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16.12.2020

Der "local turn" in der Migrations- und Asylpolitik

Ob mit Blick auf Seenotrettung, die Aufnahme von Geflüchteten aus Lesbos oder die Wohnsitzwahl von anerkannten Flüchtlingen: Kommunen haben eine Diskussion über ihre Rolle in der Migrations- und Asylpolitik angestoßen. Ein Überblick.

Demonstranten in Berlin fordern am 20.09.2020 unter dem Motto "Wir haben Platz" die Aufnahme von Geflüchteten aus dem Flüchtlingslager Moria in Griechenland. (© picture-alliance, POP-EYE / Ben Kriemann)


Städte, Kreise und Gemeinden sind stets konkretes Ziel von Migrationsbewegungen. Sie gelten seit jeher als Orte der gelingenden bzw. misslingenden Integration. [1] Es liegt daher in ihrem ureigenen Interesse, wie Einwanderung geregelt und das Zusammenleben einer vielfältigen Gesellschaft politisch organisiert werden. Grundsätzlich betrifft Integrationspolitik Fragen der Teilhabe, Migrationspolitik Fragen des Aufenthalts. [2] Dies gilt auch mit Blick auf Geflüchtete. Sowohl in der lokalpolitischen Praxis als auch in der Forschung konzentrierte man sich lange auf die Frage der Integration und blendete die Regelung von Zuwanderung aus. Dies wurde zumeist staatsrechtlich mit der Rolle der Kommunen im Mehrebenensystem der Migrationspolitik begründet. Aus dieser Perspektive bestimmen Nationalstaaten die Einwanderungsregelungen, Kommunen wiederum haben ihre Spielräume in der Gestaltung migrationsbedingter Vielfalt. Jüngere Forschung zeigt allerdings, dass diese Perspektive nicht ganz treffend ist: Städte und Gemeinden in Europa haben durchaus Spielräume in der Migrationspolitik, nutzen diese zunehmend bewusst und stellen sich dabei teilweise gegen migrationspolitische Entscheidungen ihrer Nationalstaaten. Einige Kommunen werben beispielsweise aktiv im Ausland Fachkräfte an. Andere nutzen Spielräume der kommunalen Ausländerbehörde, um beispielsweise Abschiebungsverbote für Geduldete auszustellen. In föderalen Staaten wie Deutschland geschieht dies stärker als in zentralistisch organisierten wie in Frankreich, doch selbst dort melden sich Bürgermeister*innen mit Gestaltungsansprüchen zu Wort. Diese Bewegung weg von einer eher passiven bzw. reaktiven zu einer aktiven lokalen Migrationspolitik [3] wird in der Forschung unter dem Begriff des "local turn" diskutiert. [4]

Wurzeln des "local turn": von Integrationsmaßnahmen zur strategischen Politikgestaltung

Der "local turn" beginnt keineswegs erst mit der Fluchtzuwanderung der Jahre 2015/16. Zahlreiche Kommunen waren bereits lange in der Integrationspolitik aktiv, bevor sich Ende des 20. Jahrhunderts die meisten europäischen Staaten offiziell als Einwanderungsländer begriffen und eine nationale Integrationspolitik entwickelten. [5] Dies liegt in Deutschland zunächst schlicht daran, dass Kommunen im Sinne des Art. 28 Abs. 2 GG und des Subsidiaritätsprinzips grundsätzlich für alle lokalen Angelegenheiten zuständig sind und die Aufgabe der "Daseinsvorsorge" für die Bevölkerung übernehmen. Dazu gehören beispielsweise das Betreiben von Krankenhäusern oder die Einrichtung von Kindertagesstätten. Kommunen müssen die meisten dieser Aufgaben für alle in ihrem Ort lebenden Menschen übernehmen, unabhängig von der Staatsangehörigkeit oder Migrationsgeschichte. Selbst Menschen, die sich nicht legal im Land aufhalten, sind durch (Menschen-)Rechte geschützt und haben daher in den meisten Kommunen zumindest Anspruch auf grundlegende Gesundheitsleistungen oder (bei Kindern) auch Bildungsteilhabe. Spätestens, als nach dem sogenannten Anwerbestopp 1973 viele "Gastarbeiter*innen" ihre Familien nachholten, begannen einige, überwiegend größere Städte, Integrationsmaßnahmen zu entwickeln. Neben Großstädten wie Frankfurt, Köln oder Stuttgart verfügen auch zahlreiche mittelgroße Städte wie Solingen oder Jena und einige Landkreise wie Osnabrück bereits seit Jahrzehnten über Integrationsangebote. Bei der Entwicklung und Umsetzung der Maßnahmen kooperieren sie bis heute eng mit Wohlfahrtsverbänden und zivilgesellschaftlichen Initiativen. Auch in anderen europäischen Ländern waren Kommunen Vorreiter in der Integrationspolitik, wie beispielsweise Birmingham in Großbritannien, Wien in Österreich oder Zürich in der Schweiz. [6]

Als Anfang der 2000er Jahre immer mehr Nationalstaaten begannen, auf die Gestaltung von Integrationsprozessen Einfluss zu nehmen, wurde die Situation komplexer. Gewachsene lokale Ansätze trafen auf neue nationale Vorgaben, beispielsweise zum Durchführen von Sprachkursen. Zwar bedeutete das zumindest im Falle Deutschlands, dass sich die Bundesebene auch finanziell einbrachte. Doch der Bund erließ eben auch verbindliche Förderrichtlinien, beispielsweise für Integrationskurse. Diese Entwicklung fiel zusammen mit den ohnehin bereits auf mehrere Ebenen verteilten Zuständigkeiten im Asyl- und Aufenthaltsrecht. Der Bund entscheidet beispielsweise über Asylanträge, die Kommunen befinden in ihren Ausländerbehörden über Aufenthaltserlaubnisse oder Abschiebungshindernisse. Ähnliches gilt für die Unterbringung oder Sozialleistungen für Geflüchtete. Zwischen Bund und Kommune stehen zudem die Bundesländer, die in die Umsetzung dieser "Pflichtaufgaben" eingreifen können. [7] Sie sind z.B. auch für die Erstunterbringung von Asylsuchenden verantwortlich, bevor diese auf die Kommunen verteilt werden.

Die migrationsbezogenen Aufgaben sind in den Kommunen bis heute häufig auf verschiedene Ämter verteilt und werden selten strategisch zusammen mit anderen Integrationsaufgaben gedacht. Daraus ergibt sich ein unübersichtliches Geflecht an Kompetenzen und Maßnahmen, in dem sich häufig sogar die Verwaltungsspitze verläuft. Bereits vor 2015 war vielen Kommunen bewusst, dass es einer strategischen Zusammenführung der migrationsbezogenen Aufgaben bedurfte. Einige Städte (u.a. Wuppertal) hatten schon damit begonnen, die meisten migrationsbezogenen Aufgaben unter einem Dach zu zentralisieren. Dies betrifft beispielsweise die Ausländerbehörde, Sozialleistungen für Asylsuchende, aber auch Projekte zur Gemeinwesenarbeit oder die Zusammenarbeit mit dem Jobcenter. Zunehmend setzt sich die Erkenntnis durch, dass ein kohärenter lokaler Politikansatz Integrations- und Migrationspolitik miteinander in Einklang bringen muss.

Eine neue Rolle für Kommunen? Die Fluchtzuwanderung 2015/16 als Beschleuniger des "local turn"

Die Fluchtzuwanderung der Jahre 2015/16 fungierte nun als Katalysator für diese Suche nach Kohärenz vor Ort: Plötzlich war Migration kein Randthema mehr, sondern wurde im grellen Scheinwerferlicht der lokalen Öffentlichkeit diskutiert. Lange ignorierte Inkohärenzen und Widersprüche traten nun offen zutage. Durch die breite geografische Verteilung der Schutzsuchenden wurden zudem nicht nur Großstädte, sondern auch ländlichere Räume mit migrationspolitischen Fragen konfrontiert. In der Folge wurden in der überwiegenden Mehrheit der kreisfreien Städte und Landkreise organisatorische Strukturen professionalisiert, auch Integrationskonzepte erlebten einen "zweiten Frühling". [8] Prägend für das neue kommunale Selbstverständnis in der Migrationspolitik war zudem die intensive Kooperation von Behörden und Zivilgesellschaft. Verwaltung (und Politik) hörten nun verstärkt auf Hilfsorganisationen und Aktivist*innen, die sich in Zeiten extremer Arbeitsbelastung als verlässliche Partner*innen herausstellten. Einige der damals entwickelten Austauschforen, beispielsweise Runde Tische zwischen Behörden und Zivilgesellschaft, bestehen bis heute fort oder wurden in andere Austauschformate überführt.

All diese Entwicklungen sorgten für ein Klima, in dem es sich Kommunen – Bürgermeister*innen, Landrät*innen und Ansprechpartner*innen in der Verwaltung – heute zutrauen, auf migrationspolitische Regelungen anderer Ebenen Einfluss zu nehmen. Dies tun sie einerseits eher diskret über persönliche direkte Kontakte zu Politiker*innen oder Mitarbeiter*innen in Ministerien. [9] Andererseits erheben sie auch ihre Stimme in öffentlichen Debatten. Dabei spielen die klassischen kommunalen Spitzenverbände (Deutscher Städtetag, Deutscher Landkreistag, Deutscher Städte- und Gemeindebund) durchaus eine wichtige Rolle. Sie werden ergänzt durch informellere Zusammenschlüsse, wie beispielsweise auf europäischer Ebene das Städtenetzwerk "Eurocities". [10] Die daran beteiligten Großstädte (u.a. Leipzig, Athen, Amsterdam) rufen die EU und ihre Mitgliedstaaten öffentlich dazu auf, das Europäische Asylsystem zu überarbeiten und Kommunen aktiv an Entscheidungsprozessen zu beteiligen. Bislang haben die europäischen Nationalstaaten keine gemeinsame Lösung gefunden. Viele der bei "Eurocities" engagierten Städte werden migrationspolitisch aktiv, weil sie sich von der nationalstaatlichen Regierung zu wenig unterstützt oder gar im Stich gelassen sehen. Dies betrifft neben rechtlichen Aspekten auch die Finanzierung integrationspolitischer Maßnahmen. Aus diesem Grund suchen sie zunehmend den Schulterschluss mit der Europäischen Union. Hier erhoffen sie sich finanzielle Unterstützung sowie migrationspolitische Impulse, die die nationalen Regierungen auf eine Linie verpflichten, die den lokalen Bedürfnissen entspricht. Frederica Mogherini, bis November 2019 Hohe Vertreterin der EU für Außen- und Sicherheitspolitik, sprach im Jahr 2015 vor dem Hintergrund derartiger Entwicklungen sogar von einer entstehenden "Städtediplomatie" in der Migrationspolitik.

In Deutschland ist mit Blick auf kommunale Einmischung in Fragen der Aufnahme Geflüchteter das von der zivilgesellschaftlichen Initiative "Seebrücke" angestoßene Bündnis "Städte Sicherer Häfen" zu nennen: Hier versammeln sich Kommunen, die anbieten, aus Seenot gerettete Schutzsuchende aufzunehmen. Auch wenn sich der Grad der Aufnahmebereitschaft dabei von Kommune zu Kommune unterscheidet, werden die lokalen Absichtserklärungen zur Aufnahme von Geflüchteten doch meist durch ein breites lokales Bündnis aus Politik, Verwaltung und Zivilgesellschaft getragen. Diese hohe Sichtbarkeit sorgt dafür, dass die Forderungen in Landesparlamenten und dem Bundestag diskutiert werden. Wie weit die Spielräume zur kommunalen Aufnahme von Flüchtlingen reichen bzw. sie dazu berechtigt sind, eigene Programme für die Aufnahme von Flüchtlingen zu entwickeln oder ob solche Bestrebungen der einwanderungspolitischen Kompetenz des Bundes zuwiderlaufen, ist umstritten und wird gegenwärtig aus rechtspolitischer und verfassungsrechtlicher Perspektive diskutiert (siehe hier).

Wie weit geht der "local turn"? Präzisierungen und Einschränkungen

Bislang haben die kommunalen Aktivitäten im Bereich der Flüchtlingsaufnahme außer hitzigen Debatten wenig Materielles bewirkt. Dies liegt vor allem daran, dass sich Kommunen hier eindeutig außerhalb ihrer rechtlichen Kompetenzen bewegen. Sie können im Sinne des viel zitierten Ausspruchs "nations talk, cities act" (Nationen reden, Kommunen handeln) eben nicht einfach handeln, sondern bräuchten dafür eine grundlegende Änderung des europäischen oder deutschen Asylsystems. Der "local turn" besteht also nicht darin, dass Kommunen nun plötzlich ganz andere Kompetenzen hätten. Neu ist vielmehr, dass Kommunen sich politisch für größere Handlungsspielräume in der Migrations- und Flüchtlingspolitik einsetzen. Dies ist eine deutliche Abkehr von ihrem bisherigen, auf lokal Machbares konzentrierten Selbstverständnis als "Orte der Integration". Kommunale Migrationspolitik wird in diesem Sinne politischer.

Der "local turn" bedeutet jedoch nicht, dass alle Kommunen ihn im Sinne einer "migrationsfreundlichen" Politik auslegen. Stattdessen nutzen Kommunen auch ihre Handlungsspielräume, um die Aufnahme von Geflüchteten einzuschränken. Ein Beispiel, bei dem die Handlungsspielräume von Kommunen nach intensiven politischen Debatten faktisch ausgeweitet wurden, ist die Umsetzung der mit dem Integrationsgesetz 2016 eingeführten sogenannten Wohnsitzauflage. Mit dieser Regelung können anerkannte Flüchtlinge verpflichtet werden, für zunächst drei Jahre an einem Ort wohnen zu bleiben – oder nicht in bestimmte Orte zu ziehen. Die Bundesländer legen das Bundesgesetz unterschiedlich aus; in Niedersachsen z.B. haben die Kommunen ein erhebliches Mitspracherecht. So setzte etwa Salzgitter durch, dass zunächst keine anerkannten Flüchtlinge mehr ihren Wohnsitz in die Stadt verlegen dürfen. Andere Kommunen, wie beispielsweise das brandenburgische Cottbus, hatten zeitweise in Verhandlungen mit dem Land durchgesetzt, dass der Stadt keine Asylbewerber*innen mehr zugewiesen wurden. Doch auch wenn hier Kommunen nicht im Sinne einer offeneren Migrations- und Flüchtlingspolitik agieren, sind sie doch im Sinne des "local turn" aktiv.

Eine Einschränkung des "local turn" besteht nun genau darin, dass sich keineswegs alle Kommunen in der Migrations- und Flüchtlingspolitik von einer passiven zu einer aktiven Rolle bewegen. Zahlreiche Kommunen bleiben untätig oder rein reaktiv. Die Gründe dafür können vielfältig sein. So nehmen sie beispielsweise die rechtlichen Rahmenbedingungen als undurchsichtig wahr oder verorten Handlungskompetenzen ausschließlich auf der Ebene des Bundes oder der Länder. Gerade in ländlichen Räumen nehmen Entscheidungsträger*innen häufig an, dass Geflüchtete ohnehin nicht dauerhaft am Ort bleiben, sondern in die nächste Stadt abwandern würden. Unter dieser Annahme unterbleibt aktive, halteorientierte Politik. [11]

Diese Einschränkung zeigt, dass kommunale Migrationspolitik nicht über einen Kamm geschoren werden kann. Städte, Kreise und Gemeinden unterscheiden sich hinsichtlich ihrer rechtlichen Handlungsmöglichkeiten, ihrer finanziellen Ausstattung, hinsichtlich ihrer Ländlichkeit, Bevölkerungszusammensetzung, lokalen Migrationsgeschichte oder auch hinsichtlich des Vorhandenseins einer aktiven (migrantischen) Zivilgesellschaft. Doch auch wenn der "local turn" für einige Kommunen ausbleibt, so bewirkt doch die gestiegene Aktivität anderer, dass über die Rolle von Kommunen im europäischen und deutschen Mehrebenensystem der Migrationspolitik neu nachgedacht wird.

Dieser Artikel ist Teil des Kurzdossiers "Kommunale Migrations- und Flüchtlingspolitik".

Literatur

Bommes, Michael. 2003. Die politische ‚Verwaltung‘ von Migration in Gemeinden. In Migration steuern und verwalten. Deutschland vom späten 19. Jahrhundert bis zur Gegenwart, Hrsg. Jochen Oltmer, 459–480. Göttingen: V & R Unipress.

Caponio, Tiziana, Peter Scholten und Ricard Zapata-Barrero (Hrsg.). 2019. The Routledge handbook to the governance of migration and diversity in cities. Abingdon: Routledge.

Gesemann, Frank und Roland Roth (Hrsg.). 2018. Handbuch Lokale Integrationspolitik. Wiesbaden: Springer Fachmedien Wiesbaden.

Hammar, Tomas. 1990. Democracy and the Nation State: Aliens, Denizens, and Citizens in a World of International Migration. Aldershot: Avebury.

Heimann, Christiane, Sandra Müller, Hannes Schammann und Janina Stürner. 2019. Challenging the Nation State from within: The Emergence of Transmunicipal Solidarity in the Course of the EU Refugee Controversy. Social Inclusion 7 (2).

Penninx, Rinus, Karen Kraal, Marco Martiniello und Steven Vertovec (Hrsg.). 2004. Citizenship in European Cities: Immigrants, Local Politics and Integration Policies. Aldershot: Ashgate.

Schammann, Hannes. 2019. Migrationspolitik im Mehrebenensystem. In Verwaltungshandeln in der Flüchtlingskrise, Hrsg. Jörg Bogumil, Sabine Kuhlmann und Isabella Proeller, 27–42. Baden-Baden: Nomos.

Schammann, Hannes, Petra Bendel, Sandra Müller, Franziska Ziegler und Tobias Wittchen. 2020. Zwei Welten? Integrationspolitik in Stadt und Land. Stuttgart.

Dieser Artikel ist Teil des Kurzdossiers "Kommunale Migrations- und Flüchtlingspolitik".
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Fußnoten

1.
Bommes (2003).
2.
Hammar (1990).
3.
In diesem Beitrag werden unter lokaler Migrationspolitik all diejenigen lokalen Prozesse verstanden, "die auf die Etablierung und Umsetzung allgemeinverbindlicher Regelungen und Steuerungsmechanismen im Umgang mit Migration und migrationsbedingter Vielfalt abzielen" (Schammann (2019).
4.
Schammann et al. (2020).
5.
Caponio et al. (2019). Zusätzlich wird unter dem "local turn" auch die gestiegene Berücksichtigung des Lokalen in der Migrationsforschung verstanden.
6.
Gesemann und Roth (2018).
7.
Schammann (2019).
8.
Schammann et al. (2020).
9.
Schammann et al. (2020).
10.
Heimann et al. (2019).
11.
Schammann et al. (2020).

Hannes Schammann

Hannes Schammann

Hannes Schammann ist Professor für Politikwissenschaft mit dem Schwerpunkt Migrationspolitik an der Universität Hildesheim. Zu seinen aktuellen Arbeitsschwerpunkten zählt die Rolle von Kommunen in der Migrations- und Flüchtlingspolitik.


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