I. Einleitung
Im Mai 1998 trat Indonesiens Präsident Suharto nach mehr als dreißigjähriger Herrschaft zurück. Die meisten Beobachter waren sich einig, daß die asiatischen Finanzkrisen mit ihren verheerenden wirtschaftlichen Folgen für die indonesische Bevölkerung für Suhartos Sturz verantwortlich waren. Plünderungen in der Hauptstadt Jakarta sowie Überfälle auf die wirtschaftlich mächtige chinesische Minderheit schienen diese Einschätzung zu bestätigen. Rückblickend überraschte aber vor allem der weitgehend friedliche Verlauf dieses Machtwechsels, insbesondere im Vergleich zu den Massakern der Jahre 1965-1967 anläßlich der Machtübernahme Suhartos. Damals wurden über eine halbe Million Menschen von dessen Anhängern regelrecht niedergemetzelt. Diesmal aber stürzte das Land trotz der schweren Wirtschaftskrise nicht ins Chaos. Gleichzeitig zeigte sich bei diesem Machtwechsel der hohe Stellenwert der Menschenrechte.
Ein genauerer Blick auf die Vorgeschichte der Ereignisse im Mai 1998 zeigt, daß das Suharto-Regime bereits seit langem unter starkem politischem Reformdruck stand. Die Finanzkrise beschleunigte zwar den Machtverfall, aber dessen eigentliche Ursache ist zu einem wesentlichen Teil in den Kampagnen von Menschenrechtsorganisationen zu suchen, die das Suharto-Regime in der Vergangenheit zunehmend delegitimierten. Indonesien ist kein Einzelfall, denn auch in anderen Ländern sind ähnliche Entwicklungen festzustellen. Es läßt sich zeigen, daß Menschenrechtsorganisationen und -netzwerke, die sowohl im Innern der Staaten als auch transnational operieren und somit die gesellschaftliche Opposition in repressiven Staaten mit internationalen Organisationen und westlichen Staaten in Verbindung bringen, eine bedeutende Rolle bei politischen Transformationsprozessen spielen. Dies wurde von der Demokratisierungs-und Transitionsforschung bisher unterschätzt.
Die wachsende Bedeutung von Nicht-Regierungsorganisationen (NROs) in der internationalen Menschenrechtspolitik ist aus zwei Gründen keine Selbstverständlichkeit. Erstens können sich Regierungen auf ihre staatliche Souveränität berufen, um damit eine internationale Überwachung ihrer Menschenrechtspolitik zu unterlaufen. Zweitens verfügen Menschenrechtsorganisationen nicht über finanzielle oder gar militärische Machtmittel, um einen Staatsapparat zur Politikänderung zu zwingen. Wie gelingt es Organisationen wie Amnesty International aber dennoch, über Einzelfälle hinaus systematisch positiven Einfluß auf die Menschenrechtsentwicklung in einem Land auszuüben?
In der entsprechenden Literatur finden sich inzwischen eine ganze Reihe von theoretisch sowie empirisch abgeleiteten Thesen, warum nichtstaatliche Organisationen im Menschenrechtsbereich in den beiden letzten Jahrzehnten einflußreicher geworden sind. Als Gründe hierfür werden etwa deren spezifische Fähigkeiten zur Vernetzung und Informationsverbreitung, ihre Politik der moralischen Anklage und Bewußtseinsbildung oder auch die Anschlußfähigkeit der von ihnen vertretenen Normen an den Grundkonsens der heute international dominierenden westlichen Staatengemeinschaft genannt
Dieser Beitrag integriert diese unterschiedlichen Annahmen in einem übergreifenden Erklärungsansatz. Dazu haben wir ein „Spiralmodell" zur Darstellung des politischen Wandels durch Menschenrechtsarbeit entwickelt, das innenpolitische Interaktionen zwischen Staat und Gesellschaft systematisch mit Entwicklungen auf der internationalen und transnationalen Ebene verknüpft. Dieses Modell wurde anhand von elf Länderfallstudien über mehrere Kontinente und die unterschiedlichsten kulturellen und sozioökonomischen Kontexte hinweg überprüft Wir stellen erstens die These auf. daß transnational operierende Menschenrechtsnetzwerke und NROs einen entscheidenden Beitrag zur innenpolitischen Durchsetzung von Menschenrechtsnormen leisten. Zweitens kommt es nur dann zu solchen innenpolitischen Veränderungen, wenn es diesen Netzwerken gelingt, gesellschaftliche Opposition gegen die norm-verletzenden Regime dauerhaft zu mobilisieren. Drittens können die Untersuchungen nicht bestätigen, daß es zur Durchsetzung der Menschenrechte besonderer sozioökonomischer Voraussetzungen wie etwa eines anhaltenden Wirtschaftswachstums bedarf. Dagegen sind internationale Sanktionen sowie der politische Druck westlicher Regierungen und internationaler Organisationen in bestimmten Phasen des Spiralmodells sinnvoll und können zum Wandel beitragen. Viertens zeigen unsere empirischen Ergebnisse, daß moralische Argumentation auch in der internationalen Politik konkrete politische Wirkungen erzielt.
II. Das Spiralmodell normgeleiteten Wandels -ein Überblick
Ausgangspunkt: Repression und anfängliche Mobilisierung Unser Modell geht von der Existenz internationaler Menschenrechtsnormen aus, die in verschiedenen internationalen Institutionen verankert sind und die Forderungen transnationaler Menschenrechtsnetzwerke und NROs legitimieren. 50 Jahre nach der Verabschiedung der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte durch die Vereinten Nationen ist die Zahl und Reichweite internationaler Menschenrechtsabkommen drastisch gestiegen. In den siebziger und achtziger Jahren wurden neue Deklarationen und Konventionen gegen einzelne Menschenrechtsverletzungen wie Verschwinden-lassen (1980) und Folter (1984) verabschiedet, individuelle Beschwerdeverfahren eingerichtet und die Berichtspflichten der Mitgliedstaaten verstärkt. Die institutioneile Stärkung der Menschenrechte im Rahmen der Vereinten Nationen fand ihren vorläufigen Höhepunkt in der Einrichtung des Hoch-kommissariats für Menschenrechtsfragen 1993 und des Internationalen Strafgerichtshofes zur Verfolgung besonders schwerer Menschenrechtsverletzungen im Juli 1998 Die Frage stellt sich nun. welche Wirkungen diese internationalen Normen auf das Verhalten der Regierungen gegenüber ihren Bürgerinnen und Bürgern gehabt haben.
Im Rahmen unserer Forschungen haben wir die Entwicklung in Ländern des Südens untersucht, in denen grundlegende Menschenrechte systematisch verletzt wurden Diese dauerhafte Repression bildet die Ausgangssituation unseres Spiralmodells, wobei unter solchen Bedingungen innenpolitische Oppositionsgruppen zunächst zu schwach sind, um den autoritären Regimen einen Kurswechsel aufzwingen zu können.
In dieser Situation versuchen einzelne Oppositionelle, neue Einflußmöglichkeiten zu schaffen, indem sie sich mit der Bitte um Unterstützung an die internationale Öffentlichkeit wenden und damit das repressive Regime umgehen. Sie dokumentieren das Ausmaß der Menschenrechtsverletzungen und leiten die entsprechenden Informationen an internationale Menschenrechtsgruppen weiter. Letztere nehmen die Informationen auf, verarbeiten sie zu Berichten, prangern das Regime international an und fordern andere -zumeist westliche Staaten -auf, ebenfalls Druck auszuüben. Dieser sogenannte „Bumerang-Effekt“ führt zu einer ersten Vernetzung zwischen gleichgesinnten innenpolitischen und internationalen Akteuren.
Phase 2: Ablehnung der Menschenrechtsnormen Die zweite Phase setzt ein, wenn die angeklagte Regierung zum ersten Mal auf die nun auch international verbreiteten Vorwürfe reagiert. Die meisten repressiven Regime leugnen zunächst die Geltung der internationalen Normen, streiten die Menschenrechtsverletzungen ab und weisen die Kritik als eine illegitime Einmischung in die inneren Angelegenheiten zurück. Gleichzeitig versucht die Regierung, die weitere Vernetzung der Menschenrechtsgruppen zu unterbinden, deren Anhänger gezielt zu diskreditieren oder durch verstärkte Repression ihre Arbeit zu behindern. Angesichts unverminderter Verstöße gegen die Menschenrechte setzt das transnationale Netzwerk demgegenüber seine Informations-und Anklage-politik fort. An dieser Stelle kommt es nun zu einer entscheidenden Weichenstellung für den weiteren Verlauf der politischen Entwicklung. Verharrt das Regime auf seiner Position des strikten Leugnens und gelingt es seinen Kritikern nicht, eine ausreichende Mobilisierung der internationalen Öffentlichkeit herzustellen, wird sich die Lage auf absehbare Zeit kaum verändern.
Phase 3: Taktische Konzessionen Wenn die internationale Mobilisierung gegen das menschenrechtsverletzende Regime zunimmt, versucht die Regierung früher oder später, durch taktische Konzessionen den Druck zu verringern. Dabei ist es zunächst irrelevant, wie umfangreich diese Konzessionen sind oder ob sie aus reinem Machterhaltungskalkül angeboten werden. Vielmehr ist entscheidend, daß solche Konzessionen einen Wandel in der Rhetorik der Regierung anzeigen, den wiederum Menschenrechtsaktivisten als Einstieg für eine erweiterte argumentative Auseinandersetzung nutzen. Dies führt zwar selten zur unmittelbaren oder gar dauerhaften Verbesserung der Menschenrechtssituation, markiert aber das unbeabsichtigte Eingeständnis der Regierung, daß sie Menschenrechte verletzt. Die Regierung manövriert sich in eine Situation, in der konsequentes Leugnen unmöglich wird und sie auch innenpolitisch das Definitionsmonopol darüber verliert, was eine Menschenrechtsverletzung darstellt. Menschenrechte werden nun zu einem legitimen innenpolitischen Thema, wobei gesellschaftliche Akteure zunehmend vor staatlichen Übergriffen geschützt sind und sich ihr Handlungsspielraum erweitert. Als Folge können sich internationale und einheimische Menschenrechtsgruppen noch stärker vernetzen. In der Regel führen diese fortgesetzten Aktivitäten zu einer generellen Änderung der internationalen Wahrnehmung eines Landes und seiner Regierung. Die Aktivitäten der innenpolitischen und transnationalen Menschenrechtsnetzwerke führen dazu, daß normverletzende Regime immer stärker zu Außenseitern der internationalen Staatengemeinschaft werden (Paria-Staaten).
Das Regime hat unter diesen Bedingungen zwei Optionen. Es kann sich erstens rhetorisch positiv auf Menschenrechte beziehen, in der Praxis aber weiterhin dagegen verstoßen. Allerdings wird das nun voll entwickelte Netzwerk eine derartige Kluft zwischen Worten und Taten zur weiteren Mobilisierung nutzen und damit den Druck erhöhen. In diesem Fall kommt es wahrscheinlich zu einem Machtwechsel infolge der inneren wie äußeren Isolation der Machthaber. Die Regierung kann zweitens einen Weg der politischen Liberalisierung „von oben“ einschlagen, die Menschenrechtsnormen im Innern gesetzlich institutionalisieren und entsprechende Überwachungsorgane sowie unabhängige Beschwerdeinstanzen einrichten.
Phasen 4 und 5: Anerkennung der Menschenrechte und normkonformes Verhalten In der vierten Phase entwickelt sich ein breiter innenpolitischer Konsens bei allen politischen Gruppierungen, daß Menschenrechte integraler Bestandteil jeglicher politischen Reformbemühungen sein müssen. Sie werden nicht mehr nur rhetorisch proklamiert oder nur im taktischen Kampf um die politische Macht mißbraucht, sondern bekommen handlungsleitenden Charakter. Die Regierung erkennt erstens internationale Menschenrechtsvereinbarungen an, übernimmt zweitens internationale Standards in das nationale Recht, richtet drittens nationale Menschenrechts-kommissionen und individuelle Beschwerdeverfahren ein und achtet viertens argumentativ widerspruchsfrei die Menschenrechte. Schließlich folgt in der letzten und fünften Phase die Umsetzung dieser Normen in konkretes Handeln. Die Menschenrechtssituation verbessert sich nicht nur sporadisch, sondern auf Dauer und durchgreifend. Da von einer vollständigen Anerkennung der Normen nicht auf eine sofortige und konsequente Umset45 zung geschlossen werden kann, muß auch in dieser Phase die Aufmerksamkeit der internationalen Öffentlichkeit aufrechterhalten werden.
Im folgenden illustrieren wir das Spiralmodell mit Hilfe von empirischen Beispielen aus den Philippinen, Indonesien, Marokko, Tunesien, Kenia und Uganda
III. Erläuterung des Spiralmodells anhand von Beispielen aus Südostasien, Afrika und der arabischen Welt
Phase 1: Unterdrückung und anfängliche Mobilisierung In allen von uns untersuchten Ländern waren Auseinandersetzungen um die Macht im jeweiligen politischen System die Hauptursache der Menschenrechtsverletzungen seitens staatlicher Stellen. Gegen bewaffnete oder zivile Opposition gingen die Regierungen jeweils mit massiven Repressionsmaßnahmen vor. Auf den Philippinen rief der damalige Präsident Ferdinand Marcos 1972 das Kriegsrecht aus. In der Folgezeit wurden mehrere zehntausend Oppositionelle verhaftet, ohne Gerichtsverfahren festgehalten und teilweise gefoltert In Uganda befahl zur selben Zeit der durch einen Putsch an die Macht gekommene Diktator Idi Amin die systematische Verfolgung seiner politischen Gegner. Bis zum Ende seiner Herrschaft 1979 wurden mindestens 300 000 Menschen Opfer seines Terrorregimes In Tunesien beantwortete die Regierung ebenfalls Mitte der siebziger Jahre zunehmende Forderungen nach größerer politischer Partizipation mit willkürlichen Verhaftungen und Folterungen In Indonesien 1965, Marokko 1971/72 und Kenia 1982 reagierten die Regime auf Putschversuche mit systematischen Verstößen gegen die Menschenrechte. Die Menschenrechtssituation verschlechterte sich in Marokko und Indonesien weiter, nachdem beide Staaten angrenzende Territorien militärisch besetzt hatten (Westsahara 1974/75 und Osttimor 1975/76).
Phase 2: Ablehnung der Menschenrechtsnormen Mit Ausnahme von Tunesien bestritten alle von uns untersuchten Regierungen die internationalen Berichte über Menschenrechtsverletzungen in ihren Ländern. Unter Berufung auf die nationale Souveränität lehnten sie eine Einmischung in die inneren Angelegenheiten kategorisch ab und verweigerten damit jeglichen Ansatz für einen Dialog. In Marokko erteilte König Hassan II. mit Verweis auf seine umfassende Autorität in geistlichen und weltlichen Angelegenheiten anderen Vorstellungen zu Menschenrechtsfragen eine Absage. Dies schreckte das Menschenrechtsnetzwerk keineswegs ab. Im Gegenteil, marokkanische Exil-gruppen und Menschenrechtsaktivisten legten aus Anlaß eines Besuchs von König Hassan beim Europäischen Parlament (EP) im Dezember 1986 einen Menschenrechtsbericht vor. Zwei Jahre später beauftragte das EP seinen Präsidenten, gegenüber der marokkanischen Regierung ernste Bedenken wegen der Menschenrechtslage auszudrücken. Im Januar 1988 organisierte eine in Paris ansässige marokkanische Exilgruppierung Demonstrationen in Belgien, Frankreich, Deutschland und Holland. 1988 mußte Marokko vor der Menschenrechtskommission der Vereinten Nationen einen Bericht abgeben und versuchte durch beschönigende Darstellungen, seinen schlechten Ruf zu verbessern. Noch im Dezember 1989 stritt der König im französischen Fernsehen Menschenrechtsverletzungen ab, lud aber Amnesty International nach Marokko ein. Damit rückte die marokkanische Führung langsam von einer Position des konsequenten Leugnens ab. Im Übergang zur dritten Phase begann nun eine öffentlich geführte Auseinandersetzung um die Geltung von Menschenrechtsnormen zwischen König Hassan II. und seinen in-und ausländischen Kritikern
Eine ähnliche Entwicklung war zur selben Zeit in Kenia zu beobachten 12. Das Menschenrechtsnetzwerk nutzte auch hier Staatsbesuche des Präsidenten im westlichen Ausland, um die internationale Aufmerksamkeit auf Menschenrechtsverstöße zu lenken. Seit 1985 hatten kenianische Anwälte und kirchliche Organisationen Informationen über wachsende Menschenrechtsverletzungen vor allem an Amnesty International weitergegeben Nach einem Treffen von Präsident Daniel arap Moi mit dem amerikanischen Präsidenten Reagan im März 1987 veröffentlichte die „Washington Post“ einen Teil dieser Informationen auf der ersten Seite unter der Überschrift „Police Torture is Charged in Kenya“. Moi reagierte mit der Absage seines weiteren Besuchsprogramms und erklärte, daß alle Vorwürfe gegen sein Land frei erfunden seien. Amnesty International blieb bei den Anschuldigungen und erhöhte den Druck nochmals mit der Veröffentlichung eines weiteren Berichts Im Herbst sagte Moi einen Besuch in Norwegen und Schweden ab, nachdem er die Berichterstattung zur kenianischen Menschenrechtssituation in beiden Ländern heftig kritisiert hatte. Führende kenianische Oppositionelle hatten zuvor in skandinavischen Ländern politisches Asyl erhalten und forderten von dort aus den Westen immer wieder zu Maßnahmen gegen das Moi-Regime auf. Der kenianische Menschenrechtsanwalt Gibson Kamau Kuria wurde 1989 für seinen Mut, regelmäßig Informationen aus Kenia ans Ausland weiterzugeben, in den USA mit dem Robert F. Kennedy Human Rights Award ausgezeichnet. Die kenianische Regierung verbot daraufhin Mitgliedern von Amnesty International die Einreise in das Land und verfolgte bis 1989/90 einen Kurs der innenpolitischen Härte. Als im Juli 1990 mehrere Dutzend Demonstranten im Verlauf von Straßenunruhen in Nairobi von den Sicherheitskräften getötet wurden, bestätigten sich aufs neue die fortgesetzten Vorwürfe des transnationalen Netzwerks Dessen Mobilisierung hatte binnen weniger Jahre die Außenwahrnehmung Kenias als stabiler und verläßlicher Partner des Westens nachhaltig erschüttert. Mit Blick auf die ausländische Kritik entschied sich die Regierung jetzt für kalkulierte Konzessionen. Ähnlich wie in Marokko und Kenia war die internationale Kritik an Indonesiens Menschenrechts-politik seit Mitte der achtziger Jahre langsam gewachsen Im Mittelpunkt der internationalen Kampagnen standen lange Zeit Menschenrechtsverletzungen in Osttimor, da über die katholische Kirche dort ein gut funktionierendes transnationales Menschenrechtsnetzwerk zur Weitergabe von
Informationen aufgebaut werden konnte. Sowohl die Vereinten Nationen als auch das Europäische Parlament hatten wiederholt die Menschenrechts-situation in Osttimor und Indonesien kritisiert. Als das indonesische Militär im November 1991 vor laufenden Kameras mehr als 50 Mitglieder einer Trauergemeinde in Dili/Osttimor erschoß, kam es zu einer umfassenden Mobilisierung der transnationalen Menschenrechtsnetzwerke. Das „DiliMassaker“ löste internationale Proteste aus. Kanada. Dänemark und die Niederlande froren kurzfristig ihre Entwicklungshilfe an Indonesien ein, die USA, Japan und die Weltbank drohten diesen Schritt an Die Empörung der Geberstaaten legte sich jedoch merklich, als Präsident Suharto eine Untersuchungskommission einsetzte und diese einen außergewöhnlich kritischen Bericht vorlegte. Die fortgesetzte Kritik der ehemaligen Kolonialmacht Niederlande führte dazu, daß Suharto am 25. April 1992 die niederländisch-indonesische Entwicklungszusammenarbeit mit Verweis auf die „illegitime“ Einmischung unbefristet aussetzte. Trotz gewisser Zugeständnisse verblieb die indonesische Regierung weiterhin auf ihrem Kurs des Leugnens von Menschenrechtsverletzungen und der Betonung nationaler Souveränität. Damit gelang es Suharto aber nicht, seine Machtbasis zu konsolidieren. Die Kooperation zwischen den Netzwerken zu Indonesien -und zu Osttimor, die ursprünglich unabhängig voneinander entstanden waren, mobilisierte die innergesellschaftliche Opposition in Indonesien beträchtlich. Die Verletzung der Menschenrechte in Osttimor wurden zum Angelpunkt der Kritik am indonesischen Repressionssystem insgesamt.
Phase 3: Taktische Zugeständnisse In vier der sechs ausgewählten Länder kam es nach einer Phase der Ablehnung internationaler Normen aufgrund der fortgesetzten Aktivitäten des Menschenrechtsnetzwerks zu mehr oder weniger weitgehenden Zugeständnissen der jeweiligen Regierungen an ihre Kritiker. Lediglich in Tunesien und Uganda schlugen die Machthaber einen anderen Kurs ein. In Tunesien bekräftigte die Regierung von Anfang an die prinzipielle Geltung internationaler Menschenrechtsnormen und machte taktische Zugeständnisse an Menschen-rechtsgruppen. Damit gelang es ihr, die transnationale und gesellschaftliche Mobilisierung der Menschenrechtsnetzwerke im Keim zu ersticken. Tunesien wurde zeitweise als „Musterknabe“ der Menschenrechte in der arabischen Welt gehandelt. Die Zusicherung der Beachtung von Menschenrechten durch Präsident Ben Ali und die normverletzende Praxis klafften aber in den neunziger Jahren immer mehr auseinander. Tatsächlich verschärfte sich die Repression
In Uganda verbesserte sich die Menschenrechts-lage nach dem Sturz des Diktators Idi Amin 1979 nicht. Im Verlauf eines blutigen Bürgerkriegs wurden wiederum Hunderttausende von Ugandern Opfer marodierender Truppen des neuen Herrschers Milton Obote. Die Menschenrechtssituation verschlechterte sich zwischen 1979 und 1985 kontinuierlich als Folge des Bürgerkrieges und verhinderte den Aufbau eines effektiven Netzwerkes. Die Regierung reagierte zwar auf Menschenrechtskritik, stritt die Vorwürfe aber konsequent ab und war zu keinen durchgreifenden Zugeständnissen bereit. Gleichzeitig verfolgte die wichtigste Rebellengruppe unter der Führung von Yoweri Museveni eine konsequente Menschenrechtspolitik, die ihr sowohl im Land als auch international wachsende Unterstützung einbrachte. Mit dem militärischen Sieg und der Machtübernahme von Museveni Anfang 1986 ging die Regierungspolitik direkt von einer Politik des Leugnens von Menschenrechtsverletzungen in die vierte Phase der weitgehenden Normanerkennung über.
In allen anderen von uns untersuchten Ländern veränderte sich die Regierungspolitik deutlich von der Ablehnung internationaler Menschenrechts-normen als Einmischung in die inneren Angelegenheiten hin zu taktischen Konzessionen. Auf den Philippinen führte der dauerhafte internationale Druck 1977 zunächst zur Freilassung politischer Gefangener und schließlich zur Aufhebung des Kriegsrechts im Januar 1981. Diese Konzessionen hatten aber keine dauerhaft positive Wirkung auf die Menschenrechtslage. Erst im August 1983 trat eine Wende ein, als die prominenteste Symbolfigur des politischen Widerstands, Benigno Aquino, bei seiner Ankunft im Land ermordet wurde. Zwar forderten nun auch die USA unter dem Druck der öffentlichen Meinung politische Reformen von Präsident Marcos. Doch ihre strategischen Interessen an den Militärbasen auf den
Philippinen einerseits sowie Befürchtungen einer kommunistischen Machtübernahme andererseits verhinderten eine konsequente und wirkungsvolle Kritik. Marcos ließ schließlich im Februar 1986 Wahlen abhalten. Die unter Corazon Aquino verbündeten Oppositionsparteien machten die Einhaltung von Menschenrechten zu einem zentralen Wahlkampfthema. Marcos gewann die Wahl aufgrund eklatanter Wahlfälschungen, aber die jetzt voll mobilisierte Opposition antwortete mit verstärkten Protestkampagnen. Schließlich entzog auch das Militär dem Präsidenten seine Unterstützung. Mit der Ernennung der Oppositionspolitikerin und Menschenrechtsaktivistin Corazon Aquino zur neuen Präsidentin wurden Menschenrechte zu einem zentralen Anliegen der Regierungspolitik.
Zu einer ähnlichen Entwicklung kam es in Indonesien, allerdings zehn Jahre später. Hier verdichtete sich das transnationale Menschenrechtsnetzwerk nach dem Dili-Massaker und umfaßte eine wachsende Zahl indonesischer Menschenrechtsgruppen, aber auch Mitglieder internationaler Organisationen und westlicher Regierungen Letztere begannen, zumeist symbolische Sanktionen gegen die Gewaltexzesse des indonesischen Militärs zu verhängen. Seit 1992 gründeten sich zahlreiche politische Organisationen, unter anderem eine unabhängige Gewerkschaft, eine Journalistenvereinigung und politische Parteien, die vom Suharto-Regime geduldet wurden. Das Menschenrechtsnetzwerk konnte zunehmend einzelnen indonesischen Aktivisten und Oppositionspolitikern Schutz vor staatlicher Repression bieten. Die indonesische Regierung gab jetzt erstmals öffentlich Probleme mit Menschenrechten in einzelnen Bereichen zu. Unter dem wachsenden Druck „von unten und von oben“ ernannte Präsident Suharto schließlich im Dezember 1993 eine nationale Menschenrechtskommission, die überraschend kritisch Stellung zu eklatanten Fällen von Menschenrechtsverletzungen bezog und damit den Diskurs in Indonesien zu diesem Thema legitimierte Aber die Kritik an der Menschenrechtspolitik des Landes ebbte nicht ab. Zusätzlichen Auftrieb erhielten Menschenrechts-aktivisten, als den osttimoresischen Kritikern Jose Ramos-Horta und Bischof Ximenes Belo 1996 der Friedensnobelpreis verliehen wurde.
Transnationalen Akteuren war es somit gelungen, die internationale Wahrnehmung des Suharto-Regimes zu verändern. An die Stelle einer stabilen und verläßlichen asiatischen Großmacht war das Image einer menschenrechtsverletzenden, korrupten und reformunfähigen Diktatur getreten. Im Vergleich mit anderen südostasiatischen Ländern traf die asiatische Wirtschaftskrise 1997/98 Indonesien auch deshalb besonders hart. Massive Proteste, Plünderungen und Ausschreitungen gegen die ethnisch-chinesische Bevölkerung führten schließlich zu Suhartos Rücktritt im Mai 1998. Vor diesem Hintergrund verwundert es nicht, daß der neue indonesische Präsident Bachruddin Habibie nicht nur wirtschaftliche Reformen versprach, sondern sich auch zur Einhaltung der Menschenrechte verpflichtete. Die indonesische Regierung verabschiedete einen nationalen Aktionsplan für Menschenrechte, in dem sie über einen Zeitraum von fünf Jahren Maßnahmen im Bereich der Menschenrechtserziehung, aber auch die Ratifikation internationaler Abkommen ankündigte. In seiner diesjährigen Ansprache zum Nationalfeiertag Indonesiens entschuldigte sich Präsident Habibie bei indonesischen Familien für Menschenrechtsverletzungen, die Militärangehörige begangen hatten. Indonesien befindet sich damit im Übergang zur vierten Phase der dauerhaften Anerkennung und Institutionalisierung der Menschenrechte.
Eine ähnliche Entwicklung ist in Kenia festzustellen. Das transnationale Netzwerk war am Ende der achtziger Jahre umfassend mobilisiert, und einzelne westliche Geberstaaten begannen, die Menschenrechtskritik der NROs zu übernehmen. Ähnlich wie im Falle der Niederlande und Indonesiens kam es daraufhin zu einem diplomatischen Eklat, als Kenia im November 1990 die Beziehungen zu Norwegen abbrach. Ein Jahr später setzte die Gebergemeinschaft, trotz einzelner Konzessionen im Vorfeld der Gebertreffen, ihre Entwicklungshilfezahlungen für sechs Monate aus. Die Regierung reagierte innerhalb weniger Tage mit der Wiedereinführung des Mehrparteiensystems und der Abhaltung von Wahlen im Dezember 1992. Das kenianische Menschenrechtsnetzwerk hatte aber nicht nur die Außenwahrnehmung des Landes innerhalb weniger Jahre ins Gegenteil verkehrt. Es trug in dieser Zeit auch zum Schutz der innenpolitischen Opposition und zur Entstehung von Menschenrechtsorganisatiönen im Land selbst bei. Dadurch nahm die Vernetzung zu, und es stieg der Druck „von oben und unten“ nach 1992 noch weiter an, auch wenn die Geberstaaten bereits 1993 wieder ihre Entwicklungshilfezahlungen aufgenommen hatten.
Insbesondere im Vorfeld der zweiten Mehrparteienwahlen im Dezember 1997 nahm die Mobilisie49 rung wieder stark zu. Die kenianische Regierung schuf daraufhin eine staatliche Menschenrechts-kommission (1996) und unterzeichnete die internationale Folterkonvention (1997). Wichtiger noch, Mitglieder der Regierung begannen einen Menschenrechtsdialog mit ihren innenpolitischen und internationalen Kritikern. Im Juni 1997 wurde eine Delegation von Amnesty International offiziell von hochrangigen Regierungsvertretern empfangen In weiteren Reformschritten wurden die Versammlungsfreiheit gestärkt und Verhaftungen ohne Gerichtsverfahren gesetzlich untersagt. Nach den Wahlen im Dezember 1997 leitete die wiederum siegreiche Regierung unter Daniel arap Moi eine Verfassungsreform ein, bei der kirchliche und andere nichtstaatliche Organisationen gleichberechtigt an den Verfassungsberatungen teilnahmen. Damit zeigt sich in der Amtszeit von Daniel arap Moi ein erstaunlicher Wandel von einem autoritären Regime zu einer Menschenrechtsnormen zunehmend anerkennenden Regierung.
Auch die marokkanische Staatsführung begann um 1990 mit taktischen Konzessionen. Den Auftakt bildete die oben erwähnte Einladung des Königs an Amnesty International. Die Amnesty-Delegation präsentierte ihm Informationen über die Praxis der Verhaftungen ohne Anklage Als Amnesty den Bericht veröffentlichte, verurteilte König Hassan dies als Verletzung des diplomatischen Protokolls und veranlaßte eine großangelegte Anzeigenkampagne in namhaften europäischen Tageszeitungen, die den Amnesty-Bericht als Verunglimpfung Marokkos im Ausland verurteilte. Damit hatte sich der König auf die moralische Argumentationsebene eingelassen und trug ungewollt dazu bei, daß die Menschenrechtsentwicklung in Marokko im Rampenlicht der internationalen Öffentlichkeit blieb. Der in der Folge verstärkte internationale Protest gegen die Menschenrechtsverletzungen ermutigte die innenpolitische Opposition ihrerseits, verstärkt Druck „von unten“ auszuüben. Oppositionsparteien und die Presse verbreiteten die Menschenrechtskritik auf Kongressen und durch Veröffentlichungen in marokkanischen Zeitungen
Der Prozeß der öffentlichen moralischen Bewußtseinsbildung innerhalb der marokkanischen Gesell-schäft war nun nicht mehr aufzuhalten. Es folgten weitere Konzessionen, die in der Summe einen dauerhaften Politikwechsel anzeigten. Im April 1990 wurde ein Konsultativrat für Menschenrechte eingerichtet, ein Jahr später eine entsprechende Abteilung im marokkanischen Innenministerium. Die Präambel der geänderten Verfassung vom September 1992 nahm erstmals ausdrücklich auf internationale Menschenrechtsnormen Bezug. Im November 1993 richtete der König ein Menschenrechtsministerium unter breiter Beteiligung der wichtigsten nichtstaatlichen Menschenrechtsorganisationen ein. Im Zusammenhang mit den Wahlen 1997 wurde der ehemalige Menschenrechtsminister Omar Azziman zum Justizminister ernannt und konnte in dieser Position effektive institutioneile Verbesserungsmaßnahmen durchsetzen. Auch in Marokko zeichnet sich somit ein Übergang in die vierte Phase unseres Spiralmodells ab. Dabei verdient vor allem der Positionswandel König Hassans hervorgehoben zu werden, der einen Prozeß kontrollierter Liberalisierung „von oben“ einleitete.
Phasen 4 und 5: Dauerhafte Anerkennung der Menschenrechte und normgeleitetes Verhalten Von den sechs hier ausgewählten Ländern befinden sich somit Indonesien, Kenia und Marokko im Übergang von der Phase taktischer Zugeständnisse hin zur dauerhaften Anerkennung und innenpolitischen Institutionalisierung der Menschenrechte. Aber nur Uganda und die Philippinen haben bisher nach unseren Kriterien die Geltung internationaler Menschenrechtsnormen dauerhaft anerkannt, sie in innenpolitisches Recht umgesetzt und sind um eine weitgehende Umsetzung in die Praxis bemüht. Dennoch kommt es nach wie vor in beiden Staaten zu Menschenrechtsverletzungen. Dies gilt vor allem für Gebiete, in denen Regierungstruppen gegen eine gewaltsame Opposition kämpfen.
In Uganda übernahmen -wie oben dargelegt -die Rebellen des National Resistance Movement (NRM) unter der Führung von Yoweri Museveni im Januar 1986 die Macht. Museveni war es bereits während des Bürgerkriegs gelungen, seine Bewegung im In-und Ausland als glaubwürdige Alternative zu Obote zu präsentieren. Die ugandische Regierung ratifizierte nach 1986 internationale Menschenrechtsabkommen und übernahm die entsprechenden Regelungen, wie z. B. ein ausdrückliches Folterverbot, in nationale Gesetze. Im Oktober 1995 trat eine neue Verfassung in Kraft, deren erweiterter Grundrechtskatalog die international eingegangenen Verpflichtungen widerspiegelte. Der Bevölkerung standen seit 1986 zwei individuelle Beschwerdeverfahren zur Verfügung, die sich jedoch anfangs als zu schwach erwiesen, auftretende Verletzungen individueller Rechte effektiv einzudämmen. Besonders die Bekämpfung von Rebellengruppen im Norden des Landes führte Ende der achtziger Jahre wiederum zu wachsender Menschenrechtskritik durch Amnesty International Die ugandische Regierung reagierte mit weiteren Maßnahmen der institutioneilen Stärkung von Menschenrechten, so daß sich nach 1991/92 die Menschenrechtssituation nochmals merklich verbesserte.
Mit der neuen Verfassung hat eine staatliche Menschenrechtskommission ihre Tätigkeit aufgenommen (Uganda Human Rights Commission), die über weitreichende juristische Kompetenzen verfügt. Seitdem hat die Kommission die in der Verfassung festgelegten Aufgaben zur Überwachung der Menschenrechte und Menschenrechtserziehung weitgehend erfüllt. Darüber hinaus hat sie regelmäßig regierungsamtliche Stellen, aber auch das Militär mit ungeschminkten Berichten kritisiert sowie im Jahr 1997 über 350 Einzelbeschwerden bearbeitet. Von Beginn an arbeitete diese Kommission auch mit nichtstaatlichen Menschenrechtsorganisationen zusammen. Allerdings fehlt es in Uganda noch immer an einer umfassenden gesellschaftlichen Mobilisierung, wie wir sie in Kenia, Marokko, Indonesien und den Philippinen während der Phase taktischer Konzessionen feststellen konnten. Weil diese Phase im Falle Ugandas durch den Bürgerkrieg stark beeinträchtigt wurde, ist der Grad der Einhaltung der Menschenrechte bis heute vor allem ein Ergebnis der Reformen „von oben“.
Nach der „People Power“ -Revolution auf den Philippinen im Februar 1986 und dem Machtantritt Corazon Aquinos herrschte über die Gültigkeit universeller Menschenrechtsstandards breiter Konsens. Die Regierung ratifizierte innerhalb von zwei Jahren internationale Menschenrechtspakte. In der Verfassung von 1987 wurden Menschenrechte deutlich gestärkt. Noch 1986 ernannte die Präsidentin eine Menschenrechtskommission als individuelle Beschwerdeinstanz. Trotz der nahezu vorbildlichen Umsetzung internationaler Vorschriften in die nationale Gesetzgebung verbesserte sich die Menschenrechtslage zunächst nicht in dem erhofften Maße. Internationale und nationale Menschenrechtsgruppen kritisierten, daß das philippinische Militär und paramilitärische Grup-pen nach wie vor elementare Grundrechte der Zivilbevölkerung bei der Bekämpfung von Unter-grundbewegungen verletzten und die Täter häufig straflos ausgingen. Die Kritik führte zu einer weiteren internationalen Mobilisierung nach 1988 und zwang die Aquino-und die nachfolgende Ramos-Regierung, entschiedener gegen Menschenrechtsverletzungen vorzugehen Die Menschenrechtssituation verbesserte sich seit 1992 kontinuierlich. Dazu trugen auch die Friedensabkommen zwischen Regierung und Rebellen bei, die zu einer Abnahme bewaffneter Zusammenstöße führten. Im derzeitigen redemokratisierten politischen System der Philippinen stellt die fortgesetzte Kritik von Menschenrechtsorganisationen einen zusätzlichen Sanktionsmechanismus für die überlastete und von Korruptionsskandalen gebeutelte Rechtsprechung dar. Dies erkennt auch die philippinische Regierung an, die nationale und internationale Organisationen zur Zusammenarbeit bei der Durchsetzung von Menschenrechten aufforderte.
IV. Zusammenfassung und Schlußfolgerungen
Anhand von sechs Länderfallstudien konnten wir zeigen, daß transnationale Menschenrechtsnetzwerke und insbesondere nichtstaatliche Organisationen eine wichtige Rolle bei der innenpolitischen Durchsetzung internationaler Menschenrechtsnormen spielen. In Kenia und Marokko waren diese Organisationen an einem grundlegenden Politik-wandel beteiligt. In Indonesien, Uganda und auf den Philippinen haben sie maßgeblich zu einem Machtwechsel beigetragen. Einzig in Tunesien konnte die Regierung bisher einem Politik-oder Machtwechsel ausweichen. In diesem Fall gelang es der innenpolitischen Opposition nicht, sich systematisch mit den transnationalen Organisationen und internationalen Akteuren zu vernetzen. Dies bestätigt unsere Annahme, daß eine Mobilisierung der innenpolitischen Opposition und der transnationalen Menschenrechtsnetzwerke notwendige Voraussetzung für dauerhaften innenpolitischen Wandel ist.
Unser Spiralmodell weist somit über die sechs hier präsentierten Länderbeispiele hinaus und erlaubt es, auch andere Fälle innenpolitischen Wandels zu verstehen, in denen es zu einer Vernetzung zwischen nationalen und internationalen nichtstaatlichen Menschenrechtsgruppen kam Insgesamt zeigt sich, daß nichtstaatliche Organisationen und Akteure für zwei Wirkungszusammenhänge bei der innenpolitischen Durchsetzung internationaler Menschenrechtsnormen verantwortlich sind. Zum einen mobilisieren sie die internationale Öffentlichkeit und somit die westliche Staatenwelt sowie zwischenstaatliche Organisationen und machen auf eklatante Menschenrechtsverletzungen repressiver Regime aufmerksam. Zum anderen vernetzen sie sich mit der innenpolitischen Opposition in den Gesellschaften der entsprechenden Staaten und tragen somit zu deren Schutz, Legitimation und Mobilisierung bei.
Die Vernetzung zwischen transnational operierenden NROs und der gesellschaftlichen Opposition im Innern der Staaten ist eine notwendige, aber keine hinreichende Bedingung für eine dauerhafte Verbesserung der Menschenrechte. Die Aktivitäten einer internationalen Öffentlichkeit führen nur dann zur dauerhaften Durchsetzung der Menschenrechte im Innern von Staaten, wenn sie mit einer umfassenden Mobilisierung der gesellschaftlichen Opposition in den Ländern selbst verbunden ist. Dabei schwankt sowohl die Dauer des Transformationsprozesses als auch der Grad der erreichten Institutionalisierung von Land zu Land erheblich. Während es in Uganda und auf den Philippinen innerhalb relativ kurzer Zeit zu einem Machtwechsel kam, lassen Kenia und Marokko ganz unterschiedliche Wege eines langsamen Politikwandels erkennen. Indonesiens Präsident Suharto wiederum konnte lange Zeit den internationalen Reformdruck mit Hilfe einer nationalistischen Rhetorik und der Betonung asiatischer Werte abwehren.
Unsere Untersuchungen stellen allerdings bestimmte Ansätze der Transitionsforschung in Frage, die den Einfluß von sozioökonomischen Faktoren auf den politischen Wandel besonders betonen. Üblicherweise wird dabei der Zusammen-hang zwischen anhaltendem Wirtschaftswachstum, der Entwicklung städtischer Mittelschichten und politischen Liberalisierungsprozessen hervorgehoben Unsere Untersuchungen über mehrere Kontinente und unterschiedliche kulturelle Kontexte hinweg zeigen demgegenüber keinen systematischen Zusammenhang zwischen wirtschaftlicher Entwicklung und politischer Liberalisierung. Uganda gehörte zu den ärmsten afrikanischen Staaten, als der Liberalisierungsprozeß eingeleitet wurde. Die Menschenrechte setzten sich auf den Philippinen mehr als zehn Jahre vor Indonesien durch, obgleich die Wachstumsraten Indonesiens stets über denen der Philippinen lagen
Insgesamt zeigt sich, daß unterschiedliche Strategien der transnationalen Menschenrechtsnetzwerke zu jeweils verschiedenen Zeitpunkten Erfolg versprechen, je nachdem, in welcher Phase unseres Spiralmodells sich die normverletzenden Staaten befinden. Zu Beginn der Mobilisierung sind Netzwerkstrategien sinnvoll, die eine repressive Regierung anklagen sowie die innenpolitische Opposition schützen und stärken. Mit den ersten taktischen Konzessionen beginnt eine neue Phase des Umgangs zwischen dem transnationalen Netzwerk und einer nun etablierten Opposition einerseits und dem jeweiligen Regime andererseits. Beide Seiten stehen vor der Wahl, entweder die konfrontative Politik fortzusetzen oder einen eher kooperativen Kurs einzuschlagen. Unsere Untersuchungen zeigen, daß Regierungen üblicherweise zu einer Mischung aus beiden Strategien greifen, um so die Opposition zu spalten und dem internationalen Druck die Spitze zu nehmen. Für die Menschenrechtsorganisationen entsteht die Notwendigkeit der Arbeitsteilung, etwa indem Fälle der Repression weiterhin konsequent angeklagt, aber auch Gesprächsangebote an moderatere Teile des Regimes gemacht werden. Je mehr sich staatliche Stellen auf eine ernsthafte Argumentation mit ihren Kritikern einlassen und ihren Worten Taten folgen lassen, desto erfolgversprechender werden Dialogstrategien seitens der Menschenrechtsnetzwerke. Solche argumentativen Strategien verfolgen das Ziel, Regierungen auf ihre eigene Rhetorik festzulegen, bis sie bereit sind, konsequente
Schritte zur innenpolitischen Durchsetzung der Menschenrechte zu unternehmen. Folglich versprechen Dialogstrategien vor allem gegen Ende der Phase taktischer Zugeständnisse Erfolg, wenn sie von fortgesetzter transnationaler und innergesellschaftlicher Mobilisierung begleitet sind.
Die Betonung der Bedeutung nichtstaatlicher Organisationen und Netzwerke bedeutet aber nicht, daß die Politik westlicher Staaten und internationaler Organisationen gegenüber menschenrechtsverletzenden Regimen irrelevant ist. Zwei praktische Schlußfolgerungen für die westliche Menschenrechtspolitik lassen sich aus unseren Untersuchungen ableiten: Erstens ist eine langfristig angelegte und konsistente westliche Politik gegenüber menschenrechtsverletzenden Regimen erfolgversprechender als eine inkonsequente Haltung, die zwischen „harten“ Sanktionen und Zurückhaltung schwankt. Machthabern wie Kenias arap Moi und Indonesiens Suharto gelang es außerdem jahrelang, westliche Regierungen gegeneinander auszuspielen und auf diese Weise den internationalen Druck abzuwehren.
Zweitens gilt auch hier, daß westliche Menschenrechtspolitik gegenüber Regimen in den einzelnen Phasen des Spiralmodells unterschiedliche Wirkungen erzielen kann. Solange repressive Regierungen noch über hinreichende innergesellschaftliche Legitimation verfügen -vor allem zu Beginn der zweiten Phase, in der internationale Menschenrechtsnormen rundweg abgelehnt werden -, führen internationale Sanktionen oft zu nationalistischen Gegenreaktionen. Wenn die innenpolitische Opposition hingegen bereits mobilisiert ist, dann können westliche Sanktionsmaßnahmen wie Wirtschaftsboykotte oft einen entscheidenden Beitrag dazu leisten, daß das Regime zu ersten taktischen Zugeständnissen gezwungen wird. Eine solche Politik verstärkt dann den Druck „von unten“ durch Zwangsmaßnahmen „von oben“. Je mehr sich Regierungen auf Liberalisierungsprozesse einlassen und zu einer ernsthaften Auseinandersetzung mit ihren innenpolitischen und internationalen Kritikern bereit sind, um so sinnvoller werden hingegen Dialogstrategien.
Wer also von außen auf die Menschenrechtsentwicklung im Innern von Staaten einwirken will, kommt um eine differenzierte Analyse der internen wie externen Bedingungen und eine entsprechend angepaßte Strategie nicht herum. Dies gilt für nichtstaatliche Menschenrechtsgruppen ebenso wie für westliche Regierungen und internationale Organisationen. Dabei zeigen unsere Forschungen, daß die direkte und indirekte Unterstützung der gesellschaftlichen Opposition vor Ort eine der wichtigsten Einflußmöglichkeiten der internationalen Öffentlichkeit darstellt.
Am Ende eines solchen Prozesses muß die Schaffung rechtsstaatlicher Institutionen zur Durchsetzung von Menschenrechtsstandards stehen. Erst sie garantieren den dauerhaften Men-schenrechtsschutz. Obgleich also nichtstaatliche Organisationen eine wichtige Rolle bei der Durchsetzung fundamentaler Menschenrechte spielen, können sie das staatliche Gewaltmonopol nicht ersetzen. Es geht somit letztlich nicht um die Abschaffung staatlicher Institutionen, sondern um deren Transformation im Sinne von Rechtsstaatlichkeit.