I. Vom Sorgenkind zum Musterknaben?
Die USA präsentieren sich in manchen Bereichen als die unerwartete Erfolgsstory der letzten Jahre, gelegentlich auch als Vorbild. Dies gilt nicht allein für die Wirtschaftsentwicklung, sondern auch für einen Bereich, in dem die USA bislang als besonders problembeladen galten: für die Kiminalität. Während in vielen europäischen Ländern wachsende Kriminalitätsfurcht die öffentliche Debatte prägt, kommen entgegengesetzte Nachrichten von der anderen Seite des Atlantiks. Von sinkenden Deliktzahlen ist da die Rede und von spektakulären Erfolgen bei der Schaffung öffentlicher Sicherheit in einst gefürchteten Stadtgebieten. Manche dieser Vorzeigefälle werden hierzulande bereits als übertragbare Muster für großstädtische Kriminalitätsbekämpfung angepriesen. So reiste jüngst William Bratton, der ehemalige Polizeichef von New York City, durch Deutschland; er wurde von der Gewerkschaft der Polizei als ein Referent präsentiert, der Bedenkenswertes zu einer an die Wurzeln der Kriminalität gehenden Strategie anzubieten hat Die Erfolge in seinem Zuständigkeitsbereich schreibt man allgemein einer „zero to! erance“ -Strategie zu. Deren Grundprinzip lautet: Verstöße ahnden, bevor sie sich zu kriminellen Schwerstdelikten auswachsen! Dahinter steckt die Annahme, daß das Sicherheitsempfinden der gesetzestreuen Bürger nicht nur durch schwere Delikte beeinträchtigt wird, sondern auch durch Vandalismus, Graffiti, herumlungernde Jugend-banden und allgemeine Verwahrlosung. Indem die Polizei massiv gegen solche Störungen vorgeht, so die Annahme, reagiert sie nicht nur auf die „Nachfrage“ nach Sicherheitsgefühl durch die Steuerzahler, sie beseitigt auch tatsächlich den Nährboden für echte Kiminalität.
Die Fixierung auf das Beispiel New York City bringt aber gleich eine ganze Reihe von Mißlichkeiten mit sich. Zum einen galt und gilt diese Stadt schon seit jeher als die untypischste der ganzen USA: Größe, weltweite Metropolenfunktion, Heterogenität und Entwicklungsdynamik heben sie extrem aus der Reihe selbst der größeren Städte hervor. So wenig die früheren Kriminalitätsprobleme eine Verallgemeinerung zuließen, so wenig eignen sich jetzt polizeiliche Erfolge in einem so besonderen Umfeld zum Paradebeispiel für die USA. Zudem gerät die Strategie des frühen Durchgreifens an ihrem eigenen Ursprungsort unter Kritik, besonders seit im August 1997 im 70. Polizeirevier in Brooklyn ein haitianischer Immigrant von Polizisten brutal mißhandelt wurde: Vielfach wurden solche Übergriffe als konsequente Steigerung einer „harten“ Politik der Vorfeldeingriffe aufgefaßt, die Polizisten dazu ermuntere, sich gerade gegen Randgruppen und Minderheiten „mehr herauszunehmen“ Die erhoffte Steigerung des Sicherheitsempfindens und des Vertrauens in Kommunalpolitik und Polizei gehe nun gerade bei diesen Bevölkerungsgruppen wieder verloren, die besonders stark der Kriminalitätsgefährdung und mithin polizeilichen Interventionen ausgesetzt sind
In solchen Kritiken scheint bereits ein Problem auf, das uns in diesem Beitrag noch beschäftigen wird. Gegenwärtig liegt ein bedeutsamer Akzent in der amerikanischen Kriminalitätsbekämpfung auf dem Bestreben, das Umfeld und das Vorfeld von Delikten verändernd zu beeinflussen. Umgebung und soziale Milieus, die besonders viele Straftaten hervorbringen, sollen so verbessert werden, daß sich gesetzestreue „Normalbürger“ wieder in ihre Nähe wagen. Damit verbindet sich die Hoffnung, daß eine legale Wirtschaft sich dort wieder etabliert, wo sie durch kriminelle Erzielung von Einkommen und sozialen Verfall vertrieben wurde. Dieses Ziel kann durch rein polizeiliche Mittel verfolgt werden: Allein die Anwesenheit der Polizei kann manchmal das Sicherheitsempfinden von Bürgern verbessern. In der erwähnten Strategie ist aber das Sicherheitsempfinden der Bürger nur ein Mittel zum Zweck: Es soll sie dazu veranlassen, sich für ihre Gemeinde und ihre Nachbarschaft zu engagieren, es soll Investitionsbereitschaft im wörtlichen und im übertragenen Sinne wecken, so daß eine belebte öffentliche Sphäre und ein reges, legales Wirtschaftsleben dem Niedergang von städtischen Problemregionen entgegenwirken.
Für eine solche Zielsetzung ist das „Mitziehen“ der Bevölkerung unerläßlich, also eine positive Mitwirkungsbereitschaft, die wohl kaum polizeilich angeordnet werden kann. Polizeiliche Maßnahmen zur Besserung der öffentlichen Sicherheit mögen zwar die Neigung zur Teilhabe am Leben in der Gemeinde und im Wohnumfeld verbessern, allzu resoluter polizeilicher Aktivismus kann aber auch gegenteilige Effekte hervorrufen. Es stellt sich dabei auch die Frage nach der Wahl der richtigen Zielgruppe und des Maßstabes: Ein Bündel polizeilicher Maßnahmen mag z. B. die Kriminalitätsstatistik einer Stadt im ganzen schöner färben, aber in einem bestimmten Stadtteil oder in einer bestimmten Bevölkerungsgruppe soviel Konfrontation erzeugen, daß neue Spannungen daraus entstehen.
Mit diesem Rat zur Vorsicht im Gedächtnis sind dann auch die Erfolgsbilanzen aus New York City zu lesen: Eindrucksvolle Zahlen, wie die Rückführung der Mordrate um 49 Prozent seit 1993, und unstreitige Trends, wie die erhöhte Sicherheit in den U-Bahnen müssen noch nicht gleichbedeutend damit sein, daß sich die Sicherheitssituation jeder Bevölkerungsgruppe in jedem Wohnumfeld verbessert hat. Sicherheit hat wie so manches öffentliche Gut die Eigenschaft, daß die Verteilung und Zugänglichkeit mit großen Ungleichheiten einhergehen kann. Für die Verantwortlichen, also z. B. die gewählten Entscheidungsträger an der Spitze der Stadt, genügt es aber, wenn die
Mehrheit der Wahlberechtigten den Eindruck gewinnt, daß sich die Sicherheitssituation in der gesamten Stadt gebessert habe und daß die eigene Lebensqualität sich darum auch zum Besseren wende. Offensichtlich ist es der Stadtregierung von New York City unter Bürgermeister Giuliani gelungen, einen solchen Eindruck hinreichend weit zu verbreiten: Hilfreich war dafür gewiß auch der Eindruck eines allgemeinen Aufschwunges der einstmals krisengeplagten Metropole Es gibt also so etwas wie eine Kongruenz zwischen objektiver Kriminalitätsstatistik und subjektiver Kriminalitätswahrnehmung in der Bevölkerungsmehrheit. Auch dieses Phänomen macht New York City zur Besonderheit, denn diese Kongruenz ist alles andere als selbstverständlich.
II. Kriminalität: Gefährdung und Wahrnehmung
Wer Informationen über die Kriminalitätsentwicklung in den USA sucht und dafür einerseits in offiziellen Statistiken andererseits in Jahrbüchern der öffentlichen Meinung, wie z. B.den Gallup Polls aus den Jahren 1993 bis 1996, nachschlägt, erhält ein eigentümliches Kontrastbild: Während die tatsächliche Kriminalität seit den achtziger Jahren in fast allen Deliktarten zurückgeht, glaubt eine große Bevölkerungsmehrheit, daß sie stetig ansteigt. An dieser verzerrten Wahrnehmung haben jene Kräfte ihren Anteil, die ein Interesse daran haben, daß die Amerikaner Kriminalität und Kriminalitätsbekämpfung an der Spitze ihrer politischen Prioritätenliste behalten: die Medien, die durch sensationelle Berichte das Bild eines allgegenwärtigen Verbrechens wachhalten, aber auch Politiker, die sich vor den Wählern wechselseitig als harte „law and order“ -Garanten ausstechen wollen -auch sie leben von der fortdauernden Dringlichkeit, die diesem Thema beigemessen wird. Die Wichtigkeit von Verbrechen und Verbrechensbekämpfung wurde auch getragen von einem allgemeinen, konservativen Meinungstrend, der der Forderung nach härteren Strafen breite Unterstützung sicherte. Ob diese Strafverschärfungen die Hauptursache für den Kriminalitätsrückgang waren, muß hier nicht entschieden werden; festzuhalten bleibt, daß trotz härterer Strafen, aggressiverer Politikertöne und eines Rückgangs der Delikte sich die Bevölkerungsmehrheit nicht sicherer fühlt. Zumindest an dieser Front ist also die „get tough“ -Politik noch nicht erfolgreich. Diesen Zusammenhang kann man vielleicht am Beispiel eines erdachten „Normalbürgers“ etwas deutlicher beschreiben. Stellen wir uns vor, dieser brave, gesetzestreue Bürger leidet unter großer Furcht, in seiner Stadt zum Opfer von Kriminalität zu werden. Er wagt sich darum kaum noch in das Wohnumfeld seines Viertels oder in die Straßen und Lokalitäten der Innenstadt hinaus; er nimmt die Sicherheitsproblematik vor allem über die sen-sationell aufgemachte Berichterstattung der Medien wahr; er unterstützt Politiker, die sich ihm als harte Verbrechensbekämpfer anpreisen und darum die Kriminalitätsgefahr stetig beschwören. Unser Bürger ist geneigt, auch Erfolge der Kriminalitätsbekämpfung nicht als Grund zur Beruhigung aufzufassen, denn als Medienschlagzeile oder Politiker-selbstdarstellung bestätigen sie zunächst einmal nur die Existenz von Kriminalität. Die Gefahr besteht, daß solche Bürger ständig „mehr vom Gleichen“ fordern, nämlich aggressive Kriminalitätsbekämpfung, und sich trotzdem nicht sicherer fühlen -ganz so, wie manche Menschen immer mehr Medikamente schlucken und sich gerade deshalb nicht gesünder fühlen. Wie jener „Pillenschlucker“ überantwortet der Bürger, der die Sicherheitsproduktion ganz der Polizei und Strafjustiz anheimstellt, sein Wohlergehen fremden Kräften; er verzichtet auf Einmischung. Er wird damit aber auch abhängig von externen Informationen bezüglich der Einschätzung seiner tatsächlichen Gefahrenlage und der erforderlichen Abhilfen. Analog zu den Ärzte-und Pharmainteressen im Gesundheitssektor gibt es auch bei der inneren Sicherheit das Interesse daran, daß unser Bürger ängstlich bleibt und darum weiterhin große Mengen der vertrauten „Medizin“ nachfragt. Politiker und Medien wurden bereits erwähnt, hinzu kommt allerdings noch ein USA-Spezifikum: Sicherheitsproduktion und Strafvollzug sind inzwischen zu einem mächtigen Sektor der Privatwirtschaft angewachsen Gefängnisse z. B. werden nicht nur durch Private gebaut, sondern in einigen Bundesstaaten durch solche betrieben; doch nicht nur diese Betreiber verdienen an Verhaftungen und Verurteilungen mit: Inhaber von Rechtsberufen (z. B. bestellte Pflichtverteidiger), Bewachungsdienste, Alarmanlagenbauer, Versicherer und private Ermittler haben ebenso wie die Medien kein Interesse daran, daß die Priorität für die Kriminalitätsbekämpfung nachläßt, denn sie erzeugt die Atmosphäre, in der das eigene Gewerbe gedeiht. Innerhalb des öffentlichen Sektors ziehen viele Polizisten am selben Strang: Das Wachstum der Stellenkegel hängt von der Wichtigkeit ab, die die Öffentlichkeit dem Kriminalitätsthema beimißt; der Aufstieg des einzelnen Polizisten in diesem System ist von der Produktion von „Fallzahlen“ (z. B. Festnahmen) abhängig.
Fallzahlen lassen sich aber vor allem in Massenkriminalitätsformen produzieren, deren Täter dem Polizei-und Justizapparat wenig Probleme be-reiten, da die Delikte offenliegen und kaum Komplikationen durch hochbezahlte Anwälte zu befürchten sind. Einen solchen gut geeigneten Angriffspunkt bot die mit dem Rauschgift verbundene Kriminalität in den Innenstädten. Hier entwickelten sich die Trends konträr zum allgemeinen Kriminalitätsrückgang: 1990 kamen auf 100 000 Einwohner 435, 3 Festnahmen mit Drogenbezug, im Jahr 1994 war diese Zahl bereits auf 510, 5 angestiegen Wohlgemerkt: Es handelt sich hier um Festnahmen, nicht Verurteilungen. Da aber in den Jahren zuvor auch das Strafmaß für Drogendelikte drastisch verschärft worden war, hatte diese polizeiliche Strategie mittelbar eine rapide steigende Zahl von Gefängnisinsassen zur Folge. Auch hier wirkte ein konservativer Trend der achtziger und neunziger Jahre: Politische Eliten und Bevölkerungsmehrheit stimmten darin überein, daß nicht Therapie und Sozialarbeit, sondern stetig verschärfte Strafverfolgung die richtige Antwort auf das Drogenproblem seien
Die Politik des „harten Durchgreifens“ hat selbst wieder neue Folgeprobleme verursacht. Zum einen hat sie die Rassenproblematik des Justizsystems weiter verschärft, zum anderen trug sie zur Überlastung dieses Systems bei, ohne die subjektive Sicherheitslage der Gesellschaft entscheidend verbessert zu haben. Zum ersten Aspekt: Während der Anteil der Weißen unter den Konsumenten illegaler Drogen auf 77 Prozent geschätzt wird (Schwarze: 15 Prozent), sieht das Verhältnis bei den Drogendelikten ganz anders aus: 1990 stellten Schwarze 42 Prozent der entsprechenden Festnahmen (bei einem Bevölkerungsanteil von zwölf Prozent) Ein Grund dafür ist, daß die Drogendelikte der Schwarzen sich meist sichtbarer abspielen: in den Straßen großstädtischer Problemgebiete, die bereits unter polizeilicher Beobachtung stehen. Für die Strafverfolgung ist es danach auch noch leichter, eine Anklage gegen einen Ghettobewohner durchzufechten als gegen einen akademisch gebildeten, kokainkonsumierenden Yuppie mit teurem Rechtsbeistand; schließlich wird dann auch der Konsum des bei Schwarzen bevorzugten „Crack“ schärfer bestraft als der des pulverisierten Kokains Die Ahndung von Drogendelikten und geringerer Kriminalität war hauptverantwortlich für den Anstieg der Gefängnispopulation während der letzten Jahrzehnte. Bei der „Einkerkerungsrate“ wurden die USA zu einem Sonderfall unter den demokratischen Industrienationen: So überstieg diese Rate die Vergleichsraten in Kanada und Großbritannien gleich um das Vierfache, als im Jahre 1990 auf 100 000 Einwohner 473 Gefängnisinsassen kamen Dabei übertreffen die USA diese Länder derart nur bei den Tötungsdelikten; es sind aber nicht diese, sondern mindere Straftaten, besonders Drogen-und Eigentumsdelikte, die seit 1980 überproportional junge, schwarze Männer hinter Gitter bringen Diese Entwicklung hatte aber auch ihren Preis. Straf-und Haftanstalten werden gleichermaßen vom Bund, von den Staaten und von den Lokalverwaltungen („counties“) betrieben. Für die Staaten stieg der Anteil der Gefängniskosten an den Gesamtausgaben zwischen 1970 und 1992 von 1, 4 auf 3, 3 Prozent, die lokalen Körperschaften gaben 1992 10, 3 Milliarden US-Dollar für ihre Gefängnisse aus und trugen im Folgejahr durchschnittlich 14 667 US-Dollar nur an jährlichen, laufenden Kosten pro Häftling Den massiven Ausbau der inneren Sicherheitsapparate, den die Politiker während der achtziger Jahre versprachen, haben sie auch vollbracht, nur schlugen sich die Steigerungen am stärksten bei Kosten nieder, die eintreten, wenn die Verbrechen bereits geschehen sind, und die dem „Normalbürger“ eher femstehen -bei Strafvollzug und Pflichtverteidigern. Die Ausgabensteigerungen für mehr und bessere Polizei waren die relativ geringsten
Die Bürger dürfen sich nach Ansicht konservativer Wissenschaftler gleichwohl sicherer fühlen. Die Tatsache, daß sich durch drastisch verschärfte Mindeststrafen für Wiederholungstäter die Gefängnispopulation binnen 16 Jahren verdreifachte, bedeutet dieser Sichtweise zufolge auch ein entsprechend reduziertes Verbrechensrisiko, denn wer einsitzt, werde an neuen Straftaten gehindert Andere Wissenschaftler sind sich da nicht so sicher. Eine Nation, die bereits auf einem so hohen Niveau der Einkerkerungsrate einsetzt wie die USA, könne von noch mehr und noch längeren Gefängnisstrafen nur einen sinkenden Grenznutzen erwarten, da die gefährlichsten Wiederholungstäter ohnehin bereits hinter Gittern seien Es sei auch nicht ersichtlich, daß Bundesstaaten mit überdurchschnittlich hoher Gefängnispopulation ihre Kriminalitätsrate erkennbar drücken könnten: oft treffe eher das Gegenteil zu
Wir müssen diesen Streit hier nicht entscheiden, können aber gleichwohl festhalten, daß die fortdauernde Furcht der Bevölkerung vor der Kriminalität wohl eher zu der zweiten Sichtweise paßt. Die rein auf Bestrafung setzende Strategie der Kriminalitätsbekämpfung stößt damit in mehrfacher Hinsicht an Grenzen. Sie erweist sich als sehr teuer, sie trifft Bevölkerungsgruppen in unterschiedlicher Weise und könnte somit zu weiteren sozialen Spannungen beitragen, und sie verbessert schließlich nicht die subjektive Sicherheitslage der Gesellschaft im erwarteten Maße. Unser erdachter „Normalbürger“ wird möglicherweise aus einem Mehr an Verhaftungen und Verurteilungen nur auf eine noch kriminellere Umwelt schließen; die besonders schweren Gewaltdelikte, die seine Sicherheitswahmehmung stark beeinflussen, standen ohnehin nie im Zentrum der punitiven Strategie. Vor allem aber ändert diese Strategie nichts an der Grundeinstellung des „Normalbürgers“, wonach für Sicherheit vor allem andere zu sorgen haben; wenn diese nicht im eigenen Erfahrungsbereich greift, dann bleibt beim Bürger auch wenig Wissen darüber, ob die eingesetzten Mittel die tauglichen sind -er fordert aus seinem fortbestehenden Unsicherheitsgefühl heraus nur eine erhöhte Dosis dieser altbekannten Medizin.
Um solche Zirkel aufzubrechen, müßte zweierlei geschehen. Die Sicherheitsleistungen des Staates müßten näher am Erfahrungsbereich des Bürgers angesiedelt sein und bei ihm den Eindruck einer Strategie erwecken, an der auch er mit positiven Beiträgen teilhaben kann. Daraus könnte dann ein neuer Zirkel entstehen, diesmal aber mit einer umgekehrten Verlaufsrichtung: Weil der Bürger sich in seiner sozialen und baulichen Umwelt wieder sicherer fühlt, wagt er sich in diese wieder vermehrt heraus und schafft echte Sicherheit für sich und seine Mitmenschen.
III. Gemeinschaftsbezogene Neuerungen in der Kriminalitätskontrolle
Die oben skizzierte Strategie der Verbrechensbekämpfung wird in der US-Kriminologie unter verschiedenen Schlagworten diskutiert, die auch unterschiedliche Thematiken hervorheben: „community policing“, „problem-solving", „pro active policing“ usw. Gemeinsam ist ihnen das Abrücken von einem rein reaktiven Verfolgen schon begangener Straftaten als Quintessenz polizeilicher Kriminalitätskontrolle. Mehr Ermittlung und schärfere Bestrafung erschien zuvor als das bevorzugte konservative Rezept gegen das Verbrechen; also könnte man im Umkehrschluß vermuten, daß eine Strategie, die andere Akzente setzt, auch anderen gesellschaftspolitischen Leitbildern folgt. Jedoch liegen die Dinge nicht so einfach.
Der Stein wurde nämlich von Konservativen ins Rollen gebracht. Im Jahre 1982 veröffentlichten George L. Kelling und James Q. Wilson einen Aufsatz, der bis heute ein zentraler Referenzpunkt der Diskussionen blieb. Darin wurde behauptet, daß es einen nur graduellen Übergang zwischen der Beeinträchtigung des Sicherheitsempfindens durch Ordnungswidrigkeiten, störendes Verhalten, Vandalismus und Verschmutzung einerseits und der Gefährdung durch echte Kriminalität andererseits gebe also müsse die Bekämpfung an diesem Kontinuum entlanggehen. Es müsse in Großstädten vermieden werden, daß sich der öffentliche Raum als eine verwahrloste Wildnis darbiete, für die sich niemand mehr zuständig und verantwortlich fühle und die sich darum für Normbrecher aller Art als unverteidigtes Territorium öffne Wenn kleine Verstöße nicht geahndet würden, lade das dazu ein, die „Schmerzgrenze“ durch immer weiter gehende Normverletzungen aggressiv hinauszuschieben. Die Schlußfolgerungen daraus könnten rein repressiv nach dem Motto „Wehret den Anfängen!“ auf einen früheren und schärferen Einsatz polizeilicher Mittel hinauslaufen. Doch selbst in dieser Variante, die Kelling und Wilson nicht vertreten, läge genügend Konfliktstoff, betrachtet man die vorherrschende Polizeipraxis der siebziger Jahre.
Die Wurzeln dafür liegen in einem langfristigen Wandel Im neunzehnten und im frühen zwanzig-sten Jahrhundert orientierte sich die amerikanische Polizei noch an einem Berufsideal, das Sir Robert Peel in Großbritannien eingeführt hatte und das auch nach ihm benannt wurde („Bobby“): an dem individuellen Streifenpolizisten zu Fuß, von dem wenig martialisches Drohpotential ausgeht, der aber mit den Menschen im Viertel vertraut ist, der darum rasch und flexibel selbst auf trivialere Störungen reagieren kann. Dieses Ideal überlebte die Wandlungen des zwanzigsten Jahrhunderts in den USA nicht; einerseits, weil es als korruptionsanfällig galt und weil Polizisten, die zu gut in einer spezifischen, sozialen Umwelt eingebunden waren, wenig Prestige genossen (man denke nur an ethnische Klüngel in den Großstädten oder an den Rassismus weißer Südstaaten-Polizisten), andererseits, weil es vom technischen Fortschritt überholt wurde. Automobil, Telefon und Sprechfunk ermöglichten das schnelle Handeln bei Konflikten und Straftaten, ohne daß die Polizei dafür ständig in räumlicher Nähe zum Milieu und im Straßenbild präsent bleiben mußte. Es entwickelte sich ein neues Ideal des „professionellen“ Polizisten, der sich nicht durch zu große Nähe zu seinem Umfeld korrumpieren läßt und der sich zudem nicht als „Mädchen für alles“ in Alltagskonflikten verzettelt, sondern sich auf die kompetente, schnelle und massive Reaktion bei tatsächlich schwerwiegenden Störungen und auf die Verbrechensbekämpfung beschränkt
Dieses reaktive Polizeiideal, nach der Notrufnummer in den USA oft auch „ 911-Modell" genannt, ließ schon früh ernsthafte Defizite erkennen. Der Preis der Professionalität war eine sozialpsychologische Entfremdung gerade von Bewohnern problematischer Stadtgebiete, die z. B. in den Ghetto-revolten der späten sechziger Jahre offenbar wurde. Streifenpolizisten wurden dort oft als Eindringlinge erfahren, die sich in ihren Autos wie in Wagenburgen gegen die Umwelt abkapselten. Andererseits gab der mit zwei Polizisten besetzte Streifenwagen diesen mehr Sicherheit im Vergleich zur individuellen Fußstreife; darum wurde dieses Modell noch lange Zeit besonders von den Polizeigewerkschaften erfolgreich verteidigt Ein entgegengesetztes Modell, das der Polizei abverlangt, sich wieder verstärkt im Alltag präsent zu zeigen und auch frühzeitig selbst bei Bagatellstö-rungen zu handeln, mußte aus dieser Sicht gefährlich anmuten. Aus diesem Grunde kann eine früh ansetzende Kriminalitätsbekämpfung im Sinne Wilsons und Kellings schwerlich ohne ein verändertes Verhältnis zwischen Polizei und Bevölkerung auskommen, ja sie benötigt sogar das Engagement der Einwohner, wenn es darum geht, die Sicherheit in Stadtvierteln zu erhöhen.
Darum können wir die erwähnten Konzepte in einem Kontinuum sehen. „Pro-active policing" bezeichnet den Wandel weg von der reaktiven Kriminalitätsbekämpfung hin zu einer sicherheitsproduzierenden Präsenz der Polizei und zur vorbeugenden Konfliktregulierung. „Problem-solving" geht zurück auf einen von dem Kriminologen H. Goldstein 1979 entwickelten Ansatz, dessen Kernaussage war, daß die Polizei nicht wiederkehrende Symptome in Gestalt von Einzelfällen „abarbeiten“, sondern besser nach den Ursachen beständiger Kriminalitätsmuster in konkreten Sozialmilieus fragen solle „Community policing“ schließlich nimmt beide Impulse auf und verbindet sie mit Partizipationsförderung: Es genügt nicht, daß die Polizei anders agiert, sondern dieses Agieren muß in einen aktiven Beitrag der Bevölkerung bei der Erstellung des Gemeinschaftsgutes „Sicherheit“ eingebettet sein. Insofern darf „Community policing“ auch nicht mit reinen Öffentlichkeitskampagnen verwechselt werden; der Begriff ist nur da angebracht, wo eine grundlegende Neuorganisation der Polizei selbst und ihres Umwelt-verhältnisses angestrebt wird
In diesem Bestreben erfährt die Polizeireform in den USA Ermutigung von zwei Seiten: zum einen von ausländischen Vorbildern, zum anderen von parallelen Initiativen zur Unterstützung innerstädtischer Problemgebiete. Bemühungen, die Polizei wieder stärker in das Alltagserleben zu integrieren und auch für kleinere Beschwernisse ansprechbar zu machen, sind nicht auf die USA beschränkt. In vielen demokratisch verfaßten, kapitalistischen Industrienationen werden sie besonders seit Ende der achtziger Jahre propagiert; das darin enthaltene Dezentralisierungsversprechen reibt sich aber oft auffällig mit der parallelen Zentralisierung von Apparaten zum Zwecke der Bekämpfung von internationaler und organisierter Kriminalität sowie des Terrorismus Bei dem Bemühen um erneute Dezentralisation können diese westlichen Industrienationen allerdings auf unterschiedlich günstige Voraussetzungen zurückgreifen. Eine Polizeitradition, die bereits „community policing" -Elemente seit langem zu enthalten scheint, ist die japanische: In den USA wurde demgemäß mit besonderem Interesse das japanische „Koban“ -Modell als nachahmenswerte Praxis studiert Hierbei handelt es sich um eine Ergänzung großer, zentralisierter Revierwachen: Einzelne Polizisten verrichten ihren Dienst in dezentralisierten Posten (Eckläden, frei zugänglichen Mini-Büros), legen Wert auf Zusammenarbeit mit Nachbarschaftsorganisationen und Einwohnerbeiräten und scheuen sich auch nicht, als allgemeiner „Kummerkasten“ und als Anlaufstelle für Alltagsnöte zu wirken.
Der zweite Aspekt verdient es, als eine generelle Neuorientierung der Großstadtpolitik charakterisiert zu werden. Der fortdauernden Not innerstädtischer Problemviertel, die durch Kriminalität, Jobverluste, baulichen Verfall und Armut geplagt sind, wurde -besonders nach den Gewaltausbrüchen von 1992 in Los Angeles -mit der Suche nach unkonventionellen Lösungen zu begegnen versucht Dabei zeichnet sich in den Medien wie in Politikeräußerungen ein neuer Grundkonsens ab, der sich -verkürzt -so darlegen läßt: Die Methode, städtische Problemgebiete „kurieren“ zu wollen, indem man Sozialarbeiter schickt und über diese Regierungsgelder für wohlgemeinte Projekte ausstreut, hat sich überlebt. Dauerhafte Besserung kann nur erzielt werden, wenn die Bewohner benachteiligter Stadtbezirke selbst aktiv an der Neugestaltung ihrer sozialen und baulichen Umwelt mitwirken; insbesondere brauchen solche Notstandsgebiete vorzeigbare und beispielgebende „Erfolgsstories“ -etwa aus eigener Kraft gegründete Wirtschaftsunternehmen und Kleingewerbe, das dafür sorgt, daß wieder legales Einkommen erzielt wird und dieses dann auch im Stadtviertel zirkuliert. .
Es gibt auch einige Modellprojekte, die als Beleg für das Potential dieser Strategie gelten können. Republikaner und Demokraten gleichermaßen stellen Befürworter sogenannter „enterprise zones“, in denen durch Steuernachlässe und gelokkerte rechtliche Auflagen das Gründen von Gewerbebetrieben in Problemvierteln erleichtert werden soll. Lokale Reforminitiativen, oft durch gemeinnützige Stiftungen unterstützt, erproben genossenschaftsähnliche Modelle mit Kreditkooperativen für Existenzgründer und Arbeitsbeschaffungsprojekten. In all diesen Versuchen wird das Engagement der Einwohner in Nachbarschaftstreffen und Selbsthilfeorganisationen vorausgesetzt. Als Betätigungsfeld gilt u. a. die Abwehr von Verwahrlosung sowohl im baulichen wie im sozialen Sinne (z. B. bei Jugendlichen) sowie die Eindämmung von Gewalt und Kriminalität: „Neighborhood watch" -Aktivitäten (Überwachungsdienste durch Freiwillige) gehören dazu wie auch die „Rückeroberung“ der Straßen und Parkanlagen durch Freizeitveranstaltungen im öffentlichen Raum, insbesondere zur Nachtzeit.
Das Leitbild solcher Initiativen wird oft mit den Schlagwörtern „soziales Kapital“ und „soziale Infrastruktur“ bezeichnet Die beiden Begriffe stehen für jenen sozialen „Kitt“, der aus zufällig zusammenwohnenden Menschen eine handlungsfähige, örtliche Gemeinschaft mit Zukunftsorientierung macht. „Soziales Kapital“ meint dabei die Bindungen und wechselseitigen Loyalitäten zwischen Menschen, ihr Vertrauen in gemeinschaftlich zu lösende Aufgaben in der gemeinsamen Umwelt, ihr Interesse und Verantwortungsgefühl für das Zusammenleben über den Tag und den engsten Familienkreis hinaus. „Soziale Infrastruktur“ hingegen hebt auf formal organisierte Einrichtungen ab, die derart altruistische und gemeinschaftsbezogene Orientierungen fördern können, also z. B. das Vorhandensein von aktiven Kirchengemeinden, Nachbarschaftsorganisationen oder von Elternpartizipation an der lokalen Schule.
Die neue, gemeinschaftsbezogene Politik der inneren Sicherheit soll über die „soziale Infrastruktur“ das „soziale Kapital“ mehren, um so zu einer Politik der Vitalisierung in den Städten beizutragen. Polizeiarbeit ist dabei nur ein Baustein: Mit einer neuen Betonung auf Verbrechensprävention soll sie sich in die „soziale Infrastruktur“ einfügen und die Zusammenarbeit mit Nachbarschaftsorganisationen und -Selbsthilfe suchen.
Im Sinne dieses Konzeptes hat das Kriminalitätsbekämpfungsgesetz des Bundes von 1994 eine Reihe von Modellprojekten des „community policing“ in ausgewählten Städten und Verwaltungsbezirken (Counties) gefördert, die häufig auch für gemeinschaftsorientierte Vitalisierungsmaßnahmen im ökonomischen Sinne wie Wirtschaftszonen (enterprise zones) etc. auserkoren waren Parallel förderte das US-Justizministerium Modellversuche, die speziell mit „community policing“ -Maßnahmen auf das Milieu jugendlicher Drogenkonsumenten zielten -auch hier wurden bevorzugt Stadtgebiete ausgewählt, die bereits in integrativen Projekten der oben beschriebenen Art einbezogen waren Klar ist allerdings auch, daß die umgekehrte Wirkungsrichtung die aussichtsreichere ist, sprich: daß die Chancen für erfolgreiche „community building“ -und „community policing“ -Projekte dort größer sind, wo aus bereits vorhandenem sozialen „Kapital“ eine entsprechende Infrastruktur entstand. Demgemäß sind Vorzeigefälle des „community policing“ eher lokalen Initiativen zu verdanken als dem Bereitstellen von Bundesfördermitteln.
Dafür mögen hier nur zwei Beispiele genügen. Boston, das heute anderen Großstädten zum Vorbild gereicht reduzierte markant die Gewaltkriminalität im Kontext der Drogenszene und der Jugendbanden. Zwei Wurzeln des Erfolgs werden stets hervorgehoben: Einerseits wurde die Zersplitterung unter den staatlichen Organisationen, die Drogen-und Jugendkriminalität bekämpfen, aufgehoben, andererseits gelang es, bei den positiven Anreizen für gefährdete Jugendliche auf die Freizeit-, Beratungs-und Jobvermittlungsangebote von freiwilligen Initiativen zurückzugreifen. Auch bei der Erhöhung der öffentlichen Sicherheit konnten die Polizeiorganisationen sich auf entsprechendes Engagement stützen. Die Initialzündung dafür kam durch einen gräßlichen Vorfall in einer schwarzen Kirchengemeinde: Am 14. Mai 1992 trugen verfeindete Jugendbanden ihre Rivalitäten mit einem Mordanschlag noch bis in den Gedächtnisgottesdienst für eines ihrer Opfer. Seither kooperiert ein Verbund von Kirchengemeinden und Nachbarschaftsorganisationen mit der Polizei in Wachdiensten und Jugendfürsorgeprojekten; die Polizei selbst stimmt ihr Vorgehen intensiv mit der Bewährungshilfe und den Bundesbehörden der Drogenfahndung ab.
In Chicago ging die Initiative von einer stadtweiten Selbsthilfeorganisation aus, die „neighborhood watch“ -Aktivitäten vernetzte und Druck auf die Verantwortlichen in Stadt-und Polizeiführung ausübte: Sie erreichte 1992, daß mehrere Modelldistrikte nach „Community policing“ -Idealen reformiert wurden und die (personell verstärkte) Polizei dort in Nachbarschaftstreffen bei partizipativen Lösungen zur lokalen Sicherheitspolitik mitwirkte. Für diese Einflußnahme war es sehr förderlich, daß die Bürgerorganisationen massive finanzielle Unterstützung durch eine der im nationalen Maßstab aktiven gemeinnützigen Stiftungen (der Mac Arthur Foundation) erfuhr -ein Umstand, der bei zahlreichen weiteren erfolgreichen Initiativen dieser Art zu beobachten ist.
Aus so heterogenen Ursprüngen folgt, daß heute ein recht variantenreiches Spektrum von Aktivitäten unter der gemeinsamen Überschrift „Community policing“ geführt wird. Zum einen gehören dazu Bestrebungen, die sich eher auf die Ebene der Polizeitaktik beschränken. Das aus Bundesmitteln geförderte Modellprogramm „Crime Prevention Through Environmental Design (CPTED)“ rehabilitiert zunächst einmal nur alte Polizeiaktivitäten, die unter dem „professionellen“ Ideal in Mißkredit geraten waren: regelmäßige Fußstreifen, Hilfeleistung in Alltags-problemen, Verkehrsregulierung, Identifizierung von Gefahrenquellen in Form von störendem und verdächtigem Verhalten. Die daraus gewonnenen Beobachtungen werden für präventive Gemeinschaftsprojekte genutzt. Bei der Gestaltung der gebauten Umwelt beispielsweise und bei der Nutzung von Grünanlagen soll die Bevölkerung dazu beitragen, daß wiederkehrende Kriminalitätsmuster eingedämmt werden. Eine ähnliche Richtung schlägt „Neighborhood Oriented Policing (NOP)“ in Landgemeinden ein Zwar ist der Erfahrungshintergrund, der die Polizeireformen prägte, eindeutig großstädtisch, doch die üblichen Proporz-routinen der Förderungspolitik brachten es mit sich, daß seit 1994 50 Prozent der Bundesmittel für nichtstädtische Polizeidistrikte bereitgestellt werden müssen Allein wegen der räumlichen Ausdehnung sind für ländliche Polizeiorganisationen die inneren Kommunikationsprozesse zentral: Die Kompetenz und der Erfahrungsschatz des Außendienstes sollen oben genutzt, dem Außendienst sollen auch mehr Flexibilität zum Aufbau eigener Unterstützungsnetzwerke in den Gemeinden eingeräumt werden. Zu diesem Zweck wird eine Lockerung des bürokratischen Führungsstils seitens der Country-Zentralen angestrebt: weniger „Produktionsdruck“ in Gestalt von Fallzahlen, Festnahmen und gefüllten Aktenbögen, statt dessen mehr Freiraum für Aktivitäten in der Bürger-beteiligung und in präventiven Sicherheitsmaßnahmen
Angesichts dieser so bürgerfreundlich klingenden Zielsetzungen darf nicht übersehen werden, daß manche „Community policing“ -Konzepte auch mit einer Verstärkung und Vorverlagerung der polizeilichen Repression einhergehen. Dafür kann nochmals Boston als Beispiel dienen: Hier wurden nicht nur Bundesbehörden (wie die Drug Enforcement Agency) aktiv in die lokale Kriminalitätsbekämpfung einbezogen, sondern auch beratende Einrichtungen (wie die Bewährungshilfe) für punitive Zwecke instrumentalisiert, da sie durch Beendigung des Strafaufschubs viel schneller sanktionieren können als Polizei und Staatsanwaltschaft.
Das Integrationsbemühen, sei es nun unter präventiven, sei es unter repressiven Vorzeichen, ist ein durchgängiger Grundzug aller hier interessierenden Reformansätze. Unter Federführung des Justizministeriums fördert der Bund z. B.seit 1993 das PACT (= „Pulling America’s Communities Together“) -Programm, das in vier Modellregionen jugendlicher Gewalt-und Drogenkriminalität durch konzertiertes Agieren von Sozial-, Bildungs-, Strafverfolgungsbehörden und kommunalen Akteuren entgegentreten soll Freilich setzt die Integrationsabsicht bereits im eigenen Hause an. Eine wichtige Forderung aller „community policing“ -Konzepte richtet sich darauf, die starre Trennung zwischen Kriminal-und Schutzpolizei zu überwinden: Wer durch Streifendienst ohnehindie beste Kenntnis von Ort und Milieu hat, soll auch einen verantwortlichen Beitrag zur Ermittlung leisten können; zudem sollen auch die Kriminalbeamten stärker informierend und koordiniert in die Reviere eingebunden werden Insgesamt soll also der geographische Kompetenz-und Auftragszuschnitt gegenüber der Gliederung nach Funktionen und Deliktarten wieder die Oberhand gewinnen.
Die nächsthöhere Integrationsstufe stellen die sonstigen lokalen Verwaltungen und Regelungsbereiche dar: Beispielsweise können gefährliche Umgebungen durch die Zusammenarbeit von Stadtplanung, öffentlichen Verkehrsträgern und Polizei sicherer gestaltet werden; Jugendverwahrlosung erfordert die Kooperation mit Schulen und Jugendbehörden; Kriminalitätszentren in verfallenden Gebäuden kann man durch Versiegelungs-und Abrißverfügungen der Bauaufsicht beikommen. Eine derart verstärkte Kooperation postulieren viele „community policing" -Konzepte besonders aber alle Anti-Drogen-Programme. Prominentestes Beispiel ist das seit 1983 in zahlreichen Städten praktizierte DARE-Programm („Drug Abuse Resistance Education“), das einerseits die Distanz zwischen Polizei und Schülern abbauen soll, indem es Polizisten als Berater und Ansprechpartner in die Schulen bringt, andererseits aber der Polizei auch neue Einflußwege eröffnet, da über Kooperationseinrichtungen mit Lehrern und Elternbeiräten Früh-erkennen von Drogen-und Kriminalitätsgefahren betrieben werden soll Die Gefahren einer „Verpolizeilichung“ der pädagogischen Sphäre liegen hier auf der Hand. Neben dieser Indienstnahme anderer Einrichtungen dient die Integrationsstrategie auch einem symbolischen Zweck: Wenn den Bürgern klargemacht werden soll, daß die Sicherheit im Wohnumfeld ein interdependentes Anliegen ist, das vom Verhalten vieler Einzelner beeinflußt wird, dann sollten die so zu Eigenverantwortung und Mitwirkung aufgeforderten Stadtbewohner besser nicht mit einer zergliederten Verwaltungsstruktur konfrontiert werden, in der jede Zuständigkeit nur gemäß ihrer institutionellen Scheuklappen reagiert.
IV. Erfolge, Grenzen, Übertragbarkeit
Kommen alle Komponenten des „community policing" gemeinsam zum Tragen, dann handelt es sich gewiß um einen sehr grundlegenden Reformansatz, der viele tiefverwurzelte Routinen der Polizeiapparate in Frage stellt. Darum wird abzuwägen sein, was eine solche Innovation verspricht und welche Hemmnisse ihr entgegenstehen. Das plausibelste Erfolgskriterium ist dabei zugleich das schwierigste: die Reduktion der Kriminalität. Erfolgsgeschichten sind als Einzelfälle gewiß nachweisbar; offen bleibt aber die Frage der Übertragbarkeit -insbesondere dann, wenn von lokaler Eigeninitiative (wie in Boston) auf zentral inszenierte Neuerungen umgestiegen wird. Dazu kommt die Frage der Zurechenbarkeit: Da in den gesamten USA die Kriminalität im Durchschnitt zurückgegangen ist, wird es schwierig, auszumachen, wieviel davon in einer konkreten Stadt den „community policing“ -Reformen zu verdanken ist. Manchmal wird sogar davor gewarnt, daß der Indikator für erfolgreiches „community policing“ am Anfang ein Ansteigen der gemeldeten Straftaten sein könnte: Da die Einwohner neues Vertrauen zur Polizei gewinnen, sind sie eher bereit, sich an diese mit Anzeigen zu wenden
Eindeutiger und leichter sind Erfolge beim Sicherheitsempfinden der Bevölkerung nachzuweisen Diese machen die Reformen bei Politikern populär: Im Jahre 1992 hatten bereits zwei Drittel aller Police-Departments mit einem Zuständigkeitsbereich von über 50 000 Einwohnern entsprechende Innovationen entweder begonnen oder zumindest geplant Doch auch die reduzierte Kriminalitätsfurcht muß differenziert interpretiert werden. In Austin, Texas, wurde z. B. festgestellt, daß sie sich allein auf das engste Wohnumfeld erstreckt, die Stadt als Ganzes wird noch als unverändert gefährlich empfunden Bis die geweckte Eigenkompetenz im Sinne der „broken window" -Theorie eine positive Wirkungskette für eine tatsächlich verbesserte Sicherheitslage auslöst, muß offenbar noch einige Zeit vergehen.Noch vorsichtiger muß die Reaktion der Polizei auf den Wandel abgeschätzt werden -zu vielschichtig sind hier die Bezugsgrößen im Vergleich zu dem recht robusten Kriterium „Kriminalitätsfurcht“ bei der Bevölkerung Manche gegenwärtige Skepsis mag darauf zurückzuführen sein, daß „community policing“ oft nur in einzelnen Revieren oder Abteilungen erprobt wird; die nicht einbezogenen Polizisten sehen sich dann oft in der Rolle derjenigen, die dafür vermehrt die verbleibende „Drecksarbeit“ übernehmen müssen Dieser Verdruß paart sich mit einem gleichzeitigen Stolz darauf, die „eigentliche“, nämlich repressive Polizeiarbeit zu tun Reformprojekte, die nur partiell in großen Polizeiorganisationen erprobt werden, können darum schnell in diesen (und damit auch von anderen Verwaltungen) isoliert werden.
Die Gefahr der Isolation ist auch in der noch unklaren Erfolgsmessung angelegt. Die vorherrschende Organisationskultur, insbesondere im Streifendienst, ist an der Produktion von „Fallzahlen“ ausgerichtet: Festnahmen, beantwortete 911-Anrufe, protokollierbare Vorfälle und Einsätze, also Gütekriterien, die schwerlich auf die langfristig angelegten und eher indirekt wirkenden Tätigkeiten im „community policing“ passen Doch auch Polizisten, die sich stärker kommunikativen Aufgaben wie Gemeinschaftsstärkung und Prävention verschreiben, müssen sich an den überkommenen Kriterien der „Erledigung“ messen lassen. Dafür sorgen auch die Erwartungen der Öffentlichkeit, nach denen die primäre Legitimation der Polizei sich nach wie vor auf harter und kompetenter Verbrechensbekämpfung gründet Es wurde sogar in einem Fall nachgewiesen, daß selbst die positiven Reaktionen auf „community policing“ -Experimente diesem Muster folgten: Zustimmung fanden bei der Bevölkerung nämlich vor allem die vermehrten Festnahmen, die einer besseren öffentlichen Sicherheit dienen sollten, nicht aber die indirekten Maßnahmen zur Stärkung der Gemeinschaft Bleibt in einer Stadt die akute Kriminalität brisant, dann wirkt sich dies als ein polizeiinterner Druck zugunsten zählbarer, repressiver Aktivitäten aus, der den Reformprojekten die Unterstützung entzieht Diese Nebenwirkungen erklären teilweise das erhebliche Unbehagen, das viele Polizeiführungen gegenüber „community policing“ -Projekten in ihrem eigenen Kompetenzbereich empfinden, auch wenn sie die Idee selbst gutheißen. Gewohnt daran, daß das alte „ 911-Modell" klare Erfolgsstandards an die Hand gibt, befürchten sie von den Neuerungen vor allem Kontrollverlust. Situative Abstimmung und lokale Improvisation lassen ein Untergebenenverhalten vermuten, das in seinen Freiräumen für Vorgesetzte nicht mehr so gut kontrollierbar ist. Diese Furcht ist auf der mittleren Führungsebene noch stärker, denn wer selber Rechenschaft nach „oben“ ablegen muß, hat durch Kontrollverlust nach „unten“ doppelt zu verlieren Oft warnen Polizeifunktionäre auch, „community policing“ könne wieder das Korruptionsproblem in den eigenen Reihen verschärfen Angesichts solcher Risiken wird eine weitere Gefahr nachvollziehbar: Sie besteht darin, daß sich die Reformprojekte die „leichten Siege“ aussuchen. Für die vom Wählerwillen abhängigen Stadt-und Polizeiführungen sind Experimente in Problemvierteln mit marginalisierten, manchmal rebellischen Bevölkerungsgruppen ein enormes Risiko
Gerade in der kritischen Anfangsphase können „schwierige“ Adressaten Peinlichkeiten durch ein Ausnutzen der vermeintlich weicheren Gangart produzieren, und das ganze Experiment kann als Steuerverschwendung oder als „Verwöhnen“ von Randgruppen von politischen Konkurrenten denunziert werden. Vorstadtbewohner mit hoher Kooperationsbereitschaft und Wahlbeteiligung sind attraktivere Zielgruppen als die schwarzen Bewohner der Innenstadtslums. Gerade die Stadtviertel, in denen der größte Bedarf an polizeilichem Schutz besteht, sind regelmäßig zugleich jene, in denen die Bevölkerungsmehrheit eine äußerst feindliche Haltung gegenüber der Polizei pflegt Bei Schwarzen geht diese Reserviertheit weit über den Kreis der Straffälligen und Vorbestraften hinaus, denn die Mehrzahl der unliebsamen Begegnungen, die diese großstädtische Bevölkerungsgruppe mit der Polizei hat, wird von dieser unter so trivialen Kategorien, wie „respektlosem“, „störendem“ oder „auffälligem“ Verhalten zu den Akten genommen" Wer aus solch geringem Anlaß bereits polizeilichen Zwang oder gar Schikanen erfahren hat, neigt kaum zum Kooperieren, wenn ausgerechnet unter Führung der Polizei der gesamte Alltag in der Nachbarschaft umgestaltet werden soll. Unter diesen Umständen liegt der Verdacht nahe, daß manche „community policing“ -Experimente analog zur Weisheit jener Scherzgestalt betrieben werden, die den Manschettenknopf im Hausflur verlor, ihn aber in der Küche sucht, weil dort das Licht besser ist.
Die Anzeichen dafür, daß „community policing“ dort eher gelingt, wo es weniger dringend gebraucht wird, bestätigen eine andere, kriminologische Erkenntnis: Für die Sicherheit von Wohnumgebungen sind die informalen, sozialen Kontrollen wichtiger als die formalen Die Präsenz des Polizisten bewirkt also weniger als das Vorbild des gesetzestreuen Nachbarn, als die intakte Familie oder als das durch Schule und Kirche wachgehaltene Wertebewußtsein. Dieser Nährboden hängt aber wieder von Voraussetzungen ab, die nicht einfach polizeilich verfügt werden können. Gute Chancen für ein Engagement der Bewohner in ihrer Nachbarschaft und für die aktive Vermittlung gemeinschaftsbezogener Werte bestehen dort, wo Menschen überwiegend in ihren eigenen Häusern wohnen, demgemäß seltener umziehen, und wo die Kirchen gut besucht sind Diese Kriterien werfen ein schlechtes Licht auf die Übertragungschancen des „community policing“ in Deutschland. Leere Kirchen und weniger verbreitetes Hauseigentum sind nur zwei sehr allgemeine Indikatoren, die hier spontan einfallen. Neben dem religiösen Umfeld fehlen aber auch andere Katalysatoren, die für das amerikanische „community policing“ besonders förderlich waren. Beispielhaft seien hier nur die großen, gemeinnützigen Stiftungen erwähnt, für die es kein deutsches Äquivalent gibt. Ein Versuch, neue Sicherheitsstrategien zu entwickeln, käme demgemäß weniger aus gesellschaftlichen Initiativen, sondern in etatistischerem Gewände als polizeiliches Projekt daher. Das trägt sicher nicht zur Akzeptanz gerade in problembeladenen Stadtvierteln bei.
Auch bei der Integration polizeilicher und kommunaler Instrumente stellen sich einige Probleme noch markanter ein als in den USA. Die Kooperation der Polizeizweige im Revier dürfte auf einigen Widerstand, besonders bei der Kriminalpolizei, stoßen. In Deutschland ist die Kluft zwischen uniformiertem und nichtuniformiertem Polizeidienst tiefer als in den USA, wo noch bis in die mittlere Führungsebene hinein ein Wechsel des Karriere-pfades stattfindet und wo auch Schutzpolizisten Dienstvorgesetzte von Kriminalpolizisten sind. Die Einbindung weiterer lokaler Gestaltungsbereiche dürfte sich hingegen künftig in den USA zu einem wachsenden Problem entwickeln, da hier -anders als in Deutschland -die fortschreitende Privatisierung von Kommunalfunktionen mittlerweile bis tief in hoheitliche und polizeiliche Kompetenzen (wie Verkehrsregulierung sowie Überwachungs-und Sicherheitsaufgaben) vorgedrungen ist Doch auch für deutsche Städte ist Privatisierung ein wohlvertrauter Trend, der noch verstärkt wird durch die Einführung einer „Managementorientierung“ in Gestalt von neuen Steuerungsmodellen. Gleichgültig, ob kommunale Einrichtungen direkt in Privatregie überführt werden oder ob ihnen abverlangt wird, sich primär an wirtschaftlichen Effizienz-und Optimierungszielen auszurichten, die Botschaft bleibt dieselbe: Vorrang hat die Zielerreichung und Mittelbewirtschaftung im eigenen Bereich, für Nebeneffekte im Sinne einer integrativen Sicherheitsstrategie bleibt dann wenig Raum.
Ein letzter, trivial anmutender Hemmschuh für die Integration in Deutschland sollte nicht unterschlagen werden. Anders als in den USA ist hierzulande der Polizeivollzugsdienst als kommunale Veranstaltung verschwunden: Polizei ist Landes-verwaltung. Abstimmungen sind darum von Be-ginn an mit den Komplikationen belastet, die eine Koordination zwischen verschiedenen Ebenen der Staatsorganisation mit sich bringt. Günstigere Voraussetzungen bieten sich allenfalls in den Stadtstaaten, in denen die kommunale und die Landes-ebene unter einer gemeinsamen politischen Führung vereint sind. Insofern darf mit Interesse vermerkt werden, daß in den jüngsten Koalitionsvereinbarungen zwischen SPD und GAL in Hamburg Kernelemente einer „community policing" -
Strategie als Absichtserklärung aufgenommen wurden. Die Erfolgsaussichten sind in diesem Stadium natürlich nicht abschätzbar. Daß die Sicherheitssituation in vielen deutschen Städten dazu auffordert, auch unkonventionelle Wege zu gehen, dürfte ebenso unbestreitbar sein wie die Einsicht, daß das Motto „Vom Ausland lernen!“ nicht ehrenrührig ist. Allerdings darf niemand ein von den Erfahrungen der USA schlicht abrufbares Rezeptwissen erwarten.