Die Kreisgruppe Fulda des Bundes für Umwelt-und Naturschutz Deutschland e. V. (BUND) kann sich einigermaßen intakter Natur im Biosphärenreservat Rhön erfreuen. Zugleich drohen jedoch mehrere Projekte die Natur erheblich zu schädigen: unter anderem der Ausbau von Autobahnen, Schnellbahnverbindungen und ein Pumpspeicherwerk. Die Vielfalt, Eigenart und Schönheit von Natur und Landschaft wird mehr und mehr durch überörtliche Entwicklungen bedroht. Das Pumpspeicherwerk steht in einem europäischen Strom-verbund. Infolge der Novelle zum Energiewirtschaftsgesetz kann die ostdeutsche Industrie subventionierten Atomstrom aus Frankreich kaufen; die notwendigen Leitungstrassen werden in beschleunigten Zulassungsverfahren durch die Landschaft gelegt. Der Personen-und der Güter-verkehr weisen gigantische Steigerungsprognosen auf. Ursachen sind etwa die osteuropäische Entwicklung und Auslagerungen der Produktion deutscher Unternehmen. Die Folge sind neue Autobahnen und ICE-Trassen mitten durch Deutschland. Die Probleme, an denen sich die Umweltschützer vor Ort die Zähne ausbeißen, sind also oft nicht mehr lokal verursacht. Im Hintergrund stehen europäische, ja weltweite wirtschaftliche Entwicklungen, die mit dem Schlagwort Globalisierung umrissen werden. Die Globalisierung überrollt die Umwelt und den Umweltschutz vor Ort.
I. Umweltrecht als notwendiger Bestandteil der Europäisierung/Internationalisierung
Die wirtschaftspolitische Globalisierung basiert auf dem Gedanken des Freihandels. Auf der ganzen Welt sollen Wirtschaftsvorgänge frei ablaufen können. Aus dieser Sicht sind nationale oder europäische Vorschriften von Übel; am besten sollen keine, vor allem keine differierenden Vorschriften bestehen. An ihre Stelle treten internationale Vereinbarungen. Beispiele für die Dynamik des Welthandelsgedankens sind die Bananenmarktordnung und das Hormonverbot für Rindfleisch der EG, deren Importrestriktionen mit den Regeln der Welthandelsorganisation unvereinbar waren. Während die deutschen Verbraucher im Falle der Bananen darüber Freude empfinden konnten, kommt beim Umweltschutz eher Beklemmung auf. Stehen alle nationalen und europäischen Umwelt-bzw. Schutzvorschriften im Widerspruch zur Welthandelsordnung?
Auf der Ebene der Europäischen Union liegen die Dinge ähnlich. Die europäische Integration war zunächst eine wirtschaftspolitische Zweckgemeinschaft, die sich über ungehinderten Handel Wirtschaftserfolge versprach. Der wirtschaftlichen Liberalisierung folgten zunächst kaum entsprechende ökologische und soziale Rahmensetzungen. Über Generalklauseln wie die des Schutzes des freien Warenverkehrs wurden manche nationale Umweltregeln außer Kraft gesetzt. Auch wenn sich die EU zunehmend dem Umweltschutz geöffnet hat, so entkoppelt sich das Umweltrecht doch mehr und mehr vom nationalen Recht und von den nationalen Regelungsmöglichkeiten und wird oft von anderen Politiken überformt.
Die durch die globale und europäische Entwicklung verursachten Umweltprobleme sind nicht dadurch zu vermeiden, daß man sich gegen diese Entwicklung ausspricht. Globalisierung kann durchaus im Sinne einer effizienteren Ressourcen-nutzung wirken wenngleich dies in einem Modell von ständigem Wirtschaftswachstum nicht für eine dauerhaft nachhaltige Entwicklung ausreichen wird Notwendig ist auf europäischer wie auf globaler Ebene dreierlei: -eine Gleichsetzung von Ökologie und Ökonomie in den vertraglichen Zielen, -eine Angleichung der Umweltvorschriften sowie -die Beibehaltung nationaler Regelungsspielräume.
1. Zielsetzung Ökonomie und Ökologie Die wirtschaftliche Dimension muß um die ökologische Zielsetzung ergänzt werden. Seit 1992 ist dies weltweit Programm, allerdings eher im Rahmen von Absichtserklärungen. Die auf der Rio-Konferenz 1992 getroffene Vereinbarung über nachhaltige Entwicklung -sustainable development -vereint wirtschaftliche und soziale Entwicklung mit ökologischen Rücksichtnahmen. Der Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (BUND) hat die Voraussetzungen einer nachhaltigen Entwicklung für Deutschland in seiner Studie „Zukunftsfähiges Deutschland“ formuliert und ist dabei zu einer ernüchternden bis erschreckenden Bilanz gelangt. Weder in Deutschland noch in Europa, noch auf weltweiter Ebene ist das Primat wirtschaftlicher Entwicklung gebrochen. Die Rio-Konferenz hat im wesentlichen Appelle, bestenfalls Rahmenkonventionen geliefert, die keine bindende Wirkung zeigen. Die Rahmenkonventionen werden äußerst schleppend ausgefüllt. Die Rio-Nachfolgekonferenz in New York im Juni 1997 brachte dem Umweltschutz keinen Fortschritt. Weder bei den Klimaverhandlungen noch bei der Konvention für eine nachhaltige Waldnutzung ist ein Durchbruch erzielt worden. Das Treffen der sieben führenden Industriestaaten in Denver im Juni 1997 lehnte ein explizites Umweltengagement ab
Ein kleiner Lichtstrahl -was die umweltpolitische Zielsetzung angeht -scheint allerdings durch die dunklen Wolken auf europäischen Boden. Die Fortentwicklung des Vertrages über die Europäische Gemeinschaft im Juni 1997 in Amsterdam hat zu einer Verstärkung des Umweltschutzes geführt Dies ist auch auf die Kampagne Greening die treaty der europäischen Umweltverbände zurückzuführen. Eine erhebliche Aufwertung hat der Umweltschutz erfahren durch den in Artikel des EG-Vertrages vorangestellten Grundsatz der Integration von Umweltaspekten? Es wird zu prüfen sein, ob die eingeleiteten Maßnahmen mehr bringen als die wirkungslose Integrationsklausel des Artikels 130r Absatz 2 Satz 3 im bisherigen EG-Vertrag 2. Angleichung der Umweltvorschriften Die Angleichung der nationalen Umweltvorschriften auf globaler und europäischer Ebene soll u. a. verhindern, daß über ein nationales Umweltdumping wirtschaftspolitische Standortvorteile erzielt werden können. Wenn das derzeit diskutierte Multilaterale Abkommen über Investitionen, das weltweit die Investitionsbedingungen erleichtern soll nicht mit verbindlichen sozialen und ökologischen Mindeststandards ausgestattet wird, werden infolge des Wettbewerbs um die besten Investitionsbedingungen die sozialen Sicherungssysteme ebenso zusammenbrechen, wie diese Gefahr besteht für das Weltklima oder die lokale Umwelt.
Auf europäischer Ebene muß (nicht nur) im Umweltschutz die Vertiefung der gemeinschaftlichen Beziehungen vorankommen. Diese Möglichkeiten sind bei der EU als supranationaler Rechtsgemeinschaft ungleich größer als auf der völkerrechtlichen Ebene. Allerdings erfordert der neue Amsterdamer Vertrag für gemeinschaftliche Maßnahmen etwa bei der Energiebesteuerung immer noch die Einstimmigkeit und ermöglicht damit Vetopositionen von umweltpolitischen Bremserländern. Entgegen mancher Selbsteinschätzung ist Deutschland nicht Europameister, sondern eher Bremser im Umweltschutz. Die Erarbeitung effektiver Vorschriften wird von Deutschland zum Beispiel bei der Energiebesteuerung massiv behindert, und beschlossene Umwelt-vorschriften werden oft unzureichend umgesetzt, wie vielfache Verurteilungen durch den Europäischen Gerichtshof bezeugen 3. Beibehaltung nationaler Regelungsspielräume Die Beibehaltung nationaler Regelungsspielräume ist notwendig, damit ökologische Vorreiter aufgrund nationaler Regelungen vorführen können, daß Umweltschutz mit Wirtschaftsentwicklung vereinbar ist. Der nationale Staat soll nicht abster-ben, sondern er soll -wenn nötig -eigene soziale und ökologische Standards formulieren dürfen. Während das Welthandelsrecht nationale Regelungen eher nivelliert hat der Amsterdamer Vertrag bei den Binnenmarktvorschriften (unter schwer erfüllbaren Voraussetzungen) die Möglichkeit nationaler Alleingänge bestätigt. Was seit etwa fünf Jahren in Deutschland geschieht, ist jedoch das Gegenteil ökologischen Vorreitertums.
II. Deregulierung löst weder Umweltschutz-noch Ordnungsrechtsprobleme
Die Notwendigkeit verstärkten ökologischen Engagements ist leicht einsehbar: Neben den globalen Problemen wie dem Klimawandel zählen in Deutschland zum Beispiel Verkehrsemissionen, der ungebremste Flächenverbrauch oder die Altlastenbeseitigung weiterhin zu den drängendsten Problemen Zu einem entspannten Rückblick auf erreichte Erfolge oder zum Rückzug auf einige wenige Problemfelder besteht folglich kein Anlaß.
Hohe Umweltstandards, so heißt es, beeinträchtigen den Wirtschaftsstandort Deutschland, verhindern oder verzögern Investitionen; wenn denn ein Investor käme, würden die Länge und Intensität der Genehmigungsverfahren ihn letztendlich vergraulen. Das Gegenteil ist richtig. Umweltschutz ist ein Standortfaktor: Eine Million Arbeitsplätze hängen davon ab. Ein hohes Umweltschutzniveau ist zuerst Ansporn und wird dann zum Wettbewerbsvorsprung der deutschen Industrie. Dieser geht, wie sich an Exportstatistiken von Umweltanlagen zeigen läßt, durch die umweltpolitische Stillstandsphase seit Anfang der neunziger Jahre inzwischen wieder verloren. Studien haben ergeben, daß die umweltrechtlichen Genehmigungsverfahren keine relevante Bedeutung für Standort-entscheidungen besitzen Betriebswirtschaftliche Dissertationen belegen, daß entsprechende Vorschriften im Zweifel vernachlässigt werden -wegen geringer Sanktionswahrscheinlichkeit und
Sanktionshöhe Dessenungeachtet wurde und wird der Umweltschutz als Wirtschafts-und Job-killer bezeichnet -mit der Folge, daß vorhandenes Recht mehr und mehr ausgehöhlt wird. Kaum noch aufzulisten sind die diversen Vereinfachungsund Investitionsbeschleunigungsgesetze 1. Verfahrensrechtliche Deregulierung Verfahrensrechtliche Deregulierung bewirkt, daß bestimmte Genehmigungs-und Überwachungspflichten entfallen, daß für die Prüfung materieller Standards wenig Zeit bleibt oder daß die Verbands-und Öffentlichkeitsbeteiligung formal bestehen bleibt, aber die umweltbelastenden Projekte dem bisherigen Verfahren entzogen werden; die Wirkungen und Erfolgschancen von Rechtsmitteln nehmen entsprechend ab. Wo nicht bereits ein Maßnahmegesetz den Betroffenen jede Beteiligung vorenthält, werden die meisten umweltbeanspruchenden Projekte heute in Verfahren zugelassen. die keine Bürger-und Verbandsbeteiligung kennen. An die Stelle von Planfeststellungsverfahren sind für Autobahnen, Müllverbrennungsanlagen oder Deponien Verfahren ohne Beteiligung der Öffentlichkeit getreten. Das Hauptgeschäft der immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren, die Änderung bestehender Anlagen, wird heute in aller Regel ohne Öffentlichkeit abgewickelt
Diese Änderungen sind verfassungs-und europa-rechtlich aus verschiedenen Gründen nicht haltbar An dieser Stelle sei nur auf das Grundproblem eingegangen, daß Umweltschutz in Deutschland vor allem ordnungsrechtlich, also über behördliche Ge-und Verbote, eingebunden wird: Die Folgen dieser Rechtskonstruktion sind immens. Die betroffenen Umweltgüter oder die von Umweltveränderungen betroffenen Personen werden nicht als Akteure juristisch ausgestattet. Das Handeln wird vom Staat erwartet und von ihm übernommen. Dem Gewaltmonopol des Staates folgte das Umweltschutzmonopol des Staates. Staatliche Behörden regulieren den Konflikt zwischen Ökonomie und Ökologie, die Bürger sind verwaltungsrechtlich außenstehende „Dritte“. (Fast) allein auf den Umweltbehörden lastet die Verpflichtung, die mehr als 800 Gesetze und 2700 Verordnungen des nationalen Umweltrechts zu vollziehen bzw. umzusetzen. Die Behörden sind überfordert mit Änderungsanzeigen, Bescheinigungen und Stellungnahmen. Sie konzentrieren sich auf neue Genehmigungsanträge und schaffen es oft nicht, gefährliche Anlagen regelmäßig vor Ort zu kontrollieren.
Die Umweltverbände haben mit nur teilweisem Erfolg versucht, in das behördliche Kontrollsystem eingebunden zu werden. Ihr Ziel war es, der Umwelt Stimme und Gewicht zu verleihen. Die Stimme erklingt, wenn Beteiligungsmöglichkeiten in Genehmigungsverfahren offensiv genutzt werden; im Naturschutzrecht wurde so für einige wenige Verfahren eine gesonderte Verbandsbeteiligung erreicht. Angemessenes Gewicht bekommen die Vertreter der Umwelt, wenn sie sich auf durchsetzbare Rechte berufen können. Mehr als eine alibihafte, weil folgenlose Anhörung erfolgt nur, wenn die Behörden wissen, daß Verfahrens-und materielle Fehler verwaltungsgerichtliche Folgen haben können. Eine verkürzte Vorsorgebestimmung oder 95 Prozent der Baugenehmigungen können noch so rechtswidrig sein, einklagbar ist die Einhaltung des Umweltrechts in der Regel nicht. Manchmal scheint es, daß nur dort der Vollzug möglich wird, wo ansonsten der Staatsanwalt mit strafrechtlichen Konsequenzen kommt.
Beteiligungsrechte bleiben ohne verwaltungsgerichtliche Durchsetzbarkeit erfolglos, das Beteiligungsrecht wird erst durch das Klagerecht effektiv. In diesem Sinn sieht auch die Europäische Kommission durch einen besseren Zugang zu den Gerichten Vorteile für die Anwendung des Umweltrechts der Gemeinschaft Im europäischen Umweltrecht führt bereits das Interesse faktisch Betroffener an der Durchsetzung objektiven Rechts zur Klagebefähigung In Deutschland trifft man demgegenüber auf die Tradition einer auf abstrakte „subjektive Rechte“ eingeschränkten Klagebefugnis. Gescheitert ist 1988 der Ansatz der Umweltverbände, über eigene Klagerechte der Natur gerichtliche Durchsetzungskraft zu verleihen Wenn die Natur an sich nicht klagen kann, dann müssen Klagemöglichkeiten der Naturschutzverbände als Anwälte der Natur eingeführt werden. Nötig wäre ein Verbandsklagerecht zur Verfolgung aller objektiv rechtswidrigen, aber individuell nicht verfolgbaren Behördenentscheidungen. Die deutschen Gesetzgeber haben sich -mit unbedeutenden Ausnahmen -nicht an ein umwelt-rechtliches Verbandsklagerecht herangewagt. Lediglich anerkannte Naturschutzverbände können in einigen Ländern -oft betrifft dies dann auch nur einen sehr begrenzten Anwendungsbereich -klagen. Von einem effektiven Verbandsklagerecht kann nicht gesprochen werden. Verbandsklageentwürfe auf Bundesebene wurden in der 13. Legislaturperiode des Bundestages stets zurückgewiesen. Wer behauptet, Verbände mißbrauchten in einer Klagewelle ihr Klagerecht zur Verhinderung mißliebiger Vorhaben, verkennt, daß Verbandsklagen nur dann Vorhaben verhindern können, wenn diese rechtswidrig sind. Wie die Erfahrung in den Bundesländern mit Verbandsklagebefugnis und wie der Vergleich zu anderen Staaten mit großzügigen Klagebefugnissen zeigt, ist aus dieser Richtung keine Klagewelle zu befürchten. Die Erfolgsquote von Verbandsklagen ist signifikant höher als der Erfolgsdurchschnitt anderer Klagen. Die vom Bundesumweltministerium eingesetzte Unabhängige Sachverständigen-kommission zum Umweltgesetzbuch hat dies anerkannt und eine Verbandsklage in ihren Entwurf aufgenommen Der 14. Deutsche Bundestag sollte sich von deren Einschätzung leiten lassen. 2. Materiell-rechtliche Deregulierung Mit formellen Beteiligungs-und Klagerechten kann nur das erreicht werden, was materiell-recht-lieh, das heißt durch inhaltliche Anforderungen und Standards, als Umweltschutzniveau vorgegeben wird. Materiell-rechtlich darf man im Umwelt-recht nicht das optimale Umweltschutzniveau erwarten. Umweltschutz stößt wie jedes Politikfeld auf unterschiedliche Interessen. Die Aufgabe, diesen Interessenkonflikt zu steuern, kommt in der Demokratie vorrangig dem Gesetzgeber zu. Die Gesetzgeber sind zweifach gefordert: zum einen überhaupt und selbst zu entscheiden und zum anderen, klare, vollzugsfreundliche Gesetze zu schaffen. a) Symbolische Gesetze Der Aufgabe, selbst zu entscheiden, werden die Gesetzgeber immer weniger gerecht. Das Wasser-haushaltsgesetz enthielt 1957 eine Verordnungsermächtigung, das Abfallgesetz des Bundes 1972 fünf und das Kreislaufwirtschafts-und Abfall-gesetz von 1994 18 Verordnungsermächtigungen zuzüglich zweier Ermächtigungen für Verwaltungsvorschriften. Wenn erst Verordnungen oder technische Regelwerke den Gesetzesinhalt festlegen, gilt die umgekehrte Wesentlichkeitstheorie: Alles Wesentliche steht nicht im Gesetz, sondern in den untergesetzlichen Vorschriften.
Der gesetzliche Interessenausgleich findet oft nur scheinbar statt. Aus Sicht des Umweltschutzes wird zumindest zum Teil nur symbolische Gesetzgebung betrieben. Die Wähler bzw. am Umweltschutz interessierten Bürger werden mit verschärften Gesetzen beruhigt. Die Wirtschaft hat die Gewißheit, daß die Gesetze, wenn überhaupt, im Schneckentempo vollzogen werden. Das Vollzugs-defizit ist vom Gesetzgeber gewollt: als unterschwellige, kaum merkliche Form des Interessenausgleichs gegenüber der Wirtschaft. Ein hervorragendes Beispiel bietet das sogenannte Ozongesetz das im Sommer 1998 erstmals -ohne Folgen -zu „Ozonalarm" führte. Ähnliches ist zum 1998 verkündeten Bundes-Bodenschutzgesetz zu sagen Das zentrale Motiv für die Schaffung dieser Gesetze war, bundeseinheitliche Altlastenregelungen zu schaffen, um die von Land zu
Land unterschiedlichen Anforderungen an die Sicherung von Bodenbelastungen abzulösen. Es wird der Öffentlichkeit nun präsentiert als überfällige Absicherung des Umweltgutes Boden. Inhaltlich greift der Bodenschutz aber sehr kurz. Die wichtigsten Bodenbeansprucher wie etwa der Verkehr sind vom Anwendungsbereich ausgenommen, die Vorsorge ist wie manches andere an zukünftige Ausführungsverordnungen gekoppelt, vor Anordnungen der Bodenschutzbehörden sind mehrfach die Interessen der Bodennutzer abzuwägen, und für Militär und Landwirtschaft gelten großzügige Ausnahmeregelungen. Vor allem verweist das Gesetz -anstatt auf Bundesebene einen Altlastenfonds einzuführen -zur Finanzierung auf die Kostenübernahme durch die Länder. Wegen der leeren Länderkassen ist absehbar, daß Altlasten so zum Dauerproblem werden. b) Vollzugsdefizit als eingebaute Ökologiebremse Die Gesetzgeber sind gegenüber den betroffenen Bürgern und den ausführenden Beamten in der Pflicht, klare, vollzugsfreundliche Regelungen zu treffen. Indem wichtige Interessenabwägungen nicht getroffen, sondern auf die Vollzugsebene verlagert werden, geschieht genau das Gegenteil. Beispielsweise erfolgte im Umweltinformationsgesetz der Ausgleich zwischen dem Informationsanspruch einerseits und dem Datenschutz sowie Betriebs-und Geschäftsgeheimnissen andererseits nicht durch klare Vorrangregeln. Das Gesetz verlagert den Ausgleich durch unbestimmte Abwägungselemente auf die dann überforderte Vollzugsebene. Daß es anders geht, zeigt das österreichische Umweltinformationsgesetz.
Fast in Mode gekommen ist es, auf ohnehin vorhandene „Einfallstore für ökonomische Interessen“ eigens noch einmal hinzuweisen. Die Staatszielbestimmung Umweltschutz in Artikel 20a Grundgesetz wiederholt in einer Klausel die ohnehin geltenden Bindungen von Gesetzgebung, Rechtsprechung und Verwaltung. In neuesten Gesetzen wird für die Vollzugsebene zusätzlich die Interessenabwägung betont: §§ 5 und 7a Wasserhaushaltsgesetz sowie § 10 Bundes-Bodenschutzgesetz wiederholen die Geltung des Verhältnismäßigkeitsprinzips. Im technischen Anlagenrecht nimmt der Gesetzgeber Güterabwägungen zwischen ökologischen und ökonomischen Belangen vor: Beispielsweise geht es darum, ob für Altanlagen Übergangszeiträume anzusetzen sind oder ob wesentliche Änderungen genehmigt oder nur angezeigt werden müssen. Auf der Ebene des Vollzugs geht es gar nicht mehr um eine Abwägung zwischen Ökonomie und Ökologie. Der Gesetzgeber hat sie längst getroffen. Neuerliche Abwägungsverpflichtungen können daher -weil in diesem Verfahren allein der Anlagenbetreiber und nicht auch die Umweltverbände beteiligt werden -nur eine Verstärkung ökonomischer Aspekte im Sinn haben
III. Zukunftsinstrumente des Umweltrechts: Ordnungsrecht, Abgaben und intensivierte gesellschaftliche Selbstregulation
Der Kritik am deutschen, europäischen und internationalen Umweltrecht ließe sich noch einiges hinzufügen. Doch die Umweltverbände beklagen nicht nur Mißstände; sie entwickeln auch Vorstellungen zur besseren Entwicklung für ein „Zukunftsfähiges Deutschland“. Was sind die Auswege aus der umweltrechtlichen Misere?
Die Gelegenheit zu einer Durchforstung des Umweltrechts ergibt sich bei der Aufgabe, das Umweltrecht des Bundes in einem Umweltgesetzbuch zusammenzufassen. Ob das Vorhaben gelingen wird, ist fraglich. Fraglich ist auch, ob der Inhalt dann so sein wird, daß von einem Fortschritt zugunsten des Umweltschutzes gesprochen werden kann. Dafür müßte das Umweltgesetzbuch einer geschlossenen Konzeption der ökologischen Weiterentwicklung folgen. Der Arbeitsentwurf des Bundesumweltministeriums für ein vorgezogenes Erstes Buch des Umweltgesetzbuches enthält neben der formaljuristischen Zusammenführung des bisherigen Rechts jedoch vor allem deregulierende Elemente zugunsten der Wirtschaft.
Welche Instrumente müßte eine ökologische Fort-entwicklung des Umweltrechts enthalten? 1. Ordnungsrecht Unverzichtbar ist es, zum verfassungsrechtlich garantierten Schutz des Staates vor Umweltgefahren das Ordnungsrecht nicht nur beizubehalten, sondern bei neu auftretenden Gefahren auszubauen. Das Ordnungsrecht muß fortentwickelt werden durch -klare und verbindliche Umweltqualitäts-und Umwelthandlungsziele
-eindeutige Prioritätenregelungen für Abwägungsentscheidungen; -Entwicklung eines Stoffstromrechts das den übermäßigen Stoffdurchfluß regelt;
-Beteiligungs-und Klagebefugnis im gesamten Umweltrecht für Naturschutzverbände und Bürgerinitiativen, so daß aus dem Verwaltungsaktsdenken ein modernes Verwaltungshandeln unter Einschluß aller Betroffenen wird;
-Kontrollerleichterungen; zeitnahe, klare Ausführungsvorschriften für die sonst überforderten Sachbearbeiter in den Behörden sowie andere Maßnahmen zur Behebung des Vollzugsdefizits
Ein allein ordnungsrechtliches Umweltrecht kann dem Umweltschutz indes nicht gerecht werden. 2. Abgabenrecht Als Königsweg, der aber nie richtig beschritten wurde, sind Umweltabgaben zu nennen. Neben einem Grundbestand an Ordnungsrecht gibt es dann eine Steuerung über den Geldbeutel. Dies beginnt unspektakulär mit dem Kostenrecht, das die Vollzugskosten endlich voll auf die Verursacher übertragen müßte und Widersprüche der Betreiber mit den Umweltkosten der aufgeschobenen Maßnahme konfrontieren könnte. Die ganze abgabenrechtliche Breite -Gebühren, Beiträge, Steuern und Sonderabgaben -müßte im Sinne ökologischer Steuerung reformiert werden.
Vor allem geht es bei Umweltabgaben um eine effiziente Ressourcenverteilung: Wer Umweltleistungen in Anspruch nimmt, muß dafür einen vom Staat festgesetzten Preis zahlen. Das Marktgeschehen wird angereichert um Preisfaktoren, die sonst bei der Nutzung freier Umweltgüter zu Fehlallokationen führen. Den Unternehmen bliebe, anders als beim Ordnungsrecht, mehr Freiheit erhalten, auf die veränderte Rahmengestaltung zu reagie-ren. Mehr und mehr EU-Mitgliedstaaten fuhren es vor, daß mit Elementen der ökologischen Steuerreform gezielt Umweltpolitik betrieben werden kann Doch sobald über dieses marktwirtschaftliche Instrument in Deutschland diskutiert wird, erhebt sich massiver Protest von Seiten der Wirtschaft. Geltende Vorschriften über Umwelt-abgaben wurden in Deutschland ausgesetzt, abgeschafft (Sonderabfallabgaben in Hessen, Baden-Württemberg und Niedersachsen) oder so verwässert (Abwasserabgabengesetz), daß der Steuerungseffekt gegen Null geht. Das Bundesverfassungsgericht hat einerseits einen „Wasserpfennig“ zur Schonung des Wasserhaushalts als zulässig andererseits Sonderabfallabgaben und kommunale Verpackungssteuern als unzulässig angesehen Von einer ökologischen Steuerreform redete Mitte 1998 kaum jemand mehr. Doch nur mit Besteuerungslösungen lassen sich breitflächig Erfolge erzielen. Die steigende Grundwasserbelastung durch Dünger und Pestizide ist nicht mit Ordnungsrecht und Überwachung der Landwirte zu lösen -eine dem österreichischen Vorbild folgende Abgabe auf Stickstoffdünger würde demgegenüber enorme Einsparungseffekte haben. 3. Gesellschaftliche Selbstregulation Derzeit ist weder der ordnungsrechtlich regulierende noch der abgabenrechtlich steuernde Staat en vogue. Wir sind auf dem Weg zurück in den wirtschaftspolitischen Liberalismus. Nicht mehr der Staat, sondern die Wirtschaft soll sich selbst vorgeben, was umweltpolitisch notwendig und machbar ist. Selbstverpflichtungen der Wirtschaft lautet das Zauberwort Die Produktverantwortung des Kreislaufwirtschafts-und Abfallgesetzes sollte nach einer Kabinettsentscheidung nicht, wie gesetzlich vorgesehen, durch Rechtsverordnungen, sondern vorrangig durch Selbstverpflichtungen eingeführt werden So lief die Bundesumweltministerin den Wirtschaftsverbänden hinterher und bat um Selbstverpflichtungen zur Entsorgung von Elektronikschrott und anderen Geräten. Doch es wurden nur die ohnehin laufenden Wirtschaftsmaßnahmen und nicht die ökologisch notwendigen Maßnahmen zugesagt. Die Selbstverpflichtung zur Batterierücknahme war so wenig eingehalten worden, daß die Bundesregierung eine Rechtsverordnung erlassen mußte. Selbstverpflichtungen können nie ordnungsrechtlichen oder anderweitig verbindlichen Umweltschutz ersetzen. Wenn sie ihn ergänzen sollen, müssen dafür einige Rahmenbedingungen, die neben den Wirtschaftsverbänden auch die am Umweltschutz interessierten Gruppen betreffen, geschaffen werden
Als Alternative werden neue Steuerungsmodelle diskutiert, die zusätzlich zum Ordnungs-und Abgabenrecht rechtliche Rahmenbedingungen für gesellschaftliches ökologisches Handeln schaffen. Es gilt auch hier sicherlich, nicht alles auf den Kopf zu stellen. Eine völlige Individualisierung des Umweltschutzes über die Streichung des Ordnungsrechts und die völlige Verschärfung des Haftungsrechts sind unmöglich. Das jetzige Umwelt-haftungsrecht ist unfähig, räumlich und zeitlich fernwirkende Schäden zu regulieren. Es wirkt primär reaktiv, weniger präventiv. Individuelle subjektive Interessen sind so heterogen, daß sie sich nicht für ein umfassendes selbstregulatives Um-weltrecht eignen Doch es sollte viel mehr über Ergänzungen zum Ordnungsrecht nachgedacht werden. Beim Abgabenrecht übernimmt es der Staat, die preislichen Rahmenbedingungen zu setzen. Gedacht werden könnte auch an rechtliche Instrumente, die die Betroffenen sowie gesellschaftliche Gruppen befähigen, im Zusammenwirken mit dem Umweltnutzer eine ökologiegerechte Selbstregulation herbeizuführen. Der Staat muß hier nur die Instrumente in ausreichender Zahl und Schärfe bereitstellen. Genutzt werden sie dann in der Gesellschaft: von Geschädigten, Nachbarn, Kunden, Konkurrenten oder speziellen Klagebefugten. Bei einer solchen ökologischen Zivilrechtsreform sind Strukturentscheidungen notwendig, die teilweise auch privatrechtliche Grundfragen tangieren. Einige Reformvorschläge seien angeführt:
-Es könnten zum Beispiel die Produktmiete oder das Produktleasing bei denen bekanntlich die Produktverantwortung des Eigentümers weiterbesteht, gefördert werden anstelle des Kaufs, bei dem nach Eigentumsübergang der Produkthersteller für die Entsorgung nicht mehr zuständig ist.
-Zu denken wäre auch -wie beim Ordnungsrecht -an den Ausbau von Informationsrechten, um individuelle Konsumentscheidungen und Kontrollmaßnahmen zu ermöglichen
-Im Schuldrecht könnte die Erfüllung ökologischer Qualitätskriterien gesetzlich zum Vertragsbestandteil gemacht werden. Die Verlängerung der Gewährleistungsfrist von sechs Monaten auf zwei Jahre durch die EU-Richtlinie über den Verbrauchsgüterkauf wird einen Entwicklungsschub in Richtung langlebigerer Produkte bewirken.
-Die allgemeinen Geschäftsbedingungen, die die Rücksendungskosten für Transportverpakkungen entgegen den Intentionen der Verpakkungsverordnung auf den Besteller verlagern, müßten auch anhand ökologischer Kriterien überprüft werden.
-Da das individualrechtliche Haftungsrecht beim Ersatz ökologischer Schäden und Massen-schäden versagt, wäre auch an entsprechende Klagerechte durch Umweltverbände zu denken. Das Zivilrecht enthält bereits einige Klagerechte, die wettbewerbsrechtlichen oder verbraucherschützerischen Zwecken dienen.
Genannt seien die Klagerechte von Konkurrenten oder von Verbraucherschutzverbänden gemäß den Gesetzen zum Schutz vor unlauterem Wettbewerb und zur Regelung Allgemeiner Geschäftsbedingungen. Dieses Potential gesellschaftlicher Selbstregulation könnte ausdrücklich auf den Umweltschutz erweitert werden.
Insofern sollte über die zivilrechtliche Konkurrentenklage hinaus an Klagerechte für Umweltverbände gedacht werden, damit diese direkt vom Verursacher umweltgemäßes Verhalten oder Schadenersatz einfordern können.
Betrachten wir abschließend die EU-Verordnung über die freiwillige Beteiligung von Unternehmen an einem gemeinschaftlichen Umweltmanagementsystem: die sogenannte Öko-Audit-Verordnung. Auf Deutschland kam eine europäische Vorschrift zu, die die Motivation der Unternehmen vor die ordnungsrechtliche Überwachung stellt. Die Überwachung der Teilnahme am Auditverfahren wurde jedoch nicht in die Hände von Umweltbehörden, sondern von Einrichtungen der Wirtschaft gelegt. Wenn dieses freiwillige Umweltmanagementsystem nun von Unternehmen zu Billiglösungen ausgenutzt wird, werden damit die Wettbewerbsbedingungen verzerrt. Es ist ein Fall für die wettbewerbsrechtliche Unterlassungsklage gegeben, wenn Umwelterklärungen von Unternehmen nicht den geforderten Mindestinhalt aufweisen oder mangelhafte Unternehmensleistungen im Umweltschutz vorliegen. Wer sich als umweltschützerischer Vorreiter ausgibt, muß das Risiko eingehen, sich vor Konkurrenten und vor der Öffentlichkeit verantworten zu müssen. In dieser Konsequenz sollte über das Ordnungsrecht hinaus-geblickt werden, um daneben ein eher abgaben-und zivilrechtlich orientiertes Umweltrecht zu gestalten.