Strukturpolitische Gesichtspunkte spielen in der wirtschaftspolitischen Diskussion in der Bundesrepublik Deutschland nach wie vor eine gewichtige Rolle. Dies hat auch zu einer Reihe von Forschungsvorhaben angeregt. Die derzeit umfassendsten Untersuchungen über die Strukturentwicklung im Bundesgebiet sind die Berichte der fünf an der sektoralen Strukturberichterstattung beteiligten Wirtschaftsforschungsinstitute: des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW), Berlin, des HWWA-Instituts für Wirtschaftsforschung, Hamburg, des Ifo-Instituts für Wirt
I. Strukturberichte 1980
1. Entwicklung des Projektes
Nach einer längeren Diskussionsphase ist das Projekt einer Strukturberichterstattung 1976 in ein entscheidendes Stadium getreten: Am 16. Dezember 1976 wurde in der Regierungserklärung der Aufbau einer periodischen sektoralen Strukturberichterstattung angekündigt Vorstudien über die „Konzeption einer Strukturberichterstattung für die Bundesrepublik Deutschland — Möglichkeiten und Grenzen der Analyse sektoraler Strukturentwicklungen" wurden erarbeitet, und im Januar 1978 hat das Bundesministerium für Wirtschaft auf der Grundlage dieser Vorstudien den fünf an der Berichterstattung beteiligten Instituten Aufträge zur „Analyse der strukturellen Ent-schaftsforschung, München, des Instituts für Weltwirtschaft (IfW), Kiel, und des Rheinisch-Westfälischen Instituts für Wirtschaftsforschung (RWI), Essen 1). In den Ende 1980 vorgelegten Berichten wird die Strukturentwicklung seit 1960 dargestellt und analysiert. Ziel dieses Aufsatzes ist es, eine aktuelle Übersicht zum Stand der Strukturberichterstattung zu geben und Fragen ihrer Weiterentwicklung zu erörtern. Teilweise unterschiedliche politisch-wirtschaftliche Einschätzungen der Struktur-berichte werden in den Aufsätzen von Detlev Ehrig und Gerhard Voss dargestellt. wicklung der deutschen Wirtschaft" erteilt Mitte 1979 wurden von diesen Instituten umfangreiche Zwischenberichte vorgelegt
Die Strukturberichte 1980 sind ein auch international neuartiges Instrument der Struktur-beobachtung und -analyse. Sie sind gesamtwirtschaftlich umfassend angelegt, nach ca. 60 Sektoren aufgeteilt und mit den Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen verzahnt. Im In-und Ausland haben sie große Beachtung gefunden. So haben der Bundesverband der Deutschen Industrie gemeinsam mit dem Institut der Deutschen Wirtschaft Ende 1979 anhand der Zwischenberichte und das Internationale Institut für Management und Verwaltung, Berlin, im Mai 1981 auf der Grundlage der ersten Hauptberichte wissenschaftliche Symposien zur Strukturberichterstattung durchgeführt In der OECD wurden die Ergebnisse der Strukturberichte im Zusammen-hang mit den Arbeiten zur „positiven Anpassungspolitik" eingeführt
Neben der umfassenden Analyse der Strukturentwicklung sind in der ersten Berichtsphase drei Gutachten zur Input-Output-Ana-lyse (d. h. zur Untersuchung insbes.der Verflechtungen zwischen den einzelnen Wirtschaftsbereichen anhand von statistischen Aufzeichnungen) durchgeführt und weitgehend fertiggestellt worden. Das Institut für Angewandte Wirtschaftsforschung, Tübingen und die Forschungsstelle für allgemeine und textile Marktwirtschaft an der Universität Münster haben Leistungsfähigkeit und Grenzen der in der Bundesrepublik Deutschland vorliegenden Input-Output-Tabellen als Instrument der Strukturforschung untersucht. Das Ifo-Institut hat seine Input-Output-Tabel-len aus den Jahren 1962 und 1964 auf die Systematik des Statistischen Bundesamtes umgestellt In allen fünf Strukturberichten wurde in mehr oder weniger ausgeprägter Form auf Input-Output-Analysen zurückgegriffen. Gleichwohl ist die Diskussion über den Umfang der Aussagefähigkeit dieses Analyseinstrumentes noch nicht abgeschlossen.
Das DIW, Berlin, und das IfW, Kiel, haben Möglichkeiten und Grenzen der Regionalisierung der sektoralen Strukturberichterstattung untersucht Anhand dieser Studien wurden die Möglichkeiten der Durchführung eines solchen Projektes von Bundesregierung und Länderressorts weiter geprüft. Dabei stellte sich heraus, daß die Mehrzahl der Länder insbesondere wegen der Personallage in den Statistischen Landesämtern vorerst nicht in der Lage ist, sich an diesem Vorhaben zu beteiligen. Es wird daher von Bund und Ländern derzeit nicht weiterverfolgt.
2. Verwertbarkeit der Ergebnisse
Die Diskussion der ersten Strukturberichte ist noch im Gange. Zwar hat die Bundesregierung bereits zu einzelnen wirtschaftspolitisch bedeutsamen Ergebnissen Stellung genommen und wissenschaftliche Erörterungen haben stattgefunden. Dennoch wird es noch einige Zeit dauern, bis die vorliegenden Berichte vollständig aufgearbeitet sind. So dürften nicht zuletzt die Institute selbst in den für 1983 in Auftrag gegebenen Strukturberichten voneinander abweichende Aussagen der ersten Strukturberichte aufgreifen und überprüfen.
Unabhängig von weitergehenden inhaltlichen Auswertungen läßt sich feststellen, daß die Berichte zahlreiche Hinweise für Wirtschaft und Wirtschaftspolitik enthalten. Wie die Bundesregierung in ihrer Stellungnahme betont, zeigen sie Entwicklungslinien und einzelne Bestimmungsfaktoren des Strukturwandels auf und fördern so die sachbezogene Diskussion strukturpolitischer Fragen. Die Institute sind dabei zu dem Ergebnis gekommen, daß langfristig angelegte Maßnahmen am ehesten geeignet sind, um die drängenden Strukturprobleme zu bewältigen; sie bestätigen damit eine Politik, die auf Investitionen, Innovationen, Wettbewerb und Strukturanpassung und nicht auf Protektion und Konservierung ausgerichtet ist. Nach ihrer übereinstimmenden Auffassung sollten u. a. neue Technologien rasch eingeführt und notwendige Umstellungsprozesse nicht aufgehalten werden.
Nachdrücklich weisen sie auf die außenwirtschaftlich bedingten Anpassungszwänge hin. Sie betonen, daß die Einbindung der deutschen Wirtschaft in die internationale Arbeitsteilung eine wesentliche Quelle wirtschaftlichen Wohlstandes ist.
In vielen Bereichen sprechen sie sich für ein Mehr an marktwirtchaftlicher Steuerung aus. So wird beispielsweise die Einengung und Umgestaltung wichtiger Subventionskomplexe und der möglichst weitgehende Abbau von Handelshemmnissen gefordert.
Daneben enthalten die Strukturberichte eine Fülle von Informationen und Anregungen für die Wissenschaft. Bereits die neuen, nach ca. 60 Wirtschaftsbereichen gegliederten Daten, die vom Statistischen Bundesamt primär für Zwecke der Strukturberichterstattung aufbereitet und fortlaufend allgemein zur Verfügung gestellt werden schaffen eine wich-tige Voraussetzung für vergleichbare, empirisch besser abgesicherte Untersuchungen.
Hierin liegt ebenfalls ein nicht zu verkennender Nutzen für die Wirtschaftspolitik; denn vielfach werden solche Studien im Auftrag politischer Instanzen unmittelbar als Entscheidungshilfe erstellt, und auch im übrigen werden die Ergebnisse regelmäßig für politische Zwecke ausgewertet.
II. Aufträge zur Fortsetzung der Strukturberichterstattung
1. Konzeptionelle Eckwerte
Das Bundeswirtschaftsministerium hat den Forschungsinstituten den Auftrag erteilt, zur Fortsetzung der Strukturberichterstattung bis Ende 1983 neue Berichte zu erstellen. Für den gewählten Abgabetermin sprach insbesondere
Da in den Strukturberichten 1980 sektoral tief gegliederte Daten der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen nur bis 1977, teilweise bis 1978, ausgewertet werden konnten, wurden die strukturellen Auswirkungen der zweiten Welle von Ölpreissteigerungen noch nicht umfassend untersucht. Ebenso konnten in den damaligen Berichten z. B. die sektoralen Auswirkungen der Leistungsbilanzdefizite und der verschärften Probleme in der Stahlwirtschaft noch nicht behandelt werden. Für die nächsten Strukturberichte sollen die erforderlichen Daten der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen bis einschließlich 1981 vorliegen. Diese Berichte können daher die genannten Entwicklungen einbeziehen. Eine zeitliche Verschiebung der Untersuchung wäre unter diesen Umständen kaum zu vertreten gewesen.
Bewährte konzeptionelle Vorgaben der 80er Berichte wurden beibehalten:
— Fünf Institute (DIW, HWWA, Ifo, IfW und RWI) erstellen im Wettbewerb Strukturberichte mit institutsbezogenen Schwerpunkten. — Die Ursachen des Strukturwandels , sollen ermittelt, die Wechselwirkungen zwischen strukturellen Veränderungen und gesamtwirtschaftlicher Entwicklung dargestellt und Entwicklungslinien des Strukturwandels herausgearbeitet werden.
— Die gesamtwirtschaftliche Konsistenz der Analysen soll durch Benutzung von Daten der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen — soweit möglich nach ca. 60 Wirtschaftsbereichen gegliedert — gewahrt werden. — Die verwendeten Daten und Methoden sol-len offengelegt werden.
Die neuen Aufträge zur Strukturberichterstattung beschränken sich — wie schon die 78er Aufträge — auf Ex-post-Analysen. Die Bundesregierung hat mit dieser Entscheidung an ihrer bereits mehrfach geäußerten Meinung festgehalten Die Strukturberichte 1980 ha-ben auch keinen Anlaß geboten, hiervon abzuweichen. Es hat sich gezeigt, daß für die Analyse des Strukturwandels kein allgemein akzeptiertes theoretisches Konzept existiert. Art und Tempo struktureller Entwicklungen hängen, zumal in einer stark in die Weltwirtschaft eingebundenen Volkswirtschaft, nicht nur von langfristigen Trendfaktoren ab, sondern auch von einzelnen, kaum vorhersehbaren Ereignissen wie den beiden Ölpreisschüben oder der Wechselkursfreigabe; diese überlagern sich und sind in ihren Wirkungen nur schwer zu isolieren
Kann aber bereits einer Ex-post-Analyse der Strukturentwicklung kein befriedigendes Erklärungskonzept zugrunde gelegt werden, so sind die Schwierigkeiten für komplexe Strukturprognosen noch höher einzuschätzen. Hierbei spielt auch die Erfahrung eine Rolle, daß die Zuverlässigkeit von Strukturprognosen mit zunehmender Tiefengliederung und vergrößertem Zeithorizont abnimmt
Unabhängig von den Aufträgen zur Strukturberichterstattung bleibt es den Forschungsinstituten nach wie vor unbenommen, Sektor-prognosen in eigener Verantwortung zu erstellen. Tatsächlich werden umfassende Prognosen wichtiger Indikatoren der Wirtschaftsentwicklung — aber in deutlich geringerer Tiefengliederung als für die 60 Wirtschaftsbereiche — von den Forschungsinstituten erarbeitet und laufend weiterentwickelt.
2. Neue inhaltliche Schwerpunkte
Ein wesentliches Merkmal der neuen Aufträge an die Institute ist die stärkere Konzentration auf inhaltliche Schwerpunkte. Obwohl auch bei Erstellung der kommenden Berichte die Erklärungslücken in der Strukturforschung noch erheblich sein dürften und obwohl dementsprechend auch die zweite Phase der Strukturberichterstattung noch teilweise experimentellen Charakter haben wird, sind die inhaltlichen Vorgaben für die 83er Berichte enger und z. T. auch ehrgeiziger geworden.
So ist in den neuen Aufträgen ausdrücklich allen Instituten die Analyse der gesamtwirtschaftlichen und strukturellen Auswirkungen staatlicher Interventionen, insbesondere von Subventionen, als ein zentraler Untersuchungsschwerpunkt vorgegeben worden. Dabei sollen konkrete Überlegungen für den Abbau bzw. für eine effizienzsteigernde Umgestaltung von Interventionen erarbeitet werden.
Neben diesem allgemeinen Untersuchungsschwerpunkt sollen in den 83er Berichten bestimmte Themenbereiche zwar von allen Instituten im Wettbewerb bearbeitet, jedoch von jeweils drei damit beauftragten Instituten besonders vertieft werden. Jedes Institut hat im Rahmen der Kernberichterstattung drei sog. Schwerpunktthemen zu untersuchen: a) Auswirkungen des Strukturwandels auf den Arbeitsmarkt, Anforderungen des Struktur-wandels an das Beschäftigungssystem (insbesondere Arbeitsmarktpolitik und Verhalten der Marktteilnehmer); Institute: DIW, Ifo, IfW.
b) Wechselwirkungen von Geldpolitik, Inflation und Strukturwandel; Institute: HWWA, Ifo, RWI.
c) Internationale Wettbewerbsfähigkeit und strukturelle Anpassungserfordernisse; Institute: HWWA, Ifo, IfW.
d) Gesamtwirtschaftliche und strukturelle Auswirkungen der Energiepreisverteuerung und internationaler Energiepreisdifferenzen; Institute: DIW, HWWA, RWI. e) Gesamtwirtschaftliche und strukturelle Auswirkungen von Veränderungen der Struktur des öffentlichen Sektors; Institute: DIW, IfW, RWI.
Eine weitere Rationalisierung der Arbeiten an der Strukturberichterstattung wurde dadurch erreicht, daß begleitend -zur Kernberichterstattung einzelne „Spezialaufträge" vergeben worden sind. Diese Spezialaufträge betreffen enger abgegrenzte Strukturthemen für die es nicht in jedem Fall erforderlich erscheint, sie von mehreren Instituten gleichzeitig bearbeiten zu lassen. Diese mit den Schwerpunkt-themen und den Spezialaufträgen verbundene Konzentration auf wirtschaftspolitisch besonders wichtige Themenstellungen dürfte die zuweilen geäußerten Befürchtungen ausräumen, daß die angeblich zu breit angelegte Fragestellung der Strukturberichterstattung im Ergebnis nur die . Anhäufung eines Material-berges produziert, der sozusagen neutral bezüglich seiner analytischen und wirtschaftspolitischen Verwertung ist" Neben der thematischen Schwerpunktbildung sind auch bei der Analyse staatlicher Interventionen die Anforderungen an die wirtschaftspolitische Verwertbarkeit der Strukturberichte deutlich erhöht worden.
Die Schwerpunktbildung darf andererseits nicht zu einer nur punktuellen Diskussion einzelner, aktuell bedeutsamer Problemfelder führen. Eine solche „Schwachstellenanalyse" würde die gesamtwirtschaftlichen Zusammenhänge vernachlässigen und die Gefahr mit sich bringen, daß partikulare Aspekte zu stark zur Geltung kämen. Angesichts der Neuartigkeit des Projektes und angesichts des Umfangs des aufzuarbeitenden Erklärungsdefizits sollten zudem Themen und Ansätze nicht durch vorschnelle, zu enge Festlegungen ausgeschaltet werden. Mit dem Fortschritt der Untersuchungen müßten die inhaltlichen Schwerpunkte für die Strukturberichterstattung weiterentwickelt werden. So hat die Bundesregierung in ihrem jüngsten Jahreswirtschaftsbericht angekündigt, bis Ende 1983 zu prüfen, „wie die Strukturberichterstattung im Rahmen der vorgegebenen Eckwerte fortent-wickelt werden kann, um ihre Nutzbarkeit für die Strukturpolitik zu verbessern"
3. Datenfortschreibung
Entscheidend für die Erstellung von Struktur-berichten sind sektoral tief gegliederte Daten. Die ersten Strukturberichte beruhten noch auf Strukturdaten von 1960 bis 1977, für einzelne Indikatoren bis 1978. Soweit Kritik an der Datenbasis der 80er Berichte festzustellen war richtete sich diese insbesondere gegen die mangelnde Aktualität der zugrunde gelegten Zahlen. Sicherlich entspricht die Daten-aktualität der Strukturberichterstattung nicht dem Wünschenswerten. Aber zum einen ist zu beachten, daß Strukturuntersuchungen in erster Linie längerfristige Entwicklungen zum Gegenstand haben und grundsätzlich nicht Analysen „am aktuellen Rand“ darstellen. Zum anderen sollte berücksichtigt werden, daß die umfangreichen Arbeiten des Statistischen Bundesamtes für die Strukturberichterstattung bereits einen beachtlichen Fortschritt bedeuten Die 83er Strukturberichte sollen zudem auf detaillierten Daten der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen für 1960 bis 1981 beruhen. Das Schwergewicht der Untersuchungen soll auf den Jahren 1970 bis 1981 liegen. Für Analysen aktuellerer Entwicklungen, die noch nicht mit amtlichen Zahlen zu erfassen sind, werden die Institute — wie bisher —, soweit möglich, eigene Daten verwenden.
Weitere Fortschritte in diesem Bereich sind allenfalls begrenzt erreichbar. Um zusätzliche Belastungen für die Wirtschaft zu vermeiden, sind neue statistische Erhebungen für die Strukturberichterstattung nicht vorgesehen. Ob trotz der bestehenden rechtlichen, finanziellen und personal-wirtschaftlichen Schwierigkeiten ein höherer Grad an Aktualität erzielt werden kann, will die Bundesregierung bis Ende 1983 überprüfen 4. Verbesserte Benutzerfreundlichkeit In der Öffentlichkeit ist gelegentlich der groß« Umfang und die mangelnde Vergleichbarkei der fünf Strukturberichte kritisiert worden Die Aufträge für die 83er Strukturbericht« versuchen, dieser Kritik durch zahlreich« neue arbeitstechnische Vorgaben Rechnun zu tragen. Gleichwohl ist und bleibt es schwie rig, einer breiten Öffentlichkeit die komple xen Zusammenhänge der Wirtschaftsstruktuj und ihrer Entwicklung verständlich zu ma chen. Das Verständnis hierfür zu verbessern ist allerdings nicht nur Aufgabe der Institute vielmehr können hierzu auch die an der Wirt Schaftspolitik Beteiligten und die an dei Strukturberichterstattung nicht mitwirkender Wirtschaftswissenschaftler beitragen.
5. Begleitforschung
Auch in der neuen Phase der Strukturbericht erstattung sind begleitende Untersuchunger vorgesehen. Diese „Spezialaufträge" decket Bereiche von hoher wirtschaftspolitischer Be deutung ab, die in den 80er Berichten noc nicht hinreichend gewürdigt wurden. Sie sol len nach Möglichkeit den konzeptionelle! Vorgaben der Kernberichterstattung genügen d. h. insbesondere möglichst dieselbe Tiefen gliederung enthalten und mit den Volkswirt schaftlichen Gesamtrechnungen verzahn sein. Folgende Themen wurden vergeben:
a) Die internationale Verflechtung des Dienst leistungssektors. Bearbeitendes Institut DIW.
b) Möglichkeiten und Grenzen der Untersu chung betriebs-und unternehmensgrößenbe zogener Gesichtspunkte im Rahmen der sek toralen Strukturberichterstattung; erste Er gebnisse zur Frage unternehmensgrößenspe zifischer Wachstums-und Innovationsbeiträ ge. Bearbeitendes Institut: Ifo.
c) Strukturelle Auswirkungen des Steuersy stems. Bearbeitende Institute (im Wettbe werb): Ifo und Institut für angewandte Wirt Schaftsforschung, Tübingen.
Zusammen mit der Kernberichterstattun stellen die Spezialaufträge einen wichtigei Schritt für die Weiterentwicklung der Struk turanalyse dar.