Seit ihrer Gründung am 23. Mai 1949 hat sich die Bundesrepublik Deutschland bei rasch wachsendem Vertrauen der Bürger in das System und seine Institutionen zu einer stabilen parlamentarischen Demokratie entwickelt. Hierzu hat der Deutsche Bundestag in hohem Maße beigetragen, dem eine zentrale Stellung im Verfassungssystem der „alten“ Bundesrepublik wie auch seit dem 3. Oktober 1990 im vereinigten Deutschland zukommt. Daneben verfügt im föderativen System Deutschlands auch jedes der 16 Bundesländer über ein Parlament mit eigenen Kompetenzen der Gesetzgebung sowie der Kontrolle von Regierung und Verwaltung. Allerdings haben sich mit der Expansion und dem Wandel der Staatstätigkeit und der damit einhergehenden Bürokratisierung, einem wachsenden Partizipationsinteresse der Bürger seit Mitte der sechziger Jahre sowie der Vervielfältigung und weitgehenden Kommerzialisierung des Angebots der elektronischen Massenmedien Stellung und Funktionen des Bundestages deutlich verändert. Einerseits hat sich die politische Aktions-und Resonanzfähigkeit einer nun vielfältiger organisierten Bürgerschaft qualitativ gewandelt. Andererseits sind mit zunehmendem Bewußtsein der weitreichenden ökologischen, ökonomischen und sozialen Folgen und Wechselwirkungen neuer technischer Entwicklungen auch die Anforderungen an die Gestaltungsfähigkeit und das Verantwortungsbewußtsein der politischen Entscheidungsträger gewachsen. Dies gilt grundsätzlich auch unter den Bedingungen der Globalisierung, die eine Sicherung des Primats der Politik erschweren. Zudem schränkt die zunehmende Übertragung von Rechtsetzungskompetenzen auf die Europäische Union die Handlungsmöglichkeiten der nationalen Parlamente ein. Bundestag und Bundesregierung haben sich überdies darauf einzustellen, daß eine Zunahme des in den neuen Bundesländern noch deutlich schwächer ausgeprägten Vertrauens in die bundesdeutschen Institutionen -den Anfangsjahren der Bundesrepublik vergleichbar -bis auf weiteres von wirtschaftlichen Verbesserungen und sozialstaatlichen wie ökologischen Leistungen abhängen wird.
I. Parlamentarisches Regierungssystem zwischen Konkurrenz-und Konkordanzdemokratie
Der 1948/49 mit der Ausarbeitung einer (provisorischen) Verfassung beauftragte Parlamentarische Rat (gebildet aus Vertretern der Landesparlamente) hat die zentrale Rolle des Parlaments im parlamentarisch-demokratischen System der Bundesrepublik unterstrichen. Als einziges zentral-staatliches Organ direkt vom Volk gewählt, ist der Bundestag in bevorzugter Weise demokratisch legitimiert und verantwortlich. Im Unterschied zur Weimarer Reichsverfassung von 1919 und zu den Verfassungen der meisten anderen parlamentarischen Demokratien wird der Regierungschef (Bundeskanzler) formell vom Parlament gewählt (Art. 63 GG). Die Wahl kann auch am Vorschlag des Staatsoberhauptes (Bundespräsident) vorbei erfolgen, das nur für den ersten Wahlgang ein Vorschlagsrecht hat. Ferner wurde im Unterschied zur Weimarer Reichsverfassung die Stellung des Regierungschefs gegenüber dem Staatsoberhaupt deutlich gestärkt, das nur indirekt gewählt wird und weitgehend auf repräsentative Aufgaben beschränkt ist (Art. 54 GG).
Ein rechtsverbindliches Mißtrauensvotum ist im Unterschied zur Weimarer Republik und zu zahlreichen westlichen Demokratien nur gegenüber dem Regierungschef -nicht gegenüber einzelnen Ministern -und nur als „konstruktives Mißtrauensvotum“ möglich (Art. 67 GG). Allerdings kann eine Auflösung des Bundestages nur unter stark eingeschränkten Bedingungen erfolgen. Außerdem verzichtet das Grundgesetz ebenfalls in Abgrenzung zur Weimarer Verfassung und im Gegensatz zu den zuvor entstandenen Verfassungen der Bundesländer auf direktdemokratische Sachentscheidungsverfahren mit Ausnahme der Neugliederung des Bundesgebiets nach Art. 29 GG. Ein die Stellung des Parlaments prägendes Element der Verfassungsordnung sind zudem die verfassungsrechtliche Anerkennung der Parteien und die in einem Parteiengesetz näher festgelegten Grundsätze innerparteilicher Demokratie (Art. 21GG). Hinzu kommt die seit dem Regierungswechsel 1969 zunehmend genutzte Möglichkeit der parlamentarischen Opposition, die Verfassungskonformität von Gesetzen durch das Bundesverfassungsgericht überprüfen zu lassen.
Mit den genannten (und noch näher zu erläuternden) Bestimmungen zur Wahl und Abwahl des Regierungschefs durch den unmittelbar vom Volk gewählten Bundestag wurden die verfassungsmäßigen Grundlagen eines parlamentarisch-demokratischen Regierungssystems geschaffen, in dem die Regierung nicht nur in ihrer Aktionsfähigkeit, sondern auch in ihrem Bestand vom Vertrauen der Parlamentsmehrheit abhängig ist Als verfassungspolitische Konsequenz dieser Grundentscheidung gilt unter parteienstaatlich-pluralistischen Bedingungen eine enge Verbindung der Regierung und der sie tragenden Parlamentsmehrheit. Aufgabe der Opposition(sfraktionen) ist es dann, die Regierung und die mit ihr verbundenen und sie unterstützende^) Mehrheitsfraktion(en) öffentlich zu kontrollieren, sie zu kritisieren und zur Politik der Regierungsmehrheit Alternativen zu formulieren. Entgegen dem in Deutschland traditionellen „klassischen“ Dualismus von Parlament und Regierung setzte sich auch in der Parlamentspraxis der Bundesrepublik bis zu einem gewissen Grad dieser „neue Dualismus“ von Regierungsmehrheit und Opposition(sfraktionen) durch und wurde auch von den Parlamentariern als Faktum zunehmend anerkannt, wenngleich es -normativ gesehen -nach wie vor deutliche Unterschiede im Parlamentarismus-Verständnis gibt Begünstigt wurde diese Entwicklung einmal dadurch, daß Regierungsmitglieder in der Regel dem Bundestag angehören und an fraktionsinternen Sitzungen teilnehmen. Vor allem aber wurde sie dadurch gefördert, daß sich -auch mit Hilfe der Fünfprozentklausel bei Wahlen -ein bipolares System von drei bis fünf Bundestagsparteien herausbilden konnte. Bei den Bundestagswahlen konnten die Wähler zumeist auch eine Entscheidung für oder gegen eine bestimmte Koalition und einen Kanzlerkandidaten) treffen, nachdem sich die Parteien vor der Wahl festgelegt hatten. Die Bundestags-mehrheit vollzog dann mit der formellen Kanzler-wähl nur mehr die Wahlentsqheidung, zu der sie „plebiszitär“ autorisiert war.
Es wäre allerdings weder analytisch noch normativ angemessen, die Modellvorstellungen des britischen „Westminster-Systems“ auf das politische System der Bundesrepublik schematisch zu übertragen. Dies gilt auch für fast alle anderen westeuropäischen Staaten, angesichts der verfassungspolitischen Rahmenbedingungen für die Bundesrepublik aber in spezifischer Weise Die auf Bundesebene übliche Existenz von Koalitionsregierungen, die stark hervorgehobene Stellung des Bundesverfassungsgerichts, das föderative System und zunehmend auch die Verlagerung von Kompetenzen zur Europäischen Union bedingen vielfältige Aushandlungsprozesse, die das Parteienkonkurrenzsystem zum Teil relativieren.
Stark geprägt wird der Willensbildungs-und Entscheidungsprozeß in der Bundesrepublik durch die föderative Struktur und die spezifische Rolle des Bundesrates, der ein weltweit einzigartiges Verfassungsorgan darstellt. Während die Gesetzgebungskompetenzen vornehmlich beim Bund liegen, sind die Länder (und Kommunen) im deutschen System des „kooperativen Föderalismus“ vornehmlich für deren Ausführung zuständig. Der Bundesrat war vom Parlamentarischen Rat nicht als gleichwertige Zweite Kammer eines einheitlichen Gesetzgebungsorgans angelegt worden, und er ist dies -verfassungsrechtlich gesehen -auch heute nicht Mit dem Recht der Gesetzesinitiative und einem Vetorecht bei der großen Zahl von Zustimmungsgesetzen oder einem Einspruchsrecht bei allen anderen Bundesgesetzen ausgestattet, kommt der seiner Zusammensetzung und Arbeitsweise nach „exekutive“ Bundesrat funktional einem parlamentarischen Gremium nahe. Zudem verfügt er über bedeutsame administrative Kompetenzen, „für die es in anderen Zweikammersystemen keine Entsprechung gibt“ Mit wachsendem politischem Gewicht hat die parteipolitische Orientierung und Blockbildung im Bundesrat stark zugenommen. Die fortschreitende Unitarisierung des Bundesstaates unter Mitwirkung des Bundesrates hat einerseits zwar die Landesparlamente geschwächt, andererseits aber dazu geführt, daß die im Bundesrat vertretenen Mitglieder der Länderregierungen und deren Spitzen-beamte verstärkt an der Gesetzgebung und Ver-Ordnungstätigkeit des Bundes mitwirken. Ein wirklicher „Machtwechsel“ auf Bundesebene erfordert nicht nur eine Mehrheit für die eigene Partei oder ein Parteienbündnis im Bundestag, sondern auch im Bundesrat -mit der Folge, daß bei Landtagswahlen die Bundespolitik zunehmend dominiert und diese tendenziell den Charakter von „Bundesratswahlen“ annehmen. Der Wechsel zwischen stärker konkurrenz-oder konkordanzdemokratischen Phasen -je nach parteipolitischer Zusammensetzung des Bundesrates -erweist sich als spezifisches Merkmal des bundesdeutschen Parlamentarismus. Trotz seiner ausgeprägten parteipolitischen Orientierung kommen die Interessen der deutschen „Gliedstaaten“ bei einem internationalen Vergleich mit „Zweiten Kammern“, die dem Senats-modell folgen, relativ stark zum Ausdruck. Direkt gewählte Regionalvertretungen können sich „leichter im Sinne parteipolitischer Formierung von ihrer Region politisch abkoppeln als Landes-regierungen“
II. Abgeordnete im „Fraktionen-parlament“
1. Parteipolitische Verankerung und Professionalisierung
Die schon seit den fünfziger Jahren ausgeprägte parteipolitische Orientierung, vor allem aber die fachliche Ausdifferenzierung und eine damit einhergehende fraktionsinterne Hierarchisierung haben in der Folgezeit -trotz mancher nicht wirkungsloser Reformschritte -noch deutlich zugenommen. Begünstigt durch die Fünfprozent-Sperrklausel des Wahlgesetzes, liegt das faktische Monopol der Rekrutierung der Parlamentarier bei den Parteien. Alle Bundestagsabgeordneten seit der 2. Wahlperiode (1953) kamen als Wahlkreis-oder Listenkandidaten einer Partei in den Bundestag; fast alle waren auch Mitglieder einer Partei. Durch das im parteienstaatlich geprägten parlamentarischen System enge Zusammenwirken von Regierung und Mehrheitsfraktionen bedingt, sind nicht nur der Bundeskanzler, sondern auch die Bundesminister -von seltenen Ausnahmen abgesehen -herausragende Vertreter ihrer Partei. Anders als in politischen Systemen, die dem britischen Westminster-Modell folgen, müssen Minister zwar nicht dem Parlament angehören -wie auch in den meisten anderen Staaten Westeuropas doch läßt die Verfassung dies zu -was die parteipolitische Prägung der Regierung begünstigt (hat). Lokale und regionale Parteiämter sind wichtige, ja fast unverzichtbare Voraussetzungen einer Politikerkarriere bis hin zum Bundestagsmandat. Eine weitere Bewährung in Fraktions-und Parteiämtern wird als übliche Voraussetzung für ein Regierungsamt gesehen.
Selbst nach erfolgreicher Bewerbung behalten über zwei Drittel der Abgeordneten regionale Parteiämter und etwa ein Fünfte! ihre kommunalen Wahlämter, meist über längere Zeit Ein Großteil der Abgeordneten bekleidet zudem partei-und verbandspolitische Positionen in Vorständen und Fachkommissionen auf Bezirks-, Landes-und Bundesebene. Der Tätigkeit vor allem in Fachgremien der Partei messen die Abgeordneten höchste Priorität zu. Diese Ämterkumulation sichert den Parlamentariern einerseits erheblichen Einfluß auf die Parteiarbeit und hält Kommunikationswege zur „Basis“ offen, trägt andererseits aber „wahrscheinlich zur innerparteilichen Verkrustung bei“ (D. Herzog) und bringt erhebliche Arbeitsbelastungen mit sich. Bei einer geschätzten Wochenarbeitszeit von 70 bis 80 Stunden (auch in sitzungsfreien Wochen) üben die Bundestagsabgeordneten -mit wenigen Ausnahmen -ihr Mandat hauptberuflich aus Die Karrierebedingungen und die Aufgaben des Abgeordneten begünstigen Kandidaten mit politiknahen Berufen (u. a. Rechtsanwälte, Lehrberufe, Angestellte der Wirtschaft, von Parteien und Verbänden).
Auch nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts im folgenreichen „Diäten-Urteü“ vom 5. Januar 1975 ist aus dem einst ehrenamtlichen Mandat ein Hauptberuf geworden, für welchen den Abgeordneten eine angemessene, ihre Unabhängigkeit sichernde „Entschädigung“ zustehe (BVerfGE 40, 296, 315f.). Infolge dieses Urteils wurden die -nun zu versteuernden -Diäten (Einkommen) 1977 auf 7 500 DM festgelegt und bis 1999 schrittweise auf monatlich 12 875 DM erhöht; hinzu kommt eine Kostenpauschale von derzeit 6 344 DM (§ 11 Abgeordnetengesetz). Die Abgeordneten müssen über die Höhe ihrer Diäten auch künftig regelmäßig selbst entscheiden (Art. 48 GG), nachdem 1995 die für die Koppelung an die Jahresbezüge eines Bundesrichters erforderliche Verfassungsänderung aufgrund öffentlicher Proteste am Bundesrat gescheitert war.
2. Interessenstruktur
Die Daten zur Berufsschichtung und Verbandsfärbung verweisen im Zusammenhang gesehen auf deutliche Unterschiede des Interessenprofils in den Fraktionen und Ausschüssen, die verbandsbedingte Differenzen bei der Problemwahrnehmung wie auch privilegierte Wirkungschancen vermuten lassen. Funktionen in Gewerkschaften üben überwiegend Mitglieder der SPD-Fraktion aus, während sich Interessenvertreter der Unternehmer, des selbständigen Mittelstandes und der freien Berufe fast ausschließlich bei der Union sowie der FDP finden. Untersuchungen zeigen, „daß einzelne Verbände und Vereinigungen ihre Interessen offenbar gezielt durch Parlamentarier ganz bestimmter Fraktionen vertreten lassen oder umgekehrt: daß einzelne Fraktionen gezielt bestimmte Verbandsinteressen verfolgen“
Die gegenüber der Nachkriegszeit zwar abgeschwächten, aber noch immer deutlichen Unterschiede der Berufsschichtung und Verbandsfärbung der Fraktionen stehen in auffallendem Gegensatz zu dem Anspruch insbesondere der großen Parteien, als „Volksparteien“ die unterschiedlichen Interessen zu artikulieren und zu aggregieren. Daß sich die Fraktionen auch in ihren Kontakten „nach außen“ unterschiedlich orientieren, kann kaum überraschen
Etwa ein Drittel der Abgeordneten rekrutiert sich aus dem Öffentlichen Dienst, davon kommt allerdings etwa die Hälfte aus Lehrberufen. Der Anteil der Frauen lag bis zur 10. Wahlperiode (1983-87) unter zehn Prozent, ist seither aber stetig auf nunmehr 31 Prozent (1998) angestiegen, bedingt nicht zuletzt durch Quotierungsregelungen bei der Kandidatenaufstellung von SPD, CDU und der Partei Die Grünen, von der in den achtziger Jahren wichtige Anstöße ausgingen 12.
3. Fraktionsbildung und Wirkungsmöglichkeiten einzelner Abgeordneter
Die Abgeordneten einer Partei schließen sich bei der Konstituierung des Bundestages zu Fraktionen zusammen, wobei 1969 eine Mindestsstärke von fünf Prozent der Abgeordneten festgelegt wurde (§ 10 Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages [GOBT]). Ihre Rechte können sie überwiegend nur als Mitglieder einer Fraktion (wirksam) ausüben. Das Bundesverfassungsgericht hat die reale Bedeutung der Fraktionen in der Parteiendemokratie als „maßgebliche Faktoren der politischen Willensbildung“ unterstrichen, eine Festschreibung des Rechtsstatus aber nicht für erforderlich gehalten (BVerfGE 80, 219). Auch das am 1. Januar 1995 in Kraft getretene neue Fraktionsgesetz begnügt sich damit, wesentliche Rechte und Aufgaben festzulegen.
Im Bundestag gab es seit der 4. Wahlperiode nur noch drei Fraktionen, von denen jeweils zwei eine Regierungskoalition bildeten. Seit dem Einzug der Grünen in den Bundestag (1983) bildeten -mit Ausnahme der Wahlperiode (1990-1994) -zwei Fraktionen die Opposition, die auch untereinander konkurrierten. Ablauf und Intensität der Willensbildung innerhalb der Fraktionen und ihrer Arbeits-und Kommunikationskontakte untereinander wie „nach außen“ wurden durch diese Konstellation mitgeprägt. Mit Beginn der 14. Wahlperiode (Oktober 1998) hat zudem die oppositionelle PDS Fraktionsstatus erlangt, die seit 1990 bereits als Gruppe mit annähernd gleichen Rechten im Bundestag vertreten war (§ 10 GOBT). Erstmals seit den fünfziger Jahren sieht sich nach dem „Machtwechsel" im Oktober 1998 eine Regierungskoalition (SPD, Bündnis 90/Die Grünen) Oppositionsparteien auf der rechten wie auf der linken Seite des Bundestages gegenüber (CDU/CSU, FDP, PDS).
Seit der „Kleinen Parlamentsreform“ 1969/70 zunehmend eingestellt auf die Funktionsbedingungen des parlamentarischen Regierungssystems, wurden die Minderheitenrechte schrittweise ausgebaut. Die Stärkung der Opposition vollzog sich dabei im wesentlichen über einen Ausbau von Fraktionsrechten, womit den Bedingungen eines Mehrparteienparlaments Rechnung getragen wird. Hingegen sind den einzelnen Abgeordneten nach der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GOBT) nur wenige Rechte geblieben. Im Rahmen der Reform 1969 wurde ein Quorum von fünf Prozent der Bundestagsmitglieder auch für die meisten Antragsbefugnisse und sonstigen Minderheitenrechte festgelegt. Von Änderungsanträgen abgesehen, bedürfen alle Initiativen (Vorlagen) der Unterstützung durch eine Fraktion oder eine entsprechende Anzahl von Abgeordneten (§§ 75, 76 GOBT). Die Geschäftsordnungsreform 1980 trug der faktischen Entwicklung des Fraktionen-parlaments auch dadurch Rechnung, daß viele Rechte auch formell von der Fraktion selbst geltend gemacht werden können Entsprechend wurde die dominante Funktion der Fraktionen auch bei der Ausschußarbeit dadurch unterstrichen, daß manche Kompetenzen ausdrücklich der „Fraktion im Ausschuß“ eingeräumt werden.
Will ein Abgeordneter initiativ werden, muß er sich zunächst um Unterstützung in der eigenen Fraktion bemühen. Dabei muß er sich seinerseits auf die komplexen Willensbildungsstrukturen und die mehrstufigen (und oft verschlungenen) Arbeits-und Informationsabläufe einstellen. Er muß die Kompetenzen im hierarchisch gegliederten Fraktionsaufbau und die „Empfindlichkeiten“ von Funktionsträgern beachten. Seine Mitwirkungsund Einflußmöglichkeiten hängen u. a. von seinem Status innerhalb der Fraktionshierarchie, seinem Rückhalt in den Fraktions-, Partei-und Interessen-gruppierungen und nicht zuletzt davon ab, ob er für ein bestimmtes Thema „zuständig“ ist
III. Struktur und Willensbildung der Fraktionen
Um der Vielfalt und Komplexität der Gesetzgebungs-und Kontrollaufgaben gerecht zu werden, haben Bundestag und Fraktionen strikt arbeitsteilige Strukturen ausgebildet. Die Kompetenzverteilung der Fachausschüsse und der korrespondierenden Arbeitsgruppen der Fraktionen entspricht dabei weitgehend der Ressortgliederung der Bundesregierung. Mit zunehmender fachlicher Spezialisierung nahm der Koordinationsbedarf zu, um eine konzeptionelle Abstimmung der vielfältigen Aktivitäten zu sichern. An der fraktionsinternen Willensbildung sind neben dem Vorsitzenden und dem (geschäftsführenden) Vorstand insbesondere die Arbeitsgruppen und Arbeitskreise sowie eine Vielzahl informeller Koordinations-und Beratungsgremien beteiligt, ehe in der Fraktionsversammlung eine abschließende Entscheidung getroffen werden kann.
Strukturen und Willensbildung der Fraktionen weisen wesentliche Gemeinsamkeiten, aber auch bemerkenswerte Unterschiede auf -wobei vor allem zwischen den großen und den kleinen Fraktionen zu differenzieren ist Aber selbstverständlich prägt auch die Rolle als Regierungs-oder Oppositionsfraktion die Arbeitsweise. Bei den großen Fraktionen SPD und CDU/CSU bilden jene Arbeitsgruppen, die jeweils die der Fraktion angehörenden Mitglieder eines Ausschusses umfassen, die arbeitsintensiven Basisorganisationen. Die mehrere Arbeitsgruppen umfassenden Arbeitskreise wurden bei der CDU/CSU-Fraktion 1980 abgeschafft, bei der SPD-Fraktion erst 1991. Die kleinen Fraktionen FDP, Bündnis 90/Die Grünen und PDS haben -bedingt schon durch die geringere Anzahl der Abgeordneten -an den Arbeitskreisen festgehalten. Bei der Willensbildung der CDU/CSU-Fraktion kommt den organisierten Interessengruppierungen „Parlamentskreis Mittelstand“ (PKM) und „Arbeitnehmergruppe“ erhebliche Bedeutung zu, bei der SPD mit phasen-weise unterschiedlichem Gewicht den politischen Fraktionsflügeln „Parlamentarische Linke“ und dem innerhalb der Fraktion mitte-rechts stehenden und fester organisierten „Seeheimer Kreis“ (seit den fünfziger Jahren bis 1982/83 den „Kanalarbeitern“)
Die Vorsitzenden der Arbeitsgruppen -bei der SPD zugleich Obmann/-frau im Bundestagsausschuß -sind die (einflußreichen) „Sprecher“ der Arbeitsgruppen. Bei den großen Fraktionen hat sich ein spezialisiertes Berichterstatter-System ausgebildet. In den Arbeitsgruppen betreuen die einzelnen Abgeordneten bestimmte Sachgebiete meist über einen längeren Zeitraum und sind dann im Ausschuß die „geborenen“ Berichterstatter ihrer Fraktionen. Diese Spezialisierung auch innerhalb der Arbeitsgruppen ist zum „prägenden Element der Willensbildung“ geworden, wie schon aufgrund der Erfahrungen der sechziger Jahre festgestellt wurde Von einem neuen Abgeordneten wird in der Fraktion erwartet, daß er sich zunächst einmal in ein Spezialgebiet einarbeitet und sich als Berichterstatter bewährt.
Formell sind die Fraktionsversammlungen die zentralen Wahl-und Beschlußorgane. Die Komplexi-tat der politischen Themen, Zeitdruck und die Größe der Fraktionen bringen es allerdings mit sich, daß die Entscheidungen der Fraktionsversammlung auf den verschiedenen Stufen des hierarchisch strukturierten Willensbildungsprozesses präformiert werden. Der Behandlung in der Fraktionssitzung gehen daher zumeist mehrstufige Koordinationsverfahren voraus, die eine optimale Abstimmung und konzeptionelle Arbeit ermöglichen sollen -was gleichwohl nur teilweise gelingt. Hierbei spielen der jeweils am Montag tagende (erweiterte) Vorstand sowie der (zuvor tagende) Geschäftsführende Vorstand eine wichtige Rolle, dem bei den großen Fraktionen der Fraktionsvorsitzende und seine Stellvertreter sowie die Parlamentarischen Geschäftsführer angehören (bei der Union zudem die beiden Justitiare). Bei diesen Gremien hegt die politische Führung und Geschäftsführung der Fraktionen Hektik und Zeitdruck in den Sitzungswochen sichern den Ersten Parlamentarischen Geschäftsführern, die nicht an der spezialisierten Ausschußarbeit teilnehmen, erheblichen Einfluß, was von vielen „einfachen“ Abgeordneten mit Argwohn beobachtet wird.
Zudem sind die Regierungs-und Fraktionsebene durch verschiedene informelle Koalitionsgremien miteinander verklammert. Neben bzw. vor das Bundeskabinett trat seit den siebziger Jahren -zumindest phasenweise -als „faktisches Entscheidungszentrum“ das Große Koalitionsgespräch, wenngleich dessen Beschlüsse formal nur Empfehlungscharakter haben Die Regierungs-, die Fraktions-und die Parteiebene sind in diesen „informellen“ Gremien mit ihren führenden Vertretern beteiligt. Tagte diese Große Koalitionsrunde bisher regelmäßig in Sitzungswochen, soll sie in der seit Oktober 1998 bestehenden rot-grünen Koalition nur noch seltener zusammentreten, doch bleibt die weitere Praxis abzuwarten. Je nach personeller Konstellation wurden grundlegende Entscheidungen der Koalition auch in der „Elefantenrunde“ der Partei-und Fraktionsvorsitzenden getroffen, wenn in der Großen Koalitionsrunde keine Vereinbarungen zustande kamen. Als „Koalitionsgespräche“ finden zudem zahlreiche vorbereitende Arbeitstreffen der Funktionsträger und Fachleute der einzelnen Politikbereiche statt, die der Koordination und Entscheidungsvorbereitung (z. B. von Ausschußsitzungen) dienen.
Die privilegierte Position der Spitzenpolitiker in Regierung, Fraktion und Partei -häufig in Doppelfunktion -wird durch die Beteiligung an der Großen Koalitionsrunde, der „Elefantenrunde“ von Partei-und Fraktionsvorsitzenden und der „Kleinen Koalitionsrunde“ der Fraktionsvorsitzenden und Ersten Parlamentarischen Geschäftsführer verstärkt und abgesichert. Regierungsmitglieder und Ministerialbeamte wirken zudem auf vielfältige Weise und einflußreich in den Gremien des Bundestages und der Fraktion mit. In den Vorstandssitzungen und Versammlungen der Mehrheitsfraktionen nehmen die anwesenden Regierungsmitglieder oft eine dominierende Rolle ein.
IV. Willensbildung in Plenum und Ausschüssen
Bedingt durch die Erfordernisse des Arbeitsparlaments wie auch das faktische Monopol der Parteien bei der Rekrutierung der Parlamentarier prägen die Fraktionen die Arbeit im Plenum und in den Ausschüssen des Bundestages, aber auch in den für die Arbeitsplanung zuständigen Gremien. Die Bestimmung der Tagesordnung und der Debattengestaltung liegt bei den im Ältestenrat vertretenen Fraktionen. Im Ältestenrat sind neben den Mitgliedern des Präsidiums die Fraktionen mit ihren Parlamentarischen Geschäftsführern und weiteren Abgeordneten im Verhältnis ihrer Stärke vertreten (§§ 6, 12 GOBT). Vereinbarungen über die Arbeitsplanung kommen hier und in weiteren interfraktionellen (Vor-) Absprachen der Ersten Parlamentarischen Geschäftsführer nur zustande, wenn ein Konsens zwischen den Fraktionen hergestellt werden kann. Allerdings hat die Regierungsmehrheit die Möglichkeit, die Tagesordnung durch Mehrheitsbeschluß zu bestimmen (§ 20 Abs. 2 GOBT). Dies gilt jedoch -anders als im Westminstersystem -als schlechter parlamentarischer Stil und wird nicht häufig praktiziert, kann aber als „Druckmittel“ in den Verhandlungen der Geschäftsführer eingesetzt werden. Die eingespielte parlamentarische Praxis entlastet das Plenum von ausufernden Geschäftsordnungsdebatten und führt -im Vergleich zu einigen anderen westlichen Demokratien -in der Regel zu einer angemessenen Berücksichtigung der Interessen der Oppositionsfraktionen. Andererseits hat sie dazu beigetragen, daß die Ersten Parlamentarischen Geschäftsführer ihre Stellung als „Manager des Parlaments“ ausbauen konnten Bei der Leitung der Plenarsitzungen wechseln sich der Bundestagspräsident und die (derzeit fünf) Vizepräsidenten ab, und in dem von ihnen zusammen gebildeten Präsidium handelt der Bundestags-präsident seit den Strukturänderungen 1969 zunehmend als Primus inter pares. Vor allem aufgrund dieser gemeinsamen Verantwortung ist ihnen an einvernehmlichen Regelungen und Absprachen gelegen. Im Unterschied zum englischen „Speaker“ bleiben die Parlamentspräsidenten und mehr noch deren Stellvertreter als Partei-und Fraktionsmitglieder aktiv.
Der Schwerpunkt der parlamentarischen Arbeit liegt bei den derzeit 23 Ständigen Ausschüssen (mit 15 bis 42 Mitgliedern), deren Beschlußempfehlungen an das Plenum faktisch zumeist Entscheidungscharakter haben. Die Kompetenzverteilung der Ausschüsse und der korrespondierenden Arbeitsgruppen der Fraktionen entspricht seit den sechziger Jahren weitgehend der Ressort-gliederung der Bundesregierung. Die Besetzung der Ausschüsse sowie die Regelung des Vorsitzes wird -im Verhältnis ihrer Stärke -von den Fraktionen vorgenommen (§§ 57, 12 GOBT); somit werden die Oppositionfraktionen auch bei der Verteilung der Ausschußvorsitze angemessen berücksichtigt.
Die Fachausschüsse haben die Aufgabe, das Plenum angesichts der Vielzahl von Vorlagen zu unterschiedlichen Sachgebieten zu entlasten und die Kompetenz des Bundestages bei der Gesetzgebung und Regierungskontrolle zu stärken. Davon hängt wiederum die Chance der Opposition ab, sich durch Sachkunde und aktuelle Präsenz im Plenum und in den Medien öffentlichkeitswirksam als Alternative zu präsentieren. Seit 1969 haben die Ausschüsse auch das Recht, sich mit nichtüberwiesenen Fragen aus ihrem Geschäftsbereich zu befassen (§ 62 GOBT). Dieses Selbstbefassungsrecht stärkt die Kontrollkompetenz gegenüber Regierung und Ministerialbürokratie im Sinne einer vorhergehenden und begleitenden Kontrolle. Die große Zahl von Ministerialbeamten in den Ausschüssen ist weniger Ausdruck der Kontrollfähigkeit der Abgeordneten als vielmehr der Dominanz der Ministerialbürokratie gegenüber „der“ Politik im Prozeß der Politikformulierung und -durchführung sowie der Regierungsmehrheit gegenüber der Opposition. In erster Linie dient deren intensive Mitwirkung der Regierungsmehrheit zur parlamentarischen Absicherung ihrer Politik
Der Entscheidungsprozeß nicht nur des Plenums, sondern auch der Ausschüsse ist vornehmlich vom Gegenüber von Regierungsmehrheit und Opposition geprägt. Die Geschlossenheit bei Abstimmungen wird nicht nur gefordert, sondern auch in hohem Maße eingehalten. Auch in den Bundestagsausschüssen stimmen vor allem die Mehrheitsfraktionen in aller Regel so ab, wie es zuvor in den Fraktionsgremien abgesprochen und entschieden worden ist. Allerdings können die Fraktionspositionen von früheren Ausschuß-Debatten mit beeinflußt worden sein. Die aufgrund von Erfahrungen der sechziger Jahre entwickelte Vorstellung, die Abgeordneten könnten sich im Ausschuß „unbefangen“ an die Erörterung einer Vorlage machen entspricht jedenfalls seit dem Ende der Großen Koalition 1969 nicht mehr der Wirklichkeit Allerdings ist in den meist kollegial geführten Diskussionen der Ausschüsse argumentatives Eingehen auf die Positionen der anderen Seite sehr viel selbstverständlicher als in Plenardebatten. Die Glaubwürdigkeit parlamentarischer Debatte und parlamentarischer Arbeit leidet darunter, wenn inhaltliche und/oder taktisch-strategische Kontroversen zwischen Koalitionspartnern oder Interessengruppierungen einer Fraktion (Partei) öffentlich ausgetragen oder jedenfalls bekannt werden -im Plenum aber der Eindruck der Geschlossenheit der Lager erweckt wird. Oder wenn in Scheingefechten die Tatsache verwischt wird, daß sich die zuständigen Spitzenpolitiker über die Parteigrenzen hinweg in langwierigen Aushandlungsprozessen wesentlich geeinigt haben. Solche Eindrücke entstehen nicht durchgehend -aber sie prägen den Stil parlamentarischer Debatten noch allzuoft. Zu bedenken ist auch der Zusammenhang zwischen fraktionsinterner Kommunikation und Plenum. Begründet werden Praxis und Anspruch der Geschlossenheit u. a. damit, daß die Abgeordneten gleichberechtigt an der fraktionsinternen Willensbildung beteiligt seien. Entgegen dem Anspruch gleicher Mitwirkungschancen in der Fraktion wird insbesondere in Regierungsfraktionen Geschlossenheit des öfteren durch einen zwischen Regierung(smitgliedern) und Fraktionsführung und ggf. auch der Partei-spitze abgestimmten appellativen Druck hergestellt. Da interne Voten und Stellungnahmen bekannt würden, solle -so die oft und nachdrücklich geäußerte Erwartung der Fraktions-und Regierungsspitze -nicht nur im Plenum, sondern bereits in der Fraktionssitzung möglichst geschlossen abgestimmt und in einer entscheidungsreifen Phase auf kontroverse Diskussionen am besten ganz verzichtet werden. Dies gilt mitunter auch für erst kurz zuvor getroffene Vereinbarungen der Koalitionsrunde. Durch diesen Druck zur internen Geschlossenheit auch im Argumentationsverhalten können erhebliche Kommunikations-und Beteiligungsdefizite entstehen
Die Kommunikations-und Resonanzfähigkeit des Bundestages wird seit langem als verbesserungsbedürftig angesehen. Plenardebatten sollen im Interesse demokratischer Legitimation so gestaltet sein, daß sie kritisches Mitdenken der Bürger ermöglichen und anregen. In mehreren, oft erst nach vielen Jahren durchsetzbaren Reformschritten konnten Verfahrensänderungen erreicht werden, die aber nur teilweise die erwartete Wirkung brachten. Real verbessert wurde seit der Parlamentsreform 1969/70 in kleinen Schritten die kommunikative Chancengleichheit der Opposition(sfraktionen). Die Auswirkungen der jederzeitigen Redebefugnis von Regierungs-und Bundes-ratsmitgliedern nach Art. 43 Abs. 2 GG wurden seit der 7. Wahlperiode (1972-1976) dadurch gedämpft, daß jeweils zu Beginn der Wahlperiode ein exakter Schlüssel für die Aufteilung der Rede-zeit für Koalition (Regierung, Koalitionsfraktionen) und Oppositionsfraktion(en) vereinbart wird. Mit dieser Regelung wurde dem engen Verbund von Regierung und Koalitionsfraktionen ebenso Rechnung getragen wie dem Umstand, daß es nicht die Opposition, sondern ggf. mehrere eigenständige Oppositionsfraktionen gibt, die auch untereinander konkurrieren. Nach wie vor nutzen Regierungsmitglieder aufgrund des Redeprivilegs des Art. 43 Abs. 2 GG die Gelegenheit, bei Fernsehübertragungen zur besten Zeit zu sprechen.
Um der Gouvefnementalisierung und Hierarchisierung der Politikvermittlung entgegenzuwirken, wurde seit langem ein „Parlamentskanal“ gefordert, auf dem alle Plenardebatten und ggf. öffentliche Ausschußsitzungen (Anhörungen) sowie Erläuterungen und Zusammenfassungen übertragen werden sollten. Entsprechend angelegt ist das Programm des seit 1997 gemeinsam von ARD und ZDF betriebenen Ereignis-und Dokumentationskanäls „Phoenix“, das zudem über das Angebot eines reinen Parlamentskanals weit hinausreicht.
In Reformvorstößen ist immer wieder der Anspruch formuliert worden, daß Debatten insgesamt gesehen vitaler, argumentativer und weniger deklaratorisch und „positionell“ geführt werden sollten. Nach jahrelangen vergeblichen Versuchen konnte in den achtziger Jahren eine diskussionsfreundliche Regelung für Zwischenfragen und Kurzinterventionen durchgesetzt werden, die sich auch bewährt hat. Um das öffentliche Interesse an vertieften Plenardebatten zu wichtigen Themen zu erhöhen und die Glaubwürdigkeit des Bundestages zu verbessern, wurde im Rahmen einer Parlamentsreform im September 1995 eine seit langem geforderte „Plenar-Kernzeit“ eingeführt (Donnerstagvormittag), in den Debatten zu wichtigen Themen bei stärkerer Präsenz der Abgeordneten regelmäßig vom Fernsehen übertragen werden. Auf das Plenum beschränkte Reformen reichen allerdings nicht aus, um den gestiegenen Erwartungen gerecht zu werden. Mehr Transparenz bisher nicht-oder allenfalls halböffentlicher Prozesse wird daher seit langem gefordert. Von öffentlichen Anhörungen abgesehen, tagten die Fachausschüsse bisher fast immer nichtöffentlich, obwohl sie (seit 1969) die Öffentlichkeit für bestimmte Verhandlungsgegenstände beschließen könnten. Seit 1995 ist es nach der Geschäftsordnung möglich, die Schlußberatung in Form einer erweiterten öffentlichen Ausschußsitzung des federführenden und der mitberatenden Anschüsse durchzuführen. Ob sich die erwartete Verbesserung der Kommunikationsfähigkeit, Transparenz und Effizienz der parlamentarischen Willensbildung einstellen kann, wird davon abhängen, ob dieses bisher nur selten angewandte Verfahren künftig häufiger und intensiver genutzt wird Funktionen des Parlaments sind -wie in anderen parlamentarisch-demokratischen Regierungssystemen -die Bestellung und Abberufung der Regierung, die Gesetzgebung einschließlich der Haushaltsbestimmung, die Kontrolle von Regierung und Verwaltung, die Repräsentation und Artikulation der Interessen und politischen Positionen sowie die Publizität und Transparenz der politischen Willensbildung. In der Praxis lassen sich allerdings Kompetenzen und Aktivitäten zumeist nicht nur einer Teilfunktion zuordnen.
1. Regierungsbildung
Unter den westeuropäischen Ländern geht außer in der Bundesrepublik Deutschland nur noch in Spanien und Irland die Wahl des Regierungschefs durch die Mehrheit der „ersten Kammer“ des Parlaments der Ernennung der Regierung voraus. Ausdruck der Stabilität unseres Regierungssy stems ist es, daß alle nach Art. 63 GG gewählten Bundeskanzler bereits im ersten Wahlgang die erforderliche absolute Mehrheit erhielten. Nach Mehrparteienkoalitionen in den beiden ersten Wahlperioden war nach dem Zerfall kleinerer Parteien die Kleine Koalition der Normalfall. Mehrheitsbildungen erst nach der Wahl aufgrund von Koalitionsverhandlungen ergaben sich nur 1949, 1961, 1969 und 1998 -mit jeweils wichtigen Weichenstellungen. Zu einer Ablösung des bisherigen Kanzlers kam es nur zweimal infolge von Bundestagswahlen (Kurt-Georg Kiesinger 1969; Helmut Kohl 1998), ansonsten im Verlauf einer Legislaturperiode nach der Aufkündigung des Regierungsbündnisses durch einen Koalitionspartner mit der Folge eines konstruktiven Mißtrauensvotums (1982) und/oder aufgrund des Drucks aus der eigenen Partei (Konrad Adenauer 1963, Ludwig Erhard 1966, Willy Brandt 1974, Helmut Schmidt 1982). Erstmals wechselten im Oktober 1998 aufgrund einer Bundestagswahl alle bisherigen Regierungsparteien in die Opposition. Über das Regierungsprogramm und die Zusammensetzung der Regierung wird erst in oft langwierigen Koalitionsverhandlungen entschieden. Dies geschieht in Verhandlungsrunden führender Regierungs-, Fraktions-und Parteivertreter und in kleinen Gesprächszirkeln. Nach Abschluß der Koalitionsberatungen über das Sachprogramm beschließen Präsidien, Vorstände und Bundestagsfraktionen der beteiligten Parteien formell den Koalitionsvertrag; 1998 lag die Letztentscheidung bei Parteitagen von SPD und Bündnis 90/Die Grünen. Offiziell präsentiert die neue Regierung der Öffentlichkeit ihr Programm freilich erst mit der Regierungserklärung des neuen Bundeskanzlers vor dem Bundestag, doch stützt sich diese wesentlich auf die Koalitionsvereinbarungen
Der Bundestag kann weder bei der Bestellung noch bei der Entlassung der (gleichwohl parlamentarisch verantwortlichen) Bundesminister rechtsverbindlich mitwirken. Sie liegt nach Art. 64 Abs. 1 GG formal beim Regierungschef. Allerdings könnte ein Bundeskanzler kaum einen Minister im Amt halten, dessen Entlassung durch Mehrheitsbeschluß des Parlaments gefordert würde; bisher wurden Entlassungsanträge der Opposition allerdings stets abgelehnt. In der Praxis wird die Besetzung der Stellen weitgehend der jeweiligen Partei überlassen. Nur bei der Auswahl (und Entlassung) der Bundesminister und Parlamentarischen Staatssekretäre der eigenen Partei kann der (designierte) Kanzler entscheidend mitwirken. Die 1967 nach britischem Vorbild eingeführten Parlamentarischen Staatssekretäre, die dem Bundestag angehören müssen haben die Aufgabe, die Bundesminister und den Kanzler in ihren politischen Leitungsfunktionen durch Übernahme bestimmter Aufgabenbereiche und vor allem im parlamentarischen Bereich zu entlasten. Seit den achtziger Jahren übersteigt ihre Zahl die der Bundesminister erheblich (1991: 33; 1998: 24). Da sich auch die Parlamentarischen Staatssekretäre -obieich formell nicht Regierungsmitglieder -vornehmlich als Regierungsvertreter verstehen, ist seit den siebziger Jahren ein beachtlicher Anteil der Regierungsfraktionen in die Regierungsdisziplin eingebunden (1994: 13 Prozent; 1998: 11, 3 Prozent). Die Führungsfähigkeit der Regierung gegenüber den eigenen Fraktionen wird dadurch erhöht, deren (interne) Kontrollfähigkeit geschwächt. Der Bundestag kann im Verlauf der Wahlperiode einen Kanzler-und Regierungswechsel nur dadurch herbeiführen, daß er mit absoluter Mehrheit einen neuen Bundeskanzler wählt (Art. 67 GG). Dies ist erst einmal geschehen (zugunsten von Helmut Kohl, 1982). Tatsächlich beruht die politische Stabilität in der Bundesrepublik aber nicht in erster Linie auf dieser Regelung, sondern auf der Entwicklung eines relativ stabilen Parteiensystems. Nach deutschem Vorbild wurde ein konstruktives Mißtrauensvotum in den Verfassungen zweier westeuropäischer Länder (Spanien 1978, Belgien 1994) und -in den neunziger Jahren -mehrerer mittelosteuropäischer Staaten eingeführt (Polen, Ungarn, Slowenien).
Im Vergleich zu den meisten anderen parlamentarischen Regierungssystemen Westeuropas wurde im Grundgesetz im Interesse der Regierungsstabilität die Parlamentsauflösung verfassungsmäßig sehr erschwert. Im Verlauf einer Wahlperiode ist sie nur durch ein Zusammenwirken von Regierungschef, Staatsoberhaupt und Parlamentsmehrheit möglich (Art. 68 GG). Immerhin wurden zweimal Neuwahlen auf dem Wege der Vertrauensfrage herbeigeführt („Pattsituation“ 1972, 1982), wobei dieses Verfahren angesichts einer soeben bestätigten stabilen Regierungsmehrheit 1982 verfassungsrechtlich heftig umstritten war, verfassungspolitisch aber als legitim galt. Um derartige Verfassungskontroversen zu vermeiden, wurde -bisher allerdings ohne Erfolg -wiederholt ein Recht des Bundestages auf Selbstauflösung vorgeschlagen, wobei im Interesse der Opposition ein Beschluß von mindestens zwei Dritteln seiner Mitglieder vorgeschlagen wurde In keinem Fall, so auch das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 62, 1, 42 ff.), soll die jeweilige Regierungsmehrheit) frei über einen ihr günstig erscheinenden Wahltermin entscheiden können, wie dies in einer Reihe westeuropäischer Länder der Fall ist.
2. Der Gesetzgebungsprozeß
Der Ausbau des Sozial-und Interventionsstaates seit den fünfziger Jahren führte -insbesondere in den siebziger Jahren -zu einer erheblichen Zunahme meist spezialisierter und detaillierter Gesetze und mehr noch der Regierungsverordnungen. Dabei verbindet sich nach dem Grundgesetz das rechtsstaatliche Gebot der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Art. 20 GG) mit dem demokratischen Anspruch nach gesetzlicher Normierung. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind demnach alle wesentlichen Entscheidungen vom Gesetzgeber selbst zu treffen (BVerfGE 40, 237). Die Regierung, kann Rechtsverordnungen nur erlassen, wenn sie durch ein Gesetz dazu ermächtigt wird, das Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung festlegt (Art. 80 GG). Die meisten Gesetzentwürfe werden nach wie vor von der Bundesregierung eingebracht, die über den entsprechenden Beamtenapparat verfügt. Allerdings ging ihr Anteil von zwei Drittel der Vorlagen in den siebziger Jahren auf ca. 50 Prozent seit dem Einzug der Grünen in den Bundestag zurück Anders als in vielen anderen westeuropäischen Demokratien können einzelne Parlamentarier keinen Gesetzentwurf einbringen. Hierzu sind nur fünf Prozent der Abgeordneten gemeinsam oder eine Fraktion berechtigt. Jedoch werden im Unterschied zu vielen anderen parlamentarischen Systemen, in denen beispielsweise oppositionelle Vorlagen verschleppt oder nicht weiterbehandelt werden, solche (oppositionellen) Gesetzentwürfe im parlamentarischen Verfahren grundsätzlich nicht anders behandelt als Regierungsentwürfe Allerdings haben aufgrund der engen Verbindung von Mehrheitsfraktionen und Regierung die durchaus zahlreichen Gesetzentwürfe der Opposition (13. Wahlperiode: 196) gleichwohl kaum eine Chance, verabschiedet zu werden. Der zunächst geringe Anteil der vom Bundesrat mit der Mehrheit seiner Stimmen eingebrachten Gesetzesvorlagen ist seit der 6. Wahlperiode (1969-1972) unter den Bedingungen einer „oppositionellen“ Bundesratsmehrheit von CDU und CSU auf über zehn Prozent angestiegen und blieb auch unter veränderten Mehrheitsverhältnissen etwa auf diesem Niveau.
Die Initiative zu Regierungsentwürfen geht insbesondere bei Anpassungsgesetzen häufig von Fach-referaten der Ministerien aus, nur bei gewichtigen oder politisch umstrittenen Themen audrücklich von der politischen Führung. Beim Bundestag eingebrachte Gesetzentwürfe werden traditionell in drei Beratungen (Lesungen) behandelt. Bei der ersten Beratung von politisch einigermaßen bedeutsamen Gesetzentwürfen wird meist auch eine Plenardebatte geführt, was die Fraktionen schon frühzeitig veranlaßt, sich intern und öffentlich festzulegen. Allerdings findet keine Abstimmung oder gar eine die anschließend damit befaßten Ausschüsse bindende bzw. einengende Festlegung der Grundsätze des Gesetzentwurfs statt -wie dies in einigen anderen parlamentarischen Systemen üblich ist.
Die bei Verfassungsänderungen (Art. 79 Abs. 3 GG) erforderliche Zweidrittelmehrheit der Mitglieder des Bundestages und der Stimmen des Bundesrates stellt eine beachtliche Hürde dar, die aber im internationalen Vergleich nicht ausgesprochen hoch angesetzt ist. Sie gilt seit 1992 auch bei der Übertragung von Hoheitsrechten an Institutionen der Europäischen Union (Art. 23 n. E). Verfassungsänderungen kommen nur im Konsens mit der großen Oppositionspartei und mit einer breiten Mehrheit der Länderregierungen zustande, bedürfen aber im Unterschied zu etwa der Hälfte der westeuropäischen Länder keiner direktdemokratischen Legitimation
Nicht zu unterschätzen ist die Möglichkeit des Bundesrates, zu Regierungsentwürfen Stellung nehmen zu können, noch ehe der Bundestag damit befaßt ist. Dies geschieht regelmäßig und meist sehr detailliert. Ob ein Gesetz tatsächlich zustande kommt, hängt in hohem Maße vom Bundesrat ab, dem es nach Verabschiedung durch den Bundestag zugeleitet wird. Zustimmungsgesetze kommen (im Unterschied zu Einspruchsgesetzen) nur zustande, wenn der Bundesrat ausdrücklich zustimmt. Entgegen den Erwartungen des Parlamentarischen Rates liegt deren Anteil seit der 3. Wahlperiode bei deutlich über 50 Prozent. Die Tendenz zu parteipolitischer Orientierung und Blockbildung verstärkt sich in Phasen unterschiedlicher Mehrheits-Verhältnisse in Bundestag und Bundesrat und wirkt sich erheblich auf den Willensbildungs-und Entscheidungsprozeß aus.
3. Kontrolle und Gestaltung
Der schrittweise Ausbau der Kontrollinstrumente seit den sechziger Jahren kommt vornehmlich der Opposition zugute, deren Kontrollprobleme angesichts zunehmender Staatstätigkeit und damit einhergehender Expansion der Ministerialverwaltung freilich auch gewachsen sind. Seit 1983 ist die Anzahl der Kontrollinitiativen erheblich angestiegen. So haben die Oppositionsfraktionen in den drei letzten Wahlperioden (1987-1998) 87 Prozent der 399 Großen Anfragen und 98 Prozent der 4 871 Kleinen Anfragen an die Bundesregierung eingereicht sowie vier von fünf der 332 Aktuellen Stunden verlangt. Von den in ihrer Bedeutung oft unterschätzten selbständigen Anträgen kommen etwa 80 Prozent von den Oppositionsfraktionen. Die Großen Anfragen zu meist bedeutenden Themen sind neben eigenen Gesetzentwürfen das wohl wichtigste Instrument der Opposition zur Durchsetzung größerer Plenardebatten. Häufig und wirksam nutzen die (Oppositions-) Fraktionen auch die 1965 geschaffene und mit der Geschäftsordnungsreform von 1980 erheblich erweiterte Möglichkeit, kurzfristig eine Aktuelle Stunde mit kurzen Debattenbeiträgen zu aktuellen Themen durchzusetzen. Zuvor war die Opposition insoweit gegenüber der Regierung(smehrheit) deutlich benachteiligt, die aufgrund ihres Redeprivilegs jederzeit eine Regierungserklärung abgeben kann. Eine Minderheit von einem Viertel der Ausschußmitglieder kann seit der „Kleinen Parlamentsreform“ 1969 eine öffentliche Anhörung erzwingen -eine „im westeuropäischen Vergleich einzigartige Besonderheit“ Seither werden zu fast allen bedeutenden Gesetzentwürfen und auch zu anderen Vorhaben öffentliche Anhörungen von Sachverständigen und Interessenvertretern durchgeführt, vornehmlich auf Initiative der Opposition. Der Bundestag gehört zu den wenigen westeuropäischen Parlamenten, in denen ein Untersuchungsausschuß förmlich von einer (qualifizierten) Minderheit durchgesetzt werden kann. Mit bisher 31 Untersuchungsausschüssen wurden sie vergleichsweise häufig eingesetzt. Sie dienten vornehmlich der Aufklärung von Mißständen, wobei sie überwiegend von der Opposition beantragt und als „Kampfinstrumente“ zur politischen Profilierung genutzt wurden.
Seit ihrer Einführung 1969 insgesamt bewährt haben sich die grundsätzlich diskurs-und problemlösungsorientiert angelegten Enquete-Kommissionen, in denen Wissenschaftler und andere Sachverständige mit Abgeordneten gleichberechtigt beraten und Berichte an das Plenum beschließen (§ 56 GOBT). Bisher wurden 26 Enquete-Kommissionen mit der Aufgabe eingerichtet, komplexe Entwicklungen zu erfassen und zukunftsgerichtete Gestaltungsvorschläge zu erarbeiten. Thematische Schwerpunkte waren neue Technologien und ihre ökologischen, ökonomischen und sozialen Folgen Für die Behandlung der an den Bundestag gerichteten Bitten und Beschwerden ist der Petitionsausschuß zuständig, der seit der Reform von 1975 im Grundgesetz verankert ist (Art. 45 c) und seither gegenüber der Exekutive über ausgeprägte Inspektionsrechte verfügt. Auf einen „allzuständigen“ Bürgerbeauftragten (Ombudsmann), wie er mittlerweile in den meisten westlichen Demokratien existiert wurde bisher verzichtet. Diese hier nur kurz skizzierten Kontrollinitiativen erfüllen meist mehrere Funktionen, allerdings mit unterschiedlicher Gewichtung Sie dienen dazu, Regierung und Verwaltung zu veranlassen, Sachinformationen zu unterbreiten, Defizite, Absichten und Prioritäten der Regierungspolitik offenzulegen, Regierungs-und Verwaltungshandeln im Detail wie konzeptionell zu überprüfen und (öffentlich) der Kritik auszusetzen sowie nicht zuletzt alternative Positionen zu präsentieren und zu begründen. Entscheidendes Kriterium ihrer Wirksamkeit ist die öffentliche Resonanz. Dies gilt auch für Gesetzentwürfe der Opposition, die nur selten angenommen werden, allerdings indirekte Wirkung entfalten können. 4. Wirkungsmöglichkeiten von Regierungs-und Oppositionsfraktionen Bei den öffentlichen, nach „außen“ gerichteten parlamentarischen Aktivitäten der Koalitions abgeordneten dominiert „Blockdenken“, wird Geschlossenheit zwischen Regierungsfraktionen und Exekutive sowie auch zwischen den Koalitionspartnern in einem Maße demonstriert, das der Dynamik der oft konfliktreichen Prozesse des Aushandelns und der Interessendurchsetzung nicht entspricht. Ein enges Zusammenwirken sowie wechselseitige Beeinflussung von Regierungsfraktionen und Regierung liegen gewiß in der Konsequenz des parlamentarischen Regierungssystems. Es bestehen vielfältige, vornehmlich interne und oft auch informelle Wege wechselseitiger Überprüfung, Einwirkung und Mitentscheidung im direkten Kontakt von Funktionsträgern der Fraktionen und der Ministerien sowie auf der Ebene von Fraktions-, Koalitions-und Parteigremien. Generell läßt sich sagen, daß die Einflußnahme der Mehrheitsfraktionen auf Vorhaben der Regierung um so erfolgversprechender ist, je früher sie einsetzt. Die Oppositionsfraktionen haben nicht nur bei eigenen Initiativen kaum Chancen, von den Regierungsfraktionen unterstützt zu werden. Auch bei der Beratung von Gesetzentwürfen und anderen Vorlagen der Regierung(smehrheit) in den Ausschüssen kann von einer parlamentarischen Mitregierung der Oppositionsfraktionen kaum die Rede sein. Die Einflußmöglichkeiten der Oppositionsparteien verbessern sich allerdings entscheidend, wenn sie auf „ihre“ Mehrheit im Bundesrat setzen und bereits bei der Entwicklung zustimmungsbedürftiger Gesetze Einwände geltend machen können, wie dies in der Zeit der soziallibefalen Koalition und überwiegend seit 1990/91 der Fall war. Ist der Regierung an der Realisierung eines Vorhabens unbedingt gelegen, wird sie sich schon bei der Ausarbeitung eines Gesetzes veranlaßt sehen, (mögliche) Einwände und Optionen der Opposition zu berücksichtigen. Änderungen an Gesetz-entwürfen aufgrund oppositioneller Anträge im Ausschuß scheinen aber selbst unter diesen Voraussetzungen eher bescheiden zu sein.
VI. Ansätze und Perspektiven einer Parlaments-und Verfassungsreform
Reformdiskussionen begleiten den Bundestag zwar seit seinem Bestehen, haben aber nur phasen-weise breitere Aufmerksamkeit bei den Abgeordneten gefunden. Ein großer Reformschub kam angesichts divergierender Zielvorstellungen nicht zustande, doch hat der Bundestag in mehreren kleineren Reformschritten eine Reihe von -insgesamt gesehen -bedeutsamen Verfahrensänderungen erreicht, die freilich" nur teilweise die gewünschte Wirkung brachten. Auch bei weiteren Reformschritten sollte davon ausgegangen werden, daß der Bundestag -so die vorherrschende Auffassung -gleichermaßen Arbeits-und Rede-parlament sein und somit eine Optimierung von Effizienz, Transparenz und Partizipation angestrebt werden sollte. Er sollte sowohl „Werkstatt der Demokratie“ als auch „zentraler Ort des politischen Diskurses“ sein
Angesichts der gesellschaftlichen Wandlungsprozesse haben sich die Anforderungen an die Gestaltungsfähigkeit der politischen Entscheidungsträger wie auch die Forderungen nach mehr Transparenz der staatlich-politischen Willensbildung und deren kommunikative Basisrückbindung erhöht. Eine dieser Entwicklung angemessene Stärkung des Bundestages als oberstes Organ politischer Willensbildung kann allerdings nicht bedeuten, die enge Verbindung von Regierung und Koalitionsfraktionen in Frage zu stellen, die für das parlamentarische System konstitutiv ist. Ziel ist es vielmehr, unter Beachtung der verfassungspolitischen Rahmenbedingungen der Bundesrepublik die parlamentarische Seite in diesem Verbund, aber auch die Stellung der demokratisch legitimierten politischen Führung (Regierung/Parlamentsmehrheit) insgesamt gegenüber der Ministerialbürokratie, der Wirtschaft und einflußreichen Verbänden zu stärken. Neben weiteren Änderungen der GOBT sind auch Änderungen und Ergänzungen des Grundgesetzes geboten, weil das Verhältnis der Verfassungsorgane zueinander berührt ist. Noch in konstitutioneller Tradition stehende Bestimmungen sollten durch Neuregelungen ersetzt werden, die der spezifischen Rolle der Opposition(sfraktionen) gerecht werden. Entsprechende Vorstöße der Oppositionsparteien nach der deutschen Vereinigung fanden weder in der „Gemeinsamen Verfassungskommission“ noch im Bundestag die erforderliche Zweidrittelmehrheit. Weiterhin angestrebt werden sollten Parlaments-und Verfassungsreformen insbesondere in folgenden vier Bereichen: 1. Im Grundgesetz sollten Informations-, Auskunfts-und Aktenvorlagepflichten der Regierung gegenüber dem Bundestag und vor allem gegenüber parlamentarischen Minderheiten verankert werden, wie sie nach dem Vorbild Schleswig-Hol-steins (1990) in mehrere Landesverfassungen aufgenommen wurden Zudem sollten Referentenentwürfe, Kommissionsberichte und Anhörungsprotokolle der Regierung den Fraktionen rasch zugänglich gemacht werden sowie alle anderen bei der Vorbereitung eines Gesetzentwurfs verwendeten Materialien einschließlich erarbeiteter Alternativkonzepte spätestens zum Zeitpunkt der Einbringung eines Gesetzentwurfs. Seit langem stehen eine verfassungsmäßige Verankerung der Enquete-Kommissionen mit der Sicherung von Inspektionsrechten sowie Auskunfts-und Kontrollbefugnisse als Minderheitenrecht in Petitionsausschüssen an, ferner ein Untersuchungsausschußgesetz mit Verfahrensverbesserungen im Interesse der Opposition.
2. Durch eine Reihe aufeinander abgestimmter Einzelmaßnahmen sollte die seit Ende der sechziger Jahre erheblich verbesserte Analyse-und Beratungskapazität der Abgeordneten und Fraktionen so ausgebaut werden, daß sie sich in gewissem Umfang auch unabhängig von gouvernemental bzw, administrativ geprägten Vorlagen und Informationen sachkundig machen können. Insbesondere auf Ausschußebene sind Verbesserungen erforderlich, so u. a. bei der Vorarbeit und Nachbereitung von öffentlichen Anhörungen und der Auswertung von Regierungsberichten. Zudem sollte die gegenwartsnahe Beratung der Abgeordneten und Ausschüsse durch den Bundesrechnungshof stärkeres Gewicht erhalten.
3. Dem Ziel, die Kommunikationsfähigkeit und Transparenz des Bundestages zu verbessern, dienen eine Reihe sukzessiv eingeführter Regelungen, die aber nur teilweise im angestrebten Sinne umgesetzt wurden. So wurden mit der Einführung der regelmäßig durchgeführten Regierungsbefragung (1988), der „Plenar-Kernzeit“ und der Ermöglichung einer „Erweiterten öffentlichen Ausschußberatung“ (1995) seit langem vorgeschlagene Reformen eingeleitet. Dies gilt auch für die Einrichtung des Ereignis-und Dokumentationskanals Phoenix durch ARD und ZDF. Allerdings wird die Praxis der Kernzeit-Debatten den Erwartungen nur teilweise gerecht, während die Möglichkeit der „Erweiterten öffentlichen Ausschußberatung“ bisher kaum genutzt wurde. Bei entsprechender Umsetzung scheint dieses Konzept aber geeignet, Kommunikationsfähigkeit, Transparenz und Effizienz sowie die Beteiligungschancen der Abgeordneten gleichermaßen zu erhöhen
4. Neue Formen und Foren der Bürgermitwirkung und des öffentlichen Diskurses könnten der produktiven Verknüpfung von Bürgeraktivitäten und parlamentarischen Verfahren dienen. So wird vor geschlagen, bei öffentlichen Anhörungen die Zahl der Vertreter von Fachverbänden zu reduzieren und mehr unabhängige Wissenschaftler sowie Vertreter von Bürgerinitiativen und Umweltverbänden einzuladen. Der Petitionsausschuß sollte bei Anliegen von öffentlichem Interesse häufiger Petenten anhören und Abordnungen von Massen-petitionen empfangen. Darüber hinaus könnte der in der „Gemeinsamen Verfassungskommission“ eingebrachte, jedoch abgelehnte Vorschlag erneut aufgegriffen werden, bei Massenpetitionen von mindestens 50 000 Stimmberechtigten den Petitionsausschuß verfassungsrechtlich zur Anhörung zu verpflichten. Zudem sollten Massenpetitionen gemeinsam mit dem Bericht des Petitionsausschusses im Bundestag und seinen Ausschüssen beraten werden. Auch wären je nach Thematik neue Diskussionsformen zu erproben, wobei die bei den zahlreichen Anhörungen, Foren und Kongressen der (Oppositions-) Fraktionen gemachten Erfahrungen genutzt und weiterentwickelt werden könnten.
Weiterführend wäre die verfassungsrechtliche Verankerung eines Initiativrechts der Bürger, wie es nach dem Vorbild Schleswig-Holsteins bereits in mehreren neuen Landesverfassungen institutionalisiert und -erfolglos -in der „Gemeinsamen Verfassungskommission“ auch für den Bund vorgeschlagen wurde. Auf Verlangen einer bestimmtet) Anzahl von Bürgern (z. B. 100 000) sollte der Bundestag verpflichtet sein, sich mit bestimmten Themen (z. B. einem Gesetzentwurf) zu befassen und Vertreter der Initiativen anzuhören, wenn diese es wünschen (vgl. Art. 41 LV SchlH). In der Konsequenz dieses Ansatzes liegt es, daß die Vertreter der Initiative berechtigt sein sollten, ein Volksbegehren zu beantragen, wenn das Parlament einem Gesetzentwurf nicht zustimmt, und daß bei dessen Annahme ein Volksentscheid durchgeführt werden muß. Nachdem direktdemokratische Sachentscheidungsverfahren im Zuge eines „Demokratisierungsschubs“ in den neunziger Jahren mittlerweile in allen Bundesländern und auf kommunaler Ebene in allen Flächenstaaten eingeführt worden sind, scheint eine entsprechende Verfassungsreform auch auf Bundesebene an der Zeit. Den genannten Kriterien und Zielvorstellungen entsprechende weitere Reformschritte sollten so aufeinander abgestimmt sein, daß sie kumulativ wirksam werden können und das Parlament (noch) besser in die Lage versetzen, veränderten Gestaltungs-und Repräsentationsansprüchen gerecht zu werden.