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16.4.2020

Die Reaktion der kolumbianischen Regierung auf die Einwanderung aus Venezuela

Kolumbien ist das Hauptzielland von Venezolaner_innen, die versuchen, der Krise in ihrem Herkunftsland zu entkommen. Bislang haben die kolumbianischen Regierungen eher provisorisch als systematisch auf diese Einwanderung reagiert.

Unterkunft für Geflüchtete aus Venezuela in der Grenzstadt Cúcuta in Kolumbien im August 2018. Kolumbien ist das Hauptzielland von Venezolaner_innen, die versuchen, der Krise in ihrem Herkunftsland zu entkommen. (© picture-alliance/dpa, Natalia Ortiz Mantilla)


Die Auswanderung aus Venezuela wächst exponentiell: Sie ist von 695.000 venezolanischen Migrant_innen Ende 2015 auf 4.769.498 im Dezember 2019 gestiegen – das zeigt das gemeinsame Informationsportal des Flüchtlingshochkommissariats der Vereinten Nationen (UNHCR) und der Internationalen Organisation für Migration (IOM). [1] Der Großteil dieser Migrant_innen (1.630.903) wurde von Kolumbien aufgenommen. Dieser Artikel gibt einen kurzen Überblick über die Reaktion der kolumbianischen Regierung auf diese Migrationsbewegungen und analysiert Ausrichtung und Reichweite der getroffenen Regelungen (1) und ihre Grenzen (2). Er zeigt die drei großen Herausforderungen auf, vor die die venezolanische Migration Kolumbien stellt (3).

Abbildung 1: Zahl und Kategorien venezolanischer Migrant_innen in Kolumbien

Kategorie Migrant/-innenPendel-migrant/-innenTransit-
migrant/-innen
In Kolumbien ansässige Migrant/-innen (regulärer und irregulärer Aufenthalt)
Zahl bis August 20193,3 MillionenZwischen 350.000 und 400.0001.298.300 (davon 515.286 ohne Aufenthaltserlaubnis)
Art des Dokuments zur Regularisierung ihres Aufenthalts / Beginn der GültigkeitGrenzmobilitätskarte (Tarjeta de Movilidad Fronteriza – TMF), in Kraft seit 16. Februar 2017Befristete Durchreiseerlaubnis (Permiso de Tránsito Temporal – PIP-PTT), in Kraft seit 21. Dezember 2018. Bis August 2019 verfügten etwa 178.215 Personen über diese befristete Aufenthaltserlaubnis. Besondere Aufenthaltserlaubnis (Permiso Especial de Permanencia – PEP), in Kraft seit 25. Juli 2017 (89 Prozent der 672.947 sich im Juli 2019 legal in Kolumbien aufhaltenden Venezolaner verfügten über diese Aufenthaltsgenehmigung; die übrigen 11 Prozent hielten sich mit anderen Dokumenten wie Visa und Akkreditierung legal im Land auf.)

Verschiedene Quellen: UNHCR (2019): Refugiados y Migrantes Venezolanos en Colombia (Juli), https://acnur.org/5d277c224 (Zugriff: 27.11.2019). Migración Colombia (2019): Reporte Migratorio [Migrationsbericht] (Mai). Banco Mundial [Weltbank] (2018): Migración desde Venezuela a Colombia, impactos y estrategia de respuesta en el corto y mediano plazo. Washington: Banco Mundial (November).

(1) Regelungen

Der Beginn der Reaktion der kolumbianischen Regierung auf den erheblichen Anstieg der venezolanischen Migration an der gemeinsamen Grenze mit Venezuela lässt sich auf den 13. August 2016 datieren. An diesem Tag bestimmte der damalige kolumbianische Präsident Juan Manuel Santos, dass alle Venezolaner_innen, die die Grenze überqueren wollten, über eine "Grenzmobilitätskarte" (Tarjeta Migratoria de Tránsito Fronterizo; seit dem 16. Februar 2017: Tarjeta de Movilidad Fronteriza, TMF)[2] zu verfügen hätten. Seit Ende 2015 hatten Venezolaner_innen massenhaft und ungeordnet die Grenze nach Kolumbien überschritten, um Lebensmittel, Medikamente und andere Güter des täglichen Bedarfs zu kaufen und anschließend an ihre Wohnorte in Venezuela zurückzukehren (Pendelmigrant_innen). Laut der Weltbank "benutzen täglich durchschnittlich 45.000 Menschen diese Karte, um die Grenze zu Kolumbien zu überqueren".[3]

Bis August 2016 gab es in Venezuela einen solchen Mangel an Waren (einschließlich Toilettenpapier), dass Präsident Nicolás Maduro zustimmen musste, die Grenze mit Kolumbien als humanitären Korridor wieder zu öffnen, deren Schließung er am 21. August 2015 angeordnet hatte.

Für venezolanische Migrant_innen, die in Kolumbien bleiben wollten (in Kolumbien ansässige Migrant_innen), wartete Santos jedoch bis zum 25. Juli 2017 – also bis fast zwei Jahre nach Ausbruch der Krise –, um die "Besondere Aufenthaltserlaubnis" (Permiso Especial de Permanencia – PEP) einzuführen. Diese Verzögerung ist auf die schwierige Situation des Friedensprozesses mit der Rebellengruppe FARC in Kolumbien zurückzuführen. In den Friedensverhandlungen fungierte Venezuela als Vermittler. Santos musste das Thema der venezolanischen Migration also taktvoll angehen, um seinen Verbündeten Maduro nicht zu verlieren. [4] Die Verhandlungen mündeten in die Unterzeichnung der Friedensabkommen der kolumbianischen Regierung mit der FARC im September 2016.

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Voraussetzungen für die Besondere Aufenthaltserlaubnis

Es gibt vier Bedingungen, die jeder venezolanische Staatsangehörige erfüllen muss, um die Besondere Aufenthaltserlaubnis (PEP) zu erhalten: "1) Er/sie muss sich zum Zeitpunkt der Veröffentlichung dieser Resolution [die die PEP umsetzt: die erste war die Resolution 1272 vom 28. Juli 2017] in Kolumbien aufhalten, 2) mit einem Reisepass über eine der vorgesehenen Einwanderungskontrollstellen nach Kolumbien eingereist sein, 3) darf nicht national oder international mit Vorstrafen belegt sein und 4) es darf keine gültige Ausweisungs- oder Abschiebeanordnung gegen ihn/sie vorliegen."*

*Resolution 1272 aus 2017: http://migracioncolombia.gov.co/index.php/es/documentos/resoluciones/file/185-resolucion-1272-de-2017 (Zugriff: 24.9.2019).

Ohne genügend Geld und ohne Reisepass [5] sind Hunderttausende venezolanische Staatsangehörige durch Kolumbien nach Peru, Ecuador, Chile, Argentinien, Brasilien und Mexiko gereist (Transitmigrant_innen). Aus diesem Grund hat die kolumbianische Regierung mit der Resolution PIP-TT 3346 vom 21. Dezember 2018 die "Befristete Durchreiseerlaubnis" (Permiso de Tránsito Temporal – PIP-PTT) geschaffen. IOM und UNHCR prognostizierten im Dezember 2018, dass im Laufe des Jahres 2019 mehr als 1,4 Millionen Flüchtlinge und Migrant_innen aus Venezuela vor Erreichen ihres endgültigen oder erwarteten Ziellandes ein oder mehrere Länder durchqueren würden.[6]

(2) Grenzen

Die Antwort der kolumbianischen Regierung auf die vermehrte Migration hat es Venezolaner_innen ermöglicht, ihre Notlage in Bezug auf Gesundheit, Bildung und soziale Sicherheit zu lindern. Ferner wurden damit Möglichkeiten des Eintrags im Personenstandsregister [7] und der Legalisierung ihres Aufenthalts geschaffen. Aber die Reaktion der kolumbianischen Regierung ist im Notfallmodus steckengeblieben und wird permanent durch Resolutionen, Dekrete und Rundschreiben erneuert.[8]

Die kolumbianische Regierung ist wiederholt vom Kongress der Republik aufgerufen worden, "eine umfassende Politik der humanitären Hilfe" [9] zu entwerfen. Das Verfassungsgericht hat sie zudem in mehreren Urteilen aufgefordert, "den Aufenthalt der venezolanischen Migrant_innen auf kolumbianischem Territorium zu regeln und ihre Grundrechte auf Gesundheit, Bildung und Arbeit zu wahren".[10]

Die provisorischen Entscheidungen der kolumbianischen Regierung hatten zwei kontraproduktive Auswirkungen:

Erstens veranlassten sie Behördenmitarbeiter_innen, die die von der Regierung getroffenen Regelungen umsetzen mussten, dazu, im Falle venezolanischer Migrant_innen auf unbestimmte Zeit die bis dahin geltenden Bestimmungen und institutionellen Routinen außer Kraft zu setzen – zum Beispiel in Standesämtern, Krankenhäusern und öffentlichen Schulen –, um andere "außerordentliche" Wege und Mechanismen anzuwenden. Beispielsweise ordnete die kolumbianische Regierung an, dass venezolanische Migrant_innen Zugang zu einer aus staatlichen Mitteln finanzierten medizinischen "Erstversorgung" erhalten sollten. Dies galt jedoch nur für Personen, die keine Versicherung haben, die die Kosten für die medizinische Versorgung deckt, und die nicht über ausreichende finanzielle Mittel verfügen, um diese medizinische Leistung zu bezahlen. Darüber hinaus sollten nur Menschen in Lebensgefahr von der staatlich finanzierten Notfallversorgung profitieren. Diese Bestimmungen erschwerten die administrative Situation in Krankenhäusern in Grenznähe, da das Personal herausfinden musste, ob der Patient die Kriterien für eine öffentliche Notfallversorgung überhaupt erfüllte.

Zweitens gab es große Probleme bei der Umsetzung dieser Entscheidungen: weil z.B. kaum Ressourcen zur Verfügung gestellt wurden oder die von der Regierung getroffenen Entscheidungen wenig Rechtskraft besaßen, da sie nicht vom Gesetzgeber gebilligt wurden. In vielen Fällen verursachten sie Spannungen zwischen den zentralen Behörden in Kolumbiens Hauptstadt Bogotá und Behörden sowie anderen Einrichtungen im Staatsgebiet, die unmittelbar mit der umfangreichen venezolanischen Migration konfrontiert und teilweise völlig überlastet waren.[11] So bestimmte die kolumbianische Regierung zwar, dass venezolanische Migrant_innen Zugang zu medizinischer Notfallbetreuung in staatlichen Krankenhäusern bekommen sollten, ohne aber den Krankenhäusern, insbesondere denen in der Nähe der Grenze mit Venezuela, dafür ausreichende finanzielle Mittel bereitzustellen.

Der neue kolumbianische Präsident, Iván Duque, der seit dem 7. August 2018 im Amt ist, schlug über den sogenannten Nationalen Rat für Wirtschafts- und Sozialpolitik (Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES) eine "Strategie zur Berücksichtigung der Migration aus Venezuela" (Estrategia para la Atención de la Migración desde Venezuela) mit Maßnahmen bis 2021 vor [12], um mittelfristig mit einem neuen institutionellen, politischen, rechtlichen und operativen Rahmen auf die Migration aus Venezuela zu reagieren. In der Auseinandersetzung mit der Einwanderung aus Venezuela neigt die Regierung allerdings dazu, die Lage der anderen Vertriebenen im Land zu vergessen, die mindestens ebenso sehr der Regelung bedarf wie die Migration aus Venezuela: Kolumbien ist weltweit das Land mit der größten Zahl an Binnenvertriebenen (7.816.500 im Jahr 2018). [13]

(3) Herausforderungen

Die erste Herausforderung für Kolumbien besteht darin, wirksame Mechanismen zum Schutz sowohl der Menschenrechte venezolanischer Migrant_innen als auch der verfassungsmäßigen Rechte von Binnenvertriebenen und kolumbianischen Rückkehrmigrant_innen – insbesondere von Opfern des bewaffneten Konflikts in Kolumbien – einzurichten. Die Regierung sollte sich an die Friedensabkommen halten, um eine eventuelle Wiederbelebung des bewaffneten Konflikts zu vermeiden, die innerhalb und außerhalb der kolumbianischen Grenzen zu erneuter massiver Entwurzelung führen würde.

Die zweite Herausforderung als Hauptaufnahmeland venezolanischen Migrant_innen besteht darin, die Reaktion der kolumbianischen Regierung mit anderen Organisationen und Akteuren in Einklang zu bringen, wie zum Beispiel:
  1. staatliche Stellen, die sich der Förderung, Verteidigung und Überwachung der Menschenrechte widmen, z. B. das Verfassungsgericht, der Bürgerbeauftragte und das Ministerium für Öffentlichkeit (Ministerio Público) sowie der Kongress der Republik,
  2. Einrichtungen der Kontrolle der öffentlichen Hand wie zivilgesellschaftliche Organisationen und Menschenrechtsverteidiger_innen, die sich für venezolanische Migrant_innen einsetzen,
  3. alle kreativen Gastfreundschaftsinitiativen – von denen in abgelegenen Orten bis hin zu Initiativen in der Hauptstadt Bogotá –, die sich engagieren, um die kolumbianische Bevölkerung für die Notwendigkeit der Aufnahme venezolanischer Migrant_innen zu sensibilisieren, sie zu informieren und aufzuklären, um eine Kultur des Respekts im Umgang mit Migrant_innen aus Venezuela zu fördern.
Die dritte Herausforderung besteht darin, das interamerikanische Menschenrechtssystem stärker einzubeziehen – insbesondere die Interamerikanische Kommission für Menschenrechte (Comisión Interamericana de Derechos Humanos, IACHR). Dieses verfügt über fortschrittliche Rechtsinstrumente zum Umgang mit Zwangsmigration (zum Beispiel die Erklärung von Cartagena über Flüchtlinge aus dem Jahr 1984; Erklärung und Aktionsplan von Mexiko aus dem Jahr 2004 zur Stärkung des Schutzes von Flüchtlingen in Lateinamerika; Erklärung und Aktionsplan von Brasilien aus dem Jahr 2014 zur Stärkung der intraregionalen Zusammenarbeit in Flüchtlingsfragen). Dadurch wären Regierungen und Staaten dazu angehalten, eine gemeinsame regionale Antwort auf die venezolanische Migration zu bieten, die über die Bemühungen der einzelnen Regierungen und auch die Austausch- und Koordinierungsbemühungen verschiedener Regierungen, wie beispielsweise des Quito-Prozesses [14], hinausgeht.

Übersetzung aus dem Spanischen: Vera Hanewinkel
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Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz "CC BY-NC-ND 3.0 DE - Namensnennung - Nicht-kommerziell - Keine Bearbeitung 3.0 Deutschland" veröffentlicht. Autor/-in: Wooldy Edson Louidor für bpb.de

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Fußnoten

1.
Hierbei handelt es sich um die "Regionale Koordinierungsplattform für venezolanische Flüchtlinge und Migranten" (Plataforma Regional de Coordinación para Refugiados y Migrantes Venezolanos), die 2018 von den beiden Organisationen ins Leben gerufen wurde, um in der Frage der venezolanischen Migration zusammenzuarbeiten. Ihre Webadresse lautet: https://r4v.info/en/situations/platform(Zugriff: 16.12.2019).
2.
https://www.migracioncolombia.gov.co/venezuela/tmf/preguntas-frecuentes-tmf(Zugriff: 27.11.2019).
3.
Banco Mundial [Weltbank] (2018): Migración desde Venezuela a Colombia, impactos y estrategia de respuesta en el corto y mediano plazo. Washington: Banco Mundial (November), S.15.
4.
Seit Februar 2019 hat Maduros Nachfolger Iván Duque die Beziehungen zu Maduro abgebrochen und Juan Guaidó als legitimen Präsidenten Venezuelas anerkannt.
5.
Für Personen der Mittel- und Unterschicht ist es sehr teuer, sich einen Reisepass ausstellen zu lassen, auch aufgrund der Korruption und des hohen Staatsdefizits in Venezuela. Daher ist es sehr schwierig für sie, einen Reisepass zu erhalten.
6.
Plataforma de Coordinación para Refugiados y Migrantes Venezolanos (2019): Plan de Respuesta para Refugiados y Migrantes Venezolanos Enero-Diciembre de 2019, S.14.
7.
Alle Kolumbianer_innen müssen im Personenstandsregister eingetragen sein, um Identitätsdokumente zu erhalten. Auch Kinder, die in Kolumbien geboren werden, müssen dort registriert werden, um als kolumbianische Staatsangehörige anerkannt zu werden. Venezolanische Migrant_innen konnten ihre in Kolumbien geborenen Kinder dort allerdings zunächst nicht erfassen lassen, weshalb sie davon bedroht waren, staatenlos zu werden, da sie auch die venezolanische Staatsangehörigkeit nicht erhalten konnten. Die Regierung von Iván Duque gestand Anfang August 2019 schließlich mehr als 24.000 seit dem 19. August 2015 in Kolumbien geborenen und von Staatenlosigkeit bedrohten Kindern venezolanischer Eltern die kolumbianische Staatsangehörigkeit zu. Siehe Resolution Nr. 8470 vom 5. August 2019.
8.
Siehe Wooldy Edson LOUIDOR (2018): La migración forzada venezolana a Colombia (2015-2018): de una revisión documental a los esbozos de un análisis coyuntural y estructural. In: José KOECHLIN/Joaquín EGUREN (Hg.): El éxodo venezolano entre el exilio y la emigración. Lima: Colección OBIMID, S. 21-46.
9.
Gesetz 1873 vom 20. Dezember 2017: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1873_2017.html (Zugriff: 12-9-2019).
10.
Urteil T-074 vom 25. Februar 2019: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/769937717 (Zugriff: 12.9.2019).
11.
Wooldy Edson LOUIDOR et al. (2019): Por una frontera garante de los derechos humanos. Colombianos, venezolanos y niños en riesgo de apatridia en el Norte de Santander (2015-2018). Bogotá: Editorial Pontificia Universidad Javeriana.
12.
CONPES (2018): Estrategia para la atención de la migración desde Venezuela (Noviembre).
13.
UNHCR (2019): Global Trends 2018. https://www.unhcr.org/statistics/unhcrstats/5d08d7ee7/unhcr-global-trends-2018.html (Zugriff: 12.9.2019).
14.
Dies ist eine Initiative, die 13 lateinamerikanische Länder am 4. September 2018 in Quito, der Hauptstadt Ecuadors, ergriffen haben, um eine koordinierte Reaktion auf die venezolanische Migration in dieser Region zu gewährleisten. Siehe die gemeinsame Erklärung der teilnehmenden Länder unter https://www.cancilleria.gob.ec/wp-content/uploads/2018/09/declaracion_quito_reunion_tecnica_regional.pdf(Zugriff: 27.11.2019).

Wooldy Edson Louidor

Wooldy Edson Louidor

Wooldy Edson Louidor promoviert an der Universität Leipzig. Er ist Dozent am Institut für soziale und kulturwissenschaftliche Studien PENSAR der Pontifica Universidad Javeriana, Kolumbien. Zu seinen Forschungsschwerpunkten zählen kolumbianische, venezolanische und haitianische Migration.


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