Einer Beantwortung der Frage nach den Gestaltungsfaktoren der amerikanischen Außenpolitik seit 1945 muß zunächst eine Betrachtung über das Verhältnis von Innen-und Außenpolitik in den USA vorangestellt werden. Dieses Verhältnis ist, das sollten wir uns vergegenwärtigen, lange Zeit in den USA anders gesehen worden als z. B. in Deutschland. Bekanntlich wurde bei uns im vorigen Jahrhundert die Lehre von dem sogenannten Primat der Außenpolitik entwickelt. Das lag vielleicht schon auf Grund unserer besonderen geopolitischen Lage nahe. Es ist hier nicht der Ort, um dieser oft irrtümlicherweise Leopold von Ranke zugeschriebenen Lehre nachzugehen. Sie schien vor allem durch Bismarcks Handhabung der preußisch-deutschen Außen-und Innenpolitik als richtig bestätigt worden zu sein. Ohne Zweifel wurde durch ein Festhalten an der Theorie von einem Primat der Außenpolitik bei uns der Blick für eine gute Innenpolitik immer wieder in einer geradezu verhängnisvollen Weise getrübt und der Auffassung Vorschub geleistet, innenpolitische Gesichtspunkte seien stets und unter allen Umständen den Erfordernissen der Außenpolitik unterzuordnen. Erst in unserer Zeit scheinen wir über eine solche Anschauung hinaus-zuwachsen und in dem Verhältnis zwischen Innen-und Außenpolitik eine unlösbare Interdependenz zu sehen, bei der oft sogar die Gewichte zugunsten der Innenpolitik verteilt werden müssen. Im Zeitalter des Ost-West-Konfliktes erkennen wir in der freien Welt immer mehr die Richtigkeit der von Hans Rothfels in seinem 1955 veröffentlichten Aufsatz über „Sinn und Grenzen des Primates der Außenpolitik" getroffenen Feststellung, daß für die westlichen Verbündeten eine gute Innenpolitik — vor allem als Gesellschaftspolitik verstanden — die beste Außenpolitik ist. Ganz abgesehen von der grundsätzlichen Seite der Sache wird dem Westen auf diesem Gebiet das Gesetz des Handelns ja auch durch die wirtschafts-und sozialpolitische und durch die geistige Herausforderung der kommunistischen Staaten aufgezwungen.
Abbildung 1
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Im Gegensatz zu Deutschland vollzog sich nun aber in den Vereinigten Staaten die historische Entwicklung von 1787 bis ins 20. Jahrhundert hinein keineswegs unter dem Gesetz eines Primates der Außenpolitik und ist von den Amerikanern selber auch nicht von einem solchen Blickwinkel aus beurteilt worden. Ganz im Gegenteil werden wir hier eher von einem Primat der Innenpolitik sprechen können. Schon 1796 hatte George Washington in seiner berühmten Abschiedsbotschaft die goldene Regel aufgestellt, daß Amerika in seinen Beziehungen zu anderen Staaten so wenig wie möglich mit ihnen politisch zu tun haben und sich mehr oder weniger auf die Handelspolitik beschränken sollte. Die konseguente Befolgung dieser Regel führte dazu, daß die USA bis 1861 auf keiner internationalen Konferenz offiziell vertreten waren, dem Gedanken der Neutralitätspolitik stets eine große Bedeutung beigemessen wurde und anderem mehr. Die Unterbewertung der Außenpolitik ging im Denken des amerikanischen Volkes zeitweilig so weit, daß eine der führenden Zeitungen des Landes, die „New York Sun", nach dem Bürgerkrieg ernsthaft die Auflösung des diplomatischen Dienstes vorgeschlagen und diesen Dienst als einen „kostspieligen Humbug, eine Brutstätte für Snobs" bezeichnen konnte, der „jedes Jahr ein paar Amerikaner verdirbt, ohne daß dabei etwas herauskommt". Die untergeordnete Bedeutung, die man der Außenpolitik viele jahrzehntelang beimaß, beruhte natürlich vor allem auf der Tatsache, daß die Amerikaner nach der Entstehung ihres Bundes-staates in erster Linie mit der Konsolidierung des Bundes und seiner Ausdehnung an den Pazifik und den Golf von Mexiko beschäftigt waren, wobei es natürlich auch hier — streng genommen — zu außenpolitischen Maßnahmen kam.
Ganz unabhängig von der historischen Entwicklung der Vereinigten Staaten wird man sich nun aber klar machen müssen, daß in den Demokratien grundsätzlich, d. h. schon rein institutionell gesehen, die Innenpolitik von entscheidender Bedeutung sein muß. Darauf ist z. B. im Jahre 1959 in einer im Auftrage des Außenpolitischen Ausschusses des amerikanischen Senats herausgegebenen Studie über die Außenpolitik der USA in der heutigen Zeit sehr ausführlich hingewiesen worden. Dort heißt es, daß eine der Schwierigkeiten „gerade von der Tatsache herrührt, daß wir eine Demokratie sind Es gibt bei uns zu viel Gerede, zu viele Diskussionen in aller Öffentlichkeit und zu viel Publizität, ... während sich die politische Willensbildung und die Durchführung der Politik zu langsam vollziehen.
... Schwierigkeiten rühren von unserer Idee der repräsentativen Regierungsform her, dem Prinzip der Verantwortung der Regierung vor dem Volk, unseren gleichgestellten Gewalten, unseren übertriebenen Vorstellungen von der Pressefreiheit und dem zweifellos vorhandenen Zwang, sich bei jedem Schritt der Unterstützung durch die öffentliche Meinung zu versichern." Im Folgenden soll der Versuch gemacht werden, den hier angedeuteten Schwierigkeiten, die bei der Gestaltung der Außenpolitik insbesondere in der amerikanischen Demokratie auftreten können, kurz nachzugehen bzw. diese Schwierigkeiten an einzelnen Beispielen aus der Geschichte nach 1945 zu erläutern:
Der Hinweis auf die „gleichgestellten Gewalten" dürfte sich vor allem auf die Tatsache stützen, daß nach der Verfassung von 1787 Art. 2 Abschnitte 2 und 3 an der außenpolitischen Willensbildung in den USA der Präsident und der Senat beteiligt sind. Eine Beteiligung der Legislative auch an der außenpolitischen Willensbildung ist natürlich ein charakteristisches Merkmal der demokratischen Staatsform überhaupt. In ihrer präsidialen Spielart, wie sie in den Vereinigten Staaten perfektioniert worden ist, kann es aber — im Gegensatz zur Regierungsform der parlamentarischen Demokratie — auf Grund der noch strenger durchgeführten Gewaltenteilung durchaus dazu kommen, daß die Legislative (der Kongreß) eine gänzlich andere Politik vertritt, als die Exekutive (der Präsident) und bei entsprechend gelagerten Mehrheitsverhältnissen daher auch die Handhabung der Außenpolitik durch den Präsidenten entscheidend zu blockieren vermag. Nach der Verfassung der Vereinigten Staaten obliegt dem Präsidenten die Lenkung aller auswärtigen Beziehungen bis zu dem Zeitpunkt, wo völkerrechtliche Verträge abgeschlossen oder Kriege erklärt werden. Verträge bedürfen der Zustimmung des Senats mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit. Die berühmteste und folgenschwerste Ablehnung eines durch die Regierung abgeschlossenen Vertrages stellt bekanntlich die des Versailler Vertrages dar.
In der jüngsten Geschichte haben die amerikanischen Regierungen sehr häufig die im einzelnen wenig detailliert niedergelegten außen-politischen Kompetenzen des Senats umgangen, indem sie ohne Mitwirkung bzw. Zustimmung des Senats sogenannte „executive agreements", d. h. Regierungsabkommen, ab-schlossen. (Bei uns unterscheidet man bekanntlich zwischen Staatsverträgen — darunter fallen auch ratifizierungspflichtige politische Abkommen — und nichtratifizierungspflichtige Verwaltungsabkommen.) Während durch die USA im Jahre 1930 noch 25 durch den Senat zu ratifizierende Verträge und nur elf „executive agreements" abgeschlossen wurden, änderte sich das Verhältnis im Jahre 1948 in vier Verträge und 143 Abkommen.
Beispiele für „executive agreements" aus der Nachkriegszeit sind die Abkommen von Jalta und Potsdam im Jahre 1945. Bekanntlich ist das Abkommen von Jalta nicht nur wegen seines Inhalts, sondern gerade auch wegen seiner Form mindestens bis 1953 Gegenstand lebhafter innenpolitischer Kontroversen und Anlaß zu dem Versuch gewesen, auf dem Wege einer Verfassungsänderung die Kompetenzen der Exekutive durch das soge-nannte Bricker-Amendment zu beschneiden. Nur mit großer Mühe konnte sich die Regierung Eisenhower im Jahre 1954 aller Versuche in dieser Richtung erwehren.
Auch der Einfluß des Repräsentantenhauses auf die Gestaltung der amerikanischen Außenpolitik ist im Laufe der Jahre sehr viel stärker geworden, vor allem natürlich auf Grund der Tatsache, daß die Exekutive zur Durchführung ihrer Außenpolitik — man denke etwa an das Auslandshilfeprogramm der Nachkriegszeit — auf die Bewilligung von Budgetmitteln durch beide Häuser des Kongresses angewiesen ist. Die Entwicklung auf diesem Gebiet mögen zwei Zahlen veranschaulichen: Während der Auswärtige Ausschuß des Repräsentantenhauses im Etatjahr 1933/34 nur 102 000 Dollar zu bewilligen hatte, waren es im Etatjahr 1953/54 schon 8 Milliarden Dollar. Der Einfluß beider Häuser des Kongresses kann sich ferner durch Entschließungen zur Außenpolitik oder dadurch bemerkbar machen, daß vom Kongreß Beamte der Exekutive gerade auch über außen-politische Fragen zu öffentlichen „hearings" eingeladen werden, die manchmal einem „peinlichen Verhör" gleichen können. Schließlich wäre auch noch darauf zu verweisen, daß der Senat die Ernennung im auswärtigen Dienst der USA wie überhaupt alle wichtigen Ernennungen von Beamten bestätigen muß.
Wenn die obenerwähnte Studie des amerikanischen Senats aus dem Jahre 1959 Schwierigkeiten bei der Formulierung und Durchführung der Außenpolitik auch auf die „repräsentative Regierungsform" der USA zurückführt, so ist damit die Tatsache gemeint, daß die Parteien die Gestaltung dieser Außenpolitik in allen ihren Phasen entscheidend zu beeinflussen vermögen. Schon im Zweiten Weltkrieg setzte sich daher, zweifellos auch in Erinnerung an die unseligen Erfahrungen der Jahre 1919/20, die Anschauung durch, daß man im „nationalen Interesse" nach Möglichkeit zu einer „bipartisan foreign policy", d. h. gemeinsamen Außenpolitik, kommen müsse. Der Demokrat Roosevelt nahm auf alle wichtigen Kriegs-konferenzen führende Fachleute der gegnerischen, in diesem Falle der republikanischen Partei mit. Truman setzte diese Praxis fort, indem er z. B.den späteren Außenminister Dulles — damals noch ein unabhängiger Rechtsanwalt — mit den entscheidenden Vorarbeiten und Vorverhandlungen zum Abschluß eines Friedensvertrages mit Japan beauftragte. Das große Vorbild überparteilicher Außenpolitik in der Ära Truman war jedoch der langjährige Führer der republikanischen Partei im Senat, Arthur Vandenberg, dessen Name vor allem mit der Gründung der NATO verknüpft ist.
Die Praxis einer überparteilichen Außenpolitik führte dazu, daß im amerikanischen Senat z. B. die UN-Charta oder der Marshall-Plan nahezu einstimmig, der NATO-Vertrag mit 82 gegen 13 und die Deutschland-Verträge der Jahre 1952 und 1954 mit 77 gegen fünf Stimmen angenommen wurden. Natürlich wurde nach 1945 nicht immer eine überparteiliche Außenpolitik praktiziert. Auf der anderen Seite kam es aber auch z. B. zu der paradoxen Situation, daß in der Ära Eisenhower die neue republikanische Regierung ihre Außenpolitik zeitweilig sogar gegen einen starken Flügel der eigenen Partei durchsetzen und sich daher zwangsläufig einer Unterstützung durch die gegnerische demokratische Partei zu versichern suchen mußte. Diese Paradoxie erklärt manche Abweichungen in der Außenpolitik der Regierung Eisenhower von der ursprünglichen Konzeption und „Wahlplattform“ der republikanischen Partei, so etwa die Tatsache, daß die Formel von der Notwendigkeit einer Politik der Befreiung der osteuropäischen Völker und des „Zurückrollens" der Sowjets sehr bald wieder zugunsten der Truman Doktrin der „Eindämmung" fallen gelassen wurde.
Einen sehr entscheidenden Gestaltungsfaktor der amerikanischen Außenpolitik stellt zweifellos der gesamte Bereich der Meinungsbildung durch die modernen Massenmedien und der öffentlichen Meinung selber dar. So spricht ja auch die mehrfach oben erwähnte Studie aus dem Jahre 1959 sehr betont von zu viel öffentlichen Diskussionen, zu viel Publizität und übertriebenen Vorstellungen von der Pressefreiheit und führt dann wörtlich aus, daß es häufig zu (außenpolitischen) „Indiskretionen an die Presse im gesamten Regierungsapparat sowie im Kongreß selber kommt, und daß es Fälle gegeben hat, wo Berichte der höchsten Geheimhaltungsstufe wörtlich in den Zeitungen erschienen sind". Bei einer Lektüre solcher Feststellungen können wir in Deutschland sicherlich besser verstehen, warum die Regierung Kennedy in der Kuba-Krise des vorigen Herbst offensichtlich sehr stolz darauf war, daß es ihr gelang, die verschiedenen Phasen der außen-und militärpolitischen Vorbereitungen vollkommen geheim zu halten.
Auf jeden Fall kann die Bedeutung der öffentlichen Meinung des Landes auf die Gestaltung der amerikanischen Außenpolitik gar nicht hoch genug eingeschätzt werden. Hier haben wir es ebenso mit einem, dem demokratischen Idealbild sehr nahekommenden Phänomen zu tun, wie mit einer gelegentlich ernsten Beeinträchtigung der Wirksamkeit außenpolitischer Beschlußfassungen und Maßnahmen. Die Studie des Senats von 1959 drückt nur das aus, was eigentlich alle amerikanischen Präsidenten und andere führende amerikanische Politiker immer wieder erklärt haben: daß es nämlich in den USA notwendig sei „to carry public opinion along from step to step" — d. h. „sich bei jedem Schritt der Unterstützung durch die öffentliche Meinung zu versichern". Natürlich zeigen die Meinungsumfragen in den USA — dem Geburtsland dieser Modeerscheinung moderner Meinungserforschung, die immer mehr zu einem Instrument der Meinungsbildung zu werden droht —, daß der Bürger auch dieses größten demokratischen Staates in erster Linie an sozial-und wirtschaftspolitischen Fragen interessiert ist, die ihn in seiner Existenz unmittelbar zu berühren scheinen. Immerhin bekunden heute jedoch im Durchschnitt bis zu 60 °/o der Befragten ihr Interesse auch an der Außenpolitik. Auf jeden Fall aber läßt sich nachweisen, daß die amerikanische Exekutive — ganz zu schweigen von der Legislative — immer wieder in einem erstaunlichen Umfange auf die öffentliche Meinung des Landes Rücksicht genommen hat. Als typisches Beispiel dafür mag auf die Demobilisierung der amerikanischen Streitkräfte nach dem Zweiten Weltkrieg verwiesen werden. Sehr genau verfolgen läßt sich auch die Rücksichtnahme der Regierung auf die öffentliche Meinung des Landes bei den Ereignissen des Frühjahres 1954, als es um die Frage ging, ob amerikanische Streitkräfte in den damals beginnenden Endkampf um Indochina eingreifen und die französische Stellung retten sollten:
Der Präsident, Vizepräsident und der Außenminister gaben innerhalb kürzester Zeit völlig unterschiedliche Erklärungen ab, die sich offensichtlich auch nach dem jeweilig erkennbaren Stand der öffentlichen Meinung richteten. Aus dem, was bereits über ein starkes Über-gewicht des Faktors Innenpolitik sowohl von der geschichtlichen Entwicklung der USA wie von ihrem Regierungssystem gesagt worden ist, wird verständlich, warum die Amerikaner viele der von ihnen in der Innenpolitik für richtig befundenen und nach ihrer Ansicht mit großem Erfolg angewandten Grundsätze auf die Gestaltung ihrer Außenpolitik übertragen haben und noch heute übertragen. Einige der wichtigsten dieser Grundsätze seien hier kurz aufgeführt:
Auch die amerikanische Regierung muß wie jede andere natürlich von dem Grundsatz ausgehen, daß die für die Außenpolitik Verantwortlichen in erster Linie das Interesse des eigenen Landes, d. h.den „national interest" zu wahren haben. So hatte z. B. Präsident Kennedy bei der Lösung der Kuba-Krise im Herbst 1962 ebenso auf die Interessen der USA wie auf diejenigen seiner Verbündeten bzw.der gesamten freien Welt Rücksicht zu nehmen.
Es ist nun aber sehr aufschlußreich, daß amerikanische Historiker und Politologen gerade in den letzten 20 Jahren immer wieder der Frage nachgegangen sind, wie sich der Grundsatz des „national interest" zu anderen Grundsätzen der amerikanischen Außenpolitik verhält.
In diesem Zusammenhang wird zunächst das Problem einer „Machtpolitik" aufgeworfen.
Sie begegnet uns überall, besonders im 19. Jahrhundert, in verhängnisvoller „Reinkultur" auch in Verbindung mit dem Phänomen des Imperialismus. Es wurde bereits gesagt, daß die Außenpolitik in den USA etwa 100 Jahre lang geradezu unterbewertet wurde.
Diese Feststellung muß nun dahingehend eingeschränkt werden, daß die Amerikaner gegen Ende des 19. und zu Beginn des 20. Jahrhunderts auch eine kurze Phase durchgemacht haben, die man durchaus als imperialistisch bezeichnen kann. Es sei hier nur an den Krieg mit Spanien im Jahre 1898 erinnert, an den Erwerb von Hawai, Guam Puerto Rico, Samoa oder den der Philippinen, oder an die berühmte Formel des großen Repräsentanten der Macht-politik in der amerikanischen Geschichte, Theodor Roosevelt, daß man „leise reden, aber einen großen Stock mit sich herumtragen müsse". Diese imperialistische Phase dauerte jedoch nur wenige Jahrzehnte und machte sehr schnell wieder einer besonders für die internationale Politik in unserer Zeit sehr entscheidenden Ablehnung jeder Kolonialpolitik und einer Abneigung gegen jede Art von Machtpolitik Platz.
Man könnte noch weiter gehen und sagen, daß dem amerikanischen Volk in seiner Mehrheit lange Zeit ein Denken in Kategorien der eigenen Macht und Stärke überhaupt fremd geblieben ist. Durch die Ereignisse des Ersten Weltkrieges wurde dieses Volk unsanft und plötzlich mit der Tatsache konfrontiert, daß es sich im Sinne der Voraussage de Tocquevilles zu einem Giganten auf der Bühne der Weltpolitik entwickelt hatte. 1919/20 überwog dann aber noch einmal das Gefühl des Zurückscheuens vor der Übernahme einer weltweiten Verantwortung. So konnte auch der soge-nannte Isolationismus erneut einen Sieg davontragen.
Erst der Zweite Weltkrieg brachte die entscheidende Wendung. Die Vereinigten Staaten waren zur ersten Führungsmacht der Welt aufgerückt und mußten nun diese Rolle spielen, ob sie es wollten oder nicht. Dieser „new look" wurde spätestens mit der Verkündung der kühnen Truman-Doktrin des Jahres 1947 unwiderruflich. Durch die darin ausgesprochene Garantie der nationalen Integrität Griechenlands und der Türkei verlagerten die USA gewissermaßen die Grenzen ihres ureigensten außenpolitischen Interesses — die durch die Monroe-Doktrin mehr als 100 Jahre vorher ausschließlich auf den amerikanischen Kontinent beschränkt worden waren — plötzlich nach Europa und in den Nahen Osten. Dieser „new look" in der Außenpolitik wurde fortgesetzt vor allem mit dem Marshall-Plan, durch die NATO — die schon insofern einem epochemachenden Novum in der amerikanischen Geschichte gleichkommt, weil hier erstmals Truppen in Friedenszeiten einer multinationalen Streitmacht unterstellt worden sind — und durch viele andere Militärbündnisse und über die ganze Welt verteilte Militär-stützpunkte.
Obwohl sich also heute in den Vereinigten Staaten ein Denken in Weltmachtkategorien durchgesetzt hat, muß man nun aber doch feststellen, daß die Amerikaner auch nach 1945 — vielleicht sogar bis in die 50er Jahre hinein — den Faktor der militärischen Macht nicht recht in ihre Gesamtdiplomatie einzuordnen vermochten bzw. immer wieder zu Fehleinschätzungen der realen Machtverhältnisse in der Weltpolitik neigten. Das zeigte sich besonders deutlich in dem Verhalten des amerikanischen Präsidenten Franklin Roosevelt auf der für die Nachkriegsentwicklung so verhängnisvollen Konferenz von Jalta. Roosevelt setzte damals das ungeheure Potential der USA in völlig inadäquater Weise ein und konnte daher auch den von den Vereinigten Staaten aufgestellten Friedenszielen nicht zur Verwirklichung verhelfen. Der vielleicht folgenschwersten Fehleinschätzung realer Machtverhältnisse verfielen manche der mit der amerikanischen China-Politik im Fernen Osten selber oder in Washington befaßten Diplomaten in den Jahren 1945— 49, als es den Kommunisten gelang, die Macht zu ergreifen.
Dieser mangelnde Sinn für Realpolitik — um eine von Bismarck besonders bevorzugte Terminologie zu verwenden — hatte seinen Ursprung zweifellos darin, daß die Gestaltung der amerikanischen Außenpolitik sehr entscheidend von anderen Grundsätzen bestimmt wurde. Diese rühren aus der bereits mehrfach angesprochenen Entwicklung der amerikanischen Geschichte her und werden auch heute noch gewissermaßen von der Innen-auf die Außenpolitik „übertragen".
In diesem Zusammenhang müssen wir uns zunächst mit dem auseinandersetzen, was wir eine Moral- oder Idealpolitik nennen können. Die Gründerväter der USA waren davon überzeugt gewesen, daß ihr Staatswesen „auf Treue, Glauben und Gerechtigkeit basiere und sein ausschließlicher Zweck darin bestehe, jedermann ein Leben in Frieden und Harmonie zu ermöglichen, wie sich das für ein freies und aufgeklärtes Volk gehöre".
Solche und andere Postulate sind nach Auffassung der Amerikaner seit 1776 in ihrem Lande in vorbildlicher Weise verwirklicht worden. Man möchte daher auch die anderen Nationen in den Genuß der Segnungen eines „american way of life" kommen lassen. Die Amerikaner selber sprechen in diesem Zusammenhang von der „manifest destiny" ihres Landes, d. h. von seiner Mission, die Grundsätze ihrer demokratischen Regierungs-und Lebensform in der ganzen Welt zur Anwendung zu bringen. Als eines von vielen möglichen Beispielen für diese Einstellung seien hier die Erklärungen Präsident Trumans zum sogenannten „PunktVier-Programm" (Hilfe für unterentwickelte Gebiete) und zur „Technischen Hilfe" von 1949 zitiert, in denen es heißt: . allein die Demokratie vermag die belebende Kraft hervorzubringen, durch die die Völker der Welt zu triumphierenden Taten angespornt werden, die sich nicht nur gegen ihre Unterdrücker in Menschengestalt richten, sondern auch gegen ihre ältesten Widersacher: d. h. gegen Hunger, Elend und Verzweiflung" (Januar 1949). „...den Völkern dieser Gebiete bieten wir die Verheißung einer besseren Zukunft durch den , democratic way of life’ " (Juni 1949).
Der bekannte Politologe Hans Morgenthau sagt in diesem Zusammenhang ganz richtig:
„Die Amerikaner haben von ihren moralischen Prinzipien nicht im Sinne einer reinen Ideologie Gebrauch gemacht, d. h. mit dem ausschließlichen Ziel, sich und anderen etwas vor-zumachen. Sie haben diese Prinzipien vielmehr sehr ernst genommen und sich ihnen mit aller Kraft hingegeben. Sie sind wiederholt bereit gewesen, ihr Leben, ihr Kräftepotential, ja die Existenz ihres ganzen Staates aufs Spiel zu setzen, um diesen moralischen Prinzipien in der internationalen Politik zum Durchbruch'zu verhelfen. In einem Wort: sie haben es zugelassen, ja eigentlich direkt verlangt, daß diese Prinzipien zur Richtschnur ihres politischen Handelns gemacht wurden."
Gerade wir Deutschen sollten dieses Sendungsbewußtsein keineswegs für „cant" erachten, wie man das bei uns in bezug auf englische Idealvorstellungen oft getan hat, hinter denen man lediglich den Wunsch nach einer Verschleierung einer reinen Interessenpolitik vermutete. Vielmehr sollten wir uns klar machen, daß von solchen grundsätzlichen Über-zeugungen insbesondere auch die amerika-nische Deutschland-und Berlin-Politik bis auf den heutigen Tag bestimmt wird.
Wir begegnen diesen Überzeugungen in allen wichtigen außenpolitischen Erklärungen nach 1945. So heißt es etwa in Trumans Botschaft vom 12. 3. 1947, die die sogenannte Politik der „Eindämmung" einleitete: „Eines der wesentlichsten Ziele der US-Außenpolitik besteht darin, Bedingungen zu schaffen, unter denen wir und andere Nationen ein Leben führen können, das frei von Zwang ist ..: wir (d. h.
die USA) werden unsere Ziele nicht erreichen, wenn wir nicht bereit sind, freien Völkern dabei zu helfen, ihre freiheitlichen Institutionen und ihre nationale Integrität gegenüber aggressiven Bestrebungen zu behaupten, durch die diesen Völkern totalitäre Regime aufgezwungen werden sollen ... Die freien Völker der Welt erwarten von uns, daß wir ihnen bei der Bewahrung ihrer Freiheit Hilfe leisten; wenn wir zögern sollten, diese Führungsrolle zu übernehmen, dann würden wir dadurch möglicherweise den Frieden in der Welt gefährden, ganz sicherlich aber das Wohl unserer Nation aufs Spiel setzen." Die in diesem Zitat sichtbar werdende Einstellung ist Richtschnur der amerikanischen Außenpolitik geblieben. Sie wurde von der republikanischen Regierung Eisenhower ebenso befolgt wie von der Regierung Truman. Nachteilig wirkte sie sich nur da aus, wo sie später von Eisenhowers Außenminister Dulles nach dem Motto „Wer nicht für uns ist, der ist gegen uns“ zu stark in das Denkschema einer globalen SchwarzWeiß-Malerei gepreßt wurde. Zweifellos wird auch die Regierung Kennedy heute in ihrem außenpolitischen Handeln von ähnlichen Grundüberzeugungen bestimmt, wie sie in der Truman-Doktrin zum Ausdruck kamen. Nur wird man vielleicht sagen dürfen, daß die Außenpolitik der heutigen amerikanischen Regierung im Grundansatz geschmeidiger und flexibler geworden ist.
Eine zu ausschließlich idealpolitische Einstellung hat aber nach 1945 auch zu manchen Fehleinschätzungen innenpolitischer Gegebenheiten in anderen Ländern geführt. Das machte sich in der im Gegensatz zu Großbritannien zunächst sehr viel weniger differenziert betriebenen amerikanischen Politik gegenüber den jungen Staaten in Asien und Afrika besonders bemerkbar So heißt es in diesem Zusammenhang in der bereits mehrfach erwähnten Studie des amerikanischen Senats sehr selbstkritisch, daß die Demokratie keineswegs für alle Völker das gleiche bedeute und der Versuch nutzlos sei, „die Welt nach unserem (amerikanischen) Bilde zu formen".
Eine weitere wichtige Komponente im außen-politischen Denken und Handeln der USA wird von dem amerikanischen Historiker und Diplomaten Kennan als eine „legalistische ... Einstellung" zu internationalen Fragen bezeichnet, die „unzweifelhaft auch mit der ausgeprägten Neigung des Amerikaners zusammenhängt, juristische Prinzipien aus der Innenpolitik auf die Außenpolitik zu übertragen, ... zu glauben, die internationale Gesellschaft könne und solle auf der Grundlage allgemeiner vertraglicher Verpflichtung funktionieren".
Natürlich kann sich ein Völkerrecht nur entwickeln und normative Kraft erhalten, wenn vertragschließende Partner zu dem Rechtssatz „pacta sunt servanda" stehen und internationale Verträge nicht als einen „Fetzen Papier"
ansehen, um an ein unseliges Beispiel aus dem Jahre 1914 zu erinnern. Es geht vielmehr bei der Kritik Kennans und anderer um das, was wir eine zu idealistische Auffassung von der normativen Gültigkeit und Durchsetzbarkeit des Völkerrechtes in seinem gegenwärtigen Entwicklungsstadium und ein manchmal zu naives Vertrauen in scheinbar gleiche Ansichten anderer Regierungen nennen könnten.
In einem solchen Denken dürfte z. B. die Erklärung dafür zu suchen sein, daß die amerikanische Außenpolitik jahrzehntelang von dem Prinzip der Schieosgerichtsbarkeit beherrscht wurde und die USA daher zwischen 1900 und 1930 insgesamt 97 solcher Schiedsgerichtsbarkeitsabkommen mit anderen Ländern abschlossen. Sie versprachen sich eben schon allein von solchen Abkommen eine Ausschaltung möglicher Konfliktstoffe in den Beziehungen zu anderen Ländern.
In diesem Zusammenhang muß ferner auf die Tendenz der USA verwiesen werden, „außenpolitische Ziele dadurch zu erreichen", daß sie „andere Regierungen zur Unterzeichnung hochgestimmter moralischer ... Erklärungen verleiten" (Kennan). Ein klassisches Beispiel für die Auffassung, daß man mit solchen öffentlichen Erklärungen den Gang der Weltgeschichte entscheidend zu beeinflussen vermag, ist, abgesehen von der berühmten Monroe-Doktrin, der Kellogg-Pakt des Jahres 1928. Letzterer lief bekanntlich mehr oder weniger darauf hinaus, daß der Krieg einfach geächtet wurde, mit dem Ziel, ihn auf diese Weise abzuschaffen. Eines der bekanntesten Beispiele aus unserer Zeit aber stellt die sogenannte „Erklärung über die befreiten Völker Europas" dar, die 1945 im Rahmen der Jalta-Konferenz von Roosevelt, Churchill und Stalin abgegeben wurde. Mit der Zustimmung Stalins zu dieser Erklärung glaubte Roosevelt seinerzeit ein entscheidendes sowjetisches Zugeständnis erreicht zu haben, das ein Entgegenkommen der Amerikaner in anderen wichtigen Fragen zu rechtfertigen schien. Noch bis weit in das Jahr 1946 hinein hielten die Amerikaner an dieser großen Illusion von 1945 fest. Vor allem Außenminister Byrnes basierte seine Politik in den Jahren 1945/46 mehr oder weniger ausschließlich auf dem Gedanken rein legalistischer Absicherungen. So erklärte er beim Abschluß der Verträge mit den vom nationalsozialistischen Regime befreiten Völkern Ost-europas: „Wir haben den Abzug der Besatzungstruppen aus großen Teilen Europas möglich gemacht. Wenn die Truppen fort sind, werden 80 Millionen Menschen in diesen fünf Ländern leidliche Aussichten haben, die Geschicke des Landes in die Hände einer Regierung zu legen, die ihnen zusagt. Es wird nicht mehr so leicht sein, Verwirrung anzurichten, Maßnahmen zu verhindern oder irgendeinen Druck auszuüben."
Gerade im Umgang mit Stalin — so dürfen wir demgegenüber heute feststellen — hätten sich die Vereinigten Staaten nach 1945 nicht durch ihre grundsätzlich legalistische Einstellung zu einer mangelnden realpolitischen Einschätzung der sowjetischen Ziele und Methoden und insbesondere zu einer Verkennung der von den Sowjets zwischen 1945 und 1949 angewandten „Salamitaktik" verleiten lassen sollen, mittels derer hinter dem Eisernen Vorhang endgültig 1948 so tragische faits accomplies für die betroffenen osteuropäischen Völker geschaffen wurden. Ähnlich verhängnisvoll wirkte sich diese Einstellung auch 1946/47 in China aus, als John Marshall — Schöpfer des Planes zum Wiederaufbau der europäischen Wirtschaft nach dem Kriege — zäh, aber eben unrealistisch die Politik verfolgte, Mao Tse-tung undTschiang Kai-schek an einen Tisch zu bringen, um so zu einem Kompromiß zu kommen, von dem er offenbar ohne weiteres glaubte, daß er beide Seiten befriedigen und vor allem von beiden Seiten respektiert werden würde.
Die manchmal vielleicht etwas zu naive Annahme, daß sich auch die übrigen Staaten in ihrer Außenpolitik von den eigenen, als solchen natürlich sehr positiv zu wertenden Grundsätzen leiten lassen, begegnet uns bei den Amerikanern schließlich auch in bezug auf die Vereinten Nationen, die seinerzeit von der Regierung Roosevelt ebenso wie von der Regierung Truman als das wichtigste Nachkriegskind der Vereinigten Staaten angesehen wurde. So erklärte Truman in seiner Rede zum Abschluß der Konferenz von San Francisco, auf der 1945 die Weltorganisation aus der Taufe gehoben wurde: „Die Charta ist ein Beweis, daß Nationen nicht weniger als Individuen ihre Differenzen klarstellen und darüber verhandeln können, bis sie schließlich auf einen gemeinsamen Grund stoßen. Hierin liegt das Wesen der Demokratie, hierin liegt das Wesen künftiger Friedensregelungen. Wir haben ein großartiges Instrument für den Frieden, die Sicherheit und den menschlichen Fortschritt in aller Welt geschaffen."
Gerade die Entwicklung der UN ist nun aber auch ein sehr gutes Beispiel für den großen Beitrag, den die Amerikaner mit der ihnen eigenen Grundeinstellung zur Lösung internationaler Probleme heute — gänzlich unabhängig von der Tatsache ihrer Führungsrolle in der freien Welt — zu leisten vermögen. Der Glaube an die Notwendigkeit der UN und ein ständiges Bemühen um die Verwirklichung der Ziele dieser Weltorganisation dürfen als einer der Eckpfeiler der amerikanischen Außenpolitik seit 1945 betrachtet werden. Nahezu alle von den Vereinigten Staaten abgeschlossenen Verträge — insbesondere alle kollektiven Sicherheitsabkommen — beziehen sich auf die UN und räumen ihr eine ausgesprochene Vorrangstellung ein. Gewiß hat auch in den USA die ursprüngliche UN-Begeisterung inzwischen einer nüchterneren Betrachtungsweise Platz gemacht. Immerhin können die USA aber als erster „Pate" der Weltorganisation mit einer gewissen Berechtigung dar-auf verweisen, daß die UN trotz mancher Fehlschläge doch zu einem für die Gestaltung der internationalen Beziehungen in unserem Jahrhundert wichtigen Instrument geworden ist, auch wenn mit diesem Instrument nach wie vor mehr ein moralischer Druck ausgeübt als ein mit Machtmitteln durchsetzbarer Anspruch geltend gemacht werden kann.
Im Rahmen einer Abhandlung über die Gestaltungsfaktoren der amerikanischen Außenpolitik nach 1945 wäre vielleicht abschließend zu sagen, daß es heute der Regierung Kennedy in zunehmenden Maße zu gelingen scheint, die verschiedenen Komponenten der amerikanischen Außenpolitik — d. h. insbesondere das Abwägen des nationalen Interesses, das gewissermaßen „ethisch gebändigte" Einkalkulieren der eigenen Macht sowie die ideal-moralpolitische und die legalistische Einstellung — auf den notwendigen gemeinsamen Nenner einer richtig verstandenen Realpolitik im Interesse der Sicherung von Frieden und Freiheit in der Welt zu bringen. Wir können nur hoffen, daß sich diese Entwicklung segensreich für die Vereinigten Staaten selber und für die ganze freie Welt auswirken wird.