Wie viele andere europäische Gesellschaften, ist auch die belgische nach und nach von Einwanderung geprägt worden. Um zu verstehen, wie Belgien die Einwanderung steuert, muss man seine politische Struktur betrachten, die sich seit den 1970er Jahren von einem Einheitsstaat zu einem föderalen Staat gewandelt hat. Denn dieser Föderalisierungsprozess hatte erhebliche Auswirkungen auf die Migration und die Integrationspolitik. Darüber hinaus sind die Spannungen im Zusammenhang mit der Steuerung von Migration und Integration in den internen Interner Link: sprachlichen, kulturellen und politischen Spannungen Belgiens verwurzelt.
1. Einwanderung nach Belgien: eine kurze Geschichte
Im Vergleich zu anderen europäischen Ländern begann die Einwanderungsgeschichte Belgiens relativ spät in den 1920er Jahren. In dieser Zeit setzte sich die Einwanderung nach Belgien hauptsächlich aus ausländischen Arbeitskräften und Flüchtlingen zusammen. Nach dem Zweiten Weltkrieg begann Belgien – wie auch andere Länder, etwa Frankreich, Interner Link: Deutschland und die Niederlande – aktiv Arbeitsmigrantinnen und -migranten anzuwerben, um dem wachsenden Arbeitskräftemangel in der Schwerindustrie (Bergbau und Stahl) in Wallonien und Flämisch-Limburg entgegenzuwirken. Bis in die 1960er Jahre kamen die Einwandernden hauptsächlich aus den Nachbarländern sowie aus Mittel- und Südeuropa, vor allem aus Italien und Polen. Im Anschluss wurden Arbeitskräfte auch aus anderen südeuropäischen Ländern, die später der Europäischen Gemeinschaft (EG) beitreten sollten – wie Spanien, Portugal und Griechenland –, sowie aus der Türkei und außereuropäischen Ländern (z.B. Marokko) – angeworben. Ab den 1960er Jahren nahmen die Zugewanderten auch Arbeitsplätze im Baugewerbe und im Haushaltssektor an und ließen sich in anderen Regionen Belgiens nieder. Im Gegensatz zu anderen einstigen Kolonialmächten warb Belgien in seinen ehemaligen Kolonien – Kongo, Ruanda und Burundi – keine Arbeitsmigrantinnen und -migranten an; die Migration aus diesen Gebieten war bis in die 1990er Jahre begrenzt. Ab Anfang der 1970er Jahre ging die Nachfrage nach Arbeitskräften in der Schwerindustrie zurück, was zu hohen Arbeitslosenquoten führte. Daher stellte die belgische Regierung 1974 die aktive Anwerbung von ausländischen Arbeitskräften ein. Dennoch blieben die Einwanderungsraten relativ stabil; nun wurde die Familienzusammenführung – also die Zusammenführung von Familienmitgliedern aus dem Ausland mit einer nach Belgien eingewanderten Person (oder einer Person mit belgischer Staatsbürgerschaft) – zum wichtigsten Einwanderungskanal. Nach dem Ende des Kalten Krieges im Jahr 1989 stieg die Zahl der in Belgien ankommenden Asylsuchenden. Darüber hinaus wuchs die Zahl der nach Belgien zuwandernden Migrantinnen und Migranten aus anderen EU-Staaten im Laufe der Jahre stetig an, insbesondere nach den aufeinanderfolgenden Interner Link: Ost-Erweiterungen der EU.
Als Ergebnis seiner Einwanderungsgeschichte ist Belgien durch eine vielfältige Bevölkerung gekennzeichnet. Am 1. Januar 2023 lebten rund 11,7 Millionen Menschen in Belgien. 13,4 Prozent der im belgischen Melderegister registrierten Personen hatten eine ausländische Staatsangehörigkeit. Fast 85 Prozent dieser Gruppe nicht belgischer Staatsangehöriger wurden im Ausland geboren und sind nach Belgien eingewandert. Darüber hinaus waren 21 Prozent der belgischen Staatsangehörigen ausländischer Herkunft, sie besaßen also entweder die belgische Staatsbürgerschaft nicht von Geburt an, sondern hatten sie erst später erworben, oder hatten einen oder zwei Elternteile, deren erste registrierte Staatsangehörigkeit nicht die belgische war. Fast 70 Prozent der belgischen Staatsangehörigen ausländischer Herkunft wurden in Belgien geboren und sind daher nicht selbst nach Belgien eingewandert. Betrachtet man die Herkunftsländer der Menschen mit ausländischer Staatsangehörigkeit und der Belgierinnen und Belgier ausländischer Herkunft, so zeigen Daten aus dem Jahr 2019, dass der größte Teil von ihnen (50,7 Prozent) aus EU-Mitgliedstaaten stammt (vor allem aus Italien, Frankreich und den Niederlanden). Außerhalb der EU sind die Länder Nordafrikas (vor allem Marokko) die häufigsten Herkunftsländer dieser Bevölkerungsgruppe; 16 Prozent stammten von dort. Heute sind die meisten Neuzuwandernden EU-Bürgerinnen und Bürger: 63 Prozent der Menschen, die 2020 nach Belgien einwanderten, kamen aus EU-Staaten. Die häufigsten Gründe für die Migration innerhalb dieser Gruppe waren Beschäftigung (51 Prozent), Familie (27 Prozent) oder Studium (8 Prozent). Bei Zugewanderten aus Nicht-EU-Staaten sind die häufigsten Gründe für die Migration Familie (45 Prozent), Studium (15 Prozent), Beschäftigung (11 Prozent) und internationaler Schutz (11 Prozent).
2. Migrationspolitik: ein umstrittenes Politikfeld
In Belgien ist die Föderalregierung für die Einwanderungspolitik zuständig und kümmert sich um Einreiseerlaubnisse, Abschiebungen und Aufenthaltsrecht. Sie organisiert auch die Aufnahme von Asylsuchenden durch die Föderale Agentur für die Aufnahme von Asylsuchenden (Fedasil). Die subnationale Ebene – die Regionen und Gemeinden – wiederum ist für die Integration von Eingewanderten zuständig. Als Mitgliedstaat der EU und Teil des Interner Link: Schengen-Raums muss Belgien die EU-Rechtsvorschriften im Bereich Migration einhalten. Bürgerinnen und Bürger aus Mitgliedstaaten der EU und des Interner Link: Europäischen Wirtschaftsraums sowie der Schweiz genießen Freizügigkeit und benötigen in Belgien weder ein Visum noch eine Arbeitserlaubnis. In den letzten 15 Jahren hat sich die belgische Einwanderungspolitik stark verändert. Alle migrationspolitischen Änderungen verfolgen seit den 1970er Jahren jedoch dasselbe Ziel: die Begrenzung der Einwanderung. Um die Einwanderung von Nicht-EU-Bürgerinnen und Bürgern zu regeln, wendet Belgien das Gesetz vom 15. Dezember 1980 (Ausländergesetz) an. Dieses Gesetz ist im Laufe der Jahre mehrfach geändert worden.
Politisch ist die Einwanderungspolitik zunehmend zu einem Streitpunkt geworden. Das belgische Parteiensystem ist entlang der Sprachgrenzen regionalisiert und in ein flämisches und ein frankophones Parteiensystem unterteilt. Es gibt keine landesweiten Parteien, aber auch keine rein regionalen Parteien, da die regionalen Parteien auch auf Bundesebene vertreten sind. Außerdem können die Wählerinnen und Wähler einer Sprachgemeinschaft – mit Ausnahme von Brüssel – nicht für die politischen Parteien der anderen Gemeinschaften stimmen, auch wenn sich die Föderalregierung aus Parteien beider Gemeinschaften zusammensetzt. Im flämischen Parteiensystem wurde die Einwanderung ab Anfang der 1990er Jahre aufgrund der Wahlerfolge der flämischen rechtsextremen Partei Vlaams Belang stark politisiert. Seitdem bestimmen in Flandern die Themen Einwanderung und Integration die Wahlen stärker als im frankophonen Belgien. Flämische und französischsprachige Politikerinnen und Politiker waren sich daher oft uneins über die Migrationspolitik. Sie hatten zum Beispiel gegensätzliche Ansichten mit Blick auf die Legalisierung von Migrantinnen und Migranten ohne Papiere, die Ausweitung des Kommunalwahlrechts auf ausländische Staatsangehörige, die Bedingungen für die Familienzusammenführung sowie die Voraussetzungen für den Erwerb der belgischen Staatsbürgerschaft.
Im Asyl-Bereich war Belgien in den letzten Jahren mit einer sogenannten „Aufnahmekrise“ konfrontiert. Wie in anderen europäischen Ländern gab es zwischen 2015 und 2019 sowie nach der Coronapandemie 2021 einen Anstieg der Asylantragszahlen. Aufgrund eines anhaltenden Platzmangels in den Aufnahmezentren hat der belgische Staat einer wachsenden Zahl von Asylsuchenden, insbesondere Männern, nicht die gesetzlich vorgeschriebene Unterkunft gewährt. Die belgische Aufnahmebehörde Fedasil wurde auf nationaler Ebene bereits mehr als 8.000-mal vor Gericht verurteilt, weil sie Asylbewerbern keine Unterkunft zur Verfügung gestellt hat, ebenso hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte Belgien in Hunderten von einstweiligen Verfügungen aufgefordert, Asylbewerbern Unterkunft und Hilfe zu gewähren. Der belgische Staat und Fedasil wurden mit Strafzahlungen in Höhe von Hunderten Millionen Euro belangt.
3. Subnationale Ansätze zur Integration von Eingewanderten: von Divergenz zu Konvergenz
Es gibt kein einheitliches „belgisches Modell“ für die Integration von Eingewanderten. Seitdem die subnationale Ebene 1980 für die Integration von Migrantinnen und Migranten zuständig wurde, haben sich die Integrationspolitiken im niederländisch- und französischsprachigen Teil Belgiens zunächst auseinanderentwickelt. Inspiriert durch das Beispiel Frankreichs war der frankophone Ansatz zur Integration von Eingewanderten durch die Konzentration auf die soziale und wirtschaftliche Eingliederung gekennzeichnet und bestand hauptsächlich aus einer universalistischen Sozialpolitik. Man ging davon aus, dass die Assimilation der Migrantinnen und Migranten an die frankophone Kultur durch einen „Laissez-faire“-Ansatz erfolgen würde. Im Gegensatz dazu orientierte sich der flämische Ansatz zur Integration von Eingewanderten am Beispiel der Niederlande. Er legte den Fokus auf Multikulturalismus und umfasste gezielte Maßnahmen für etablierte ethnische Minderheitengruppen. Dieses Bild ist jedoch im Laufe der Zeit komplexer geworden.
Im Jahr 2004 führte Flandern nach mehreren anderen Regierungen in Europa ein obligatorisches Programm zur bürgerschaftlichen Integration (civic integration) ein. Das Programm umfasst Niederländisch-Unterricht, Berufsbildungskurse und einen gesellschaftlichen Orientierungskurs, um Neuankömmlinge mit flämischen Normen und Werten vertraut zu machen. In den letzten zehn Jahren haben die multikulturellen Merkmale der flämischen Politik abgenommen. Die jüngste Änderung der flämischen Integrationspolitik im Jahr 2021 zielt nun stärker auf die Assimilierung von Migrantinnen und Migranten ab. So wurde beispielsweise das Niveau der Sprachkenntnisse angehoben, das Eingewanderte am Ende des Integrationsprogramms erreichen sollen. Zudem ist es nun verpflichtend, sowohl einen Sprachtest als auch eine ‚Prüfung zur gesellschaftlichen Orientierung‘ (maatschappelijke oriëntatie) zu absolvieren – beide sind kostenpflichtig. Auch müssen Migrantinnen und Migranten nun eine Erklärung über die ‚Rechte und Pflichten, die sie einhalten sollen‘ unterzeichnen.
Im frankophonen Teil Belgiens ist die bürgerschaftliche Integration ebenfalls zunehmend in den Mittelpunkt des Ansatzes zur Integration von Eingewanderten gerückt, wenn auch erst in jüngerer Zeit. 2014 führte Wallonien ein Integrationsprogramm für Neuankömmlinge ein. Im Jahr 2016 folgte Wallonien dann dem politischen Trend in den meisten Nachbarländern, indem es das Programm für Bürgerinnen und Bürger aus Nicht-EU-Staaten verpflichtend machte. Das Programm umfasst ein individuelles Treffen mit einem Berater bzw. einer Beraterin zur Bewertung der Qualifikationen, Französischunterricht, einen Staatsbürgerschaftskurs und bei Bedarf Berufsberatung oder Berufsbildung. Dieser Politikwechsel ist insofern bemerkenswert, da das flämische Pflichtprogramm zuvor von französischsprachiger Seite als Stigmatisierung von Migrantinnen und Migranten kritisiert worden war.
In Brüssel ist die Steuerung der Integration von Eingewanderten aufgrund des zweisprachigen Status der Stadt und ihrer institutionellen Architektur eine komplexe Angelegenheit. Dort werden auf demselben Territorium zwei verschiedene Strategien zur Integration von Migrantinnen und Migranten umgesetzt: eine flämische und eine frankophone. Seit 2004 organisiert die Flämische Gemeinschaft in Brüssel ein (zunächst nicht obligatorisches) Programm zur bürgerschaftlichen Integration in niederländischer Sprache, das dem Programm zur bürgerschaftlichen Integration in Flandern ähnlich ist. Auch die Französische Gemeinschaftskommission hat in Brüssel ein eigenes französischsprachiges Programm zur bürgerschaftlichen Integration eingerichtet, das seit 2016 läuft. Während beide Programme bis vor kurzem nicht verpflichtend waren, müssen Neuankömmlinge, die in Brüssel wohnen, seit Juni 2022 an einem der Programme zur bürgerschaftlichen Integration teilnehmen.
Zusammenfassend lässt sich sagen, dass sich die subnationalen Maßnahmen zur Integration von Eingewanderten derzeit in Richtung einer starken Betonung der verpflichtenden bürgerschaftlichen Integration bewegen. Dennoch sind der Inhalt, die Akteure, die Zielgruppe und die Haushaltsmittel in den subnationalen Einheiten Belgiens immer noch verschieden. Trotz der unterschiedlichen Politik zur Integration von Migrantinnen und Migranten in den verschiedenen Regionen Belgiens, stehen die belgischen Regionen vor ähnlichen Herausforderungen mit Blick auf Ungleichheiten zwischen Menschen belgischer und ausländischer Herkunft. Belgien ist zum Beispiel eines der Länder mit dem größten Leistungsgefälle zwischen Schülerinnen und Schülern mit und ohne Migrationshintergrund, wie die Interner Link: PISA-Studien der OECD wiederholt gezeigt haben. Ähnliche Ungleichheiten gibt es auf dem belgischen Arbeitsmarkt, wo die Beschäftigungsquote von Menschen mit Migrationshintergrund deutlich niedriger ist als die von Menschen ohne Migrationshintergrund. Darüber hinaus sind Menschen mit Migrationshintergrund in unterbewerteten Beschäftigungssektoren überrepräsentiert, arbeiten eher unter ungünstigeren Bedingungen (u. a. niedrigere Löhne und mehr Zeit- oder Teilzeitverträge) und sind im Vergleich zu ihren Kolleginnen und Kollegen ohne Migrationshintergrund in Belgien eher überqualifiziert für die Arbeit, die sie verrichten.
Fazit
Wie andere europäische Länder ist auch Belgien durch seine Einwanderungsgeschichte geprägt worden und zeichnet sich durch eine zunehmend vielfältige Bevölkerung aus. Mit ähnlichen Migrationsbewegungen, Herausforderungen im Zusammenhang mit der Aufnahme von Asylsuchenden und Entwicklungen im Bereich der bürgerschaftlichen Integration ist der belgische Fall in vielerlei Hinsicht mit anderen nordwesteuropäischen Einwanderungsländern vergleichbar. Was Belgien jedoch von diesen anderen Ländern unterscheidet, ist sein föderalistischer und multinationaler Charakter, der sowohl politische und institutionelle Möglichkeiten als auch Zwänge in Bezug auf die Steuerung von Migration und Integration schafft.
Übersetzung aus dem Englischen: Vera Hanewinkel