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21.4.2016

Sichere Einreise: Deutschlands Aufnahmeprogramme für syrische Flüchtlinge 2013-2015 und ihre Folgen für Asylpolitik und Flüchtlingszuwanderung

Die meisten Menschen, die derzeit in Deutschland Schutz suchen, fliehen vor dem syrischen Bürgerkrieg. Die Lage in Syrien ist verheerend. Ein Großteil der Syrer, die seit Beginn des Krieges 2011 aus ihrem Heimatland geflohen sind, hat Zuflucht in den Nachbarländern gesucht. Im Februar 2016 beherbergten jene 4,7 Millionen syrische Flüchtlinge. Um diese Staaten zu entlasten, hat die Bundesregierung bereits 2013 und 2014 Programme zur temporären humanitären Aufnahme syrischer Schutzbedürftiger eingerichtet. Wie sehen die Programme aus und welche Auswirkungen haben sie auf die Asylpolitik in und die Flüchtlingszuwanderung nach Deutschland?

Die ersten syrischen Flüchtlinge, die legal auf direktem Weg aus der Türkei in die Europäische Union einreisen durften, kommen am 04.04.2016 auf dem Flughafen Hannover an. (© picture-alliance/dpa)


Die Aufnahmeprogramme



Die Bundesregierung kann ergänzend zum regulären Asylverfahren entscheiden, bestimmten Ausländergruppen gemäß § 23 Abs. 2 Aufenthaltsgesetz Schutz zu gewähren. Auf dieser Grundlage ordnete sie 2013/14 die "vorübergehende Aufnahme von Schutzbedürftigen aus Syrien" an.[1] Die drei Aufnahmeanordnungen legten jeweils einen Aufnahmezeitraum und eine Höchstzahl an aufzunehmenden Personen fest: Diese sogenannten "Temporären Humanitären Aufnahmeprogramme" oder "Kontingentprogramme" des Bundes wurden durch Aufnahmeprogramme der Länder ergänzt. Zwischen August und November 2013 ergingen in allen Bundesländern (mit Ausnahme Bayerns) Aufnahmeanordnungen nach § 23 Abs. 1 AufenthG.

Die Programme sollten eine sichere und legale Einreise nach Deutschland ermöglichen. Flüchtlinge wurden dabei auf der Basis verschiedener Kriterien (siehe unten) für die Aufnahme ausgewählt. In den Bundesprogrammen traf das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) die Aufnahmeentscheidung, im Falle der Länderprogramme waren es die jeweiligen kommunalen Ausländerbehörden. Danach musste ein Visumverfahren samt Sicherheitsprüfung durchlaufen werden, wobei jedoch von der Passpflicht abgesehen und auch andere Dokumente als Identitätsnachweise akzeptiert werden konnten.

Im Rahmen der ersten Aufnahmeanordnung des Bundes konnten Syrer aufgenommen werden, die mindestens einen der folgenden Punkte erfüllten: Demgegenüber betonten die Länderprogramme ausschließlich das Kriterium der Bezüge zu Deutschland in der enger gefassten Form der familiären Bindungen: In Deutschland lebende Syrer konnten für ihre Verwandten ersten und zweiten Grades eine Aufnahme beantragen. Dabei mussten sie sich verpflichten, für die Schutzsuchenden sämtliche Lebenshaltungs- und ggf. Versicherungskosten zu übernehmen ("Verpflichtungserklärung" nach § 68 AufenthG).

Auch die zweite und dritte Aufnahmeanordnung des Bundes betonten familiäre Bindungen stärker und bevorzugten Personen, für die eine Verpflichtungserklärung abgegeben wurde. Zusätzlich wurde die Reihenfolge der aus der ersten Aufnahmeanordnung bekannten Kriterien (siehe oben) geändert. Die Bezüge zu Deutschland rückten in der Prioritätenliste nunmehr vor die humanitären Kriterien.

Insgesamt wurden im Rahmen der Aufnahmeprogramme im Zeitraum von Mitte 2013 bis Mitte 2015 etwa 35.000 Visa erteilt; nachweislich etwas mehr als 26.000 Schutzsuchende reisten tatsächlich nach Deutschland ein.[2] Sie erhielten in der Regel eine zunächst auf zwei Jahre befristete und im Anschluss verlängerbare Aufenthaltserlaubnis, waren zur Ausübung einer Arbeit berechtigt und hatten im Rahmen der Bundesprogramme vollen bzw. in den Länderprogrammen eingeschränkten Zugang zu Sozial- und Gesundheitsleistungen.

Auswirkungen auf Asylpolitik und Flüchtlingszuwanderung



Die humanitären Aufnahmeprogramme reihen sich in einen vor allem im globalen Norden beobachtbaren Trend flüchtlingspolitischer Maßnahmen ein, die "mehr Labels aber weniger Flüchtlinge" schaffen.[3] Geflüchtete erhalten zwar Schutz; kritisch aber ist, dass schutzbedürftige Syrer, die über die humanitären Programme in Deutschland aufgenommen wurden, gegenüber nach der Genfer Flüchtlingskonvention anerkannten Flüchtlingen rechtlich schlechter gestellt sind: Sie erhalten weder erhöhten Abschiebeschutz, erleichterten Familiennachzug, noch Anspruch auf unbefristeten Aufenthalt nach drei Jahren.

Ihre Aufnahme erfolgt nur temporär. Dies ermöglicht es dem deutschen Staat, über die Programme aufgenommene Syrer nach Ende des syrischen Bürgerkriegs – welches im Frühjahr 2016 allerdings noch in weiter Ferne zu liegen scheint – zügig in ihr Herkunftsland zurückzuführen.

Für die aufgenommenen Geflüchteten bedeutet es aber, mit der Unsicherheit eines befristeten Aufenthaltstitels konfrontiert zu sein, was ihre Zukunftsplanung und das Einleben im Aufnahmeland erschwert. Das Festhalten an temporären Lösungen erschwert die Entwicklung nachhaltiger Maßnahmen, die den langfristigen und ggf. dauerhaften Aufenthalt der Geflüchteten berücksichtigen. Jene schließen Initiativen zur gesellschaftlichen Integration, zum Ausbau der Infrastruktur (z.B. Schulen, Krankenhäuser) und zur politischen Partizipation ein.

Trotz der Kritik an der temporären Aufnahme und rechtlichen Schlechterstellung gegenüber nach der Genfer Flüchtlingskonvention anerkannten Flüchtlingen, wurden die humanitären Aufnahmeprogramme des Bundes und der Länder unter anderem vom UN-Flüchtlingshilfswerk, aber auch von Wissenschaftlern gelobt und als Vorbild genannt, da sie vielen Flüchtlingen einen legalen Einreiseweg nach Deutschland ermöglichten sowie in ihrem Fokus auf familiäre Beziehungen die Nutzung bestehender Migrationsnetzwerke explizit berücksichtigten. Bereits vor Ausbruch des syrischen Bürgerkrieges lebte die europaweit größte syrische Diaspora-Gemeinschaft in Deutschland.[4] So bot sich die Möglichkeit, über die Programme zu nahen Verwandten zu ziehen, die bei Ankunft und Orientierung im Aufnahmeland Unterstützung bieten konnten. Allerdings wirkten die Programme auch selektiv, da vor allem Schutzsuchende, die entsprechende Kontakte zu Deutschland hatten, von einer Aufnahme profitierten. Zudem stellten die Verpflichtungserklärungen eine erhebliche finanzielle Hürde dar, was dazu führte, dass sich viele den Schutz nicht leisten konnten.

Auch nach Beendigung der Programme setzt sich der Netzwerkeffekt weiter fort: Gerade weil in Deutschland immer mehr Syrer leben, kommen syrische Schutzsuchende in die Bundesrepublik um hier – und nicht etwa in einem anderen europäischen Land – einen Asylantrag zu stellen. Im Jahr 2015 waren dies rund 428.500 Syrer. Die meisten von ihnen konnten dabei aber nicht auf eine sichere und legale Möglichkeit der Einreise zurückgreifen.

Ausblick



Menschenrechts- und Flüchtlingshilfsorganisationen kritisieren schon lange, dass es für das Stellen eines Asylantrags kaum Möglichkeiten der legalen Einreise nach Deutschland gibt. Die Bundes- und Länderaufnahmeprogramme boten hier eine Ausnahme und wurden daher vielfach gelobt. Allerdings ist deren Neuauflage bisher nicht geplant. Auch die Gestaltung gemeinsamer europäischer Programme zur Aufnahme syrischer Flüchtlinge, worauf Deutschland mehrfach gedrängt hat, ist bisher an der Uneinigkeit der EU-Mitgliedstaaten gescheitert. Vor dem Hintergrund der andauernden akuten Konfliktsituation in Syrien, die eine baldige Rückkehr syrischer Flüchtlinge in ihr Heimatland unwahrscheinlich erscheinen lässt, sollten daher nachhaltige Aufnahmeprogramme entwickelt werden, die die Fluchtzuwanderung nach Europa nicht nur als temporäres Phänomen begreifen. Europaweit sollte ein rechtlich sicherer und gleicher Schutz für die hier Zuflucht-Suchenden gewährt werden. Dabei sollte die Möglichkeit eines langfristigen Aufenthalts syrischer Geflüchteter ernst genommen und durch entsprechende Ansätze zur gesellschaftlichen Integration und (politischen) Teilhabe begleitet werden.

Literatur



Bundesministerium des Innern (2014): Humanitäre Aufnahmeprogramme des Bundes.
http://www.bmi.bund.de/DE/Themen/Migration-Integration/Asyl-Fluechtlingsschutz/Humanitaere-aufnahmeprogramme/humanitaere-aufnahmeprogramme_node.html (Zugriff: 25.02.2016).

Orchard, Cynthia/Miller, Andrew (2014): Protection in Europe for Refugees From Syria. RSC Policy Briefings Series, 10, 02.09.2014.

Ostrand, Nicole (2015): The Syrian Refugee Crisis: A Comparison of Responses by Germany, Sweden, the United Kingdom, and the United States. Journal on Migration and Human Security, Jg. 3, Nr. 3, S. 255-279.

Pro Asyl (2015): Informationen zu den Aufnahmeprogrammen für Syrische Flüchtlinge.
http://www.proasyl.de/de/home/syrien/ (Zugriff: 25.02.2016).

Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration (2015): Sicherer Zugang. Die humanitären Aufnahmeprogramme für syrische Flüchtlinge in Deutschland. Policy Brief des SVR-Forschungsbereichs 2015-1, Marcus Engler (Autor). http://www.svr-migration.de/wp-content/uploads/2015/10/Sicherer-Zugang.-Die-humanit%C3%A4ren-Aufnahmeprogramme-f%C3%BCr-syrische-Fl%C3%BCchtlinge.pdf (Zugriff: 26.01.2016).

UNHCR (2013): Temporäres Humanitäres Aufnahmeprogramm für Syrische Flüchtlinge (THAP).
http://www.unhcr.de/fileadmin/user_upload/dokumente/02_unhcr/in_deutschland/thap_1013.pdf (Zugriff: 25.02.2016).

UNHCR (2016): Humanitäres Aufnahmeprogramm Syrien.
http://www.unhcr.de/unhcr/in-deutschland/aufnahmeprogramm-syrien.html (Zugriff: 25.02.2016).

Zetter, Roger (2007): More Labels, Fewer Refugees: Remaking the Refugee Label in an Era of Globalization. Journal of Refugee Studies, Jg. 20, Nr. 2, S. 172-192.

Zum Thema



Dieser Text ist Teil des Kurzdossiers "Flucht und Asyl: Grundlagen".
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Autor: Laura Scheinert für bpb.de
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Fußnoten

1.
Anordnung des Bundesministeriums des Innern gemäß § 23 Absatz 2, Absatz 3 i. V. m. § 24 Aufenthaltsgesetz zur vorübergehenden Aufnahme von Schutzbedürftigen aus Syrien und Anrainerstaaten Syriens vom 30. Mai 2013. – Alle drei Aufnahmeanordnungen sind unter Bundesministerium des Innern (2014) herunterzuladen. Das Aufenthaltsgesetz lässt sich einsehen unter: http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/aufenthg_2004/gesamt.pdf (Zugriff: 25.2.2016).
2.
Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration (2015).
3.
Zetter (2007).
4.
Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration (2015).

Laura Scheinert

Laura Scheinert

Laura Scheinert ist Soziologin. In ihrer Masterarbeit an der Universität Newcastle (Großbritannien) beschäftigte sie sich mit der Ausgestaltung der Aufnahmeprogramme für syrische Flüchtlinge und der Entwicklung des rechtlichen Flüchtlingsbegriffs. Sie arbeitet als Evaluatorin am Deutschen Evaluierungsinstitut der Entwicklungszusammenarbeit (DEval). Dieser Beitrag wurde von der Autorin als Privatperson verfasst und ist keine Meinungsäußerung des DEval.


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