Minimum von Recht und von Macht erforderlich
Das Thema „Recht und Macht in der Verfassungsordnung der Bundesrepublik" ist von großer Aktualität. Mit Aufmerksamkeit beobachten wir das Zusammenspiel der staatlichen Institutionen und gesellschaftlichen Kräfte und deren Bestreben, die ihnen zugewiesenen Aufgaben und Ziele mit verfassungsmäßigen Mitteln zu realisieren. Wir sehen aber auch, daß ein Ausgleich zwischen den verschiedenen — rechtlich fundierten — Machtpositionen oft nur durch einen Kompromiß erreicht werden kann. „Recht" und „Macht" scheinen demnach wesentliche Elemente unseres staatlichenLebens zu sein. Was ist nun aber „Recht", was ist „Macht"? Stehen diese beiden Begriffe in einem unversöhnlichen Gegensatz zueinander oder stellen sie vielmehr eine untrennbare Einheit dar? Oder bestehen Zwischenformen — wenn ja, welche? — des Verhältnisses von „Recht" und „Macht"? Erst wenn man über diese Grundsatzfragen zu einer gewissen Klarheit gelangt ist, ist es möglich, an die Prüfung der Frage heranzugehen, wie „Recht" und „Macht" in der verfassungsmäßigen Ordnung des Grundgesetzes verankert sind.
An den Anfang der folgenden Betrachtungen soll die These gestellt werden, daß es ein geordnetes menschliches Zusammenleben ohne ein gewisses Minimum von „Recht" und von „Macht" nicht geben kann. Jedoch waren und sind die Anschauungen über das Verhältnis von „Recht" und „Macht" und deren Rang in der staatlichen Ordnung sehr unterschiedlich.
Recht hat Ordnungsund Gerechtigkeitsfunktion
Beginnen wir zunächst mit dem „Recht". Der Rechtsphilosoph Max Ernst Mayer 1) hat einmal die Ansicht vertreten, daß es noch keinem Juristen und noch keinem Rechtsphilosophen geglückt sei, eine Definition des „Rechts" aufzustellen, die auch nur annähernd allgemein anerkannt worden wäre. Man möchte in der Tat geneigt sein, dieser Feststellung zuzustimmen, wenn man verschiedene Definitionsversuche über den Begriff des Rechts nebeneinanderstellt.
So heißt es, daß „Recht" eine Gemeinschaftsregelung sei „die Form der durch die Zwangsgewalt des Staates beschafften Sicherung der Lebensbedingungen der Gesellschaft" „das unverletzbar selbstherrlich verbindende Wollen" „die Normung einer gewöhnlich befolgten, umfassenden und beständigsten höchsten Macht „die gesell-schaftliche Seite der Existenz und der Tätigkeit des Menschen" „Lebensfrage der Menschen und Vorbedingung jedes menschlichen Gemeinschaftslebens, nämlich dessen sinnvolle Ordnung nach bestimmten Ideen oder ideellen Maßstäben" „sinnvolle Ordnung menschlichen Zusammenlebens" die „geistige Macht der Überzeugung vom richtigen Zusammenleben"
Diese Definitionen heben vor allem die Ordnungsfunktion des Rechtes hervor, die darin besteht, ein geordnetes Zusammenleben der Menschen unter dem Schutze des Staates zu ermöglichen. In anderen Definitionen wird der ideelle Charakter des Rechts betont. So soll oberster Zweck des Rechts die Verwirklichung der Gerechtigkeit und der Rechtssicherheit als der „Funktion der Friedensbewahrung" sein. Damit kommt zum Ausdruck, daß ein Recht ohne eine dahinterstehende Rechtsidee nicht existieren kann, ja geradezu sinnlos wird.
Es erscheint nun nicht erforderlich, den erwähnten — keineswegs erschöpfenden — De-finitionen des „Rechts" noch eine weitere hinzuzufügen. Für die weiteren Betrachtungen genügt die Feststellung, daß das Recht in jedem Falle eine Ordnungsund Gerechtigkeitsfunktion zu erfüllen hat. Dies gilt — wie noch näher auszuführen sein wird — auch für den politischen Bereich.
Rechtsordnung ohne Macht undenkbar
2. Wie steht es nun mit der „Macht“ 1 Es handelt sich hier in erster Linie um den soziologischen Begriff der Macht. Auf ihren religiösen und philosophischen Gehalt soll an dieser Stelle nicht eingegangen werden.
Nach der klassischen Formulierung von Max Weber ist Macht „die Chance innerhalb einer sozialen Beziehung, den eigenen Willen auch gegen Widerstreben durchzusetzen, gleichviel worauf diese Chance beruht." Nach Wieser ist äußere Macht Herrschaft über die Gemüter durch die Verfügung, die man in dem äußeren Machtmittel besitzt. Sie ist daher ganz und gar des gleichen Wesens mit der inneren Macht, von der sie sich nur durch die Mittel unterscheidet, die sie gebraucht. Nach Schwarzenberger ist Macht die Fähigkeit, anderen den eigenen Willen aufzuzwingen, wobei man sich auf wirksame Sanktionen verläßt, sollte die andere Seite sich unnachgiebig zeigen.
In diesen Definitionen kommt demnach zum Ausdruck, daß Macht mit Zwang und Herrschaft verbunden ist. Diese sind aber nicht Selbstzweck, sondern sollen ebenso wie das Recht eine bestimmte Ordnung im gesellschaftlichen und staatlichen Bereich schaffen und aufrechterhalten. In diesem Sinne haben bei der Bildung und beim Zusammenhalt größerer Verbände Machtverhältnisse stets eine wichtige Rolle gespielt. Macht wird schon in der kleinsten und wichtigsten gesellschaftlichen Einheit, in der Familie ausgeübt. Unentbehrlich ist die Macht vor allem im staatlichen Leben, zum Schutz des Rechts. Denn eine machtlose Rechtsordnung kann sich nicht behaupten. Dies hat man schon sehr früh erkannt. So hat Pascal bemerkt, daß Gerechtigkeit ohne Macht machtlos sei. Von Kant stammt der Ausspruch: „Wer nicht Macht genug hat, einen jeden im Volk gegen den anderen zu schützen, hat auch nicht das Recht, ihm zu befehlen". In Goethes Faust (Teil II, Akt IV) heißt es: „Herr ist, der uns Ruhe schafft“. Nicht zuletzt sei auf das Bibelwort der Römer 13, 1 hingewiesen: „Ein jeder sei untertan der Obrigkeit, die Gewalt über ihn hat." Auch das neuere staatsrechtliche und rechtsphilosophische Schrifttum erkennt fast einhellig an, daß eine Rechtsordnung ohne Macht nicht denkbar sei.
Es muß deshalb — zumindest im Staatsrecht — die Auffassung abgelehnt werden, daß es ein machtloses Recht geben könne. Wir vermögen aus diesem Grunde den Ausspruch von Platon in seinem „Staat", wonach Philosophen Könige sein müßten, zumindest dann nicht für unser staatliches Leben anzuerkennen, wenn damit gesagt werden soll, daß Philosophen als Staatsmänner Macht entbehren könnten. Andererseits ist aber Macht nicht als bloße physische Einflußnahme auf die Menschen und die gesellschaftlichen Kräfte, sondern zugleich auch als positive geistige Kraft zu verstehen Macht ist demnach ohne Tugend nicht denkbar, wie es einmal Aristoteles ausgedrückt hat. Denn anders wäre es nicht zu verstehen, daß die Macht, wie sie sich vor allem in der Staatsgewalt dokumentiert, zu einer derartigen Kontinuität der staatlichen Verhältnisse hätte führen können. Unter diesen Umständen ist der vielzitierte Ausspruch von Jacob Burckhardt wonach die Macht als böse zu bezeichnen sei, abzulehnen. Ebenso unzutreffend, aber auch gefährlich erscheint es, sich zu der Auffassung zu bekennen, daß Macht in jedem Falle mit Dämonie verbunden sei.
Es gibt aber noch das andere Extrem einer Auffassung von Macht, die in folgenden Zitaten sichtbar wird: „Es geht Gewalt über Recht" (Habakuk 1, 3); „Das Recht ist die Politik der Gewalt" (Ihering) L'Etat c’est moi (Ludwig XIV.); „Macht geht vor Recht"; „Recht ist, was dem Volke nützt"; „Du bist nichts, Dein Volk ist alles".
Diese sogenannte Machttheorie des Staates hat auch in den Schriften von Machiavelli „Der Fürst" und von Hobbes „Der Leviathan" Eingang gefunden. Hierin wird das rein vitale Aufeinanderprallen von Machtinteressen in einen „Rechts" -prozeß umgedeutet Nicht einmal Nietzsche ist so weit gegangen, wenn er in seiner Schrift „Der Wille zur Macht" ohne besonderen Bezug zum Recht eine „Umwertung aller Werte" zu finden sucht
Die Machttheorie hat in einem demokratischen Rechtsstaat keine Daseinsberechtigung. Wir brauchen nicht erst auf die kurze — und dennoch allzu lange — Periode des Nationalsozialismus zurückzugreifen, um festzustellen, daß eine lediglich auf Macht und nicht auch auf Recht gegründete staatliche Ordnung — demnach eine „rechtlose Macht" — nur äußere Geltung für sich beanspruchen kann, jedoch keine rechtsstaatliche Ordnung zu begründen vermag. Der Staat bedarf demnach des Rechts, um Rechtsstaat und nicht bloßes Machtgebilde zu sein
Gleichgewicht von Recht und Macht
3. Die Ausübung von Macht vollzieht sich nicht ausschließlich im Verhältnis des Inhabers der Macht zu den ihr unterworfenen Individuen, obwohl gerade diesem Bereich besondere praktische Bedeutung zukommt. Die Dynamik der Macht spielt vielmehr auch innerhalb der staatlichen Organisation, zwischen verschiedenen Verfassungsorganen, zwischen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Kräften sowie im Verhältnis von Kirche und Staat eine große Rolle. Gerade in der modernen pluralistischen Gesellschaft ist es von entscheidender Bedeutung, daß keine Gewalt im Rahmen unserer Verfassungsordnung eine dominierende Rolle einnimmt Würde nämlich eine Kraft im Staate im Verhältnis zu anderen Kräften ein zu starkes Übergewicht gewinnen, so könnte das gegenseitige Gleichgewicht der verschiedenen staatlichen und gesellschaftlichen Funktionen in Unordnung geraten und damit die Aufrechterhaltung einer rechtsstaatlichen Ordnung gefährden. Darauf wird später noch einzugehen sein. 4. Ich komme zu folgenden vorläufigen Schlußfolgerungen:
a) „Recht" und „Macht" sind als eigenständige Kategorien für ein geordnetes staatliches Leben unerläßlich. Das Recht kann nicht ohne Macht existieren. Eine Machtordnung ohne Recht kann zumindest in einem demokratischen Rechtsstaat nicht als verbindlich anerkannt werden.
b) „Recht" und „Macht" müssen in einem gesunden Gleichgewicht zueinander stehen Nur auf diese Weise ist sichergestellt, daß innerhalb eines Staates die Prinzipien des Rechts, vor allem der Gerechtigkeit, nicht nur anerkannt, sondern auch durchgesetzt werden können.
c) Macht vollzieht sich nicht nur im Verhältnis von Staat und Bürger, sondern auch in den Beziehungen der staatlichen und gesellschaftlichen Kräfte zueinander. Zwischen ihnen muß in einem Rechtsstaat ein Gleichgewicht bestehen.
Das Prinzip des Rechtsstaates
In welcher Weise haben nun „Recht" und „Macht" in der verfassungsmäßigen Ordnung des Grundgesetzes ihre Verwirklichung gefunden? 1. Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Rechtsstaat. So lautet einer der Kernsätze unserer Verfassung a) Was versteht man unter einem Rechtsstaat? Im Sinne der klassischen Staatsrechtslehre ist dies ein Staat, dessen Zweck die Schaffung und Erhaltung eines materiell gerechten Rechtszustandes ist. In einem Rechtsstaat ist die Herrschaft des Rechts über alle Zweige der Staatsgewalt verankert Der Rechtsstaat ist demnach zugleich auch ein „Gerechtigkeitsstaat" Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gehören zum Rechtsstaatsprinzip der Grundsatz der Gerechtigkeit und der Rechtssicherheit. Dem Gesetzgeber ist es hierbei überlassen, im Einzelfall der Gerechtigkeit oder der Rechtssicherheit den Vorzug zu geben. Diese Problematik ist zum Beispiel bei der Verjährungsdebatte im Bundestag ganz deutlich zutage getreten. b) Zum Rechtsstaatsprinzip gehört weiterhin der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Dieser besagt, daß zumindest alle belastenden Hoheitsakte der Regierung und Verwaltung auf einer formellen gesetzlichen Ermächtigung beruhen müssen. Weiterhin gebietet der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, daß alle Eingriffe der öffentlichen Gewalt für den Staatsbürger möglichst berechenbar sind Das Gesetz muß also die Tätigkeit der Verwaltung inhaltlich normieren und darf sich nicht darauf beschränken, allgemein gehaltene Grundsätze aufzustellen. Damit soll verhindert werden, daß Regierung und Verwaltung auf Grund eigener Machtvollkommenheit ohne gesetzliche Grundlage in Rechte und Freiheiten von Staatsbürgern eingreifen cj Ein wesentliches Element des Rechtsstaatsprinzips ist der Grundsatz der Gewaltenteilung. Dieser von Montesquieu entwickelte Grundsatz besagt, daß die drei Gewalten im Staat (Legislative, Exekutive und Justiz) nur unabhängig voneinander ausgeübt werden dürfen, damit durch gegenseitige Hemmungen und Beschränkungen ein Gleichgewicht entstehe, in dem der einzelne Schutz gegenüber der sonst schrankenlosen Staatsallmacht finde.
Die Gewaltenteilung ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ein tragendes Organisationsprinzip des Grundgesetzes. Seine Bedeutung liegt in der politischen Machtverteilung, dem Ineinandergreifen der drei Gewalten und der daraus resultierenden Mäßigung der Staatsherrschaft Sinn der Gewaltenteilung ist es nicht, daß die Funktion der Staatsgewalt scharf getrennt werden, sondern daß die Organe der Legislative, Exekutive und Justiz sich gegenseitig kontrollieren und begrenzen, damit die Staatsmacht gemäßigt und die Freiheit des einzelnen geschützt werden. Die im Grundgesetz vorgenommene Verteilung der Gewichte zwischen den drei Gewalten muß in der Weise erfolgen, daß keine Gewalt ein von der Verfassung nicht vorgesehenes Übergewicht über die anderen Gewalten erhalten und keine Gewalt der für die Erfüllung ihrer verfassungsmäßigen Aufgaben erforderlichen Zuständigkeiten beraubt werden darf
Das Gewaltenteilungsprinzip ist jedoch im Grundgesetz — wie in den meisten Verfassungen — nicht vollständig verwirklicht. Vielmehr können sich Verschiebungen und Überschneidungen ergeben, soweit im Grundgesetz nicht ausdrückliche Schranken gesetzt sind. Als besonders bemerkenswertes Beispiel ist in diesem Zusammenhang Art. 80 Abs. 1 GG anzuführen. Hiernach kann u. a. die Bundesregierung unter bestimmten Voraussetzungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigt werden. Dadurch wird es der Exekutive — der vollziehenden Gewalt — ermöglicht, anstelle des sonst zuständigen Gesetzgebers normative Regelungen mit Wirkung gegenüber dem Staatsbürger zu erlassen. Da derartige Rechtsverordnungsermächtigungen, die vor allem zur Entlastung des Parlaments beitragen sollen, in großem Umfang erteilt und auch ausgeschöpft werden, kann hierdurch eine allmähliche Verschiebung des politischen Gewichts zugunsten der Exekutive eintreten, die im Hinblick auf den Grundsatz der Gewaltenteilung und den damit verbundenen Schutz des Staatsbürgers vor unkontrollierten Eingriffen durch die öffentliche Gewalt nicht ganz unproblematisch erscheint. d) Das Rechtsstaatsprinzip dokumentiert sich auch in der Generalklausel des Art. 19 Abs. 4 GG, der einen umfassenden und lückenlosen Rechtsschutz des Staatsbürgers gegenüber der Verletzung individueller Rechte durch die öffentliche Gewalt gewährleisten soll. Hiernach steht jedem, der durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt worden ist, der Rechtsweg offen. Die Bedeutung des Art. 19 Abs. 4 GG liegt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts darin, daß er die Selbstherrlichkeit der vollziehenden Gewalt im Verhältnis zum Staatsbürger beseitigt hat. Kein Akt der Exekutive, der in die Rechte des Bürgers eingreift, kann richterlicher Nachprüfung entzogen werden. In Art. 19 Abs. 4 GG ist die rechtsstaatliche Forderung nach möglichst lückenlosem gerichtlichen Schutz gegen die Verletzung der Rechtssphäre des einzelnen durch Eingriffe der öffentlichen Gewalt gewährleistet. Der durch diese Vorschrift den Gerichten erteilte Rechtsschutzauftrag kann nur dann verwirklicht werden, wenn die Anwendung einer Norm durch die in die Rechts-sphäre eingreifende Exekutive von unabhängigen Gerichten nachprüfbar ist Damit ist dem Staatsbürger gegenüber der Allmacht des Staates ein formelles Grundrecht gewährt worden. Dadurch soll sichergestellt werden, daß Willkürakte der Staatsgewalt durch ein entsprechendes Urteil der zuständigen Gerichte rückgängig gemacht werden können. e) Im Zusammenhang mit dem Rechtsstaatsprinzip müssen vor allem die Grundrechte erwähnt werden, die in dem I. Abschnitt des Grundgesetzes geregelt, also an seine Spitze gestellt sind. In ihnen wird besonders die Polarität zwischen den individuellen Rechten des Staatsbürgers und der Staatsgewalt deutlich. Die Grundrechte sind nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in erster Linie dazu bestimmt, den einzelnen vor Eingriffen der öffentlichen Gewalt zu sichern; sie sind Abwehrrechte des Bürgers gegen den Staat. Mit der Voranstellung des Grundrechts-abschnittes im Grundgesetz wird der Vorrang des Menschen und seiner Würde gegenüber der Macht des Staates betont. Es ist nun aber nicht so, daß der Staatsbürger uneingeschränkt von seinen Grundrechten Gebrauch machen könnte. Vielmehr sind ihm durch verschiedene Gesetzgebungsvorbehalte — insbesondere im Zusammenhang mit den Grundrechten der Meinungs-, Versammlungsund Berufsfreiheit — und durch die sozialstaatliche Ordnung des Grundgesetzes Schranken gesetzt. Hiernach ist das Menschenbild des Grundgesetzes nicht das eines isolierten souveränen Individu-ums Das Grundgesetz hat vielmehr die notwendige Spannung zwischen dem Individuum und der Gemeinschaft im Sinne der Gemeinschaftsbezogenheit und der Gemeinschaftsverbundenheit der Person entschieden, ohne dabei deren Eigenwert anzutasten. Eine weitere wichtige Einschränkung stellt die Regelung des Art. 18 GG dar, nach der das Bundesverfassungsgericht die Verwirkung von bestimmten Grundrechten aussprechen kann, wenn jemand diese Grundrechte zum Kampfe gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung mißbraucht. f) Dem Rechtsstaatprinzip dient schließlich die Rechtsprechung durch unabhängige Gerichte, die auch als „dritte Gewalt" bezeichnet werden. Die rechtsprechende Gewalt ist entgegen der Auffassung von Montesquieu, der sie als „en quelque faon nulle" — gewissermaßen nicht vorhanden — bezeichnet hat, zu einer echten selbständigen, die anderen Gewalten zugleich hemmenden und kontrollierenden Macht im Staate ausgestaltet worden. In Art. 20 Abs. 2 GG ist besonders festgelegt worden, daß die rechtsprechende Gewalt durch „besondere", also von anderen staatlichen Instanzen unabhängige Organe ausgeübt wird. Damit soll sichergestellt werden, daß die Justiz vor allem von der Verwaltung getrennt bleibt. Welche Bedeutung eine unabhängige Rechtsprechung in einem Rechtsstaat hat, braucht nach den Erfahrungen des NS-Staates nicht besonders betont zu werden.
Eine herausragende Stellung innerhalb der Rechtsprechung der Bundesrepublik Deutschland besitzt das Bundesverfassungsgericht. Dieses ist als Gericht zugleich Verfassungsorgan und hat — nach entsprechender Anrufung — vor allem die Aufgabe, die Verfassungsmäßigkeit von Rechtsnormen und bestimmten Maßnahmen von Bundes-und Landesorganen zu überprüfen. Außerdem ist es zur Entscheidung von Verfassungsbeschwerden bei Verletzung von Grundrechten und grundrechtsähnlichen Rechten zuständig. Das Bundesverfassungsgericht übt kraft seiner besonderen Funktion, die es unter bestimmten Voraussetzungen sogar zur Nichtigerklärung von Gesetzen berechtigt, zugleich als eine Art pouvoir neutre, als neutrale Gewalt, eine verfassungsintegrierende Funktion aus. Wie viele Entscheidungen dieses Gerichts beweisen — hier sei nur an den Fernsehstreit erin-nert —, hat das Bundesverfassungsgericht in entscheidender Weise dazu beigetragen, Recht und Macht innerhalb unseres Staatswesens in ein gesundes Verhältnis zueinander zu bringen.
Das soziale Prinzip
2. Die Bundesrepublik Deutschland ist weiterhin ein sozialer Rechtsstaat. Darunter ist ein Staat zu verstehen, der in eigener Verantwortung nach sozialer Gerechtigkeit strebt Aufgabe des Staates ist es, sozial aktiv zu werden und hierbei einen erträglichen Ausgleich der widerstreitenden Interessen der an der Gestaltung des sozialen Lebens beteiligten Menschen und Gruppen herbeizuführen und dadurch zur Herstellung erträglicher Lebensbedingungen für alle Betroffenen beizutragen Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts besteht eine unaufhebbare und grundsätzliche Spannungslage zwischen dem Schutz der Freiheit des einzelnen und den Anforderungen der sozialstaatlichen Ordnung Dieser Konflikt führt aber nicht — wie man zunächst meinen könnte — zu einem Übergewicht der „Macht" gegenüber dem „Recht". Denn indem die Macht des Staates an die sozialstaatliche Ordnung gebunden wird, trägt der Staat zugunsten aller Staatsbürger zur Verwirklichung des Rechts bei. Der Staat ist demnach bei seiner Machtausübung Diener des Rechts.
Das demokratische Prinzip
3. Die Bundesrepublik Deutschland ist auch ein demokratischer Rechtsstaat. Zur Demokratie im Sinne des Grundgesetzes gehört es nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts daß ein Volk über seine staatliche Grundordnung selbst zu bestimmen hat. Diese Mitgestaltung des Staates durch das Volk vollzieht sich unmittelbar durch Wahlen und Abstimmungen, mittelbar durch die besonderen Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung, wie in Art. 20 Abs. 2 GG ausdrücklich hervorgehoben wird. Dabei spielt die unmittelbare Demokratie, nämlich die unmittelbare Beteiligung des Volkes am Staatswillen, nach dem Grundgesetz eine nur sekundäre Rolle; sie ist aber nicht zu unterschätzen, weil das Volk alle vier Jahre aufgerufen wird, das Parlament zu wählen. Damit ist in der Bundesrepublik — ebenso wie in der Weimarer Republik — in erster Linie eine sogenannte repräsentative Demokratie verwirklicht. Dies bedeutet, daß das Volk sich eines Organes — nämlich des Parlaments — bedient, um bestimmte Rechte auszuüben. Die Beschlüsse des repräsentierenden Parlaments werden dem — insoweit inkompetenten unmittelbaren — Staatsvolk als Willensäußerungen zugerechnet.
Hier zeigt sich ein interessantes Phänomen des Verhältnisses von „Recht“ und „Macht“. Im Gegensatz zum absoluten Staat, wo die allmächtige Staatsmacht heteronom, also außenstehend, dem Volke gegenüberstehend, ist die Macht des Staates in einem demokratischen Rechtsstaat, insbesondere in der Form einer parlamentarischen Demokratie, vom Volk nicht zu trennen, ja geradezu in den Volkswillen integriert. Dies hindert — wenigstens dem Prinzip nach — den Staat daran, in einer demokratischen Rechtsordnung eine mit dem Volkwillen und damit rechtsstaatlichen Prinzipien unvereinbare Macht auszuüben. Recht und Macht stellen demnach keine Gegensätze dar, sondern ergänzen sich. Ähnliche Beziehungen bestehen bei der Betätigung des Volkes durch die Rechtsprechung und die vollziehende Gewalt.
Die Rechtsprechung ist mit dem Volke zunächst dadurch untrennbar verbunden, daß gemäß Art. 20 Abs. 2 GG die vom Volk ausgehende Staatsgewalt unter anderem durch die besonderen Organe der Rechtsprechung ausgeübt wird. Demnach ist auch die Rechtsprechung durch unabhängige Gerichte integrierender Bestandteil der Macht des Staates. Dies kommt unter anderem dadurch zum Ausdruck, daß die Urteile der Gerichte in der Regel „im Namen des Volkes" ergehen, also den Willen des Volkes zu repräsentieren suchen. Eine Verbindung der Rechtsprechung mit dem Volk wird weiterhin dadurch hergestellt, daß nach Art. 97 Abs. 1 GG die Richter nur dem Gesetze unterworfen sind. Da die Gesetze wiederum vom Bundestag beschlossen werden, dessen Abgeordnete Vertreter des ganzen Volkes sind, ist es Pflicht der Richter, den durch die Gesetze zum Ausdruck kommenden Volkswillen zu respektieren. Die ordnungsmäßige Wahrnehmung ihrer Funktionen zugunsten des Volkes wird der Rechtsprechung dadurch garantiert, daß die Richter unabhängig sind und gegen ihren Willen nur kraft richterlicher Entscheidung vor Ablauf ihrer Amtszeit abberufen werden können. Damit wird ausgeschlossen, daß die Rechtsprechung durch Maßnahmen der Exekutive daran gehindert werden kann, die ihr verfassungsmäßig zugewiesenen Aufgaben zum Wohle und im Interesse des Volkes zu erfüllen. Schließlich besteht in organisatorischer Hinsicht insofern eine Verbindung zwischen den Gerichten und dem Volk, als in weitem Umfange eine Heranziehung von Laien, insbesondere von Schöffen und Geschworenen, zur richterlichen Tätigkeit vorgesehen ist.
Problematischer liegen dagegen die Verhältnisse bei der vollziehenden Gewalt, der Exekutive. Diese wird nach allgemeiner Lebensanschauung kaum als ein typischer Repräsentant des Volkes angesehen. Im Gegenteil wird immer wieder auf den Gegensatz zwischen der durch die Exekutive in Erscheinung tretenden Staatsgewalt und dem durch diese betroffenen Staatsbürger hingewiesen. Darin zeigt sich m. E. aber eine ungerechtfertigte Voreingenommenheit gegenüber der Exekutive. Denn die Tatsache, daß diese in Einzelfällen ihre Macht mißbraucht, kann nicht die Feststellung aus dem Wege räumen, daß auch sie nach dem Grundgesetz Repräsentant des Volkswillens ist. Bei gerechter Betrachtungsweise wird man zugeben müssen, daß die von rechtsstaatlicher Gesinnung erfüllten Vertreter der Exekutive — seien es Minister oder Beamte — dem Volke und damit dem Recht dienen. Im übrigen könnte einem Machtmißbrauch der Exekutive durch eine Anrufung der zuständigen Gerichte — insbesondere der Verwaltungsgerichte und des Bundesverfassungsgerichts — begegnet werden.
Die Definition der freiheitlich-demokratischen Grundordnung
4. Der demokratische Rechtsstaat der Bundesrepublik beruht nach der eigenen Aussage des Grundgesetzgebers weiterhin auf einer „freiheitlich-demokratischen Grundordnung“. Dieser Begriff taucht zweimal im Grundgesetz auf: Nach Art. 18 GG verwirkt bestimmte Grundrechte, wer diese zum Kampf gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung mißbraucht. Nach Art. 21 Abs. 2 GG sind Parteien, die nach ihren Zielen oder nach dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgehen, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen, verfassungswidrig. Die „freiheitliche demokratische Grundordnung" ist darüber hinaus ein tragendes Prinzip der rechtsstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes. Das Bundesverfassungsgericht bzeichnet die freiheitliche demokratische Grundordnung als eine Ordnung, die unter Ausschluß jeglicher Gewalt-und Willkürherrschaft eine rechtsstaatliche Herrschaftsordnung auf der Grundlage der Selbstbestimmung des Volkes nach dem Willen der jeweiligen Mehrheit und der Freiheit und Gleichheit darstellt. Zu den grundlegenden Prinzipien dieser Ordnung sind zu rechnen: die Achtung vor den im Grundgesetz konkretisierten Menschenrechten, vor allem vor dem Recht der Persönlichkeit auf Leben und freie Entfaltung, die Volkssouveränität, die Gewaltenteilung, die Verantwortlichkeit der Regierung, die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, die Unabhängigkeit der Gerichte, das Mehrparteiensystem und die Chancengleichheit für alle politischen Parteien mit dem Recht auf verfassungsmäßige Bildung und Ausübung einer Opposition.
In dieser Definition des Bundesverfassungsgerichts kommt zum Ausdruck, daß eine freiheitliche demokratische Grundordnung einen Machtmißbrauch des Staates zu Lasten des Rechtes nicht duldet. Dies erscheint nach dem bisher Ausgeführten auch deshalb einleuchtend, weil eine echte Demokratie als Volksherrschaft eine Unterdrückung des Volkswillens und — damit zusammenhängend — der rechtsstaatlichen Prinzipien nicht zuläßt.
Die Stellung der Parteien
5. Eine bedeutende Stellung bei der politischen Willensbildung des Volkes nehmen die Parteien ein. Das Grundgesetz hat die Parteien, die gegenüber anderen Vereinigungen von Verfassungs wegen eine Sonderstellung einnehmen zu einer verfassungsmäßigen Institution erhoben Damit bezweckte der Grundgesetzgeber, die unter der Weimarer Reichsverfassung zwischen der politischen Wirklichkeit und der geschriebenen Verfassung bestehenden Spannungen zu beheben. Damit ist der moderne Parteienstaat legalisiert worden Die Parteien sind aus dem Bereich des Politisch-Soziologischen zu integrierenden Bestandteilen des Verfassungsaufbaus erhoben worden Die Bedeutung des modernen Parteienstaates besteht darin, daß die Demokratie unabdingbar der Parteien bedarf, um die Wähler zu politisch aktionsfähigen Gruppen zusammenzuschließen und ihnen auf diese Weise erst einen wirksamen Einfluß auf das staatliche Geschehen zu ermöglichen Die politischen Parteien nehmen deshalb in der Repräsentationsordnung des Volkes eine Schlüsselstellung ein. Sie wirken insbesondere über die Parlamentsfraktionen auf die staatlichen Entscheidungen, das heißt auf die Besetzung der obersten Staatsämter und auf die Beschlüsse von Parlament und Regierung ein Sie sind vor allem „Organe der Gesetzgebung" und repräsentieren dadurch in besonderem Maße den Willen des Volkes. Die Parteien sind, wenn sie ihre Aufgaben im Sinne der rechtsstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes erfüllen, nicht Träger von Machtbefugnissen gegenüber dem Volk, sondern Mitgestalter des Volkswillens. Dies gilt auch für den innerparteilichen Bereich.
Denn auch die innere Ordnung der Parteien muß demokratischen und damit rechtsstaatlichen Grundsätzen entsprechen. Damit wird auch im Parteienrecht eine Synthese von Recht und Macht erzielt.
Diese Voraussetzungen wären aber dann nicht erfüllt, wenn lediglich eine politische Partei an der Willensbildung des Volkes mitwirken würde. In diesem Falle würde sich nämlich alle Macht im Staate — wie dies bei diktatorischen Staaten üblich ist — bei einer Partei konzentrieren.
Dies würde aber den Grundsätzen eines sozialen Rechtsstaates, in dessen Bereich mehrere Kräfte am Kampf um die politische Macht im Staate beteiligt sein müssen widersprechen.
Denn in einem solchen Staate müssen sich verschiedene Parteien in ehrlichem Ringen darum bemühen, bei der Lösung aktueller politischer Probleme zu einem Ausgleich zu gelangen. Ein solcher Ausgleich wird auch erzielt, wenn sich der Wille einer Partei durch eine Mehrheitsentscheidung durchsetzt.
Denn auch in diesem Falle hat die unterlegene Partei durch Anerkennung des Mehrheitsentscheides in demokratischer Weise an der Willensbildung des Volkes mitgewirkt. In einem Einparteienstaat — der von der Einheit von Partei und Staat ausgeht — wäre dagegen das Bemühen, politische Probleme im Wege der Auseinandersetzung und des Kompromisses zu lösen, nicht vorhanden. Infolgedessen kann eine derartige Machtordnung auch nicht mit dem Recht vereinbar sein.
Machtkonkurrenz staatlicher und gesellschaftlicher Kräfte
6. Ich komme zum Abschluß noch zu einigen Beispielen der Machtausübung und Machtkonkurrenz verschiedener staatlicher und gesellschaftlicher Kräfte zueinander.
Regierung und Parlament a) Von besonderer Bedeutung ist das Verhältnis von Regierung und Parlament in einem Rechtsstaat. Die Regierung hat als oberstes Organ der vollziehenden Gewalt die Aufgabe, in Verantwortung gegenüber dem Parlament als Volksvertretung — und von ihr getragen — der gesamten Staatstätigkeit eine bestimmte Richtung zu geben. Sie ist der Motor des politischen Handelns und hat durch entsprechende Initiativen die Politik des Staatswesens im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung zu bestimmen. Die selbständige Entscheidungsgewalt der Regierung, ihre Funktionsfähigkeit zur Erfüllung ihrer verfassungsmäßigen Aufgaben, ihre Sachverantwortung gegenüber Volk und Parlament sind zwingende Gebote der demokratischen rechtsstaatlichen Ordnung, wie es das Bundesverfassungsgericht einmal ausgedrückt hat. In entscheidender Weise wirkt die Regierung in einem parlamentarisdien Rechtsstaat an der Gesetzgebung mit, da es in erster Linie bei ihr liegt, durch entsprechende Gesetzesinitiativen ihre politischen Vorstellungen mit Hilfe des Parlaments als Gesetzgeber in die Tat umzusetzen. Das Gestaltungsrecht der Regierung erstreckt sich — und heute in besonderem Umfang — auch auf den außenpolitischen Bereich; es sei nur an die umfangreiche Vertragstätigkeit der Bundesregierung erinnert.
Die Bundesregierung nimmt gegenüber dem Parlament der Bundesrepublik — dem Bundestag — eine starke Stellung ein. So ist nach dem Grundgesetz im Gegensatz zur Weimarer Reichsverfassung kein Mißtrauensvotum gegen einen Einzelminister vorgesehen; es besteht lediglich die Möglichkeit, im Wege des sogenannten konstruktiven Mißtrauensvotums dem Bundeskanzler das Mißtrauen dadurch auszusprechen, daß der Bundestag mit der Mehrheit seiner Mitglieder einen Nachfolger wählt und den Bundespräsidenten ersucht, den Bundeskanzler zu entlassen ’ Dadurch wird naturgemäß die Stellung der Bundesregierung als Machtfaktor im Staate gestärkt, so daß es m. E. unberechtigt erscheint, die Bundesregierung lediglich als „Vollzugsausschuß" des Parlaments zu bezeichnen. Im Gegenteil tragen die immer stärker werdende Exekutivtätigkeit der Bundesregierung im innen-und außen-politischen Bereich, die zunehmende Beteiligung im Gesetzgebungsverfahren durch Einbringung entsprechender Gesetzesvorlagen sowie die weitgehende Ausnutzung von Rechtsverordnungsermächtigungen dazu bei, die Stellung der Bundesregierung gegenüber dem Bundestag immer mehr zu stärken.
Trotz dieser weitgehenden Funktionen der Bundesregierung ist bei der Verfassungsordnung des Grundgesetzes die Gefahr ausgeschlossen, daß sie unter Mißachtung der rechtsstaatlichen Ordnung und vor allem des Volkswillens ihre Macht mißbrauchen kann. Dies wird vor allem durch die sogenannte parlamentarische Kontrolle ausgeschlossen. Diese besteht in der ständigen Auseinandersetzung des Parlaments — in der Verfassungswirklichkeit vor allem der Oppositionsparteien — mit Maßnahmen der Regierungspolitik. Dadurch wird die Regierung immer wieder daran erinnert, daß sie dem Staatsvolk verpflichtet ist und deshalb keine Macht ausüben darf und kann, die seinen Interessen widerspricht. Sollte dieser Fall dennoch einmal eintreten, so hat das Parlament als unmittelbarer Repräsentant des Volkswillens im äußersten Falle das Recht und die Pflicht, der Regierung sein Mißtrauen auszusprechen und diese damit zum Rücktritt zu zwingen. Die parlamentarische Kontrolle bewirkt damit in hinreichendem Maße eine Balance zwischen Parlament und Regierung, die ein wesentliches Element einer jeden rechtsstaatlichen Ordnung ist. Eine andere Frage ist es freilich, ob nicht das Institut der parlamentarischen Kontrolle dadurch erheblich in seiner Wirkung abgeschwächt ist, daß die heutigen Parteien im Gegensatz zu früher keine echten Weltanschauungsparteien mehr sind
Der Wehrbeauftragte b) Auf skandinavischen Vorbildern beruht die Einrichtung des — im deutschen Verfassungsrecht neuen — Instituts des Wehrbeauftragten des Bundestages. Dieser ist zum Schutz der Grundrechte und als Hilfsorgan des Bundestages bei der Ausübung der parlamentarischen Kontrolle der Bundeswehr berufen Der Einsetzung dieses Verfassungsorgans lag nach den Erfahrungen der Weimarer Republik die Erwägung zugrunde, daß die Bundeswehr in die rechtsstaatliche Ordnung des Grundgesetzes eingefügt werden soll. Die Sonderstellung des Wehrbeauftragten zeigt sich darin, daß er kein Organ der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ist, vielmehr ein mit dem Bundestag eng verbundenes Verfassungsorgan sui generis darstellt Soweit der Wehrbeauftragte zum Schutze der Grundrechte tätig wird, ist er von den übrigen staatlichen Gewalten unabhängig und weisungsfrei Dies ermöglicht es ihm, durch unmittelbares Eingreifen ihm zur Kenntnis gelangte Verstöße gegen die Grundrechte und damit gegen die rechtsstaatliche Ordnung innerhalb der Bundeswehr zu beanstanden und für deren Beseitigung Sorge zu tragen. Damit ist der Wehrbeauftragte in der Lage, einen entscheidenden Einfluß auf die — auf dem Prinzip der über-und Unterordnung beruhende — innere Ordnung der Streitkräfte auszuüben. Darüber hinaus ist der Wehrbeauftragte als Hilfsorgan des Bundestages — also zu seiner Unterstützung — bei der Ausübung der parlamentarischen Kontrolle über die Streitkräfte beteiligt und insoweit „verlängerter Arm" des Bundestages.
Allein die Existenz des Wehrbeauftragten hat entscheidend dazu beigetragen, daß die Angehörigen der Bundeswehr — wenn man von wenigen Ausnahmen absieht — sich als „Staatsbürger in Uniform" fühlen können. Wie diese Aufgabe des Ausgleichs zwischen Recht und Macht innerhalb der Bundeswehr erfüllt wird, hängt in erster Linie von der Persönlichkeit des Wehrbeauftragten ab, der auf der einen Seite über den Schutz der Grundrechte und damit der rechtsstaatlichen Ordnung innerhalb der Streitkräfte zu wachen hat, auf der anderen Seite aber auch das berechtigte Anliegen der Staatsmacht an der Verteidigung unserer freiheitlich demokratischen Ordnung nicht außer acht lassen darf.
Der Bundespräsident c) Zu einer Ausgewogenheit des Verhältnisses zwischen „Recht" und „Macht" innerhalb der Verfassungsordnung des Grundgesetzes trägt auch die Stellung des Bundespräsidenten bei. Dieser hat wesentlich geringere Befugnisse, als sie der Reichspräsident nach der Weimarer Reichsverfassung hatte. Während dieser zum Beispiel den Reichstag jederzeit auflösen konnte, steht dem Bundespräsidenten ein entsprechendes Recht nur zu, wenn bei der Wahl des Bundeskanzlers der Kandidat im dritten Durchgang nicht die Stimmen der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages auf sich vereinigt und wenn ein Vertrauensantrag des Bundeskanzlers nicht die Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages findet Die stärkere Stellung des Reichspräsidenten nach der Weimarer Reichsverfassung im Vergleich zum Bundespräsidenten äußerte sich auch darin, daß der Reichspräsident den Reichskanzler entlassen konnte. Der Bundeskanzler kann dagegen nur durch ein sogenanntes konstruktives Mißtrauensvotum des Bundestages aus seinem Amt entfernt werden
Schließlich hatte nach Art. 48 der Weimarer Reichsverfassung der Reichspräsident das Notverordnungsrecht, auf Grund dessen die Rechte der Legislative in erheblichem Umfange beschnitten werden konnten. Dem Bundespräsidenten steht ein entsprechendes Recht nicht zu.
Es ergibt sich somit, daß der Bundespräsident keine vergleichbaren Einwirkungsmöglichkeiten auf die Regierung und das Parlament hat wie der Reichspräsident nach der Weimarer Reichsverfassung. Dies trägt entscheidend dazu bei, daß das im Grundgesetz verankerte Gleichgewicht zwischen der Exekutive und der Legislative nicht zu Lasten der rechtsstaatlichen Ordnung und damit des Rechts zugunsten der Macht des Bundespräsidenten verschoben wird. Daran kann auch das Vorschlagsrecht des Bundespräsidenten bei der Wahl des Bundeskanzlers und die Kompetenz des Bundespräsidenten zur Ernennung und Entlassung der Bundesminister nichts ändern.
Die Interessenverbände d) Nicht zu übersehen ist in der rechtsstaatlichen Ordnung der Bundesrepublik die Funktion der Interessenverbände Es ist sogar — etwas überspitzt — von der „Herrschaft der Verbände" gesprochen worden. Die Verbände sind ebenso wie die politischen Parteien soziologische Faktoren, die bestimmte Gruppen von Staatsbürgern darin untersützen sollen, ihre Interessen in organisierter Form gegenüber dem Staat geltend zu machen. Sie stehen aber zum Staat nicht nur in einem heteronomen Verhältnis, sondern sind in der vielfältigsten Weise in das staatliche Leben, vor allem in die Parteien und die Parlamente integriert und nehmen damit auch an der Staatsmacht teil. Da nun aber die Verfassungsordnung des Grundgesetzes die Durchsetzung von Gruppeninteressen auf Kosten des Staatsvolkes nicht zuläßt, sondern eine sozial-staatliche Ordnung zu verwirklichen, das heißt einen erträglichen Ausgleich widerstreitender Interessen der an der Gestaltung des sozialen Lebens beteiligten Menschen und Gruppen herbeizuführen hat sind die Parteien und die Parlamente genötigt, in ihrem Bereich zu einem Kompromiß über die unterschiedlichen Gruppeninteressen zum Wohle des Staatsvolkes und damit des Rechts zu gelangen. Nur wenn dies gelingt, ist ein erträglicher Ausgleich zwischen der Macht — hier: der Verbände — und dem Recht im Sinne einer rechtsstaatlichen Ordnung gewährleistet. Es ist allerdings nicht zu verkennen, daß diese Aufgabe bei der starken Dynamik der Verbände nicht immer leicht fällt.
Die Presse e) Zu den wesentlichen Machtfaktoren der Bundesrepublik gehört die Presse. Das in Art. 5 Abs. 1 GG verankerte Grundrecht der Pressefreiheit ist nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts für die freiheitliche demokratische Grundordnung schlechthin konstituierend weil es den geistigen Kampf, die freie Auseinandersetzung der Ideen und Interessen gewährleistet, die für das Funktionieren dieser Staatsordnung lebensnotwendig ist. Die Presse ist neben Rundfunk und Fernsehen das wichtigste Instrument der Bildung der öffentlichen Meinung. Die Pressefreiheit ist mit der Verfassungsstruktur in besonderem Maße verknüpft und entfaltet ihren vollen Sinn in der Bedeutung einer freien Meinungsbildung für das Staatsleben. Pressefreiheit kann nur dort bestehen, wo kritische Wahrheitsforschung ebenso bejaht werden wie Kritik und Opposition Bei dieser Funktion der Presse kann es nicht ausbleiben, daß diese in einer demokratischen Rechtsordnung in Konflikt mit der Macht des Staates geraten kann. Dies ist besonders dann der Fall, wenn die Presse im Interesse der Staatsbürger tatsächliche oder vermeintliche Mißstände im öffentlichen Leben aufzudecken und entsprechende Abhilfe zu erreichen sucht. Es liegt auf der Hand, daß die Presse auf diese Weise eine echte Macht im Staate darstellt, die allein schon durch ihre Existenz einen großen Einfluß auf die politische Willensbildung zu nehmen vermag. Dies zwingt die Presse in besonderem Maße, sich ihrer Verantwortung für die Allgemeinheit bewußt zu werden. Eingriffe in die Pressefreiheit sind nur auf Grund allgemeiner Gesetze zulässig. Dabei besteht nach Auffassung des Bun-desverfassungsgerichts eine gegenseitige Wechselwirkung zwischen dem Grundrecht der Pressefreiheit und den „allgemeinenGesetzen" in der Weise, daß diese zwar dem Wortlaut nach dem genannten Grundrecht Schranken setzen, ihrerseits aber aus der Erkenntnis der wertsetzenden Bedeutung dieses Grundrechts im freiheitlichen demokratischen Staat ausgelegt und so in ihrer das Grundrecht begrenzenden Wirkung selbst wieder eingeschränkt werden müssen Welche praktischen Schwierigkeiten sich hierbei ergeben, hat sich beim sogenannten „Spiegel-Verfahren" gezeigt
So ergibt sich, daß auch zwischen der Presse und dem Staat ein Spannungsverhältnis besteht, das im Sinne eines gesunden Ausgleichs zwischen den billigenswerten Belangen des Staates und der rechtsstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes zu lösen ist.
Das föderative Prinzip f) In der verfassungsmäßigen Ordnung des Grundgesetzes spielt die — durch keine Verfassungsänderung zu beseitigende — bundesstaatliche Ordnung unseres Staatswesens eine entscheidende Rolle. Die Bundesrepublik Deutschland ist ein Bundesstaat. Ein Bundesstaat ist nach Anschütz „ein Gesamtstaat, körperschaftlich zusammengefügt aus einfachen Staaten, die einerseits ihm unterworfen, andererseits beteiligt sind bei der Bildung seines Willens". Nach einer anderen Formulierung versteht man unter einem Bundesstaat eine staatsrechtliche Verbindung von Staaten in der Weise, daß die Teilnehmer Staaten bleiben oder sind (Gliedstaaten), aber auch die Verbindung selbst wieder Staat wird oder ist (Zentralstaat). Sowohl der Zentral-staat als auch die Gliedstaaten besitzen staatliche Gewalt, sind also Staaten. Die Staatsgewalt ist zwischen den Gliedstaaten und dem Zentralstaat nach Aufgabengebieten verteilt. Auf dem ihm zugewiesenen Aufgabengebiet hat jeder Staat (Zentralstaat oder Gliedstaat) die höchste Staatsgewalt. Jedoch ist der Zentralstaat den Ländern prinzipiell übergeordnet Im Rahmen der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes ist grundsätzlich den Organen des Bundes die Wahrung der Gesamtverfassung anvertraut
Im Gegensatz zum Bundesstaat steht der Ein-heitsstaat der sich aus unselbständigen Verwaltungsbezirken zusammensetzt. Es existiert hier nur eine einzige, beim Staat liegende Staatshoheit, bei der die gesamte Staatsmacht konzentriert ist.
Das Grundgesetz hat eine klare Trennung der Kompetenzräume des Bundes und der Länder vollzogen Im Bereich der Gesetzgebung wird eine scharfe Abgrenzung zwischen den Zuständigkeiten des Bundes und der Länder vorgenommen. Bestimmte Gesetzgebungsmaterien liegen in der ausschließlichen Zuständigkeit des Bundes oder der Länder; bei anderen Materien besteht eine sogenannte konkurrierende Gesetzgebung der Länder solange und soweit, als der Bund von seinem Gesetzgebungsrecht keinen Gebrauch gemacht hat Für die Ausführung von Bundesgesetzen durch die Exekutive sind die Länder zuständig, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zuläßt
Eine Abgrenzung der Zuständigkeitsräume des Bundes und der Länder besteht auch im Finanzbereich. Hier gilt der Grundsatz, daß die Hauswirtschaften des Bundes und der Länder grundsätzlich getrennt sind Im außenpolitischen Bereich ist im Grundgesetz festgelegt worden, daß die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten Sache des Bundes ist und dieser allein durch Gesetz Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen übertragen kann
Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner bisherigen Rechtsprechung strikt darauf geachtet, daß die dem Bund und den Ländern zugewiesenen Kompetenzen nicht überschritten werden. Weiterhin hat das Bundesverfassungsgericht den Grundsatz ausgesprochen, daß zwischen Bund und Ländern ein gegenseitiges Verhältnis der „Bundestreue“ bestehen müsse
Das Bestehen einer bundesstaatlichen Ordnung innerhalb der Bundesrepublik Deutschland hat zwangsläufig zur Folge, daß die Staatsgewalt des Bundes und diejenige der Länder sich gegenseitig in Schranken halten. Es besteht zwischen Bund und Ländern eine Art föderativer Gewaltenteilung die zu einer wechselseitigen Begrenzung und Kontrolle der Macht des Bundes und der Länder und damit zu einer Ausgewogenheit der Machtausübung in Bund und Ländern führt. Es existiert demnach ein ständiges dialektisches Verhältnis zwischen diesen beiden staatlichen Gewalten, die in der politischen Auseinandersetzung zwischen Bund und Ländern immer wieder zutage tritt. Dabei spielt auch die Stellung des Bundesrates, der Vertretung der Länder im Bund, eine nicht zu unterschätzende Rolle.
Die Wahrung der rechtsstaatlichen Ordnung auch in den Ländern wird im Grundgesetz durch die Regelung des Art. 28 Abs. 1 GG garantiert, wonach die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern — ebenso wie im Bund — den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates entsprechen muß. Damit trägt die föderative Ordnung des Grundgesetzes in besonderem Maße dazu bei, daß „Recht" und „Macht" im Interesse des Staatsbürgers in einem ausgewogenen Verhältnis zueinander stehen.