I. Vorbemerkung
Von maßgeblicher Seite wird in den letzten Jahren zunehmend die Frage gestellt, ob die heutige Form der Entscheidungsfindung in der repräsentativen Demokratie noch zeitgerecht ist, oder ob einzelne Maßnahmen als Korrektiv im repräsentativen System zur Legitimitätserhöhung der Entscheidungen beizutragen vermögen. Verstärkte Aufmerksamkeit finden vor diesem Hintergrund vor allem auch plebiszitäre Partizipationsformen, wie beispielsweise die Volksbefragung (konsultatives Referendum) Das konsultative Referendum könne — so seine Befürworter — das Volk in Fragen besonderer Tragweite stärker als bisher in den Entscheidungsprozeß eingliedern Es stelle ein Element partizipativer Demokratie dar, das das Problembewußtsein der Bevölkerung fördere und über den Zwang zur Meinungsbildung nach vorangegangener politischer Diskussion zur „Stärkung der repräsentativen Demokratie“ beitrage
Auf verfassungsrechtlicher Ebene stellt sich im Zusammenhang mit konsultativen Referenden die bislang noch ungeklärte Problematik eines Verfassungsvorbehalts für konsultative Referenden.
Stand bis vor einigen Jahren die Lehre insoweit noch fast einmütig auf dem Standpunkt, daß Referenden — gleich welcher Art — angesichts der streng repräsentativen Ausgestaltung des Grundgesetzes auf Bundesebene ausgeschlossen seien, ist diese Auffassung heute mehr denn je umstritten. Die Frage der Zulässigkeit von konsultativen Abstimmungen „de constitutione lata“ wird zunehmend bejaht und ihre Normierung außerhalb des Verfahrens nach Art. 79 GG durch einfaches Bundesgesetz für ausreichend erachtet Das Bundesverfassungsgericht seinerseits hat sich noch nicht explizit mit dieser Frage auseinandergesetzt. In seiner Entscheidung über die Volksbefragungsgesetze in Hamburg und Bremen aus dem Jahre 1958 konnte sich das Gericht auf die Darlegung beschränken, daß die betreffenden Gesetze unzulässig seien, „weil sie in eine ausschließliche Gesetzgebungs-, Regierungs-und Verwaltungskompetenz des Bundes“ eingriffen Im folgenden soll den auftauchenden Fragen im Zusammenhang mit dem konsultativen Referendum, ausgehend von einer begrifflichen Umschreibung bis hin zu den verfassungstheoretischen, -rechtlichen und -politischen Aspekten des Instituts, nachgegangen werden.
II. Begriff, Ursprung, Funktion und Formen des konsultativen Referendums
1. Begriff des konsultativen Referendums Bereits eine flüchtige Betrachtung der Verfassungspraxis und der verschiedenen Rechtsordnungen läßt erkennen, daß das gleiche Phänomen durch unterschiedliche Termini umrissen wird. Während in den südeuropäischen Ländern (Spanien, Italien) ausnahmslos der Begriff „referendum consultivo“ gebraucht wird, ist in Frankreich und Belgien die Bezeichnung „rfrendum de consultation", „referendum ä titre consultatif" (Frankreich) bzw. „consultation populaire" (Belgien) gebräuchlich. Das Spezifikum der rechtlichen Unverbindlichkeit wird demgegenüber in Australien und den USA vielfach durch die Begriffe „non-binding-referendum“ bzw. „straw-vote“ verdeutlicht. Auf den „beratenden/ratgebenden“ Umstand des Referendums deuten die Umschreibungen in den nordischen Ländern „rädgivande folkomröstning", „menigsytring veiledning", „neuvoa antava kansanäänestys", aber auch den USA („advisory referendum"), hin. Im deutschen Sprachraum reicht die Terminologie von „Konsultativabstimmung“ bis hin zu vielfältigen Umschreibungen der Befragung als „Volksbefragung zur Meinungserforschung“, „bloßer“ bzw. „informatorischer Volksbefragung“, „konsultativer Volksbefragung“ oder „Volksenquete“.
Das konsultative Referendum läßt sich durch vier Kriterien definieren als: rechtlich unverbindliche Meinungsäußerung, durch die Wahlberechtigten, in amtlicher Form entsprechend den Wahlrechts-grundsätzen organisiert und gegenständlich beschränkt auf Fragen grundlegender politischer Bedeutung im Kompetenzbereich des Bundes, der Länder oder Kommunen. Aus der Betrachtung auszuscheiden haben demnach vor allem rein demoskopische Untersuchungen und behördliche Umfragen mittels Fragebogen, wie auch Abstimmungen nach Bürgerversammlungen, bei denen die gesamte Bevölkerung einer Gemeinde teilnahmeberechtigt ist.
Das konsultative Referendum eignet sich insbesondere dazu, punktuell problembezogen eingesetzt zu werden. Von daher wird es sich regelmäßig weniger auf einen fertig ausgearbeiteten Gesetzentwurf als vielmehr auf eine Frage von prinzipieller politischer Bedeutung beziehen. Die bisherigen Anläufe in der Bundesrepublik zur Abhaltung eines konsultativen Referendums auf Bundesebene betrafen denn auch ausnahmslos eine grundlegende politische Frage (Atombewaffnung der Bundeswehr, Stationierung atomarer Mittelstreckenraketen). Gleiches gilt für die meisten ausländischen Referenden dieser Art. 2. Ursprung des konsultativen Referendums In den Stadtkantonen Zürich und Bem wurden so-genannte Volksanfragen zu Fragen außerpolitischer Natur bzw. zu internen Kantonsangelegenheiten bereits Mitte des 15. Jahrhunderts abgehalten. Dagegen entsprechen dem konsultativen Referendum im dargelegten Sinne eher die bis heute unter dem Terminus „advisory referendum“ in einigen US-Staaten abgehaltenen Volksbefragungen. Das „advisory referendum“, das zu Beginn dieses Jahrhunderts auf lokaler Ebene als sogenanntes „Winnetka-System" heimisch wurde, verpflichtete die kommunalen Repräsentanten, „konform“ (in harmony) mit den Ergebnissen von behördlich organisierten Bürgerbefragungen abzustimmen. Das „Winnetka-System“ wurde in der Folgezeit von einer Vielzahl von Gemeinde-und Stadtstatuten inkorporiert. In Skandinavien war das Institut der Volksabstimmung seit Ausgang des 19. Jahrhunderts in der Diskussion. Ein Antrag zur Durchführung einer konsultativen Abstimmung stand erstmals im Jahre 1897 im schwedischen Reichstag zur Entscheidung an. Der Antrag wurde von beiden (Parlaments ) Kammern abgelehnt.
Die Tatsache, daß sich bis auf die Verfassung von 1793 alle nachfolgenden französischen Verfassungen einem strengen Repräsentativsystem verschrieben hatten, insbesondere aber die negativen Erfahrungen mit den plebiszitären Abstimmungen unter Napoleon III., boten für die Idee des konsultativen Referendums in Frankreich kein günstiges Klima. Entsprechenden Vorstößen der Abgeordneten der Nationalversammlung, Raiberti und Pugliesi-Conti, in den Jahren 1905 und 1911 waren — wie auch zwei weiteren Versuchen in den Jahren 1913/14 — kein Erfolg beschieden. Erst unter der Verfassung der V. Republik wurden unter dem Topos „rfrendum communal" auf der kommunalen Ebene vereinzelt konsultative Referenden durchgeführt. In Deutschland sind Formen behördlicher Umfragen (Enquetes“) — zunächst in Preußen und Sachsen — abgehalten worden. Die erste „Enquete", die vom Agrarschriftsteller Alexander von Lengerke im Jahre 1848 in Preußen durchgeführt wurde, betraf die Lage der Landarbeiter. Was aber Volksbefragungen im oben definierten Sinne angeht, hat man die Nützlichkeit von Volksrechten, vor allem um die Volksüberzeugung „annähernd wahrheitsgetreu zum Ausdruck zu bringen“ (StierSomlo), noch im ausgehenden 19. Jahrhundert generell verneint. Äußerungen namentlich zum konsultativen Referendum finden sich in der deutschen Rechtsliteratur deshalb erst in der Zeit der Weimarer Republik, hier vor allem bei Curtius. Ansatzweise hatten zuvor bereits Robert von Mohl und der preußische Staatsrat Immanuel Hoffmann diesem Problem ihre Aufmerksamkeit geschenkt Hoffmann meinte. daß dort „die Wähler selbst direkt um ihre Meinung zu befragen“ seien, „wo die Übereinstimmung zwischen dem Willen der Gewählten und dem Willen der Wähler bezüglich einer Einzelfrage zweifelhaft erscheint“. Für von Mohl schließlich war in einem repräsentativen Staat eine allgemeine Abstimmung zwar rechtlich zulässig, wohl aber praktisch unzweckmäßig. 3. Funktionen des konsultativen Referendums Im konsultativen Referendum wird verschiedentlich ein geeignetes Instrument demokratischer Partizipation zur Erhöhung der Akzeptanz von Entscheidungen im politischen System erblickt. Allerdings zeigt die Praxis, daß konsultative Referenden oftmals weniger zu rein konsultativen, d. h. informatorischen, als vielmehr anderen Zwecken, meist Zwecken politischer Taktik, durchgeführt werden. Die wahren politischen Absichten, die der Initiant verfolgt, bleiben dann vielfach hinter der jeweils vorgeschobenen „Alibi-Funktion“ verborgen. Ebenso wie die Volksrechte in der Schweiz häufig erfolgreich als Instrumente im politischen Tages-kampf Anwendung finden, kann das konsultative Referendum im staatsrechtlich bedeutsamen Vorfeld politischer Entscheidung theoretisch im wesentlichen die folgenden verschiedenen Funktionen bekleiden:
Meinungserforschungsfunktion: In erster Linie erwartet man vom konsultativen Referendum die Erforschung der „wahren“ Volksmeinung in bezug auf eine politische Grundsatzfrage zur Verbesserung der demokratischen Bilanz der Repräsentativdemokratie. Bezweckt doch Informationsbeschaffung nicht die „Untergrabung der repräsentativen Demokratie“ (Hennis), sondern deren Stabilisierung.
Partizipationsfunktion: Von einigen Autoren wird die Funktion einer komplementären Willensbildung durch Partizipation in den Vordergrund der Diskussion gestellt. In Fragen von außergewöhnlicher Tragweite müsse das Volk sehr viel stärker als bisher unterhalb der Schwelle von plebiszitären Entscheidungsformen in die Entscheidungsvorbereitung einbezogen werden. Simon und H. P. Schneider plädieren für ein Minderheitsrecht von Mitgliedern des Bundestags, das diesen die Möglichkeit gibt, politisch brisante Fragen im Wege einer „Volksenquete“ „durch das Volk beantworten zu lassen“.
Oppositionsfunktion: Die Opposition wird, kann sie ein konsultatives Referendum initiieren, nicht nur in die Lage versetzt, „Öffentlichkeit zu erzeugen“ bzw. „Transparenz“ zu schaffen (H. P. Schneider). Es wird bei ihr auch der Anreiz geweckt, politischen Druck auf die zuständigen Staatsorgane auszuüben. In dieser Möglichkeit des konsultativen Referendums, „Druck“ zu erzeugen, offenbart sich seine spezifische Ambiguität. Das konsultative Referendum, das im „Vorfeld der staatsleitenden Entscheidungsfindung“ die Gewährung einer Mitsprache bzw. die Einholung eines Meinungsbildes bei zentralen politischen Entscheidungen bezweckt, wird — zweckentfremdet — zur gestaltenden Einflußnahme auf den politischen Entscheidungsprozeß benutzt.
Konsens-und Legitimationsfunktion: Nicht nur einer (parlamentarischen) Minderheit, auch der parlamentarischen Mehrheit (oder der Regierung) kann es opportun erscheinen, ein konsultatives Referendum zu initiieren; letzteres insbesondere in der Absicht, in oder bei einer in der Gesellschaft umstrittenen Frage die zu treffende Entscheidung mit einer erhöhten Legitimität „auszustatten“. Als konsenserzeugendes Verfahren dient das konsultative Referendum der Verständigung oder — wie Pestalozza es ausdrückt — der „politischen Schlichtung auf Zeit“. Staatsrechtlich bedenklich wird ein solches Vorgehen indes, wenn der Entscheidungsträger damit faktisch Verantwortung abzuwälzen sucht.
• In seiner konsensualen Funktion kann das konsultative Referendum andere Zwecke mitverfolgen, die neben die konsensuale Komponente treten und sie teilweise sogar in den Hintergrund treten lassen. Als solche Nebenfunktionen seien die edukatorische, die arbitratorische und die spannungsmildernde Funktion genannt Vor allem die Abgrenzung jener letztgenannten (Neben-) Funktionen zur konsensualen Hauptfunktion kann im Einzelfall Schwierigkeiten bereiten. Die ausführliche Infor-mation und öffentliche Problemdiskussion im Vorfeld des konsultativen Referendums muß sich zwangsläufig staatsbürgerlich-erzieherisch auswirken. Während die edukatorische Funktion jedoch allenfalls ansatzweise zum Tragen kommen wird, sollte die schiedsrichterliche Funktion konsultativer Referenden nicht unterschätzt werden. Insbesondere bei Zerwürfnissen innerhalb von Parteien oder Regierungskoalitionen kann das Ergebnis eines konsultativen Referendums streitschlichtend wirken. Innerhalb der deutschen Staatsrechtslehre wird vor allem auf die spannungsmildernde Funktion von plebiszitären Elementen hingewiesen. In Fragen, die das „ganze Volk zutiefst bewegen“, könnten — so vermutet Werner Maihofer — Abstimmungen eine Art Befriedigungsfunktion übernehmen, „Schluß mit manchen Diskussionen“ machen, die ansonsten fortdauerten. In diesen Ausführungen drängt sich das von H. Huber für das Referendum gebrauchte Bild eines „Ventils“ auf. Die „Wohltat“ des Referendums soll letztendlich die einer psychologischen „Entladung“ und einer eventuell späteren Versöhnung sein. 4. Typologie des konsultativen Referendums Die ansonsten hinsichtlich Referenden übliche Einteilung nach formellen (fakultative oder obligatorische Stellungnahme zum Gesetzesbeschluß) bzw. materiellen (Differenzierung in Gesetzes-oder Verfassungsreferenden) Gesichtspunkten kann bei konsultativen Referenden schwerlich nutzbar gemacht werden. Entsprechend einer Differenzierung, die den Urheber des Referendums mit in die Betrachtung einbezieht, lassen sich konsultative Referenden unterscheiden nach dem Initiant des Referendums, dem Zeitpunkt der Durchführung und nach der Zielrichtung des Referendums.
In der Regel ist — wie die praktischen Beispiele konsultativer Referenden zeigen — das Parlament, die Regierung bzw. das Parlament zusammen mit dem Staatsoberhaupt der Initiant der Abstimmung. In Abweichung von diesen „originären“ konsultativen Referenden wurden oder werden auch konsultative Referenden praktiziert, bei denen die Initiative von einem Teil der Bevölkerung ausgeht („konsultative Volksinitiative“) bzw. einzig vom Staatsoberhaupt
In Verbindung mit der Funktion, die das Referendum einnehmen soll, ergibt sich die Einteilung in echte bzw. unechte konsultative Abstimmungen. Echte konsultative Abstimmungen beziehen sich auf Referenden, die zeitlich vor der zu treffenden Entscheidung veranstaltet werden. Da ein konsultatives Referendum wesensmäßig beratender Natur sein soll, entspricht seine Durchführung im Vorfeld dieser Entscheidung dem Regelfall. Unechte konsultative Abstimmungen, die erst nach der eigentlichen Beschlußfassung stattfinden, dienen von ihrer Zielrichtung her dagegen vielfach der „Erhöhung“ der Legitimation einer Person oder eines politischen Systems.
Die zeitliche Kategorisierung offenbarte bereits die verschiedenen Zielrichtungen, die konsultative Referenden entsprechend ihren oben aufgezeigten Funktionen einnehmen können. Soll die Volksbefragung lediglich formal einer in Wirklichkeit längst gefallenen oder sogar bereits vollzogenen Entscheidung nachträglich eine gesteigerte Legitimation qua Plebiszit verschaffen, liegt ein akklamatorisches konsultatives Referendum vor Davon streng zu unterscheiden ist der Fall, daß der Entscheidungsträger das Ergebnis trotz seiner rechtlichen Unverbindlichkeit für sich als verbindlich ansieht (ScheinKonsultativabstimmung), Ist die Abstimmung rein zur Erforschung der Volksmeinung konzipiert, kann man von einem demoskopisch-konsultativen Referendum sprechen. Dieses ist in seiner Meinungserforschungsfunktion der Idealfall einer konsultativen Abstimmung, wenn auch in der Praxis kaum anzutreffen Soll die Volksbefragung hingegen vorwiegend propagandistischen Zwecken dienen, liegt ein agitatorisch-konsultatives Referendum vor.
Schließlich lassen sich zwei Arten konsultativer Referenden unterscheiden, denen beiden gemeinsam der Versuch des Initianten ist, durch die Abhaltung der Volksbefragung einen Konsens in einer Streitfrage zu erzeugen. Je nachdem. ob die Meinungsäußerung des Volkes eine Art „schiedsrichterliche“ Funktion besitzt oder die Befragung sich spannungsmildernd, integrierend auswirkt, kann von einer arbitra-torisch-konsensualen bzw. integrativ-konsensualen Konsultativabstimmung gesprochen werden
III. Das konsultative Referendum im System politischer Willensbildung
Eine Kategorisierung der herkömmlichen Erscheinungsformen unmittelbarer Volksbeteiligung kann sich an einer Vielzahl von Kriterien ausrichten. Herkömmlich unterscheidet man perfekte (= folgenreiche) Formen, wozu Volksbegehren und Volksentscheid gehören, von der imperfekten (= folgenlosen) Volksbefragung. Liegt „ein Antrag aus dem Volk an das Volk“ vor und entscheidet dieses (Volk) als Herr des Gesetzgebungsverfahrens unter Umständen später auch über den eingereichten Gesetzentwurf, liegt ein Volksbegehren (Volksinitiative) vor. Demgegenüber ist unter dem Volksentscheid die Abstimmung des Volkes über einen Gesetzentwurf oder eine Sachfrage zu verstehen.
Alle Bundesländer, bis auf die norddeutschen Länder Hamburg, Schleswig-Holstein und Niedersachsen, haben in ihren Verfassungen Verfahren direkter Demokratie aufgenommen. Allen Verfahren, ob sie die Verfassungsgebung oder die Gesetzgebung betreffen, ist gemeinsam, daß ihre Folgen rechtlich verbindlich sind (sogenannte perfekte Volksrechte).
Kein Entscheidungscharakter kommt hingegen der (konsultativen) Volksbefragung zu. Ihr Ergebnis soll lediglich die Grundlage einer noch zu treffenden Entscheidung sein, d. h. sie hat nicht notwendigerweise eine staatsrechtliche Folgewirkung. Folgenlose, in ihren Wirkungen unverbindliche Volks-kompetenzen, sei es als (imperfekte) Volksinitiativen oder (imperfekte) Referenden, kennen die Bundesländer nicht; sie finden sich hingegen in einigen ausländischen Verfassungsordnungen (Spanien, Schweden usw.).
Vom konsultativen Referendum abzugrenzen sind daneben Sonderformen wie das Plebiszit oder das abrogative Referendum. Das abrogative Referendum ist eine vor allem im italienischen Recht praktizierte Referendumseigenart, die auf die Aufhebung eines schon in Kraft befindlichen Gesetzes oder Gesetzesteils hinzielt. Kommt keine derartige Initiative zustande, wird das Gesetz „unanfecht-bar“. Ist das Referendum dagegen erfolgreich, ist das entsprechende Gesetz aufzuheben. Das abrogative Referendum unterscheidet sich damit vom konsultativen Referendum durch seine dezisive Natur hinsichtlich der Rechtsfolgen des Ergebnisses.
Auch das Plebiszit wird im gewöhnlichen Sprachgebrauch für eine Vielzahl von Akten der Beteiligung des Volkes am Prozeß politischer Willensbildung verwandt. Während in Deutschland der Begriff mehr oder weniger wertneutral ist und mit Bezeichnungen wie „Volksabstimmung“ und „Referendum“ vielfach synonym gebraucht wird, löst der Terminus in der Schweiz und in Frankreich negative Assoziationen aus. Vielfach als politisches Schlagwort eingesetzt, bezeichnet Plebiszit dort eine entartete Form der Volksabstimmung bzw.den „Niedergang in normlose und willkürliche Volksbefragungen“.
Einer pragmatischen Einteilung entsprechend, können zwei Plebiszitformen — Territorial-und innerstaatliche Plebiszite — unterschieden werden. Innerstaatliche Plebiszite sind vielfach in Staaten ohne strenge Formen parlamentarischer Demokratie anzutreffen. Sie sind für die sie veranstaltende und kontrollierende Regierung nicht bindend. Jene Abstimmungen lassen im großen und ganzen die „genuin“ konsultative Natur entsprechender konsultativer Abstimmungen in demokratisch regierten Staaten vermissen. Funktion des Plebiszits ist eher, ein vermeintliches Vertrauensverhältnis derjeweiligen Führung zum Volke nach außen sichtbar zu machen, d. h. anstelle einer Konsultation steht die (plebiszitäre) „Bestätigung“. Innerstaatliche Referenden im beschriebenen Sinne sind demnach weitgehend der Rubrik des akklamatorisch-konsultativen Referendums unterzuordnen.
Eine „Blütezeit“ erlangte demgegenüber das (Territorial-) Plebiszit zwischen 1848 und 1868 im zweiten französischen Kaiserreich und im italienischen Risorgimento. Seit dem Ende des vorigen Jahrhunderts kam es kaum noch zur praktischen Anwendung. Erst die von Woodrow Wilson verteidigte 16 Idee des Selbstbestimmungsrechts der Völker führte später wieder vermehrt zu Plebisziten, bei denen die stimmberechtigten Einwohner eines Gebietes darüber abstimmten, ob das betreffende Gebiet bei dem alten Staat verbleiben oder einem neuen einverleibt werden sollte. Das (Territorial-) Plebiszit wird einerseits inhaltlich entwertet durch die übersteigerte Emotionalisierung der betroffenen Bevölkerung und andererseits durch die Tatsache, daß gerade autoritäre Regime eine besondere „Vorhebe“ (Loewenstein) zu seiner Ab-haltung zeigten. Abgesehen von wenigen Ausnahmen waren sie vielfach nichts als die „ratification superflue d’un fait accompli". Mehrheitlich hatten diese Plebiszite also lediglich akklamatorischen Charakter.
IV. Verfassungsrechtliche und verfassungspolitische Aspekte des konsultativen Referendums
1. Spezifische Problematik Die spezifische Problematik konsultativer Referenden resultiert aus dem Auseinanderklaffen von rechtlicher Unverbindlichkeit einerseits und den politischen Folgen dieser Abstimmungsart andererseits. Die Frage, ob für die Bewertung des Rechts-instituts einzig streng positivistisch auf seine rechtUche Unverbindlichkeit abgestellt werden kann oder seine faktisch-politischen Folgen im Vordergrund der Betrachtung zu stehen haben (soge-nannte „Fernwirkung"), wurde in der französischen Staatsrechtswissenschaft bereits um die Jahrhundertwende diskutiert. Während A. Esmein und später J. Lafferiere das konsultative Referendum ablehnen, weil die von dieser Institution ausgehenden Wirkungen mit den Prinzipien des Repräsentativsystems unvereinbar seien, läßt es sich L. Duguit und Joseph-Barthelemy/P. Duez zufolge ohne weiteres in ein Repräsentativsystem integrieren. Für Duguit ist dabei einzig die Tatsache maßgeblich, daß das Parlament die sich vermittels des konsultativen Referendums äußernde Volksmeinung nötigenfalls mißachten könne. Auf die „politische Fern-Wirkung“ konsultativer Referenden dürfe nicht abgestellt werden. Esmein bezeichnet es demgegenüber als illusorisch, zu glauben, man könne durch ein konsultatives Referendum das Volk als „Souverän“ seiner ursprünglichen Stellung „entkleiden“ und die Wähler in „simples donneurs de conseils" überführen
Esmein ist im Ergebnis zuzustimmen. Eine rein rechtliche Betrachtungsweise würde dem Problem der konsultativen Abstimmung nicht gerecht. Eine begrifflich scharfe, logisch-zwingende Grenzziehung zwischen „nur politisch" und „auch rechtlich“ verbindlichen Abstimmungen ist nicht möglich. In diesem Sinn ist auch die Rechtsprechung des schweizerischen Bundesgerichts und diejenige des Bundesverfassungsgerichts zu verstehen, in der übereinstimmend der Aspekt der faktischen Bindungswirkung einer konsultativen Abstimmung in den Vordergrund gerückt wird. Das schweizerische Bundesgericht hebt hervor, daß das Entscheidungsorgan sich über das Ergebnis einer konsultativen Abstimmung „politisch kaum hinwegsetzen“ könne, da eine konsultative Abstimmung „fast ebenso“ binde, wie wenn eine rechtlich verbindliche Befragung durchgeführt worden wäre
Das Bundesverfassungsgericht, das sich mit dieser Frage anläßlich der hamburgischen und bremischen Gesetze „betreffend die Volksbefragung über Atomwaffen“ auseinanderzusetzen hatte, erblickte in der beabsichtigten Befragung einen Vorgang der organschaftlichen Staatswillensbildung. Dieser stelle sich wegen seines amtlichen Charakters hervorgerufen durch die für das Wahlverfahren geltenden Vorschriften nicht lediglich als Erscheinung des „gesellschaftlich-politischen Bereichs“ dar 2. Verfassungsrechtliche und -politische Besonderheiten Das konsultative Referendum führt in der Verfassungswirklichkeit zu einer Vielzahl von verfassungsrechtlichen und verfassungspolitischen Einzelfragen. Angesprochen sind in erster Linie die Initiierungsbefugnis, die Definitionsherrschaft betreffend die Frageformulierung und die Bewertung des Abstimmungsergebnisses.
Der Einbau eines Initiativrechts der Bürger birgt die Gefahr, die Verantwortlichkeiten innerhalb des exakt austarierten parlamentarischen Regierungs-Systems zu verschieben Abgesehen von der Begünstigung des demagogischen Mißbrauchs würde am Parlament vorbei und ohne parlamentarische Verantwortung die Aktivbürgerschaft organschaftlich im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts tätig. Demgegenüber ist es im parlamentarisch-repräsentativen System sinnvoll, nur dem Parlament, bei dem als Stätte politischer Meinungsbildung und -auseinandersetzung die Aufgabe der politischen Führung ressortiert, die Befugnis einzuräumen, konsultative Referenden zu veranstalten. Eine Differenzierung in wichtige, und damit konsultativ referendumswürdige, und in nicht wichtige, d. h. referendumsunwürdige Entscheidungen, liefe im übrigen auf ein „ZweiklassenSystem“ von parlamentarischen Entscheidungen hinaus. Neben der „implizierten“ Abwertung des Bundestages, der sich bislang nicht vor der verantwortlichen Entscheidung von sogenannten „Lebensfragen der Nation“ gedrückt hat, stünde die Düpierung der Bürger, deren — vielleicht mehrheitlicher — „Ratschlag“ in der Endentscheidung keine Berücksichtigung fand.
Teilweise wird gefordert, einer Parlamentsminderheit — ähnlich dem Untersuchungsrecht — die Möglichkeit zu eröffnen, politische Fragen einer bestimmten Tragweite durch das Volk beantworten zu lassen. Eine derartige „Volksenquete“, die „Artikulations-und Informationsfunktionen“ erfüllen soll, begegnet indes Bedenken. Wie sich gezeigt hat, besteht insbesondere bei dieser Fallgestaltung die Gefahr des Umschlagens von der beabsichtigten Partizipations-in die Oppositionsfunktion eines konsultativen Referendums. Die parlamentarische Minderheit, die sich mit ihren Vorstellungen im Parlament nicht hat durchsetzen können, wäre allzuleicht versucht, durch den Appell an das Volk und die aus einer Befragung resultierende spezifische Legitimität einer Volksmeinung, Parlamentsmehrheit und Regierung unter „Druck“ zu setzen, ihnen Konzessionen abzuhandeln oder notwendige Entscheidungen zu blockieren.
Ein weiteres Problem resultiert bekanntlich aus der Fragestellung: Wie läßt sich die Komplexität einer bestimmten Problematik in eine schlichte „Entweder/Oder" -Alternative fassen? Wo die Möglichkeit der selbständigen Beurteilung fehlt, tritt an ihre Stelle vielfach die rein emotional geprägte Stellungnahme. Eine Befragung nach der Zweckmäßigkeit der Wiedereinführung der Todesstrafe nach einem spektakulären Mord böte hierfür sicherlich ein anschauliches Beispiel
Daneben tritt die in diesem Zusammenhang ganz entscheidende Definitionsherrschaft bei der Fragestellung. Aus der Meinungsforschung ist geläufig, daß schon Nuancen in der Formulierung das Ergebnis beeinflussen. Derjenige, der die Frage formuliert, hat es in der Hand, die sachliche Entscheidung wesentlich zu bestimmen. Gelingt es, eine Fragealternative zu vermeiden, die weder eine Scheinfrage noch suggestiver oder akklamatorischer Natur ist, kann eine weitere Schwierigkeit aus der Interpretation des Abstimmungsergebnisses erwachsen. Fällt bei einer geringen Abstimmungsbeteiligung das Ergebnis zwischen Fragealtemativen knapp aus, läßt sich daraus kaum ein entscheidungsanweisender „Ratschlag“ des Volkes entnehmen. Gleiches muß dann gelten, wenn das Abstimmungsergebnis als solches zwar eindeutig im Sinne einer klaren Mehrheit der abgegebenen Voten ist, aufgrund einer hohen Stimmenthaltung diese allerdings nur einen Bruchteil der möglichen abzugebenden Stimmen ausmachen
V. Vereinbarkeit des konsultativen Referendums mit den Strukturprinzipien der repräsentativen Demokratie
1. Formelles und materielles Repräsentationsverständnis Es gehört wohl zu den schwierigsten Aufgaben der Verfassungslehre, das Wesen des Repräsentationsbegriffs zu bestimmen. Im 20. Jahrhundert gebührt insbesondere Carl Schmitt das Verdienst, durch seine wertbezogene und überempirische Auffassung der Repräsentation als „etwas Existenzielles“ entschieden der noch im 19. Jahrhundert vorherrschenden Auffassung entgegengetreten zu sein, wonach Repräsentation gewissermaßen den technischen „Kunstgriff“ zur Lösung des Vertretungsproblems darstelle.
Andererseits ist die Demokratieformel Schmitts von der „Identität von Herrscher und Beherrschten“ entscheidend mit dafür verantwortlich, daß in den Begriffspaaren Repräsentation und Identität noch vielfach gegenläufige Prinzipien gesehen werden. Völlig zu Recht hat Hoffman darauf aufmerksam gemacht, daß das Ausspielen der politischen Identität des Volkes gegen die institutionelle Repräsentation im Sinne einer prinzipiellen Antithese unhaltbar sei. Denn wie anders als durch ein gewisses Maß an Repräsentationsstruktur kann der Volkswille, der seinem Wesen nach unformiert ist und der Formung bedarf, zwecks Artikulation „wirkender Wille“ (E. Kaufmann) werden. Während dies Rousseau in seiner Bemerkung: „La volonte ne se represente point“ (Du Contrat Social) verkennt, ist es von Kant in seiner Schrift „Zum ewigen Frieden“ prägnant zum Ausdruck gebracht worden: „Alle Regierungsform nämlich, die nicht repräsentativ ist, ist eigentlich eine Unform.“
Repräsentation wird in der gegenwärtigen verfassungstheoretischen Diskussion in einem formellen und materiellen Sinn verstanden. Dem entspricht die Verweisung auf die Ordnungs-bzw. Optimationsfunktion von Repräsentativorganen. Während erstere die „Gewährleistung effektiver Handlungsund Entscheidungsbedingungen“ (Guggenberger) bezweckt, kommt dem optimationsfunktionalen Element die Aufgabe zu, die zu treffenden Entscheidungen qualitativ zu verbessern. Dem dient die Übertragung der Entscheidungsfindung auf verantwortlich räsonnierende Repräsentanten. Für sie findet sich seit der französischen Revolution in den geschriebenen Verfassungen die Charakterisierung als an Aufträge nicht gebundene und weisungsfreie Abgeordnete. Die Unabhängigkeit derselben im Hinblick auf konkrete Anliegen des Wählers bedeutet indes nicht Ungebundenheit. Der Repräsentant bleibt vielmehr „zurückgebunden“ an den Willen der Repräsentierten. Richtschnur seines repräsentativen Handelns sind die „politischen und sozialethischen Vorstellungen . . . über die in der Gemeinschaft der breiteste Konsens besteht“
Obgleich die Enquete-Kommission Verfassungsreform „gelegentlich aufgetretene, wenngleich nicht tiefgehende Entfremdungserscheinungen zwischen Volk und Parlament“ feststellte, hat sie die Frage, ob es zur Rückbindung und demokratischen Legitimation der staatlichen Leitungsorgane neuer Mit-wirkungsmöglichkeiten der Bürger in plebiszitärer Form bedarf, kategorisch verneint. Sie hat für das Grundgesetz die Notwendigkeit der von Wolfgang Böckenförde und Ulrich Scheuner grundsätzlich bejahten Möglichkeit der „punktuellen“ (Böckenförde), als „Ergänzung und Verbesserung“ (Scheuner) verstandenen plebiszitären Umbildung des Repräsentativsystems ausgeschlossen.
Der Enquöte-Kommission ist zuzustimmen, wenn sie statuiert, daß bereits aus Gründen einer wirksamen Sacherledigung ein Repräsentativsystem unerläßlich ist. Ihrer Feststellung, daß „ein so hochor-1 ganisiertes und hochdifferenziertes (politisches) Gemeinwesen wie die Bundesrepublik Deutschland, ohne repräsentative oberste Leitungsor-1 gane . . . nicht bestehen kann“ ist deshalb nichts hinzuzufügen. Im Gegensatz zur überwiegenden Zahl der westlichen Demokratien, die in ihren Verfassungen ein „Mischsystem“ plebiszitärer und repräsentativer Elemente vorsehen, hat das Grundgesetz fast gänzlich auf den Einbau plebiszitärer Elemente verzichtet. Es ist mit den Worten von Emst Fraenkel eine „superrepräsentative“ Verfassung. Mit diesem Repräsentationsverständnis des Grundgesetzes ist ein konsultatives Referendum wegen seiner Spezifika in der Tat schwerlich vereinbar. 2. Von der rezeptiv-repräsentativen zur responsiv-
konsensualen Repräsentativdemokratie Seit einigen Jahren mehren sich die Zeichen, die von Schwankungen im politisch-rechtlichen Be-wußtsein oder einer schwindenden Akzeptanz der tragenden Prinzipien der repräsentativen Demokratie künden Um den dem Repräsentativsystem immanenten „inneren Trend“ aufzuhalten, „im Laufe der Zeit immer repräsentativer zu werden und unmittelbare plebiszitäre Bürgerbeteiligung eher zunehmend aufzusaugen als freizusetzen“ werden verschiedene Konzepte vertreten. Ihr gemeinsames Ziel ist eine zeitgemäße Interpretation parlamentarischer Repräsentation anstelle plebiszitärer Uminterpretation. Der der angloamerikanischen normativen und empirischen Demokratietheorie entstammende Begriff der Responsivität („responsiveness") bezeichnet eine bestimmte Art des Rückkoppelungsvorgangs des politischen Handelns der Regierenden und Repräsentanten an die Wünsche und Interessen der Repräsentierten. Repräsentation wird als Prozeß verstanden, der durch „Aufnahmebereitschaft und Sensibilität" für akute oder latente gesellschaftliche Probleme geprägt ist Das Konzept der kommunikativen Demokratie sucht demgegenüber, durch die Verschränkung der parlamentarischen und vor-parlamentarischen Kommunikation eine direkte und intensive (kommunikative) Beziehung zwischen Repräsentanten und Repräsentierten herzustellen. Das Ziel der repräsentativen Demokratie, die Zurückbindung der Regierenden an die Zustimmung der Regierten, soll erreicht sein, wenn im politisch-rechtlichen Bewußtsein des Bürgers die von den Repräsentativorganen eingeschlagene Politik als zumindest anerkennungswürdig erscheint Ein solches Repräsentationsverständnis läßt sich anschaulich als responsiv-konsensual bezeichnen. Es ist geprägt zum einen durch die Offen-haltung der „Kommunikationsbahnen“ zwischen Wählern und Gewählten zur Legitimation von Entscheidungen. Zum anderen dient ein „konsensschaffender Dialog“ der Rückbindung des repräsentativen Handelns an die „breite Konsensbasis der Rechtsgemeinschaft“ (Zippelius). In der Praxis kann der „konsensschaffende Dialog“ unter anderem unter Zuhilfenahme von Konsultationsverfahren durchgeführt werden. ‘Im Rahmen eines solchen responsiv-konsensualen Repräsentationsverständnisses könnte ein konsultatives Referendum womöglich dazu beitragen, den „spezifischen Informationsverlust im Repräsentativsystem“ (Ellwein) auszugleichen. Gleichwohl bleibt es fraglich, ob das konsultative Referendum in der Praxis überhaupt dazu geeignet ist, eine Erhöhung der Akzeptanz bei konfliktträchtigen politischen Entscheidungen zu bewirken.
VI. Verfassungsvorbehalt für konsultative Referenden
Es können an dieser Stelle nicht die Argumente der Gegner und Befürworter eines Verfassungsvorbehalts für konsultative Referenden abschließend gewürdigt werden. Anhand eines „typischen“ Vorbringens sei lediglich die Ambiguität der einzelnen Argumente aufgezeigt. Wenn von den Befürwortern eines Verfassungsvorbehalts regelmäßig die negativen historischen Erfahrungen, die den Verfassungsgeber zur Verwerfung fast aller plebiszitären Elemente bewogen hätten, ins Feld geführt werden, geht dies für das konsultative Referendum als solches „ins Leere“. Der Komplex Volksbefragungen ist — wie H. Holtkotten aufgrund seiner eigenen Mitarbeit im Allgemeinen Redaktionsausschuß bestätigt — im parlamentarischen Rat weder behandelt noch seine besondere, sich von Volksbegehren und -entscheiden abhebende Eigenart überhaupt gesehen worden Hinzu kommt, daß — wie aus den Erörterungen zum Entwurf des Art. 20 GG im Ausschuß für Grundsatzfragen des Parlamentarischen Rates vom 14. Oktober 1948 erhellt — ein „handelndes Tätigwerden“ des Volkes einzig durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung nicht beabsichtigt war. Auf die Bemerkung des Ausschußvorsitzenden, H. v. Mangoldt, man dürfe keinesfalls sagen, daß das Volk „nur in diesen Organen handelnd tätig“ werden könne, denn „dann wäre die Volksabstimmung ausgeschlossen“ entgegnete Carlo Schmid: „Wir wollen kein Monopol für die repräsentative Demokratie.“ Carlo Schmids Replik blieb unwidersprochen.
Befremdend muß es in diesem Zusammenhang auch wirken, daß seit der Neufassung des Art. 29 GG im Jahre 1976 (BGBl. I, S. 2383) diese Bestimmung heute keinen Fall mehr der in Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG normierten „Abstimmungen“ des Bundes-volkes enthält. Das Auslegungsergebnis, daß der Begriff „Abstimmungen“ also jeglichen Anwendungsbereichs verlustig geworden wäre, stößt aber an die Grenze des möglichen Wortsinns von Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG. Lassen sich einer Auslegung des Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG in grammatisch-systematischer wie auch historisch-genetischer Hinsicht demnach auch Anhaltspunkte entnehmen, die eher gegen als für einen Verfassungsvorbehalt sprechen, ist dieser gleichwohl zu bejahen.
Mit dem Bundesverfassungsgericht ist in diesem Zusammenhang maßgeblich auf den Umstand abzustellen, daß das im Wege eines konsultativen Referendums befragte Volk organschaftlich an der Staatswillensbildung mitwirkt. Das konsultative Referendum bricht — ausgestattet mit der besonderen demokratischen Legitimation eines Volksvotums und dem daraus resultierenden hohen Grad faktischer Verbindlichkeit — letztlich in das exakt austarierte Entscheidungssystem des Grundgesetzes im Bereich der Staatswillensbildung ein. Die konsultative Befragung muß damit zwangsläufig zu Rückwirkungen auf den Gesetzgebungsprozeß und zu „Gewichtsverschiebungen“ insoweit führen, als das Kompetenzgefüge zwischen den Verfassungsorganen „partiell und ad hoc“ verändert wird. Das „primäre Organ“ Volk (Curtius) wird faktisch in größerem Umfang an der Staatswillensbildung beteiligt, als es verfassungsmäßig bestimmt ist. Die Entscheidung über die Zulässigkeit/Unzulässigkeit dieser Kompetenzerweiterung ist im repräsentativen Verfassungssystem aber einzig dem Verfassungsgesetzgeber überantwortet.
W. Weber und P. Krause haben in diesem Zusammenhang auf zwei weitere Gesichtspunkte aufmerksam gemacht Da die Entscheidung über die Durchführung einer Volksbefragung wie die über ihren Zeitpunkt, über ihren Gegenstand und die Frageformulierung im einzelnen „zu den höchsten Verfassungsfunktionen“ gehöre, die niemand ursupieren könne, sei — so Weber — eine Abstimmung jedenfalls solange verfassungsrechtlich unzulässig, als nicht durch eine Verfassungsänderung diese Verfassungsinstanz bezeichnet ist. Krause weist darüberhinaus zu Recht darauf hin, daß die Herleitung eines einfachen Gesetzesvorbehalts für Abstimmungen generell aus dem Topos „Wahlen und Abstimmungen“ sich „gänzlich von der herkömmlichen Idee des Verfassungsstaats — nicht nur der Weimarer Zeit, sondern auch der Länder der Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg —“ entfernen müsse. Eine Gemeinsamkeit aller deutschen Verfassungen bis zum Grundgesetz sei es jedenfalls gewesen, die wesentlichen Einzelheiten der Ausübung der Staatsgewalt durch das Volk selbst zu regeln.
Als Fazit bleibt festzuhalten: Eine Verfassungsergänzung ist die der spezifischen Funktion der Verfassung als Grundordnung eines Staates angemessenste Vorgehensweise, um die aufgeworfene Problematik einer „sachgemäßen Problemlösung“ zuzuführen. Selbst wenn eine staatsrechtliche Verbindlichkeit für den Entscheidungsträger zwingend von der bloßen Konsultation des Volkes nicht ausgeht, das Volk als (Staats-) Organ und das Volk als Souverän juristisch unterschieden werden können, läßt es sich in der staatlich-politischen Wirklichkeit nicht in zwei voneinander unabhängige, verschiedene Größen auftrennen. „Beide sind letztlich dasselbe , Volk‘.“ Angesichts der potentiellen, von einer amtlichen Befragung hervorgerufenen politischen Auswirkungen, ist es deshalb ratsam, das Institut des konsultativen Referendums durch die explizite Aufnahme in das Grundgesetz zu sanktionieren. Als unbedenklich böte sich eine verfassungsrechtliche Regelung an, die entsprechend Art. 38 Abs. 3 GG dem Bundesgesetzgeber insoweit einen Gesetzgebungsauftrag erteilt. Solange dies nicht geschieht, findet sich auch keine Kompetenz zum Erlaß eines Bundesabstimmungs-oder Bundesbefragungsgesetzes.
VII. Verfassungspolitischer Ausblick
Die Frage, ob das konsultative Referendum zur Erhöhung der Akzeptanz bei konfliktträchtigen politischen Entscheidungen beitragen und so deren Legitimität als auch die Handlungsfähigkeit der staatsleitenden Organe zu stärken vermag, ist grundsätzlich zu verneinen. Die Auswertung der Erfahrungen, die mit dieser Referendumsart im Ausland gemacht wurden, bestätigen nicht die von schweizerischen Sozialwissenschaftlern für die Volksrechte — Referendum und Initiative — getroffenen Feststellungen einer Festigung der Legitimations-und Integrationsstruktur
Bis auf vereinzelte, sich nur temporär streitschlichtend auswirkende konsultative Referenden, erwies sich dieses Institut nicht als ein geeignetes Konfliktregelungsmittel. Auch der Vorstellung, es sei besonders geeignet, „Transparenz zu schaffen“ und „Interessen auf breiter Ebene zu artikulieren“, ist mit großer Skepsis zu begegnen. Insgesamt ist des-halb von einer Praktizierung konsultativer Referenden auf Bundesebene abzuraten. Es gelten auch hier die Vorbehalte, die allgemein plebiszitären Verfassungselementen gegenüber zu machen sind Neben einer zu erwartenden stark emotionalisierten und auf den Austausch von Schlagworten reduzierten Diskussion, dürften darüber hinaus nach dem Urnengang von Millionen von Bürgern Kompromisse noch schwieriger zu schließen sein. Demgegenüber günstigere Eignungsprognosen lassen sich für ein konsultatives Referendum auf kommunaler Ebene stellen. Jene Abstimmungen vermochten sowohl eine Befriedungsfunktion im weitesten Sinne auszuüben, wie sie es auch den Bürgern ermöglichten, erfolgreich Interessen zu artikulieren. Die Gründe dafür sind wohl in der Überschaubarkeit der gemeindlichen Verhältnisse und in den meist ortsbezogenen Problemen zu suchen.