine die . Verfassung'des Gemeinwesens behandelnde Rechtswissenschaft und eine das ius divinum aus der Offenbarung und den Lehren der Kirche bestimmende Theologie fühlten sich gleichermaßen zuständig.“ Es ist nicht überraschend, daß gerade im Zeitalter des Hochabsolutismus Staat, Gesellschaft und Individuum sich zu differenzieren beginnen, das Glücksempfinden individualistische Züge annimmt und das Naturrecht und das von den Völkern übereinstimmend praktizierte Völkerrecht zur Regelung der zwischenstaatlichen Beziehungen und zur Verhütung des Krieges dazu diente, einerseits den Anspruch der Kirche, andererseits den Zugriff des Staates durch Einführung praktischer und reformistischer Gesetzgebung zu begründen. Das „Naturrecht des Revolutionärs“, die Ablehnung der menschlichen Unterordnung in Rechtsform oder jeglicher nicht legitimierter Autorität und die Einführung einer überpositiven Instanz als unangreifbare Erkenntnis-und Legitimationsquelle verband das Naturrecht mit dem Völkerrecht und der „Politik“, indem die Einsicht in die Natur des Menschen oder der Natur der Dinge beschworen wurde.
Für die deutsche Entwicklung hinsichtlich der wissenschaftlichen Durchsetzung des Natur-und Völkerrechts ist es bezeichnend, daß es erst 1883 Otto von Gierke mit seiner berühmten Monographie über Althusius gelang, die Bedeutung des Natur-rechts für das Völkerrecht und die Politik herauszuarbeiten. Mit Beginn des 20. Jahrhunderts wurde der Name eines deutschen Denkers bekannt, der die Entwicklung der naturrechtlichen Staats-und Gesellschaftslehre im 16. und 17. Jahrhundert wesentlich mitgetragen hat. Althusius, der im übrigen auf die Begründung einer selbständigen politischen Wissenschaft besonderen Wert legte, stellte in seinem Hauptwerk fest, daß eine umfassende Wissenschaft menschlichen Gemeinschaftslebens nur unter bestimmten politischen Grundgedanken, aus denen sich Grundregeln für die Ordnung des Gemeinwesens ableiten, denkbar ist. Dieses Gemeinwesen oder Gemeinschaftsleben ist mittels empirischer, rationaler, juristischer und soziologischer Methoden darzustellen, wobei die konstitutiven Elemente des Gemeinschaftslebens — insbesondere das Kooperationsprinzip, der Vertragsgedanke, der föderalistische Staatsaufbau, die Volks-souveränität und das Repräsentativprinzip — herausgearbeitet wurden.
Was auch für die Innenpolitik bereits von Emst Fraenkel festgestellt wurde, nämlich daß „unter ausdrücklicher Ablehnung der Annahme, daß ein Gemeinwohl in der sozialen Realität existiert und unter gleichzeitiger Anerkennung der Tatsache, daß der Glaube an die Existenz eines Gemeinwillens für das soziale Bewußtsein von erheblicher Bedeutung zu sein vermag“ gilt gleichermaßen auch für die internationale Politik und die internationalen Beziehungen. Dickinson hat dieses wie folgt zusammengefaßt: „Die Aufgabe eines jeden demokratischen Regierungssystems kann nicht darin bestehen, einem imaginären Volkswillen Ausdruck zu verleihen, sondern zwischen den verschiedenen Sonderwillen und Sonderbestrebungen, die zu jeder Zeit danach trachten, sich in der sozialen Wirklichkeit zu realisieren, einen Ausgleich herzustellen.“
Das moderne Völkerrecht wird heute mehr denn je von den sozialen Grundstrukturen der Weltgesellschaft bestimmt. Nicht die Rechtsformen der Staatengemeinschaft, die Institutionen des zwischenstaatlichen Verkehrs, das Vertragsrecht oder das Ausmaß der Kooperation sind von Bedeutung, sondern vielmehr die politischen und sozialen Gegebenheiten, welche die internationale Rechtsordnung und die Regulierungsmechanismen hervorbringen. So wird die Sozialordnung in immer größerem Ausmaß zum Regelungstatbestand des modernen Völkerrechts; die Ordnung des Zusammenlebens der Menschen ist nicht nur ausschließlich in der Hand des Staates, sondern verlagert sich, wie z. B. in Europa, auf die Zuständigkeit des internationalen Bereiches. Schon 1948 mit der Verabschiedung der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte und den Nachfolgeregelungen im Rahmen der Vereinten Nationen, des Europarates oder anderer sozialer Organisationen wird bereits die Entwicklung der internationalen Einflußnahme auf die Fragen der Sozialregelung deutlich.
Dieses wird noch deutlicher durch den Erlaß der Europäischen Sozialcharta. Auch der inzwischen nicht mehr zu bezweifelnde Grundsatz von der Verantwortung der Industriestaaten für die Entwicklungsländer deutet in diese Richtung. Die grenzüberschreitenden Probleme der friedlichen Nutzung der Kernenergie, der Ausbeutung des Meeres-bodens, des Umweltschutzes, der Neuerung im Verkehrs-und Nachrichtenwesen, des Datenschutzes, der Liberalisierung des Kapitalverkehrs, der Arbeitsmigration und der Menschenrechte bewirken eine zunehmende zwischenstaatliche Interdependenz, welche die klassische Teilung von Innen-und Außenpolitik bzw. internationaler Politik aufzuheben scheint.
Die Änderungen der politisch-sozialen Rahmenbedingungen haben auch eine Änderung der Völker-rechtsordnung bewirkt. Einerseits zeigte sich die besondere Flexibilität dieser Ordnung, weil sie vom Konsens und von der Wandlungsfähigkeit der Staatengemeinschaft abhängt, andererseits ist festzu-stellen, daß sich das traditionelle Völkerrechtssystem im Umbruch befindet. Dieser Umbruch wird nicht zuletzt durch das Anwachsen grenzüberschreitender sozialer Bewegungen unterstützt, die insbesondere Erweiterungen der institutioneilen Partizipationsmöglichkeiten fordern und Entscheidungsmonopole aufgebrochen haben. Die Forderung nach der „Wertdemokratie“ im innenpoliti-sehen Bereich, welche das Zusammenspiel einer Gesellschaft pluraler Lebensstile und pluraler Interessen verschiedener und unterschiedlicher Lebensweisen und Kulturursprünge zu regeln in der Lage ist, stellt ein gleichermaßen bestimmendes und kunstitutives Element der internationalen Ordnung und des internationalen Zusammenlebens dar. Auch die inzwischen grenzüberschreitende Forschungsund Technologiepolitik erfordert eine politische Bewertung im Sinne einer Wertfeststellung unter besonderer Berücksichtigung des „Weltgemeinwohls“ der Weltgesellschaft.
Welche Wertmaßstäbe und Wertfeststellungen können aber zur Feststellung der Grundnormen und Regelungsnormen der internationalen Politik und des Völkerrechts herangezogen werden, welche letztendlich das „Gemeinwohl“ des menschlichen Zusammenlebens in den internationalen Beziehungen bestimmen? Es kann kein Zweifel darüber bestehen, daß sich die „Grundnormen“ der internationalen Zusammenarbeit in wirtschaftlicher, sozialer, kultureller und humanitärer Sicht aus der Satzung der Vereinten Nationen und der aufgrund der Satzung begründeten internationalen Vereinbarungen ableiten und feststellen lassen. Beruhen doch die Regelungsnormen der Satzung der Vereinten Nationen — der positiven Völkerrechtsordnung — auf bestimmten Wertgrundlagen und Wertfeststellungen, die gegenwärtig den Mittelpunkt der internationalen Politik darstellen.
Während sich diese „Grundnormen“ nur mühsam aus konkreten Rechtsnormen erschließen lassen, werden die Gemeinschaftsregeln in der Satzung der Vereinten Nationen, insbesondere in ihrer Präambel sowie in Art. 1, definiert, welche die in den Vereinten Nationen verbundenen Staaten als Handlungsmaxime ihres individuellen und kollektiven Handelns anerkannt haben. Schon in der Präambel der Satzung wird auf das Erfordernis des „sozialen Fortschritts“ und der „Besserung des Lebensstandards“ hingewiesen: Grundsätze des politischen Handelns, aus denen sich die Forderung nach Umgestaltung der Weltgemeinschaft entwickelt hat.
Die der Weltgemeinschaft zugrundeliegenden Wertfeststellungen und Wertbestimmungen erfordern jedoch zunächst eine Analyse der der Satzung innewohnenden Ordnungsprinzipien und ihrer theoretischen Prämissen. Diese Ordnungsprinzipien werden oftmals in der tagespolitischen Diskussion über die Rolle der Vereinten Nationen in der internationalen Politik übersehen und vernachlässigt, wenn nicht gar absichtlich unterdrückt, um die Ineffektivität der Vereinten Nationen zu unterstreichen. Die der Verfassung der Vereinten Nationen zugrundeliegende innere Struktur geht auf zwei voneinander verschiedene geistig-politische Strömungen zurück, die, obwohl sie sich theoretisch auszuschließen scheinen, beide gleichwohl Eingang in das Ordnungsgefüge der Vereinten Nationen gefunden haben.
Da ist zum einen der legalistische Ansatz, der den internationalen Frieden in der Weise zu sichern bestrebt ist, in der im innerstaatlichen Bereich „Recht und Ordnung“ bzw. das Problem der Friedenssicherung gelöst zu werden pflegt. Er unterscheidet sich vom realistischen Ansatz insbesondere dadurch, daß der letztere den Frieden durch ein traditionelles internationales Ordnungsprinzip, nämlich durch die Zusammenarbeit, das Zusammenleben und Zusammenstehen der führenden Großmächte, also durch das Prinzip der Verantwortung, zu wahren versucht. Die gemeinsam auszuübende Verantwortung für den Weltfrieden ist die anerkannte Grundnorm des realistischen Ansatzes
Auf den ersten Blick erscheinen die für die Auffassung über die Grundstruktur des internationalen* Systems bestimmenden Ansätze kaum vereinbar, zumal nicht nur die Gründer dieser Ordnung sich in ihrer politischen Haltung unterschieden, sondern auch große Differenzen im einzelnen bestanden. Bei näherem Hinsehen jedoch zeigt sich, daß sich beide Ansätze gleichwohl nicht wesentlich unterscheiden, da das Gemeinsame in der Grundnorm liegt.
Es ist der grundsätzliche Ordnungsgedanke, durch den sich Realisten von den Legalisten unterscheiden. Die Grundnorm jedoch ist ohne Einschränkung die gleiche, nämlich die Erhaltung und Sicherung des Friedens und die dazu erforderliche gemeinsame Verantwortung.
Die „Grundnormen“ des kollektiven und individuellen politischen Handelns der Mitglieder der Vereinten Nationen sind in der Satzung, insbesondere in der Präambel und in Art. 1, als Wertgrundlagen der Rechtsordnung der Weltgemeinschaft konkretisiert und als Regelungsstruktur durch die Mitglieder anerkannt. Zweck und Ziel ist zunächst die Erhaltung und gegebenenfalls die Wiederherstellung des Weltfriedens, „um zukünftige Geschlechter vor der Geißel des Krieges zu bewahren, die zweimal zu unseren Lebzeiten unsagbares Leid über die Menschheit gebracht hat“ (Präambel).
Die die gegenwärtige Struktur der internationalen Beziehungen bestimmende Grundnorm der Gewaltlosigkeit ist als Kern des völkerrechtlichen ius cogens anerkannt und stellt die Handlungsmaxime jedes an den internationalen Beziehungen beteiligten Staates dar. Durch Art. 2 Abs. 4 ist sowohl die Anwendung als auch die Androhung von Gewalt im Sinne militärischer Gewalt verboten Das Gewaltverbot hat daher weit über das Kriegsverhütungsrecht.den damit zusammenhängenden Fragen der Selbstverteidigung und nicht zuletzt der Rechts-durchsetzung an Bedeutung gewonnen. Ist doch das Gewaltverbot auch im Sinne des Gebotes der Gerechtigkeit bei gleichzeitiger Gewährleistung der Sicherheit der Staaten, Völker und Menschen durch den „peaceful change“ zu beachten. Dabei ist hervorzuheben, daß die Satzung die Achtung des Wertes und der Würde der menschlichen Person, die Menschenrechte und die grundlegenden Freiheiten „für alle ohne Unterschied der Rasse, des Geschlechts, der Sprache oder der Religion“ zum wertbestimmenden Ordnungsprinzip des interna-tionalen Systems gemacht hat. Frieden ist nur erreichbar, wenn die Würde aller Menschen geachtet wird, da die Mißachtung der Menschenrechte zu sozialen Spannungen führt.
Neben der sich aus Art. 2 Abs. 4 der Satzung ergebenden Grundnorm des Gewaltverbotes lassen sich aus Art. 2 und der Präambel weitere Grundnormen entfalten. Alfred Verdross ist der Auffassung, daß sich aus diesen Grundnormen eine „Philosophie des Friedens“ ableiten läßt, deren völkerrechtliche Wurzeln bis zu den Begründern der Völkerrechtswissenschaft zurückzuverfolgen sind — die Grundnorm der souveränen Gleichheit aller Mitglieder der Organisation, — die Grundnorm, alle aus der Satzung sich ergebenden Verpflichtungen nach Treu und Glauben zu erfüllen und auszuführen, — die Grundnorm, alle Streitfälle friedlich auszutragen, — die Grundnorm, bei der Durchführung von Zwangsmaßnahmen die Organisation zu unterstützen, — die Grundnorm, sich nicht in die inneren Angelegenheiten der Staaten einzumischen, und — die Grundnorm, auch die Nichtmitglieder zu verpflichten, die Aufrechterhaltung des Friedens und der internationalen Sicherheit zu beachten
Die aufgeführten Grundnormen sind einerseits in Verbindung mit der Durchsetzung des Gewaltver-botes unter Berücksichtigung der Beschränkung der nationalen Rüstungen und der Internationalisierung der militärischen Macht, andererseits im Hinblick auf den Grundsatz des „peaceful change“ zu verstehen.
Die nationalen Rüstungen zu beschränken und sich internationaler Kontrolle zu unterwerfen, wird mit dem Ziel der kollektiven Sicherheit verbunden. Wie vorausschauend die Väter der Verfassung der Weltgemeinschaft die Rahmenbedingungen entworfen haben, zeigen die anschließend im Rahmen des Genfer Abrüstungsausschusses ausgehandelten Abkommen -Die Abrüstungsverhandlungen mit dem Endziel einer allgemeinen Abrüstung werden zur Zeit weitergeführt und sind noch nicht abgeschlossen, im Detail sind allerdings über bestimmte Abrüstungsmaßnahmen Übereinstimmungen erzielt worden.
Verknüpft mit den Grundnormen des Art. 1 Ziffern 1— 7 ist das Problem der friedlichen Weiterentwicklung und Anpassung sowie das in die Satzung und die Präambel aufgenommene Prinzip des soge-nannten „peaceful change“. Die Durchsetzung und Ausführung der Grundnormen ist nur möglich durch eine wirtschaftliche, soziale, kulturelle und humanitäre Zusammenarbeit. Soziale Gerechtigkeit und die Verbesserung der Lebensbedingungen für den einzelnen Menschen haben daher auch etwas mit der Aufrechterhaltung des Friedens zu tun. Die Handlungen einesjeden Mitgliedsstaates in den außenpolitischen Prioritäten und der internationalen Politik sind daher durch diese Grundmaxime, der raison d’etre (Staatsräson) jedweden außenpolitischen Handelns, bestimmt. Die Bedeutung der raison d’etre für die gegenwärtige und zukünftige Weltordnung muß besonders hervorgehoben werden und zeigt sich nicht zuletzt in der Forderung nach dem Aufbau internationaler Regime, die regulierende Vorkehrungen im völkerrechtlichen Sinn enthalten, um die Zusammenarbeit der Mitglieder zu fördern und zu gewährleisten.
Die Akzeptanz der in der Satzung der Vereinten Nationen niedergelegten Grundnormen wird durch die Ankündigung der Sowjetunion, der Weltbank, dem Internationalen Währungsfonds und dem GATT (Allgemeines Zoll-und Handelsabkommen) beizutreten, unterstrichen, gleichzeitig hat sie* öffentlich festgestellt, daß vom traditionellen Ansatz der Analyse der internationalen Beziehungen als „ständigem Klassenkampf“ Abstand genommen worden ist. Als die „realen Feinde“ dürften daher nicht die USA bzw. die NATO betrachtet werden, sondern die Bedrohungen der Umwelt und die globalen wirtschaftlichen Probleme. Diese Probleme sind auf einer kooperativen Basis unter Einbeziehung des Systems der Grundnormen der Satzung der Vereinten Nationen zu lösen. Die von Gorbatschow initiierte „neue“ Völkerrechtspolitik der Sowjetunion wurde durch verschiedene Maßnahmen, welche die Sowjetunion bis zu diesem Zeitpunkt immer abgelehnt hat zu implementieren, in praktische Politik umgesetzt, die den Grundnormen der Satzung besondere politische und völkerrechtliche Bedeutung zukommen ließen. Die Sowjetunion unterzeichnete zunächst den INF-Vertrag, der den Vertragsparteien Vor-Ort-Inspektionen erlaubte und damit ein Hindernis bei den Abrüstungsverhandlungen beseitigte — ein Grundsatz, welchen die Sowjetunion ständig als Verletzung ihrer Souveränität betrachtete. Auf der Sitzung der General-versammlung der Vereinten Nationen 1988 kündigte der Generalsekretär und Präsident der Sowjetunion einseitige Truppenreduzierungen an. Die Sowjetunion zahlte die seit langem fälligen UN-Mitgliedsbeiträge und erklärte sich auch dazu bereit, die durch die Friedensmission der Organisation auf die Sowjetunion entfallenen 200 Mio. US-Dollar in harter Währung einzubringen.
Die 43. Sitzung der Generalversammlung verlief mit Unterstützung der Sowjetunion weniger politisch kontrovers, als es üblicherweise der Fall war. Ein großer Teil der Resolutionen wurde einstimmig angenommen, und die Kontroversen über den Status Israels sowie die damit zusammenhängende Ost-West-Konfrontation waren weniger brisant als in vorangegangenen Sitzungen. Die Sowjetunion brachte mit Zustimmung des Westens einen Antrag durch, eine Konferenz der Vereinten Nationen zu Fragen der Umwelt und der Menschenrechte 1991 in Moskau abzuhalten. Und es scheint sich abzuzeichnen, daß die Sowjetunion alsbald als Beklagter vor dem Internationalen Gerichtshof anzutreten hat
Der neue kooperative Realismus zeigt sich deutlich in der Akzeptanz der auf den Grundnormen beruhenden Vorschläge der Sowjetunion, die sich nahezu mit früheren westlichen Vorschlägen zur Stär-kung der Vereinten Nationen decken. Die Vorlage der Sowjetunion schließt mit dem Satz: „The Soviet Union is convinced that the comprehensive System of security is at the same time a System of universal law and order that ensures the primacy of international law in politics. “
III. Das Grundgesetz und die Grundnormen des Friedensvölkerrechts
Die Bundesrepublik Deutschland wurde am 18. September 1973 in die Vereinten Nationen aufgenommen. Mit der Aufnahme und dem Gesetz zum Beitritt der Bundesrepublik zur Charta der Vereinten Nationen vom 6. Juni 1973 (BGBl. 1973 II, 430) verpflichtete sich diese, den Grundnormen der Satzung Folge zu leisten und im Rahmen ihres außenpolitischen Handelns diesen Grundnormen Geltung zu verschaffen. Die Bundesrepublik Deutschland hat die Grundnormen der Satzung bereits vor ihrer Mitgliedschaft freiwillig befolgt. In Art. 3 des Pariser Vertrages über die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den drei Mächten vom 23. Oktober 1954 sowie im NATO-Vertrag wird mehrfach auf die Satzung der Vereinten Nationen Bezug genommen. Darüber hinaus hat die Bundesrepublik Deutschland durch Unterzeichnung des Statutes des Internationalen Gerichtshofes diese Gerichtsbarkeit angenommen und die Parteifähigkeit vor dem Gericht erlangt. Für die Bundesrepublik bestand damit die Möglichkeit, den Internationalen Gerichtshof im Festlandsockelstreit und im Streit über die isländische Fischereizone anzurufen.
Mit ihrem Beitritt hat die Bundesrepublik Deutschland ihr außenpolitisches Verhalten im Rahmen der internationalen Beziehungen und der internationalen Politik im Einklang mit den Grundnormen der Satzung einzurichten, soweit dies zur Aufrechterhaltung von Frieden und Sicherheit erforderlich ist. Sie hat auch damit die in Art. 2 verankerten allgemeinen Grundnormen der Satzung als allgemeines Völkergewohnheitsrecht anerkannt. War die Bundesrepublik Deutschland schon vor Beitritt an die Grundnormen der Satzung gebunden, so ist diese Verpflichtung besonders mit Beitritt vertraglich begründet und unterstrichen worden. Sie hat sich damit der gesamten Völkerrechtsordnung unterworfen. Um so erstaunlicher ist daher die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 31, 58, 75), die dem Grundgesetz eine „völkerrechtsfreundliche“ Haltung und Tendenz zugesteht, die das Gericht aus der Präambel, aus Art. 1 Abs. 2, Art. 24 und 25 sowie aus dem Verfassungssystem insgesamt ableitet. Demgegenüber wird die Ansicht vertreten, daß lediglich Art. 24 Abs. 3 die Bundesrepublik Deutschland der gesamten Völkerrechtsordnung unterwirft, während die Art. 1 Abs. 2, Art. 24 und 25 ausschließlich Ausschnitte der Völkerrechtsordnung betreffen. Die angebliche Zurückhaltung des Grundgesetzes gegenüber der Völkerrechtsordnung und den damit zusammenhängenden Grundnormen ist um so erstaunlicher, als die erwähnten Grundgesetznormen insbesondere Vorstufen zum Frieden in den internationalen Beziehungen enthalten, die nahezu identisch sind mit den Grundnormen der Völkerrechtsordnung. So steht vor allem in der Präambel des Grundgesetzes: „. . . von dem Willen beseelt... als gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen . . Art. 1 Abs. 2 betont die „unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechte als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt“; Art. 9 Abs. 2 spricht ein „Verbot von Vereinigungen, die sich . . . gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten“ aus, und Art. 24 Abs. 2 mahnt „zur Wahrung des Friedens“ sowie zu Bereitschaft und Einwilligung in Hoheitsbeschränkungen, „die eine friedliche und dauerhafte Ordnung in Europa und zwischen den Völkern der Welt herbeiführen und sichern“. Schließlich findet sich in Art. 26 Abs. 1 eine Vorschrift zur verfassungsrechtlichen Absicherung des Gewaltverbotes, welche insbesondere schon die Vorbereitung eines Angriffs durch die Verfassung verbietet. Und Art. 87 a Abs. 2 sieht vor, daß ein Einsatz von Streitkräften nur zur Verteidigung möglich und damit jegliche militärische Angriffshandlung ausgeschlossen ist.
Diese im Grundgesetz aufgeführten Rechtsgüter der internationalen Friedensordnung werden durch strafrechtliche Vorschriften, insbesondere durch § 80 Strafgesetzbuch (StGB) (Vorbereitung eines Angriffskrieges), § 80 a StGB (Aufstacheln zum Angriffskrieg), § 131 StGB (Aufstachelung zum Rassenhaß) und § 220 a StGB (Völkermord), geschützt und in der innerstaatlichen Ordnung verankert. Insoweit ist die Auffassung des Bundesverfassungsgerichtes nicht ganz einsichtig, dem Grundgesetz lediglich „Völkerrechtsfreundlichkeit“ zuzugestehen, wenn man das massive und vorbehaltlose Bekenntnis zur Völkerrechtsordnung des Grundge-B setzes als Maßstab außenpolitischen Handelns in Betracht zieht.
Noch kurioser ist daher die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluß des Ersten Senats vom 18. Oktober 1967 — BVerfGE 22, 293) zu Art. 24 hinsichtlich der Rechtsqualität der durch den EWG-Vertrag geschaffenen Rechtsvorschriften. Das Bundesverfassungs hinsichtlich der Rechtsqualität der durch den EWG-Vertrag geschaffenen Rechtsvorschriften. Das Bundesverfassungsgericht gesteht dem EWG-Vertrag die Qualität einer Verfassung dieser Gemeinschaft zu und interpretiert die von den Gemeinschaftsorganen erlassenen Rechtsvorschriften als eine eigene Rechtsordnung, deren Normen weder Völkerrecht noch nationales Recht der Mitgliedstaaten sind. Wenn man einer durch regionale Rechtsorgane geschaffenen Rechtsordnung, welche unter Art. 51 der Satzung der Vereinten Nationen eingerichtet worden ist, die Schaffung von Völker-rechtsnormen bestreitet, wie muß dann eine Verfassung der Weltgemeinschaft im Sinne des Bundesverfassungsgerichts beschaffen sein, um die Qualität einer autonomen Völkerrechtsordnung zugesprochen bekommen zu können? Die Bestätigung der „Völkerrechtsfreundlichkeit“ des Grundgesetzes genügt allein nicht, um der Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland die Qualität der Friedenserhaltung und des friedlichen Wandels im Rahmen der internationalen Beziehungen zu konstatieren und sie zu verbürgen.
Der sogenannte „völkerrechtsfreundliche“ Charakter des Grundgesetzes wird einerseits zur verfassungsrechtlichen Leitlinie 23) erhoben, andererseits durch die Rechtsprechung in Frage gestellt und hinsichtlich der Effektivität der Grundnormen der Satzung der Vereinten Nationen nahezu verneint. Diese zwiespältige Haltung in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wird durch die beiden Entscheidungen zum Eurocontrolsystem (BVerfGE 58, S. 1 [34]; 59, S. 63 [89]) unterstrichen und noch weitgehender eingeschränkt, indem das Gericht feststellt, daß Verletzungen des Völker-rechts durch Nichtbeachtung völkerrechtlicher Nonnen, die eine völkerrechtliche Verantwortlichkeit der Bundesrepublik begründen, nach Möglichkeit zu verhindern oder zu beseitigen sind. Offensichtlich geht das Gericht davon aus, daß die Grundnormen der Satzung der Vereinten Nationen nur dann zu beachten sind, wenn innerstaatliche Normen dem nicht entgegenstehen. Wie aber ist dann diese verfassungsrechtliche Leitlinie im Verhältnis zu Art. 25 Abs. 1 zu interpretieren, der feststellt: „Die allgemeinen Regeln des Völkerrechts sind Bestandteil des Bundesrechts“? Es ist offen-sichtlich, daß die „allgemeinen“ Regeln des Völker-rechts auch die aus der Satzung sich ableitenden Regeln zur Friedensgestaltung und Friedenserhaltung umfassen. Meint hier das Bundesverfassungsgericht, daß, wenn die Staatsräson es erfordert, völkerrechtlichen Normen nach Möglichkeit keine innerstaatliche Rechtsgeltung verschafft werden sollte, wenn sich, wie das Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung zum Grundlagenvertrag feststellt, ein „Rechtstitel“ zur Wiedervereinigung aus dem Grundgesetz ergibt?
Wenn die „allgemeinen Regeln des Völkerrechts Bestandteil des Bundesrechts“ sind, dann müßten folgerichtig auch die Grundnormen der Satzung der Vereinten Nationen durchschlagen und Vorrang haben gegenüber Rechtstiteln, die ausschließlich aus innenpolitischem Interesse heraus zu erklären und zu definieren sind.
Jedes außenpolitische Handeln, das existente völkerrechtliche Verträge in Frage stellt, ist mit den Grundnormen der Satzung der Vereinten Nationen nicht vereinbar. Das Bundesverfassungsgericht hat hinsichtlich der Auslegung völkerrechtlicher Verträge festgestellt, daß die Interpretationen sich nach den Grundsätzen des Völkerrechts zu richten habe (BVerfGE 4, 157, 168). Wenn diese Richtlinie für die Interpretation von völkerrechtlichen Verträgen Geltung beansprucht, dann müßte sie auch auf die Grundnormen der Satzung der Vereinten Nationen Anwendung finden, zumal Art. 25 Abs. 2 einen gesteigerten Wirkungsgrad der allgemeinen Regeln des Völkerrechts enthält und alle Personen, einschließlich der Bewohner West-Berlins, welche der Staatsgewalt der Bundesrepublik Deutschland unterstehen, umfaßt 24). Andererseits glaubt aber das Gericht, sich unter Berufung auf einen „Grunddissens“ unverzüglich von dieser Interpretation und Richtlinie freisprechen zu können (BVerfGE 36, 1, 35).
Allerdings sucht man vergeblich nach einer klaren und einschlägigen Norm im Grundgesetz, welche den Wirkungsgrad einer völkerrechtlichen Bestimmung nach nationalem Recht bestimmt. Die Ambiguität des Bundesverfassungsgerichts hinsichtlich der Akzeptanz der Vorrangstellung der „allgemeinen Regeln des Völkerrechts“, insbesondere aber bezüglich der Grundnormen der Satzung der Vereinten Nationen und damit des Friedensvölkerrechts, ist u. a. auch an der Diskussion um die Ent-Sendung oder Bereitstellung von Verbänden der Bundeswehr oder des Bundesgrenzschutzes im Rahmen von friedenserhaltenden Missionen (peace-keeping) durch die Vereinten Nationen abzulesen. Die Auseinandersetzung um den Wehr-beitrag hat diese Diskussion zum Teil bereits vorweggenommen. Gleichwohl ist unter besonderer Berücksichtigung des Art. 26 die Frage des Einsatzes von Verbänden der Bundeswehr erneut in das tagespolitische Blickfeld gerückt. Bemerkenswert an dieser Diskussion ist, daß der Streit um die Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 26, insbesondere aber um den Friedensbegriff, zu verschiedenen Auffassungen geführt hat und offensichtlich bis heute nicht geklärt ist. Die zögernde Haltung der Bundesrepublik Deutschland hinsichtlich der Beteiligung an UN-Friedensmissionen ist ansonsten nicht verständlich. Aus verfassungsrechtlicher Sicht ist der Interpretation des Art. 87 a der Vorzug zu geben, welche mit dem Begriff „Ver die Frage des Einsatzes von Verbänden der Bundeswehr erneut in das tagespolitische Blickfeld gerückt. Bemerkenswert an dieser Diskussion ist, daß der Streit um die Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 26, insbesondere aber um den Friedensbegriff, zu verschiedenen Auffassungen geführt hat und offensichtlich bis heute nicht geklärt ist. Die zögernde Haltung der Bundesrepublik Deutschland hinsichtlich der Beteiligung an UN-Friedensmissionen ist ansonsten nicht verständlich. Aus verfassungsrechtlicher Sicht ist der Interpretation des Art. 87 a der Vorzug zu geben, welche mit dem Begriff „Verteidigung“ nur den nach Völkerrecht und nach Art. 26 Grundgesetz verbotenen Einsatz von Bundeswehrtruppen in einem Angriffskrieg meint und sich nicht auf Friedensmissionen im Rahmen der Vereinten Nationen bezieht. Die Vereinten Nationen stellen darüber hinaus ein kollektives System zur Sicherung des Weltfriedens dar. Auch Art. 24 Abs. 2 Grundgesetz dürfte daher den Einsatz der Bundeswehr in Friedensmissionen rechtfertigen 25).
Die staats-und verfassungsrechtliche Auseinandersetzung um Art. 26 Abs. 1 kreiste einerseits um die Frage der normativen Verwendung des Friedens-begriffes unter Berücksichtigung staatszentrierter Analysen und der Angst vor eventuellen Souveränitätseinbußen, andererseits um die extensive Auslegung dieses Artikels. So wurde die Auffassung vertreten, daß die Wertung des Art. 26 unterhalb der völkerrechtlichen Verbote liege und damit das, was völkerrechtlich erlaubt ist, nicht friedensstörend im Sinne von Art. 26 sein kann 26).
Eine restriktive Interpretation des Art. 26 kann wohl kaum durch den Verfassunggeber gewollt worden sein, da nach dem Zweiten Weltkrieg die Bundesrepublik Deutschland ihre Friedfertigkeit durch maßvolles außenpolitisches Handeln im Sinne des Friedens zunächst erwerben mußte, um in den Kreis der Nationen wiederaufgenommen zu werden. Mit dem Beitritt zu den Vereinten Nationen verpflichtete sie sich, eine alternative, der Eigendynamik der Weltgesellschaft gerecht werdende Friedenspolitik zu verfolgen, welche sich an der Emanzipation des Individuums, an Freiheit und Gerechtigkeit sowie an der Überwindung von Ausbeutung orientierte. Insoweit ist auch die Bundesrepublik Deutschland an die in der Satzung der Vereinten Nationen ausgewiesenen Grundnormen des internationalen Systems gebunden und hat ihre Außenpolitik entsprechend umzusetzen. Die positive Friedensordnung bzw.der positive Friedens-begriff, der in der strafrechtlichen Umsetzung schwer faßbar ist, ist in den internationalen Beziehungen vorzuziehen, weil die in der Bundesrepublik sich aus Art. 26 ergebenden und in strafrechtlicher Sicht relevanten Störungshandlungen gleichwohl nicht greifen, wenn man an die Waffen-und Chemielieferungen der deutschen Industrie denkt.
Wenn das Friedensgebot des Art. 26 als grundlegendes Prinzip der Verfassung in gleicher Weise wie das Sozialstaatsprinzip anzusehen ist, dann muß jedwedes außenpolitisches Handeln im Rahmen der internationalen Beziehungen davon bestimmt werden. Außenpolitik und Friedensvölkerrecht sind daher identisch mit den Grundnormen der Satzung der Vereinten Nationen. Das Friedensgebot, auch wenn es durch Art. 79 Abs. 3 nicht gestützt wird, muß gleichwohl als gleichrangig mit den engsten Verfassungsprinzipien gesehen werden. Insoweit ist fraglich, ob das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Grundlagenvertrag diesem verfassungsrechtlichen Friedensgebot entspricht, wenn von einem verfassungsrechtlichen Wiedervereinigungsgebot gesprochen wird, angesichts der bekannten internationalen Spannungen im Rahmen dieses Problemkreises. Auch wenn verschiedentlich behauptet wird, eine solche Staatszielbestimmung lasse sich kaum konkretisieren, so ist doch nicht zu übersehen, daß die Grundnormen der Satzung dieses bereits vorgenommen haben. Selbst das Grundgesetz hat durch Art. 26 Abs. 1 und Abs. 2 eine solche Konkretisierung vollzogen. Das Friedensgebot läßt sich aber auch im Bereich des Militär-und Rüstungssektors, des Nord-Süd-Konfliktes, der Feindbilder (Massen-medien/Erziehung) und der Umwelt, des Natur-haushaltes, anwenden und konkretisieren, wenn man gleichzeitig die große Anzahl bi-und multila-teraler Verträge zur Interpretation heranzieht Daß die Identität von Außenpolitik, Friedensvölkerrecht und internationalen Beziehungen offensichtlich noch nicht das Bewußtsein der Bürger der Bundesrepublik erreicht hat, liegt wohl daran, daß man sich die Bundesrepublik als „ein materielles Schlaraffenland“ vorstellt, wie es erst kürzlich formuliert wurde, ohne Verständnis für die Außenpolitik, ohne Gefühl für die äußere Umwelt Diese Ratlosigkeit bedingt die Hinwendung zur Innenpolitik. Und so urteilt Hacke:
„Aber kein Land der Welt ist so abhängig von einer kooperativen und geschickten Außenpolitik wie die Bundesrepublik:
-Die Situation des geteilten Landes zwingt seit vier Jahrzehnten zu einer deutschland-und ostpolitischen Aufmerksamkeit, die nur wir Deutsche allein voll verstehen können.
— An der ideologischen Nahtstelle des Ost-West-Konfliktes bedarf die Bundesrepublik der außenpolitischen Unterstützung der westlichen Partner und Verbündeten.
-Die Sicherheit der Bundesrepublik kann nur im Rahmen des Nordatlantischen Bündnisses gewährleistet werden. Die ständige sicherheitspolitische Abstimmung ist deshalb zwingend.
— Die Garantie der USA, im Falle eines Krieges die Bundesrepublik auch mit Nuklearwaffen zu verteidigen, verweist auf die zentrale sicherheitspolitische Abhängigkeit der Bundesrepublik. — Die exportorientierte und exportabhängige Wirtschaft der Bundesrepublik bedarf der internationalen Märkte und der Aufrechterhaltung eines liberalen Weltwirtschaftssystems. — Umgekehrt zwingt der Mangel an eigenen Rohstoffen zu politischer Zurückhaltung gegenüber nicht-demokratischen oder totalitären Staaten, wenn unsere Wirtschafts-und Kapital-bzw. Rohstoffinteressen tangiert sind. — Die internationale Konkurrenz mit der DDR hat sich seit Beitritt der beiden deutschen Staaten in die UNO am 18. September 1973 qualitativ und verfahrensmäßig verändert, bleibt aber in ihrem Kern bestehen. Dieser Faktor zwingt zu zusätzlichen außenpolitischen Überlegungen, die nur für geteilte Nationen zutreffen. — Die historische Belastung des Dritten Reiches schließlich bleibt für die Außenpolitik der Bundesrepublik in den kommenden Jahren mitbestimmend. Dies gilt nicht nur für Israel und den Nahen Osten.“
Unter Berücksichtigung dieser Lage ist es um so schwerer, die im Rahmen deutscher Provinzialität sich abspielende Diskussion um das Verhältnis von Völkerrecht und internationaler Politik zu begreifen und zu verstehen. Wird doch die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland nicht zuletzt durch das inzwischen engmaschige Netz vertraglicher Verpflichtungen bestimmt, gehalten und gestützt.
IV. Zur Restrukturierung des Verhältnisses von Völkerrecht und internationaler Politik: „value oriented jurisprudence" und Naturrecht
Während in der Bundesrepublik Deutschland juristische Analytiker die Verfassung der Weltgemeinschaft weitgehend als ineffektiv bezeichnen und politikwissenschaftliche Analysen die Satzung ausschließlich mit dem Begriff „Machtpolitik“ zu interpfetieren versuchen, haben die Väter der UN-Satzung, Legalisten und Realisten, frühzeitig erkannt, daß weder die rein rechtliche Analyse der Satzung noch die real machtpolitische Darstellung in der Lage sind, das Verhältnis von Völkerrecht und internationaler Politik zu beantworten. Scheitert doch schon die rein rechtliche Darstellung an der Tatsache, daß zentrale Rechtsprechungsmechanismen und Verfahren nicht existieren; der Konsens in der Weltgemeinschaft hinsichtlich der Einhaltung von Verfahren und Regelungsmechanismen ist hingegen von entscheidender Bedeutung. Die Satzung der Vereinten Nationen verbindet daher die für die Weltgemeinschaft konstitutiven Elemente des internationalen Systems, einmal außenpolitische und internationale Beziehungen im Rahmen von Regelungsmechanismen zu strukturieren und zu steuern, zum anderen diesen Regelungsmechanismen Achtung und Durchsetzung zu verschaffen.
Die Frage des Verhältnisses von Völkerrecht und internationaler Politik im Sinne einer Dichotomie ist daher ein Scheinproblem. Wissenschaftstheoretisch-philosophisch ausgedrückt sind die Ansätze der Legalisten und Realisten nicht einander ausschließende Versuche, die Weltgemeinschaft und das internationale System zu erklären, sondern bedingen einander, indem, wie Emst Mach es ausdrückt, sich die Gedanken an die Tatsachen und die Gedanken aneinander anpassen, um die Gesetze der Verbindungen zwischen Empfindungen und Vorstellung über die Weltgemeinschaft und das Verhältnis von Völkerrecht und internationaler Politik zu erklären. „Die Welt“ ist nach Mach „die Gesamtheit der Tatsachen“.
Die Wertbestimmtheit der in der Satzung der Vereinten Nationen verankerten Grundnormen ist Bestandteil des internationalen Systems. Die Frage, wie dieses Werteproblem insbesondere im Hinblick auf die Bestimmtheit dieser Werte im internationalen System zu beantworten ist, kann allerdings hier nicht in vollem Umfange beantwortet werden. Allerdings ist auf die Versuche hinzuweisen, welche unternommen wurden, die Wertentscheidung auf eine allgemeingültige Grundlage zu stellen. Einen solchen Versuch unternahm die sogenannte „value oriented jurisprudence“, wie sie vor allem von Lasswell und MacDougal vertreten wird. Beide gehen von der Struktur der innerstaatlichen Entstehungsorganisation und den damit zusammenhängenden Krisen aus und verlangen eine Rückbesinnung auf die demokratischen Grundwerte der Gesellschaft sowie ein „wissenschaftliches“ Mitdenken.
McDougal hat in seinen Arbeiten zur Weltordnung die Weltgemeinschaft und die damit zusammenhängenden Minimalstandards die Wertbestimmtheit dieser Ordnung aufzuzeigen versucht. Die entscheidende Frage aber blieb von Lasswellund McDougal unbeantwortet, nämlich wie sie zu ihrer Wertordnung innerhalb des internationalen Systems gelangten. Mittels eines soziologischen Vergleichs der soge-nannten „shared expectations" (gemeinsame Erwartungen) von Individuum zu Individuum und Kultur sind sie der Ansicht, auf einen Minimalbestand solcher „Werte“ verweisen zu können, der nicht nur universal anerkannt werde, sondern die Grundlage der Weltgemeinschaft bilde. In der Satzung der Vereinten Nationen sind die auch von McDougal erwähnten Grundwerte wie Menschenwürde. Solidarität und Sicherheit enthalten, welche sich aus dem Wesen einer „world community“ (Weltgemeinschaft) ableiten lassen.
Diese Wertordnung ist in der „Natur des Menschen“ als einer mit „Würde ausgestatteten Person“ und in der Natur der menschlichen Gesellschaft als einer auf Frieden, Gerechtigkeit und Freiheit angelegten Gemeinschaft angelegt. Sie stellt die Grund-norm des internationalen Systems dar. Menschliches und politisches Handeln in der Außenpolitik hat sich an diesen Wertmaßstäben auszurichten. Man darf dabei nicht übersehen, daß es sich bei den Grundnormen und Grundwerten um Grundwerte der demokratisch-naturrechtlich-aufklärerischen Tradition handelt. Auch wenn diese empirisch nicht begründbar sind — diesen untauglichen Versuch unternimmt z. B. McDougal — stellen sie überpositives internationales Recht dar. Insoweit hat auch Arnold Brecht auf die Postulate der Gerechtigkeit und Freiheit hinsichtlich der ontologisch-metaphysisch verstandenen „Natur des Menschen“ hingewiesen Wesentlich ist jedoch, daß diese so verstandene Gerechtigkeit und Freiheit aus der demokratisch-freiheitlichen Gesellschaft abgeleitet und entfaltet und auf die Weltordnung übertragen werden muß. Die überpositive Geltung der Grundnormen der Satzung der Vereinten Nationen ist letztendlich der Maßstab, der anzulegen ist und an der die Außenpolitik und die internationalen Beziehungen zu messen sind. Auch wenn diese Grundnormen empirisch nicht meßbar und feststellbar sind, so sind doch politisches Handeln und die sich daraus ergebenden Maßnahmen nachzuvollziehen und nachzuprüfen. Aus der Erfahrung der Summe der Handlungen läßt sich schließlich die Verbindung zwischen überpositiven Grundnormen und positivem Recht herstellen. Arthur Kaufmann und Heinrich Frenkel haben daran erinnert, daß Rechtsidealität und Rechtspositivität als zwei unabdingbare Strukturmerkmale vorhanden sein müssen, um von einer existenten Rechtsnorm reden zu können. Dieses ist gleichermaßen anzunehmen für das System der internationalen Beziehungen. Ist dieses nicht der Fall und widerspricht die internationale Norm dem internationalen donn ideal, dann besitzt sie auch keine Rechtsverbindlichkeit. Diese Verbindlichkeit ist dann als politische Verbindlichkeit zu verstehen, wie sie sich z. B. in den Helsinki-Beschlüssen von 1975 oder der Stockholm-Konferenz von 1986 ausdrückt. Obwohl die Beschlüsse der Konferenzen nicht völkerrechtsverbindlich sind, wurden diese Dokumente und die darin enthaltenen Grundsätze auch im Sinne der Satzung der Vereinten Nationen von den Signatarstaaten nicht weniger stringent angewendet als ein völkerrechtsverbindlicher Vertrag, wie die Entwicklungen in Polen, Ungarn und der Sowjetunion gegenwärtig zeigen. So werden die Stockholmer Grundsätze z. B. hinsichtlich der Informationsund Inspektionspflicht bezüglich militärischer Manöver ohne Schwierigkeiten angewendet, um eine vertrauensbildende Grundlage in der Sicherheitspolitik zu schaffen.
In diesem Zusammenhang ist bemerkenswert, daß auch Vertreter der sowjetischen Völkerrechtslehre inzwischen auf die Verbindlichkeit solcher Instrumente verweisen und insbesondere dabei auf die Satzung der Vereinten Nationen Bezug nehmen. Die sowjetische Völkerrechtslehre bestätigt unter Bezugnahme auf die „Declaration on Principles of International Law concerning Friendly Relations and Co-operation among States in Accordance with the Charter of the United Nations“ und die „Akte der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa“ den Grundsatz, daß die Grundnormen der Satzung als Verfassung der Weltgemeinschaft gegenüber jedweden anderen Völkerrechtsnonnen Vorrang genießen. Mitglieder der Vereinten Nationen können sich dabei nicht auf innerstaatliches Recht berufen, das einer Anwendung internationaler Verpflichtungen entgegensteht Die vorausgegangenen Ausführungen zum Verhältnis von Friedensvölkerrecht und internationaler Politik sollen darauf hinweisen, daß bei der Analyse dieses Problems der Naturrechtsgedanke und das Naturrecht entscheidende Bedeutung haben; gemeint ist aber ein Naturrecht, das nicht im Sinne der „value oriented jurisprudence“ empirisch nachweisbar ist, sondern sich aus dem Wesensbegriff von
Recht, Gerechtigkeit und Freiheit mit einer bestimmten Wahrscheinlichkeit a priori ableiten und entfalten läßt. D. h. das ontologische Element des Friedensvölkerrechts ist entscheidend für das internationale System und die Außenpolitik und ist wiederum in der Satzung bzw.der Verfassung der Weltgemeinschaft konkretisiert.
Das Völkerrecht im Sinne der positiven Ordnung liefert dazu das Verfahren, die formalisierten Einrichtungen und Institutionen, im Rahmen derer der Prozeß der Friedensgewinnung und -gewährung sich abspielt. Dieser Prozeß ist dynamisch und richtet sich im wesentlichen nach bestimmten Gestaltungsmöglichkeiten des internationalen Lebens. So sind die Bürger-und Menschenrechte, die Anerkennung der Person als Rechtssubjekt des Völker-rechts. Grundsätze der Gleichheit und Solidarität oder der Grundsatz, Verpflichtungen nach Treu und Glauben zu erfüllen, oder die Friedenspflicht unzweifelhaft Grundnormen des internationalen Systems, aber sie unterliegen dem Verlauf konkreter geschichtlicher Wirklichkeit.
Die Geschichtlichkeit ist im Sinne Ernst Machs ontologisches Element des internationalen Rechts und des Friedensvölkerrechts. Verstößt die positive Ordnung gegen die Wesensmerkmale des Systems, nämlich Recht und Freiheit zu gewährleisten, dann kann Geltung und Verbindlichkeit der positiven Ordnung nicht in Anspruch genommen werden. Diese Annäherung der Gedanken und Erkenntnisse an die Realität des internationalen Systems vollzieht sich im Sinne Ernst Machs in einem ständigen Prozeß. Denn Aufgabe der Wissenschaft ist es. die Gesetze der Verbindungen der Vorstellungen zu bestimmen, die Gesetze der Verbindungen der Empfindungen zu entdecken und die Gesetze der Verbindungen zwischen Empfindungen und Vorstellungen zu erklären