I. Einführung*)
I. Grenzüberschreitende und globale Umweltbelastungen Nach einer Formulierung von Frederic Vester, einem der Väter der Politischen Ökologie in Deutschland, ist „unsere Welt ein vernetztes System" Vernetzt sind nicht nur die Bedingungen und Formen des Lebens innerhalb abgegrenzter Biotope, sondern auch die Umweltentwicklung in verschiedenen Ländern und verschiedenen Regionen der Erde: Die Verschmutzung der Atemluft, der Binnengewässer, der Meere und des Bodens durch Schadstoffe, die Zerstörung ökologischer Fein-und Grobstrukturen und damit auch natürlicher Langzeitressourcen menschlichen Lebens reichen oft über nationale Grenzen hinaus und haben vielfach bereits globalen Umfang erreicht.
Grenzüberschreitende (transnationale) Um-weltprobleme sind dabei gerade für Mitteleuropa von hervorragender Bedeutung, da das Ausmaß der ökologischen Verflechtung wie auch der Belastungen hier besonders hoch ist Die Bundesrepublik Deutschland ist mit fast allen Staaten Mittel-und Nordeuropas ökologisch verbunden, beispielsweise als Ober-und Unterlieger mehrerer mitteleuropäischer Flüsse, als Anrainer der Nord-und Ostsee sowie des Bodensees und als Emittent und Rezeptor großräumiger Luftverunreiniger
Bei den globalen Umweltproblemen handelt es sich im wesentlichen um die Belastung der Weltmeere und der Atmosphäre, um mögliche Veränderungen des Weltklimas durch Verschiebung in den Wärmebilanzen der Erde und sonstige Einwirkungen auf die Atmosphäre sowie um die weltweite Anreiche-rung von Nahrungsmitteln mit Giftstoffen über die verschiedenen Nahrungsketten 2. Internationale Zusammenarbeit in Umweltfragen In der seit dem Ende der sechziger Jahre aufkommenden neuen Umweltdiskussion spielte die dargestellte transnationale und globale Verflechtung der Umweltproblematik anfangs eine große Rolle. Nicht zuletzt angeregt durch den Meadows-Bericht über „Die Grenzen des Wachstums" an den Club of Rome im Jahre 1972 und die ihm folgende engagierte Diskussion kam es geradezu zu einer Welle von Deklarationen und Empfehlungen zu Problemen der globalen und transnationalen Um-weltproblematik. Besonders häufig zitiert wurden davon in der Folgezeit die umfassende Deklaration der Umweltkonferenz der Vereinten Nationen in Stockholm 1972 und eine Reihe von Empfehlungen der OECD zum Problem der grenzüberschreitenden Umweltverschmutzung
In der Umweltpolitik bürgerte sich eine feste Rubrik „Internationale Zusammenarbeit in Umweltfragen" ein. Darunter zählen bis heute die Verabschiedung entsprechender Erklärungen und Vereinbarungen zu internationalen Umweltproblemen, vor allem aber der laufende Kontakt zwischen bzw. zu internationalen Umweltgremien.
Teilweise basierend auf Vorläuferorganisationen aus den fünfziger und sechziger Jahren entfalteten sich im Laufe der siebziger Jahre eine große Zahl internationaler Gremien, die mehr oder minder regelmäßig zu dem Zweck zusammenkamen, Anregungen zur Lösung internationaler Umweltprobleme zu entwickeln, Forschungs-und Meßarbeiten in diesem Bereich zu fördern, Informationen über Umwelt-fragen international auszutauschen, und ähnliches. Hierzu zählen unter anderem das Umweltprogramm der Vereinten Nationen (UNEP), verschiedene Umweltgremien der Europäischen Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen (ECE), das Umwelt-Direktorat der OECD und das Referat der EG-Kommission für Umwelt-und Verbraucherschutz. Selbst die NATO gründete Anfang der siebziger Jahre einen Umweltausschuß (CCMS), der vor allem Forschungsarbeiten zur raschen Umsetzung von Umwelt-wissen fördern soll.
In bezug auf die beteiligten Fachdisziplinen wurden Probleme der grenzüberschreitenden Umweltbelastung bzw.der internationalen Umweltpolitik bisher vor allem von der Rechtswissenschaft der wirtschaftswissenschaftlichen Theorie der externen Effekte und der Außenhandelstheorie sowie in einzelnen politikwissenschaftlichen Studien weitgehend in deskriptiver Art behandelt. Dabei hat sich insbesondere die OECD durch mehrere theoretische Beiträge und Fallstudiensammlungen hervorgetan Ferner verfassen die internationalen Umweltorganisationen selbst — verschiedentlich allerdings nur für einen begrenzten Kreis staatlicher Institutionen — regelmäßig Berichte über ihre Aktivitäten
Der Begriff der internationalen Zusammenarbeit in Umweltfragen hat — genauso wie der Begriff der internationalen Beziehungen oder der Begriff der internationalen Politik — übergreifende Bedeutung. Er bezeichnet die Zusammenarbeit verschiedener Grundeinheiten der internationalen Politik, also insbesondere verschiedener Nationalstaaten Grenzüberschreitende Umweltprobleme wurden nun bisher praktisch durchweg unter diesem übergreifenden Gesichtspunkt behandelt, jedoch nicht vom Interessengesichtspunkt einzelner Staaten aus, also in außenpolitischer Sicht. Im Gegensatz zum Begriff der internationalen Zusammenarbeit in Umweltfragen ist der Begriff nationalstaatlicher Umwelt-Außenpolitik bisher nicht üblich. Es liegen auch keine systematischen Konzeptionen zu einer derartigen Politik vor.
Dieses Defizit erscheint deshalb als besonders bemerkenswert, weil der Nationalstaat in der Umweltpolitik wie in allen anderen Politikbereichen weiterhin die mit Abstand wichtigste Handlungsebene bzw. Handlungsinstitution darstellt. Die Tatsache, daß die nationalstaatliche Ebene in der bisherigen Konzeption internationaler Umweltpolitik „unterbelichtet“ ist, deutet demzufolge darauf hin, daß diese Politik bisher nur geringes Gewicht hat, ja daß sie zumeist als Nebenbeschäftigung von zweit-bis drittrangiger Bedeutung betrieben wird.
Zu diesem Zustand kann beigetragen haben, daß die Durchsetzbarkeit und Reichweite supranationaler Lösungsansätze in den sechziger und siebziger Jahren überschätzt wurde. Allem Anschein nach spielen hierfür jedoch auch Charakteristika der traditionellen Außenpolitik eine Rolle, die der Aufnahme von Umweltproblemen als Teil von Außenpolitik entgegenstehen. 3. Zum Verständnis von Außenpolitik Als Außenpolitik wird im allgemeinen die Gesamtheit der Handlungen eines Staates bzw.dessen Führungsinstitutionen verstanden, die sein Verhältnis zu anderen Staaten und Staatensystemen sowie zu den von diesen vertretenen Wirtschafts-und Kultureinheiten betreffen Außenpolitik stellt die Aktionen eines Staates bei der Wahrnehmung seiner Interessen gegenüber anderen Grundeinheiten internationaler Politik dar.
Darüber, was „die" Interessen eines Staates im Verhältnis zu anderen Staaten sind, gehen allerdings die Meinungen innerhalb der praktischen Politik wie innerhalb der politikwissenschaftlichen Diskussion auseinander: Beispielsweise unterscheiden Noack/Stammen als Ziele der Außenpolitik Ziele der nationalen Ausdehnung, Ziele der nationalen Selbsterhaltung und Ziele der nationalen Selbstbeschränkung voneinander. J. Hütter sieht äußere Sicherheit, Wohlfahrt und allgemeines Durchsetzungsvermögen (Macht) als wesentliche außenpolitische Zielkomplexe. J. M. Rosenau u. a. gehen davon aus, daß Ziele der Außenpolitik abhängig von der besonderen Ausprägung jeweiliger Regierungen bestimmt werden. Demgegenüber betonen verschiedene Autoren, so zum Beispiel Czempiel Krippendorff und Kindermann die Bedeutung des „transepochalen“ Selbsterhaltungsinteresses als grundlegendes außen-politisches Interesse.
Bei allen unterschiedlichen Auffassungen herrscht jedoch Übereinstimmung darüber, daß Fragen der territorialen Integrität bzw. Fragen der äußeren Sicherheit von zentraler Bedeutung für Begriff und Inhalt von Außenpolitik sind. Da territoriale Integrität bzw. Si-cherheit gegen äußere Angriffe in der Regel von allen größeren gesellschaftlichen Interessengruppen als gemeinsame Zielsetzung anerkannt werden, und deren Realisierung umgekehrt als Existenzbedingung des Staates gilt, besitzt Außenpolitik die Aura „hoher" Einzelinteressen übersteigender und gewichtiger Politik. Bis ins 19. Jahrhundert hinein galt weithin unbestritten der Primat der Außenpolitik gegenüber der Innenpolitik und auch heute noch stellt das Ressort Außenpolitik das Ressort mit der größten politischen Attraktivität für Politiker jeglicher Couleur dar.
Der Charakter von Außenpolitik als „hoher" Politik, die durch die Bündelung von Interessen gegen auswärtige Mächte zur Legitimation des Staates beiträgt, ging auch dadurch nicht grundsätzlich verloren, daß insbesondere seit der Zeit des Merkantilismus zunehmend außenwirtschaftliche Elemente in ihre Gestaltung einflossen. Obwohl mit der Ausbildung differenzierter internationaler Arbeitsteilungsstrukturen und damit verbundener wechselseitiger Abhängigkeit von Handels-und Finanzströmen die internationale Kooperation zu einem grundlegenden Erfordernis dafür wurde, daß die nationalen Wirtschaften funktionierten, blieb die Konkurrenz zwischen nationalen Wirtschaftsgrößen immer ein wesentliches Motiv nationalstaatlicher Außenpolitik: Die merkantilistische Leitvorstellung, alles, was andere vereinnahmten, als eigenen Verlust zu betrachten und dementsprechend die Einnahmen aus dem internationalen Handel (durch Warenexporte) möglichst zu steigern, Warenimporte (Ausgaben) und den Abfluß von Edelmetallen und Rohstoffen dagegen möglichst zu behindern, hat bis in die Gegenwart hinein Einfluß auf die Gestaltung nationaler Außenwirtschaftspolitik gehabt. Selbst in Phasen, die als Hochzeit des Freihandels bzw.der Freien Marktwirtschaft gelten, wie in dem halben Jahrhundert vor Ausbruch des Ersten Weltkrieges, waren protektionistische Schutzzölle üblich, so z. B. in den USA und bezüglich einzelner Branchen (vor allem Landwirtschaft) auch in den europäischen Staaten Auch gegenwär-tig sind Außenwirtschaftspolitik und in mehr oder minder direkter Form die Entwicklungspolitik darauf ausgerichtet, die eigene Volkswirtschaft zu fördern, wie sich beispielsweise anhand der Importquoten der Europäischen Gemeinschaft gegenüber Drittländern oder der Art und Bindung der Entwicklungshilfe unschwer ablesen läßt.
In diesem Rahmen von Außenpolitik konnten Ziele der Umweltpolitik aus mehreren Gründen nur schwer wahrgenommen werden:
— Umweltpolitik hat zwar historische Vorläufer in ihrer heutigen Form ist sie jedoch ein vergleichsweise neuer Politikbereich, dessen Bedeutung zunächst eher als marginal angesehen wurde.
— Die Umweltproblematik erschien während der sechziger und siebziger Jahre vor allem als Problem der Maßnahmekosten für die (eigene) Wirtschaft und stand insofern sogar im Gegensatz zur Wahrnehmung nationaler Interessen. — Akute Umweltprobleme traten lange Zeit nur innerhalb von Ballungsräumen mit leicht erkennbarem lokalem Bezug auf. Großräumige bzw. grenzüberschreitende Umweltbelastungen wie beispielsweise die Luftverschmutzung im europaweiten und globalen Maßstab waren dagegen bisher meist nur schwer identifizierbar. Grenzüberschreitende Umweltbelastungen wurden daher nicht als Bedrohung der eigenen (nationalen) Sicherheit aufgefaßt, wie dies beispielsweise bei Grenzverletzungen selbstverständlich ist.
— Die Umweltbewegung entwickelte sich in zahlreichen Ländern als Basisbewegung, die Umweltschutz-Ziele, verkoppelt mit Zielen individueller Emanzipation, außerhalb und sogar gegen den bestehenden Staatsapparat und diesem zugrundeliegende Normen durchsetzen wollte. Außenpolitik als Inkarnation „hoher Politik" des bestehenden Apparates stellte in diesem Sinne quasi einen politischen Gegenpol zur Artikulation umweltpolitischer Forderungen dar.
— Insoweit sich Umweltschutz innerhalb staatlicher Institutionen etablierte, geschah dies in der Bundesrepublik und anderen Ländern — aufbauend auf einer bis in das 19. Jahrhundert reichenden Tradition — vor allem im Rahmen gewerbepolizeilicher Institutionen. Diese Institutionen und die durch sie geprägte Praxis des Umweltschutzes waren und sind größtenteils durch Fachleute mit ingenieurtechnischer bzw. naturwissenschaftlicher Problemsicht bestimmt. Diesen Fachleuten jedoch liegt schon die Vorstellung fern, daß ihr Arbeitsgegenstand nicht allein technisch, sondern auch politisch geprägt ist. Eine noch größere „Zumutung“ stellt angesichts dessen der Gedanke dar, Umweltschutz als Gegenstand von Außenpolitik fassen und politisch behandeln zu wollen.
Aus diesen und ähnlichen Gründen blieben Umweltpolitik und nationalstaatliche Außenpolitik bisher getrennte, füreinander „unwirkliche" Sphären. Inzwischen jedoch beginnen sich einige der genannten Bedingungen erheblich zu verändern:
— Mit der wachsenden Sensibilität breiter Kreise der Öffentlichkeit für Fragen der Umweltqualität und Umweltpolitik löst sich die scharf abgezirkelte Umweltbewegung als oppositionelle Bewegung in einem zunehmenden Konsens darüber auf, daß Umweltschutz dringlich notwendig ist. Akute Umweltschäden wie das gegenwärtig um sich greifende Waldsterben verdeutlichen dabei die Tatsache, daß die Zerstörung ökologischer Strukturen längerfristig immer auch handfesten ökonomischen Interessen zuwiderläuft.
— Auch auf parlamentarischer Ebene und innerhalb des Verwaltungsapparates wächst die Zahl derjenigen, die Umweltschutz als eine erstrangige politische Aufgabe betrachten. Damit können Umweltschutz-Forderungen leichter in institutionalisierte Entscheidungsabläufe der (Innen-und) Außenpolitik eingebracht werden.
— Umweltbelastungen aus dem Ausland werden mit wachsender Aufmerksamkeit registriert und als spürbare Verletzung eigener Interessen angesehen
Der Schutz der Umwelt vor ausländischen Umweltbelastungen wird damit zu einem Gegenstand nationalen Interesses, das auch außenpolitisch wahrzunehmen ist. Zur politischen Diskussion stehen Konzept und Bedingungen erfolgreicher Umwelt-Außenpolitik. 1. Begriff
II. Konzept und Bedingungen von Umwelt-Außenpolitik
Umwelt-Außenpolitik stellt die Gesamtheit der Aktivitäten eines Staates bei der Wahrnehmung seiner Interessen bezüglich um-weltpolitischer Fragen gegenüber anderen Grundeinheiten der internationalen Politik (vor allem Nationalstaaten und internationalen Organisationen) dar.
Wichtige umweltpolitische Bezugspunkte sind dabei:
a) die internationale Verteilung bzw. Deposition von Umweltbelastungen, b) der Ausstoß und damit die Gesamtgröße von Umweltbelastungen, abhängig von der technischen Struktur von Produktions-und Konsumtionsabläufen einschließlich des Einsatzes emissionsmindernder Techniken, c) der Verbrauch natürlicher Ressourcen, z. B. an Wasser, Raum oder Energie, d) der Umfang umweltbelastender Produktion und Konsumtion sowie umweltbelastenden Verkehrs.
Gegenstand von Umwelt-Außenpolitik können also über den technischen Umweltschutz hinaus auch strukturelle Umweltaspekte von Konsumtion, Verkehr und Produktion sein bzw. die Strukturentwicklung in diesen Bereichen. Damit ergeben sich mögliche Einflüsse der Umwelt-Außenpolitik insbesondere auf die Außenwirtschaftspolitik und die Entwicklungspolitik. Grenzüberschreitende Umweltbelastungen werden zum großen Teil über die natürlichen Umweltmedien Wasser und Luft transportiert Gesichtspunkte der Umwelt-Außenpolitik spielen daher seitens eines Landes insbesondere im Verhältnis zu denjenigen Ländern eine Rolle, mit denen es durch gemeinsame Gewässer verbunden ist, und die so gelegen sind, daß ein atmosphärischer Austausch von Luftschadstoffen mit ihnen leicht möglich ist. Im Fall der Bundesrepublik sind dies insbesondere Frankreich, die BeneluxStaaten, England, die skandinavischen Staaten, die DDR, die Tschechoslowakei, Österreich und die Schweiz. Politisch relevant sind in diesem Zusammenhang auch alle internationalen Organisationen, an denen die genannten Staaten (u. U. gemeinsam) beteiligt sind, so die Europäische Gemeinschaft oder die Europäische Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen (ECE).
Umweltbelastungen (z. B. Umweltchemikalien) gelangen daneben jedoch auch auf dem Wege des Handelsaustausches bzw.des Kraftfahrzeug-, Schienen-und Luftverkehrs über nationale Grenzen hinweg. Insoweit bezieht sich nationale Umwelt-Außenpolitik auch gerade auf diejenigen Länder, zu denen ein Land enge wirtschaftliche Beziehungen besitzt bzw. mit denen es verkehrsmäßig eng verbunden ist. Im Fall der Bundesrepublik sind dies neben den EG-Ländern beispielsweise auch die USA und Japan.
Hinsichtlich globaler Umweltprobleme sind die Vereinten Nationen bzw.deren Unterorganisationen der wichtigste Adressat der deutschen Umwelt-Außenpolitik. Wie sich beispielsweise im Verlauf der Internationalen Seerechtskonferenz oder der Diskussion über die wirtschaftliche Nutzung der Antarktis gezeigt hat, wird die praktische Auswahl der Gesprächspartner jedoch weit mehr durch die ökonomisch-technische Kapazität der Industriestaaten bestimmt als durch das Naturrecht, ein Erdenbürger (irgend eines Landes) zu sein. 2. Zielsetzungen Hauptsächliches Ziel nationaler Umwelt-Außenpolitik ist es, die Bevölkerung, Natur und Zivilisation des eigenen Landes vor grenzüberschreitenden Belastungen aus dem Ausland zu schützen. Hieraus ergeben sich die Zielsetzungen, a) die internationale Verteilung bzw.den internationalen Transport von Umweltbelastungen zu ungunsten des eigenen Landes zu verhindern (z. B.den „Import" von Luftschadstoffen, die Einfuhr von giftigem Abfall), b) den gesamten Umfang von Umweltbelastungen im Ausland, die das eigene Land betreffen können, möglichst weitgehend zu verringern. Wird davon ausgegangen, daß Umweltbelastungen ins Ausland exportiert werden können, ohne ins eigene Land zurückzugelangen, so könnte es als weitere Zielsetzung nationaler Umwelt-Außenpolitik aufgefaßt werden, möglichst viele Schadstoffe ins Ausland abzuschieben. Dieser Auffassung steht jedoch die Tatsache entgegen, daß sich auch Umweltbelastungen außerhalb des eigenen Landes auf die eigene Bevölkerung, z. B. über den Tourismus, auswirken können. Zum anderen gelangen „exportierte" Umweltbelastungen mehr oder weniger rasch, unter Umständen über globale Kreisläufe, wieder ins eigene Land zurück. Deutlich wird dies anhand von Obst aus Ländern der Dritten Welt, das durch Pflanzenschutzmittel verseucht ist, die aus Industrieländern exportiert worden sind.
Umwelt-Außenpolitik kann daneben auch andere Zielsetzungen beinhalten: So kann sie mit der Zielsetzung betrieben werden, Kostenbelastungen durch Umweltschutz, die der eigenen Volkswirtschaft entstehen, im internationalen Vergleich möglichst gering zu halten, diese zumindest aber nicht höher werden zu lassen als die Kostenbelastung, die anderen nationalen Wirtschaften bzw. einzelnen Branchen dieser Wirtschaften durch Umweltschutz-Aufwendungen entsteht. Aus der Zielsetzung, „Verzerrungen der Kostenstruktur durch international ungleich hohe Umweltschutzauflagen zu vermeiden, leitet sich das Bestreben ab, Umweltschutzauflagen international anzugleichen. Diese Zielsetzung ist eine & \i& emvirtschaftliche Zielsetzung, die sich auf den Gegenstand des Umweltschutzes bezieht. Für sie ist das Niveau der Umweltbelastung relativ unwichtig, wichtig ist ihr die internationale Gleichheit der Instrumente des Umweltschutzes.
Mit dem Verlangen, Normen und Standards des Umweltschutzes international zu harmonisieren, wird ein schwieriges politisches und technisches Problem in die internationale Umweltpolitik eingeführt, das umweltpolitische Fortschritte in der Richtung einer Senkung der Umweltbelastung leicht behindern kann. Dies gilt insbesondere dann, wenn sich viele Staaten mit verschiedenen Umwelt-und Wirtschaftsbedingungen miteinander verständigen sollen.
Aus der Tatsache, daß Umweltschutzmaßnahmen auch mit wirtschaftlichen Einnahmen, z. B. für Hersteller von Filteranlagen, umweltfreundlichen Produktionsverfahren, Meßanlagen u. ä. verbunden sind, ergibt sich eine weitere wirtschaftspolitische „Huckepack" -Zielsetzung von Umwelt-Außenpolitik: Es kann versucht werden, Umweltschutzformen international durchzusetzen, durch die eigenen Umweltschutzunternehmen und damit dem eigenen Land Einnahmen zufließen. Umgekehrt können Staaten, die keine oder nur geringe Produktionskapazitäten im Umweltschutz besitzen, das Ziel verfolgen, sich gegen (technischen) Umweltschutz so lange abzuschotten, bis die eigene Industrie „so weit" ist.
Schließlich können Regierungen bzw. nationale Verwaltungen versuchen, ihren Einflußbereich und ihr Renommee durch umweltpolitische Aktivitäten auf internationaler Ebene zu vergrößern.
In der bisherigen Praxis der internationalen Umweltpolitik dominierte die dargestellte Zielsetzung der „Harmonisierung“ von Umweltnormen. Die Dominanz dieses Ziels war derartig ausgeprägt, daß internationale Umweltpolitik auch heute noch oft ausschließlich als Politik zur internationalen Angleichung von Umweltschutznormen und -Standards verstanden wird.
Die Zielsetzung spezifischer Umwelt-Außenpolitik, die Umweltbelastung zu senken, die von Nachbarstaaten aus auf das eigene Land einwirkt, spielte dagegen, soweit erkennbar, eine untergeordnete Rolle. Seitens der Bundesrepublik sind hier z. B. die Aktivitäten zur Verringerung der Salzfracht des Rheins (die vor allem von französischen Kaligruben ausgeht), die Verhandlungen mit der DDR über die Versalzung von Weser und Werra und in letzter Zeit Anstrengungen mit dem Ziel, dem Waldsterben durch Emissionsverminderung von Luftschadstoffen auch in Nachbarländern entgegenzuwirken, im positiven Sinne zu nennen. Die Bemühungen der deutschen Regierung, innerhalb der EG das Kriterium des „Standes der Technik“ in der Luftreinhaltung zu verankern dürften, abgesehen von dem Hauptziel, die großräumige Luftverschmutzung zu verringern, auch durch die inzwischen erhebliche Produktionskapazität der deutschen Rauchgasentschwefelungs-Industrie bzw. das Ziel, diese Industrie zu fördern, beeinflußt werden Zur Veranschaulichung der Zielsetzung verschiedener Staaten, sich als beispielhaft im Umweltschutz zu präsentieren, liefern die Protokolle der Sitzungen internationaler Organisationen wie der OECD oder der ECE reichhaltiges Material. Dazu dienen sowohl geschönte Berichte über die eigene Umweltsituation und die eigenen Anstrengungen zum Umweltschutz als auch die oft geübte Praxis, immer genau das als erstrebenswertes Ziel der internationalen Umweltpolitik an das Firmament zu schreiben, was man selbst bereits innerhalb seines Landes beschlossen oder realisiert hat 3. Interessenkonstellationen Grenzüberschreitende Umweltbelastungen können grundsätzlich in zwei verschiedenen Formen auftreten: In der Form der einseitigen Belastung eines Landes durch ein Verursacherland (Einwegbelastung) und der Form wechselseitiger Belastung zwischen beteiligten Ländern (Zwei-oder Mehrwegbelastung)
Der häufigste Fall grenzüberschreitender Einwegbelastung besteht darin, daß Oberliegerstaaten eines Flusses Unterliegerstaaten durch eingeleitete Schadstoffe belasten. Die Interessenlage ist hier strikt gegensätzlich: Der Verursacher externalisiert Produktionsbzw. Umweltschutzkosten zu Lasten des Unterliegers. Der Verursacher hat Interesse daran, den gegenwärtigen Zustand zu erhalten oder sogar noch auszubauen; der Unterlieger dagegen hat Interesse daran, den gegebenen Zustand möglichst rasch zu beenden.
Kommt es zu Umweltschutzmaßnahmen und werden die Kosten dafür nach dem Verursacherprinzip vom Verursacher getragen, so spitzt sich dieser Interessengegensatz noch zu: Der Verursacher, der (bei vollständigem Belastungsexport) keinen Umweltnutzen durch die Maßnahmen erfährt, muß zusätzlich noch die Maßnahmekosten tragen. Dem Betroffenen-Staat (Unterlieger) dagegen, dem die Umweltschutzmaßnahmen nützen, entstehen keine Kosten. Das Verursacherprinzip widerspricht insofern dem Eigeninteresse des Verursachers und wird auf dessen massiven Widerstand treffen, während die Realisierung dieses Prinzips vom Betroffenen eingefordert wird. Aus dieser Konstellation resultiert in aller Regel eine politische Konfrontation zwischen den Beteiligten; der Verringerung der Umweltbelastung stehen große politische Hindernisse entgegen.
Im Fall wechselseitiger Umweltbelastung, beispielsweise wenn Luftschadstoffe über eine Grenze von Land A nach Land B, aber auch von Land B nach Land A getragen werden, ist die Interessenlage dagegen weniger gegensätzlich: Zwar kann jeder der beteiligten Staaten versuchen, den jeweils anderen Staat zu Emissionsverminderungen zu bewegen, ohne selbst Anstrengungen in dieser Richtung zu unternehmen. Da beide Staaten jedoch gegenseitig voneinander abhängen, ergibt sich eher ein gemeinsames Interesse daran, daß in jedem Staat die Schadstoffemission vermindert wird. Das Verursacherprinzip ist in diesem Fall mit dem Eigeninteresse der Beteiligten vereinbar und hat dementsprechend vergleichsweise gute Chancen auf Anwendung.
In der Wirklichkeit stehen einander meist nicht Länder mit homogenem Interesse und vollständigem Belastungsexport gegenüber. Industrieanlagen, Kraftfahrzeuge usw. verschmutzen vielmehr vor allem die Umwelt innerhalb der Landesgrenzen, und Schadstoffe gelangen nur zu einem kleinen Teil über die Grenzen hinaus. Umweltschutzmaßnahmen nutzen dann überwiegend dem Land, in dem sie getätigt werden. Der sogenannte Verursacherstaat ist also in der Regel auch Betroffenenstaat, der scheinbare Interessengegensatz zwischen Verursacher-und Betroffenenstaat löst sich insoweit auf in eine Interessenparallelität beider Staaten. Diese Interessenparallelität erweist sich allerdings häufig erst zeit-versetzt, d. h., Umweltschäden in bestimmten Ländern oder Regionen zeigen Schäden frühzeitig an, die in anderen Ländern erst später auftreten.
Nicht zuletzt aufgrund dieser Zeitdifferenz wird die dargestellte Interessenparallelität beteiligter Länder häufig übersehen und eine Umwelt-Außenpolitik betrieben, die von gegensätzlichen Interessen ausgeht.
Ein Beispiel hierfür ist die Politik der Bundesrepublik zum Problem der großräumigen Luft-Verschmutzung in Europa während der siebziger Jahre: Akute Schäden durch den Einfluß großräumiger Luftverschmutzung galten damals nur in eng begrenzten Regionen mit besonders ungünstiger Bodenzusammensetzung, so vor allem im südlichen Norwegen und Schweden, als belegt. Die Repräsentanten der Bundesrepublik zeigten sich angesichts dessen wenig engagiert darin, zu internationalen Lösungen des Problems beizutragen. Bei den Verhandlungen um die ECE-Konvention über weiträumige, grenzüberschreitende Luftverunreinigung in den Jahren 1978 und 1979 trat die Bundesrepublik sogar als gewichtigster Gegenspieler zu Schweden und Norwegen auf, die verbindliche Formulierungen im Sinne eines Stopps des Emissionszuwachses und einer Emissionsverringerung vorgeschlagen hatten Nicht zuletzt aufgrund dieser Haltung der Bundesrepublik kam es während der siebziger Jahre zu keinen internationalen Regelungen, die zu einer baldigen Emissionsverminderung säurebildender Schadstoffe hätten führen können. Damit trugen die deutschen Behörden selbst wesentlich dazu bei, den Import von Luft-schadstoffen wie Schwefeldioxid, das als wesentlicher Einflußfaktor des Waldsterbens angesehen wird, hochzuhalten. Erst als Anfang der achtziger Jahre großflächige Waldschäden innerhalb der Bundesrepublik unübersehbar wurden und sich eine Art Volksbewegung gegen das Waldsterben entwickelte, änderte sich der Kurs der deutschen Behörden auf internationaler Ebene zu diesem Problem 4. Strategien Sehen Umweltbehörden verschiedener Länder bezüglich eines grenzüberschreitenden Umweltproblems gleichartige Interessen als gegeben an, so kommen internationale Lösungen am raschesten zustande. Die wichtigste Strategie der Umwelt-Außenpolitik besteht daher darin, nach gemeinsamen Umweltinteressen mit den Nachbarländern zu suchen bzw. diese deutlich zu machen. Dabei ist insbesondere die erwähnte Tatsache von Bedeutung, daß die Verschiebung von Umweltbelastungen über nationale Grenzen in aller Regel auch mit einer Belastung der eigenen Umwelt einhergeht, oder mit anderen Worten, daß Umweltschutz zugunsten des Nachbarn auch der eigenen Umwelt zugutekommt.
Lassen sich derartige Interessenübereinstimmungen nicht feststellen oder politisch geltend machen, bestehen also unterschiedliche Interessen zwischen beteiligten Ländern, so kann zunächst versucht werden, einen Interessenausgleich durch positive Anreize zu erreichen. Ein solcher Interessenausgleich kann in verschiedenen Formen zustande kommen:
a ) Die Umweltbelastung bleibt bestehen.
Dann kann der Verursacherstaat die im Betroffenenland aufgetretenen Schäden ersetzen oder zur Kompensation der Schäden Vorteile für das Betroffenenland auf anderen politischen Gebieten anbieten.
b ) Die Umweltbelastung wird abgebaut; der Verursacherstaat nimmt also Kosten für die Veränderung der Situation auf sich. Dann kann sich der Betroffenenstaat an diesen Maßnahmekosten beteiligen oder diese ganz ersetzen. Möglich ist auch, daß der Betroffenenstaat dem Verursacherstaat ökonomische oder politische Vorteile auf anderen Gebieten anbietet.
Weisen zwei Länder eine stark gegensätzliche Interessenlage auf, wie im Fall von Ober-und Unterlieger eines Flusses, so erscheint . die genannte erste Variante eines solchen Interessenausgleichs nur schwer erreichbar.
Denn wenn eine Regierung es als im nationalen Interesse liegend ansieht, Umweltschutz-kosten auf andere Staaten zu verlagern, wird sie sich auch dagegen wehren, Schadenskosten anderer Länder zu übernehmen. Wesentlich wahrscheinlicher ist ein internationaler Interessenausgleich nach der zweiten Variante. Denn eine Beteiligung an den Maßnahme-kosten des Verursacherlandes liegt offensichtlich im eigenen Interesse des Betroffenenlandes. Zudem hat sie den Vorteil, daß unmittelbar eine Verringerung der Umweltbelastung erreicht wird.
Neben diesen Strategien des positiven Anreizes sind schließlich auch Strategien des politischen Drucks möglich. Die mildeste und üblichste Form dieses Drucks besteht darin, auf die Verantwortung von Verursacherstaaten für grenzüberschreitende Umweltbelastungen öffentlich hinzuweisen. Massivere Formen des politischen Drucks können darin beste hen, daß ein betroffener Staat einem Verursacherstaat androht, — seinerseits grenzüberschreitende Umwelt-belastungen nicht zu vermindern, sondern eher zu fördern (z. B. umweltverschmutzende Anlagen an der Grenze zu diesem Staat zu errichten);
— wirtschaftspolitische Druckmittel (Stopp des Technologietransfers, Importsperren u. ä.) einzusetzen und solange aufrechtzuerhalten, bis der Verursacher seine „Umweltaggression“ beendet;
— allgemeine politische Druckmittel einzusetzen, z. B. die diplomatischen Beziehungen zu dem Staat herabzustufen, u. ä.
Im Einzelfall wird sich häufig eine Verbindung der drei genannten grundlegenden Strategien: der Suche nach gemeinsamen Umweltinteressen, dem Interessenausgleich durch positive Anreize und politischem Druck, ergeben. 5. Instrumente Als klassisches Instrument der Außenpolitik gilt in der Fachliteratur wie in der Öffentlichkeit die Diplomatie. Dieser Begriff wird in zweifacher Weise verstanden: Zum einen im organisatorischen Sinn ständiger Außenvertretung von Nationalstaaten, zum anderen in einem umfassenden Tätigkeitssinn. So ist Diplomatie nach Schmidt „jede Art außenpolitischer Zielverwirklichung'und Interessenvertretung im internationalen Rahmen durch Kommunikation, insbesondere durch Verhandlungen mit anderen Völkerrechtssubjekten" Dabei wird Konferenzdiplomatie, Diplomatie in internationalen Organisationen, bilaterale Diplomatie und Gipfeldiplomatie unterschieden. Diese Kommunikation eines Staates mit anderen Staaten dient insbesondere dazu, gemeinsame Interessen herauszufinden und, soweit notwendig, einen Interessenausgleich zustande zu bringen.
Ein weiteres Instrument von Umwelt-Außenpolitik ist, wie in allen anderen außenpolitischen Bereichen, die Öffentlichkeitsarbeit bzw. die Verbreitung eigener Vorstellungen im Ausland. Umweltpolitisch bedeutsame Informationen können über Zeitungen, Rundfunk und Fernsehen international transferiert werden. Auch wissenschaftliche und politische Kongresse, Besichtigungsfahrten, Ausstellungen u. ä. sind hier zu erwähnen. Derlei Öffentlichkeitsarbeit kann dazu dienen, vorhandene Interessengemeinsamkeiten hervorzuheben. Oft wird jedoch auch damit versucht, angesichts eines bestehenden Interessengegensatzes Druck auf Nachbarländer auszuüben.
Wie im vorstehenden Abschnitt dargestellt, besteht eine der möglichen Strategien der Umwelt-Außenpolitik darin, durch positive Anreize darauf hinzuwirken, daß sich Nachbarstaaten umweltpolitisch stärker engagieren. Alle Bereiche, aus denen solche Anreize stammen, können dann auch als Instrumente der Umwelt-Außenpolitik verstanden werden. Hierzu gehören vor allem technische und finanzielle Hilfen, die entweder projektgebunden oder in ungebundener Form als allg-meine politische Kompensation angeboten werden, ökonomischen Druck zur Durchsetzung außenpolitischer Ziele einzusetzen, erscheint zwar grundsätzlich möglich, hat sich jedoch in der Vergangenheit in anderen politischen Bereichen als erfolglos und nachteilig herausgestellt (siehe zum Beispiel den Mißerfolg des Röhrenembargos gegenüber der Sowjetunion während der sechziger Jahre). Sowohl im Sinne der Strategie positiver Anreize wie der des politischen Drucks sind schließlich weitere politische Instrumente denkbar, beispielsweise das Angebot, ein Entgegenkommen des Partners in einem umwelt-politischen Bereich durch eigenes Entgegenkommen in einem anderen umweltpolitischen Bereich zu honorieren. Wie Krippendorff in'seiner Analyse von Außenpolitik feststellt, umfaßt Außenpolitik heute potentiell alle Lebensbereiche. Je größer das politische Gewicht der Umweltproblematik wird, desto weiter wird voraussichtlich auch das Feld derjenigen Lebensbereiche werden, die in Verbindung mit der internationalen Umweltpolitik gesehen werden. Beispielsweise erscheint es als durchaus möglich, daß der Fremdenverkehr in Gebieten, die stark von Umweltbelastungen aus dem Ausland betroffen sind, zu einem Element von Umwelt-Außenpolitik wird, indem gezielt Besichtigungsfahrten und Informationsveranstaltungen veranstaltet werden, Informationsblätter verteilt werden, u. ä. m. 6. Organisation Außenpolitik und damit auch Umwelt-Außenpolitik liegt in der Regel in der Kompetenz des Nationalstaats. Da der Nationalstaat eine mittlere Ebene der Interessenbündelung und -Vertretung zwischen Kommunal-und Län-35 derbehörden auf der einen Seite und interbzw. supranationalen Organisationen auf der anderen Seite darstellt, ergeben sich verschiedene Probleme der vertikalen politischen Willensbildung und Exekutive gegenüber diesen beiden Ebenen der Umweltpolitik: Subnationale Organisationen und Behörden aus Grenzregionen haben oft direkteren Bezug zu grenzüberschreitenden Umweltproblemen (ihres Raums) und besitzen häufig bereits informelle Kontakte zur anderen Seite. Ihre Sichtweise und Erfahrung kann daher anregend für die nationalstaatliche Willensbildung in Fragen der Umwelt-Außenpolitik sein, was ihre Einbindung in zwischenstaatliche Verhandlungen, zumindest aber die Vorbereitung und Auswertung dieser Gespräche nahelegt Andererseits müssen auch möglichst direkte Drähte zu Beamten inter-bzw. supranationaler Behörden bestehen. Die Besetzung von Fachbeamtenstellen in diesen Behörden sowie die Auswahl der nationalen Repräsentanten für die Vertretung eigener Umweltbelange in internationalen Gremien hat insofern beträchtliche umweltpolitische Bedeutung.
In der Bundesrepublik gibt es im Bereich der Exekutive wie der Legislative spezielle Institutionen, die sich mit außenpolitischen Fragen befassen, so neben dem Auswärtigen Amt z. B. das Bundeskanzleramt, Referate anderer Ministerien und den Auswärtigen Ausschuß des Bundestages Für die bisher nur als zartes Pflänzchen bestehende Umwelt-Außenpolitik in der Bundesrepublik war allerdings die Legislative bisher praktisch nicht von Belang: So hat sich der Auswärtige Ausschuß des Bundestages bisher mit Umweltfragen nicht befaßt.
Innerhalb der Exekutive sind bisher fast ausschließlich Beamte des in Umweltfragen fe.derführenden Bundesinnenministeriums und des ihm zugeordneten Umweltbundesamtes für die Vertretung der Bundesrepublik in Umweltangelegenheiten zuständig. Dafür, daß diese Beamte die Bundesrepublik in Umwelt-fragen außenpolitisch vertreten, spricht ihre technische und naturwissenschaftliche Fachkenntnis sowie ihre Vertrautheit mit umwelt-rechtlichen Fragen des Umweltschutzes innerhalb der Bundesrepublik. Für spezielle Aspekte außen politischer Umweltfragen sind sie damit aber nicht notwendigerweise ebenso qualifiziert.
Diesem Mangel kann unter Umständen durch spezielle Referate für Fragen der internationalen Zusammenarbeit innerhalb der genannten Umwelt-Fachbehörden entgegengewirkt werden. So besteht beispielsweise im Bundesministerium des Innern seit dem Sommer 1983 eine eigene Unterabteilung, die sich in mehreren Referaten mit Fragen der internationalen Umweltkooperation befaßt.
Neben diesen Behörden kommt jedoch zur Wahrnehmung der Umwelt-Außenpolitik auch das Ministerium in Frage, das für Außenpolitik zentral zuständig ist: das Auswärtige Amt. Der Auswärtige Dienst besitzt insofern besonders günstige Voraussetzungen für die Behandlung der die Umwelt-Außenpolitik betreffenden Fragen, als seine Angehörigen — ständig vor Ort arbeiten, — Landeskenntnisse besitzen, — (persönliche) Beziehungen zu Verantwortlichen der jeweiligen Staaten unterhalten, — in .der Behandlung außenpolitischer Fragen erfahren sind.
In der Praxis ist das Auswärtige Amt bisher jedoch nur mit geringen personellen und finanziellen Kapazitäten auf die Behandlung umweltpolitischer Fragen orientiert: Bis zum Sommer 1983 wurden Umweltangelegenheiten von einem Sachbearbeiter innerhalb eines Sammelreferats wahrgenommen. Seit dem August des Jahres ist das Gebiet „Umweltpolitik" immerhin zu einem eigenständigen Teil-referat (mit zwei Sachbearbeiterstellen) avanciert. In den Außenvertretungen der Bundesrepublik sind in wichtigen Partnerländern weiterhin Wissenschaftsreferenten als „Teilzeitspezialisten" für Umweltfragen zuständig.
Wie besonders kraß am Beispiel der USA zu sehen, ist Außenpolitik generell durch zahlreiche konkurrierende Kräfte und Gruppen beeinflußt. Welche Gremien und Ministerien bzw. Referate Präferenz bei der Gestaltung und Ausführung von Umwelt-Außenpolitik haben sollen, wird in Zukunft ein Problem von wachsender Bedeutung sein. Je deutlicher werden wird, daß Probleme der Umwelt-Außenpolitik, z. B. grenzüberschreitende Aspekte des Waldsterbens, von mindestens gleichrangiger Bedeutung wie Fragen der Umwelt-Innenpolitik sind, desto mehr wird die politische Auseinandersetzung darum entbrennen, wer dominierenden Einfluß in diesem Gebiet erhält.
III. Umwelt-Außenpolitik im gesamtpolitischen Kontext
Nationale Außenpolitik kann als Teil der internationalen Politik verstanden werden. Denn wieweit Ziele der nationalen Außenpolitik durchsetzbar sind, hängt nicht unwesentlich von der Stellung eines Staates im internationalen System ab. Ist ein Staat international extrem abhängig, so kann er kaum mehr eine eigenständige Außenpolitik entwickeln. Dies ist ein Fall, der vor allem bezüglich Staaten der Dritten Welt verschiedentlich als gegeben angesehen wird
Umgekehrt besteht jedoch internationale Politik — und damit auch internationale Umweltpolitik — konkret darin, daß politische Zielsetzungen, Strategien und Maßnahmen der verschiedenen Grundeinheiten dieser Politik, so besonders der einzelnen Nationalstaaten, ineinanderwirken. Praktisch beeinflußbar ist internationale Umweltpolitik daher vor allem über das Handeln der beteiligten Nationalstaaten. Bei geringem Engagement der Nationalstaaten oder gar gegen sie sind umweltpolitische Erfolge heute und auf absehbare Zeit nicht erreichbar. Der „Königsweg" der internationalen Umweltpolitik verläuft daher trotz des gegebenen internationalen Systemzusammenhangs über eine sinnvolle Konzeption nationalstaatlicher Umwelt-Außenpolitik — eine Tatsache, die bisher nicht ohne fatale Folgen zugunsten zu weit gesteckter supranationaler Ansätze der Umweltpolitik übersehen worden ist.
Die Notwendigkeit nationalstaatlicher Umwelt-Außenpolitik relativiert nicht nur die Vorstellung einer internationalen Umweltpolitik an sich, sondern auch die übliche Auffassung, Umweltpolitik sei selbstredend Angelegenheit innenpolitischer Fachbehörden. Umweltpolitik hat vielmehr bei der gegebenen nationalstaatlichen Struktur der Politik Innen-und Außen-Aspekte; sie teilt sich in Umwelt-Innenpolitik und Umwelt-Außenpolitik. Beide Bereiche sind zwar vom selben Stamm, sie unterscheiden sich aber hinsichtlich ihrer Durchführungsbedingungen erheblich: Während Umwelt-Innenpolitik in einem vergleichsweise einheitlichen Feld politischer und rechtlicher Normen geplant und umgesetzt wird und bestimmte politische Zentral-instanzen anerkannt sind, muß Zielen der Umwelt-Außenpolitik quasi in einer weit zerklüfteteren politischen Landschaft nachgegangen werden. Hier existieren keine durchsetzungsfähigen politischen Zentralinstanzen, und es treffen höchst unterschiedliche politische und rechtliche Normensysteme aufeinander. Umwelt-Innenpolitik und Umwelt-Außenpolitik beeinflussen einander dabei in verschiedener Weise:
— Das Bewußtsein für Umweltprobleme im Inneren ist in der Regel Voraussetzung dafür, daß grenzüberschreitende Umwelteinflüsse wahrgenommen und zum Gegenstand der politischen Diskussion gemacht werden. Eine aktive Umwelt-Außenpolitik wird also vor allem von Staaten betrieben, in denen die Um-weltproblematik bereits hohen gesellschaftlichen und politischen Stellenwert besitzt. Schweden und Norwegen, neuerdings auch die Bundesrepublik Deutschland sind Beispiele hierfür.
— Die Glaubwürdigkeit engagierter Umwelt-Außenpolitik hängt nicht zuletzt davon ab, daß ein Staat nicht innerhalb seiner Grenzen gegen umweltpolitische Forderungen verstößt, die er an seine Nachbarstaaten richtet In diesem Sinne können sich aus der Umwelt-Außenpolitik positive Anregungen für die Umwelt-Innenpolitik ergeben.
— Umgekehrt kann Umwelt-Außenpolitik aber auch dazu benutzt werden, umweltpolitisches Engagement innerhalb eines Staates quasi nach außen abzuleiten, indem etwa dringende Umweltschutzprobleme im Inneren durch den Verweis auf grenzüberschreitende Umweltbelastungen überdeckt werden. Auch die Argumentation, Umweltschutz-standards und -Normen könnten nur im internationalen Gleichschritt „harmonisiert" verändert werden, dient nicht selten dazu, notwendige innenpolitische Verbesserungen des Umweltschutzes aufzuhalten.
Umwelt-Außenpolitik ist schließlich ein — bisher allerdings marginaler — Teil der Außenpolitik. Mit ihr wird das Spektrum der traditionellen außenpolitischen Ziele um ei- nen weiteren Zielkomplex erweitert. Bisher hat sich diese Erweiterung im wesentlichen additiv vollzogen, das heißt, ohne gegebene Präferenzen z. B. verteidigungs-oder wirtschaftspolitischer Zielsetzungen nennenswert zu verändern Mit zunehmendem politichem Gewicht grenzüberschreitender Um-weltprobleme dürfte sich jedoch rasch erweisen, daß Umweltschutz keine additive Spezialaufgabe ist, sondern letztlich eine allgemeine politische Aufgabe darstellt, deren Lö-sungserfordernisse sich massiv auf andere Bereiche der Außenpolitik, z. B. die Außenwirtschaftspolitik, die internationale Technologie-politik oder die Entwicklungspolitik auswirken.
Umweltpolitische Erfolge gründen sich in besonderem Maße auf die Erkenntnis, daß letztlich alle Beteiligten durch die fortschreitende Zerstörung der natürlichen Umwelt Schaden erleiden, daß also Verursacher und Betroffene gemeinsame Interessen besitzen. Möglicherweise strahlt diese Erkenntnis auf längere Sicht auch auf andere politische Bereiche aus, wie z. B. auf den der Verteidigungspolitik. Umwelt-Außenpolitik könnte dann dazu beitragen, daß das lebensnotwendige internationale „Miteinander" ein wenig an Gewicht gewinnen würde gegenüber dem herkömmlichen „Gegeneinander" internationaler Politik.