I Einleitung
In der Eröffnungsveranstaltung des 11. Kongresses der Deutschen Gesellschaft für Erziehungswissenschaft im März 1988 konnten die in Saarbrücken versammelten Pädagogen einen illustren Gast begrüßen: Bundespräsident Richard von Weizsäcker. Dieser hielt sich in seiner Einführungsrede nicht lange-bei den üblichen Höflichkeitsfloskeln auf, sondern kam sogleich zum Kernproblem des Kongreßthemas „Bildung und Erziehung als öffentliche Aufgabe“: „Besteht diese öffentliche Verantwortung nicht gerade auch darin, die freie Entfaltung vieler Initiativen zu fördern?“ fragte er und fuhr fort, daß der Staat zwar diese Freiräume im Bildungswesen schaffen und sichern, aber nicht selbst ausfüllen müsse Damit war das alte und zentrale, noch immer „unerledigte Problem“ der deutschen Schulverfassungsentwicklung angesprochen: das Verhältnis zwischen Schule und Staat, das Verständnis von öffentlicher Erziehung. Zugleich wurde an der Schwelle des 40. Jubiläums der Bundesrepublik eine bildungspolitische Diskussion aus der Nachkriegszeit und den Anfangsjahren der Bundesrepublik wiederaufgenommen, die in der Zwischenzeit zurückgedrängt und weitgehend in Vergessenheit geraten war.
Im folgenden soll diese Entwicklung aus einer Perspektive nachgezeichnet werden, die nicht wie in der spätabsolutistischen Tradition des Preußischen Allgemeinen Landrechts von 1794 Schule einseitig nur als eine „Veranstaltung des Staates“ sieht, sondern in einem modernen liberal-demokratischen Verständnis als eine gemeinsame Aufgabe aller Beteiligten: von Schülern, Eltern, Lehrern, gesellschaftlichem Umfeld, Gemeinde und Staat. Dabei kann auf Vorbilder in unseren nördlichen und westlichen Nachbarstaaten zurückgegriffen werden; aber auch in Deutschland selbst hat diese Konzeption eine ehrwürdige Tradition. An diese Alternativen zur dominierenden Staatsschulverfassung zu erinnern, gebietet nicht nur die historische Gerechtigkeit; aus ihnen können immer noch nützliche Anregungen für die künftige Schulgestalt gewonnen werden.
II. Die deutsche Schulverfassungstradition
Zum besseren Verständnis der Positionen und Kontroversen in der Bundesrepublik ist ein kurzer Rückblick auf die deutsche Schulverfassungstradition erforderlich. Dabei wird im folgenden der Begriff Schulverfassung nicht nur — wie meist üblich — für die innere Ordnung der Einzelschule, d. h. für die Schulbetriebsverfassung verwendet, sondern auch für die Ordnung des Schulwesens insgesamt, d. h. für die Schulsystemverfassung.
Die bereits erwähnte Formulierung des Preußischen Allgemeinen Landrechts ist repräsentativ für das erfolgreiche Bemühen des aufgeklärten Spätabsolutismus, das bis dahin zumeist ständisch oder privat betriebene Schulwesen in staatliche Verantwortung zu überführen. Dieser über eine lange Zeit laufende Prozeß der schrittweisen Ablösung kirchlicher und kommunaler Kompetenzen durch den Staat ist sowohl in der zeitgeschichtlichen als auch in der späteren schulgeschichtlichen Beurteilung als ein notwendiger Weg der Überwindung der ständischen Gesellschaftsordnung überwiegend positiv bewertet worden. Dabei wurde das Problematische an dieser Entwicklung nicht immer hinreichend berücksichtigt: daß nämlich die Schule in die Hand einer autoritären Staatsorganisation geriet und es im 19. Jahrhundert in Deutschland nicht gelang, diese obrigkeitsstaatliche Tradition zu überwinden und das Verhältnis von Staat und Gesellschaft auf eine neue zeitgemäße, liberal-demokratische Grundlage zu stellen. Dies hat zu anhaltenden Auseinandersetzungen auch im Bereich der Schulver3 fassung geführt; die Frage „Wem gehört die Schule?“ war ein Dauerthema der wissenschaftlichen und politischen Diskussion
Alle Bemühungen, das Schulwesen als eine öffentliche Einrichtung in kommunaler oder genossenschaftlicher Selbstverwaltung unter Anerkennung der staatlichen Gesamtverantwortung neu zu organisieren, blieben erfolglos: Die liberalen preußischen Reformer scheiterten zu Beginn des 19. Jahrhunderts ebenso wie später Rudolf von Gneist oder Friedrich Wilhelm Dörpfeld mit ihren kommunalen bzw. genossenschaftlichen Konzeptionen. Auch prominente Pädagogen, die sich von Befürwortern der Staatsschule zu Kritikern der obrigkeitlichen Verfügungsgewalt über die Schule und ihrer bürokratischen Reglementierung wandelten — wie Trapp und Campe am Ausgang des 18. Jahrhunderts, Mager, Diesterweg und Wander in der Mitte des 19. Jahrhunderts —, vermochten nichts auszurichten gegen den umfassenden staatlichen Zugriff auf die Schule, der schließlich in der Hegelschen Staatsphilosophie mit ihrer Idealisierung und Mythologisierung des Staates eine neue Legitimationsgrundlage fand.
Daran änderte sich auch in der Weimarer Republik wenig; die erste deutsche liberale Demokratie fand in der Schulverfassung keinen Niederschlag. Die Forderung des Art. 143 Abs. 1 der Weimarer Reichsverfassung (WRV), daß „für die Bildung der Jugend durch öffentliche Anstalten zu sorgen“ sei, schrieb die Schule als staatliche Einrichtung im Sinne des traditionellen öffentlichen Anstaltsrechts fest; entsprechend wurde die in Art. 144 Abs. 1 WRV festgelegte staatliche Aufsichtspflicht extensiv interpretiert: „Die Schulaufsicht ist ungeachtet ihres Namens nicht nur Aufsicht im engeren und eigentlichen Sinne, d. h. keine bloße Kontrolle einer von der Staatsverwaltung im Subjekt geschiedenen Selbstverwaltung . . .. sondern mehr und etwas anderes: Leitung und Verwaltung der inneren Schulangelegenheiten durch den Staat.“
Verschiedene Versuche, wenigstens eine partielle Mitwirkung von Lehrern und Eltern an der inneren Schulverwaltung zu erreichen, hatten nur begrenzten Erfolg oder scheiterten ganz; erst recht blieben weitergehende Überlegungen zur Reform der Schulverfassung — wie z. B. Kurt Riedels Konzept öffentlich-rechtlicher Schulgenossenschaften — ohne jede Chance Ebenso wie die alternativen Unterrichtskonzepte der Reformpädagogik wurden auch die schulorganisatorischen Alternativen in die Randexistenz der Privatschulen verwiesen; sie konnten nur wenig auf das allgemeine Schulwesen einwirken. Der nationalsozialistische Staat beseitigte schließlich alle Ansätze einer demokratischen Schulverfassung.
III. Gescheiterte Reformansätze der Nachkriegszeit
Bei der politischen Neuordnung Deutschlands nach der Zerschlagung des NS-Regimes hatte das Bildungswesen für die alliierten Siegermächte eine zentrale Bedeutung. Ihre Forderung nach Demokratisierung des Bildungswesens bezog sich nicht nur auf eine Reform der Unterrichtsinhalte und des Erziehungsstils sowie auf die Verwirklichung gleicher Bildungschancen für alle durch ein horizontal gegliedertes Schulwesen, sondern schloß ausdrücklieh auch eine Demokratisierung der Bildungsverwaltung ein: „Full provision should be made for effective participation of the people in the reform and organization as well as in the administration of the educational system“ 5a). Doch hatten die Alliierten keine konkreten Vorstellungen darüber, wie diese demokratische Schulverfassung im einzelnen aussehen sollte; außerdem überließen sie in den Westzonen die Umsetzung der Kontrollratsdirektive den Deutschen selbst. Und diese haben bekanntlich weder die Schulorganisation'noch die Schulverfassung grundlegend reformiert, sondern im Rückgriff auf die Weimarer Republik sowohl am herkömmlichen dreigliedrigen Schulwesen festgehalten als auch an der traditionellen Trägerschaft und Verwaltung der Schule. Die ersten bildungspolitischen Parteiprogramme sowie die frühen Lan-desverfassungen und Schulgesetze gingen ganz selbstverständlich vom Primat der Staatsschule in den hergebrachten Verwaltungsstrukturen aus; die alliierten Vorgaben wurden schlicht ignoriert. Vereinzelte Reformansätze blieben ohne Resonanz; in einer neueren Gesamtdarstellung der Schulpolitik der Besatzungsmächte wird bei der Behandlung der Direktive Nr. 54 die Demokratisierung der Schulverwaltung nicht einmal mehr erwähnt
Auch bei der Ausarbeitung des Grundgesetzes wurde zur Fixierung der staatlichen Verfügungsgewalt über die Schule (in Art. 7 Abs. 1 Abs. 1 6) ohne große Überlegung und Diskussion auf den entsprechenden Text der WRV zurückgegriffen). Das Bundesverwaltungsgericht hat 1956 die traditionelle Interpretation ausdrücklich bekräftigt, als es den Aufsichtsbegriff definierte als „Inbegriff der staatlichen Herrschaftsrechte über die Schule, nämlich die Gesamtheit der staatlichen Befugnisse zur Organisation, Planung, Leitung und Beaufsichtigung des Schulwesens“ (BVerwGE6, 104).
Als Gegenwehr gegen diese Entwicklung sind neben dem Anspruch der Kommunen auf eine stärkere Einbeziehung der Gemeinden in die Verantwortung für die Schulen 7) vor allem zwei Gesetzes-initiativen — in Hessen und Nordrhein-Westfalen — zu nennen, die im Sinne der alliierten Forderungen die Schulverwaltung aus der alleinigen und zentralen Verfügungsgewalt der Landesregierungen in die gemeinsame Verantwortung aller an der Schule Beteiligten und Interessierten überführen wollten. 1. Der hessische Entwurf eines Schulverwaltungsgesetzes Dieser Entwurf ist mit dem Namen des späteren Bundesverfassungsrichters Erwin Stein verbunden, der von 1947 bis 1950 als CDU-Mitglied Volksbildungsminister in einer SPD-geführten Koalitionsregierung war. Stein hat auf dem ersten Bundesparteitag der CDU 1950 in Goslar seine Position wie folgt formuliert: „Das Ziel einer modernen Unterrichtsverwaltung im Gegensatz zu der früheren Zeit muß sein, nicht immer neue Aufgaben an sich zu ziehen, sondern soweit wie möglich auf frei gewählte und zur Initiative entschlossene Bildungsträger zu übertragen . . . Ein staatlich autoritativ normiertes Unterrichts-und Bildungswesen ist ein Unglück für jedes Volk . . . Ein Volk, das die Verantwortung für seine Erziehung und Bildung dem Staate allein überläßt, erweist sich als unmündig .. . Es gibt auch keinen besseren Weg, unser Volk aus seiner Lethargie gegenüber den öffentlichen Dingen zu befreien, als wenn es zu tätiger Mitarbeit an der allgemeinen Erziehung aktiviert wird.“
Diese Grundgedanken hat Stein in den Entwurf eines Schulverwaltungsgesetzes umgesetzt, den er im August 1950 in den Hessischen Landtag einbrachte Dieser Entwurf sah vor, auf allen Ebenen der Schulverwaltungshierarchie — vom Ort über den Kreis bis zum Land — neben den staatlichen Instanzen als „Schulgemeinden“ bezeichnete Selbstverwaltungsgremien einzurichten. Sie sollten aus gewählten Vertretern der Lehrer, der Eltern und der Gemeinden bestehen und auf den höheren Ebenen ergänzt werden durch Repräsentanten der Wirtschaft, der Gewerkschaften und der Hochschulen. Diesen Gremien wurden Mitwirkungsrechte zugewiesen — sowohl gegenüber dem Land in Personalangelegenheiten, d. h. bei der Anstellung von Lehrern und der Ernennung von Schulleitern, — als auch gegenüber den kommunalen Schulträgern in Sachangelegenheiten, insbesondere bei der Aufstellung der Schuletats. Das Landesgremium sollte den Minister beraten und Vorschläge zur Bildungsreform ausarbeiten.
Mit dieser Mischform aus staatlicher Verwaltung und gesellschaftlicher Selbstverwaltung sollte einerseits der Hessischen Verfassung entsprochen werden, die das Schulwesen in die Verantwortung des Staates gab, andererseits sollte dem Demokratisierungspostulat durch substantielle Beteiligung der genannten Gruppen an allen Schulangelegenheiten Genüge getan werden. Der Kompromißcharakter des Entwurfs wird insbesondere darin deutlich, daß den Schulgemeinden keine eigene Rechtspersönlichkeit gegeben wurde. Stein sah dies allerdings nur als eine Übergangslösung an; mit dem Entwurf sollte nach seinen Worten lediglich „eine Entwicklung eingeleitet (werden), die zum Ziele hat, Staats-aufgaben im Bereich des Schulwesens durch genossenschaftliche Verbände in Selbstverwaltung zu übernehmen und die Arbeit des Ministers als obere Schulaufsichtsbehörde nur noch auf wenige Aufgaben zu beschränken“
Das weitere Schicksal des Entwurfs ist kläglich. Da er quer zu den bereits erwähnten schulpolitischen Positionen aller Parteien lag, fand er in der ersten Lesung selbst bei den Koalitionsparteien SPD und CDU nur verhaltene Unterstützung; Vertreter beider Fraktionen betonten vor allem, daß es schwierig sei, den Entwurf mit dem geltenden Beamten-und Kommunalrecht zu vereinbaren Da die Legislaturperiode bereits Ende 1950 auslief, ist der Entwurf in den Ausschüssen liegengeblieben. Die nach den Neuwahlen allein regierende SPD hat ihn nicht wieder aufgegriffen. Dem Scheitern folgte auch hier das Vergessen: keine der drei Festschriften, die Erwin Stein später für seine vielfältigen Verdienste gewidmet wurden würdigt seine Bemühungen um eine demokratische Neuordnung der Schulverfassung. Auch in einer neueren Gesamtdarstellung der CDU-Bildungspolitik nach dem Kriege findet Steins Entwurf für ein Schulverwaltungsgesetz keine Erwähnung 2. Der nordrhein-westfälische Gesetzentwurf zur Selbstverwaltung des Schulwesens Im Vergleich zum hessischen Entwurf ging der ebenfalls aus dem Jahre 1950 stammende nordrhein-westfälische „Gesetzentwurf einer Ordnung für die Selbstverwaltung des Erziehungs-und Bildungsbereichs (der Schulen)“ einen entscheidenden Schritt weiter: Das gesamte Schulwesen sollte aus der unmittelbaren Staatsverwaltung in die Verantwortung eigenständiger öffentlich-rechtlicher Selbstverwaltungsgremien mit Entscheidungsbefugnis in allen personalen, sachlichen und inhaltlichen Bereichen überführt werden. Die politischen Staatsorgane sollten neben der allgemeinen Schulaufsicht — analog der Staatsaufsicht über die Kommunen — nur einige zur einheitlichen Ordnung des Schulwesens wichtige Befugnisse behalten: die Schulentwicklungsplanung, das Berechtigungswesen (Prüfungsanforderungen, Zertifikatsregelungen) und die Förderungsrichtlinien. Der Entwurf blieb allerdings insofern dem traditionellen Schulwesen verhaftet, als er die Selbstverwaltungsgremien zwischen der Einzelschule und dem Land nicht wie im hessischen Entwurf regional, sondern entsprechend der traditionellen Schulgliederung nach drei sogenannten „Bildungsräumen“ strukturierte: Volks-und Berufsschule, Mittel-und Fach-schule. Gymnasium und Universität. Dies bedeutete andererseits auch eine neuartige institutionelle Verknüpfung von allgemeiner und beruflicher Bildung.
In seiner Begründung des Konzepts bezog sich einer der Initiatoren ausdrücklich auf die deutsche Selbstverwaltungstradition: „Im Hinblick auf die Rechtslage der Schule in der Demokratie ... erscheint (es) als notwendig, jene Befreiung aus staatlicher Bevormundung, die der Freiherr vom Stein hinsichtlich der Gemeinden erreichte, nun auch im Hinblick auf das Schulwesen zu vollziehen.“
Diese aus dem Kulturausschuß der CDU für die britische Zone stammende Konzeption fand weder in der CDU-Fraktion noch bei der zuständigen Kultusministerin Christine Teusch Zustimmung; beide hielten — im Zusammenhang mit den parallel laufenden Vorbereitungen für ein Landesschulgesetz traditionellen Zuschnitts — an der Verfügungsgewalt des Landes über die Schulen fest. Der Entwurf ist denn auch nur parteiintern publiziert worden; er hat aber durch Pressemeldungen und den Abdruck einer frühen Fassung in der GEW-Zeitschrift „Neue Deutsche Schule“ in der Öffentlichkeit erhebliche Aufmerksamkeit erregt
Die GEW kritisierte verständlicherweise die im Entwurf vorgesehene Festschreibung des dreigliedrigen Schulwesens; sie wandte sich darüber hinaus aber auch generell gegen eine Einschränkung unmittelbarer staatlicher Verfügungsgewalt über die Schule, brandmarkte die öffentlich-rechtliche Selbstverwaltung als Auslieferung der Schule an unkontrollierte gesellschaftliche Mächte und verstieg sich sogar zum Vergleich des Entwurfs mit dem Hitlerschen Ermächtigungsgesetz Ein prominenter Gewerkschaftsvertreter plädierte unbefangen für einen starken zentralistischen Staat, wenn dieser nur parlamentarisch kontrolliert sei, und verwarf nachdrücklich alle Dezentralisierungs-bestrebungen Die organisierte Lehrerschaft wollte lediglich im Rahmen der Staatsschule einen größeren Freiheitsspielraum für sich selbst, wehrte aber jeglichen Einfluß von außen auf die Schule ab. In der Literatur ist zu Recht darauf hingewiesen worden, daß der lehrerzentrierte und der eltern-bzw, gemeindeorientierte Ansatz für Schulfreiheit sich gegenseitig blockierten und damit die Restauration des traditionellen Schulverfassungssystems erleichterten
IV. Die Entwicklung in der Bundesrepublik
Die deutsche Schulgeschichtsschreibung charakterisiert die beiden ersten Nachkriegsjahrzehnte durchweg als eine Periode der Restauration. Dabei wird zumeist nur an die Wiederherstellung des dreigliedrigen Schulwesens und an die konfessionelle Differenzierung der Volksschule gedacht, aber auffälligerweise nicht an die Fortführung der traditionellen Schulverfassung. Doch ist gerade die zentralistisch-bürokratische Staatsverwaltung der Schule in den Ländern der bis heute im wesentlichen ungebrochene Zweig der schulpolitischen Restauration. Die Klage über die „verwaltete Schule“ begann bereits in den ersten Jahren der Bundesrepublik und setzte sich kontinuierlich (jedoch erfolglos) über die Jahrzehnte bis in die Gegenwart fort.
Im Mittelpunkt des bildungspolitischen Interesses standen zunächst die mit der Expansion des weiterführenden Schulwesens verbundenen Probleme. Dies begünstigte die zentralistischen Tendenzen in Bildungsplanung und -Verwaltung, die schließlich 1969 ihren Niederschlag in der verfassungsrechtlichen Neuordnung des Bund-Länder-Verhältnisses (Art. 91 a und b GG) fanden. Gänzlich unbeachtet blieb bei dieser Verfassungsreform ein Vorschlag des Bundesverfassungsrichters Willi Geiger, der die gemeinsamen Grundprinzipien für «in modernes Schulwesen in einer Novellierung des Art. 7 GG zusammenfassen wollte Im vorliegenden Zusammenhang interessieren vor allem seine Empfehlungen — die staatliche Vorherrschaft über das Schulwesen abzubauen, — freie Schulen in privater und öffentlich-rechtlicher Trägerschaft als wesentliche Bestandteile des allgemeinen Schulwesens anzuerkennen, ihre Genehmigung zu erleichtern und sie finanziell den staatlichen Schulen gleichzustellen — und schließlich die Mitbestimmung in den Schulen als Grundrecht zu verankern.
Eine Belebung erfuhren Reformdiskussion und Reformentwicklung seit dem Ausgang der sechziger Jahre in zwei Richtungen, die als „rechtsstaatlich“ bzw. als „demokratiestaatlich“ charakterisiert werden können. Die erstgenannte Richtung bezog sich auf einen schwerwiegenden Mangel des Schulwesens, daß nämlich in ihm die von Art. Abs. 3 GG geforderte gesetzliche Legitimierung von Verwaltungshandeln weitgehend fehlte. Es bedurfte höchstrichterlicher Entscheidung, um eine verfassungskonforme Rechtsauffassung über die Stellung der Schule durchzusetzen: „Unter der Geltung des Grundgesetzes läßt sich weder aus Art. 7 Abs. 1 noch aus der herkömmlichen Einordnung des Schulverhältnisses als besonderes Gewaltverhältnis noch aus Gewohnheitsrecht herleiten, daß die Schulverwaltung ohne gesetzliche Grundlage zur Regelung des Schulwesens befugt sei“ (BVerwGE 47, 201).
Um die Präzisierung des Parlaments-und Gesetzes-vorbehalts im Schulwesen hat sich auch der Deutsche Juristentag 1976 verdient gemacht 20). Er setzte eine Kommission ein, die zur bundesweiten Förderung eines hinreichend koordinierten Schulrechts einen Mustergesetzentwurf auf zeitgemäßer juristischer und pädagogischer Grundlage ausarbeiten sollte.
Die zweite, demokratiestaatliche Richtung bezog sich auf die pädagogischen Bedenken gegenüber der administrativen Regelung des Unterrichts-und Erziehungsprozesses. Sie fand ihren Niederschlag im Strukturplan des Deutschen Bildungsrates von 1970 sowie in der Empfehlung seiner Bildungskommission „Zur Reform von Organisation und Verwaltung im Bildungswesen. Teil I: Verstärkte Selbständigkeit der Schule und Partizipation der Lehrer, Schüler und Eltern“ aus dem Jahre 1973. Diese Empfehlung sah vor, im Rahmen staatlicher Gesamtverantwortung der einzelnen Schule grö-ßere Eigenverantwortung bei der Organisation von Lernprozessen und bei der Mittelbewirtschaftung zu gewähren. Innerhalb dieser verselbständigten Schule sollten die Entscheidungsbefugnisse allerdings überwiegend den Lehrern übertragen werden; für Eltern und Schüler waren nur bescheidene Minderheitsbeteiligungen sowie Informations-und Anhörungsrechte vorgesehen.
Schon dieses Konzept selbst, erst recht aber seine nur partielle Umsetzung in den Schulgesetzen der Länder, war vielfältiger Kritik ausgesetzt. Sie galt zum einen dem einseitig lehrerzentrierten Ansatz, zum anderen dem nur geringen Autonomiezuwachs der Schule, der administrative Enthierarchisierung eher vortäusche, als daß er sie realisiere. Das detailliert ausgearbeitete und komplizierte Regelwerk der Schulbetriebsverfassung bot nur wenig substantielle Partizipationsmöglichkeiten. Vor allem aber blieb die Schulsystemverfassung von der Reform ganz ausgeschlossen; der dafür vorgesehene zweite Teil der Kommissionsempfehlung kam wegen der 1975 erfolgten Auflösung des Bildungsrates nicht mehr zustande.
Die bereits erwähnte Kommission des Deutschen Juristentages versuchte, die bisherige Reformdiskussion zusammenzufassen und in einen von ihr 1981 vorgelegten Mustergesetzentwurf umzusetzen Die entscheidende Frage aber, ob man, um eine angemessene Ausbalancierung aller Ansprü-che (staatliche Hoheitsgewalt, kommunale Selbstverwaltung, selbständige Schule, pädagogische Freiheit der Lehrer und Partizipation von Eltern und Schülern) zu erreichen, nicht die bisherige Rechtsform der Schule überwinden und eine neue schaffen müsse, wurde von der Kommission bewußt offen gelassen: „Sie (die Schule) ist nicht mehr Anstalt im Sinne des traditionellen Ahstaltsrechts, ohne daß sie jedoch zu einer mitgliedschaftlich strukturierten Körperschaft des öffentlichen Rechts geworden wäre. Die Kommission sah es nicht als ihre Aufgabe an, diese neue Rechtsnatur der Schule dogmatisch zu klären und zusammenfassend zu definieren.“
Damit verblieb die Schule letztlich doch im — nur partiell modifizierten — traditionellen Rechtsverhältnis. Aber selbst dem begrenzten Reformprogramm im Rahmen der überkommenen Schulverfassung blieb der Erfolg versagt: Wie zwei neuere Dokumentationen zeigen, hat der Entwurf zwar die pädagogische Diskussion belebt, aber nicht zu den erhofften schulrechtlichen Reformen geführt Die alte Interpretation des Art. 7 Abs. 1 GG, die dem Staat ein umfassendes Leitungsrecht über die „Sorgeanstalt Schule“ zuweist, ist erst kürzlich in einem prominenten Kreis bekräftigt worden — mit der Konsequenz: „Daran scheitern substantielle Entscheidungskompetenzen der aus Eltern-, Schüler-und Lehrervertretern bestehenden Mitverwaltungsorgane“
V. Internationale Perspektiven
Vor der Erörterung neuer Ansätze und Chancen einer Reform der Schulverfassung in der Bundesrepublik soll zunächst ein Blick über die Grenzen geworfen werden. Das wirtschaftliche und politische Zusammenwachsen (West-) Europas hat auch die vergleichende Dokumentation und Analyse der nationalen Bildungssysteme und -Verfassungen be-lebt 25). Dabei ist besondere Aufmerksamkeit den Freiheitsgarantien im Schulwesen gewidmet worden. Das Europäische Parlament (EP) verabschiedete im Frühjahr 1984 eine Entschließung zur „Freiheit der Erziehung in der Europäischen Gemeinschaft“, in der für alle Mitgliedstaaten die volle Anerkennung des Rechts der Eltern auf freie Wahl der Schule ihrer Kinder gefordert sowie die Verpflichtung des Staates betont wird, die dafür erforderlichen Einrichtungen öffentlicher oder freier Schulen zu ermöglichen und beide in gleicher Weise zu fördern -Diese Entschließung war vom Rechtsausschuß des EP vorbereitet worden, der auch eine vergleichende Übersicht über das freie Schulwesen in den Mitgliedsstaaten der EG erstellt hatte
Aus den genannten Vergleichen ist ersichtlich, daß von unseren unmittelbaren Nachbarn die Niederlande und Dänemark mit ihrer verfassungsrechtlich gewährten Unterrichtsfreiheit, der gleichberechtigten Stellung von freien Schulen und der weitgehenden kommunalen und einzelschulischen Autonomie im öffentlichen Schulwesen der geforderten Freiheit der Erziehung seit langem entsprechen. Von den Ländern mit traditionell zentralistischer Staatsschulverfassung hat Frankreich mit einer bemerkenswerten Reformdiskussion begonnen: Die Professoren des renommierten College de France haben auf Wunsch des Präsidenten der Republik „Vorschläge für das Bildungswesen der Zukunft“ erarbeitet In ihnen wird zur Verwirklichung eines rationelleren und zugleich gerechteren Bildungswesens in einer demokratischen Gesellschaft u. a. gefordert: — „Einheit in und durch Pluralismus. Das Bildungswesen sollte den Gegensatz von Liberalismus und Etatismus überwinden, indem es Bedingungen für einen wirklichen Wettbewerb autonomer und verschiedenartiger Institutionen schafft“, wobei sich diese Autonomie insbesondere auf die Einstellung von Lehrkräften erstrecken müsse. — „Eine autonome und offene Schule. Die Schulen sollen Außenstehende an ihren Entscheidungen und Aktivitäten beteiligen“ und ihnen auch konzeptionelle und finanzielle Mitverantwortung gewähren. — Diese offene Schule solle ein „Ort der Begegnung zwischen verschiedenen Generationen und sozial-kulturellen Milieus, insbesondere zwischen der einheimischen Bevölkerung und den neu Zugewanderten“ werden; sie solle öffentliche Aufgaben, für die bisher die Behörden zuständig seien, selbst übernehmen und dem Lehrer seine alte Rolle eines „exemplarischen Förderers des Gemeinschaftslebens“ zurückgeben.
Dieses zunächst nur für Frankreich formulierte Programm weist weit über dieses Land hinaus: Es ist bereits als „Magna Charta der Entwicklung des Bildungswesens in Europa“ bezeichnet worden
In der Reform der Schulverfassung hat jüngst England einen entscheidenden Schritt nach vorn getan. Auf der Grundlage des von der Regierung 1985 vorgelegten Programms „Better Schools“ ist vom Parlament im Juli 1988 nach lebhafter achtmonatiger inner-und außerparlamentarischer Diskussion ein „Education Reform Act“ verabschiedet worden, der eine umfassende Neuordnung des englischen Bildungswesens vorsieht. Im vorliegenden Zusammenhang interessieren vor allem die Kompetenzverschiebungen zwischen Staat, Gemeinden und Schulen. Das Schulwesen, offiziell als „a national System locally administered“ bezeichnet, ist traditionell durch umfassende administrative Kompetenzen der Gemeinden und weitgehende curriculare Autonomie der einzelnen Schulen gekennzeichnet. Das neue Gesetz begrenzt einerseits diese Autonomie durch Vorgabe eines nationalen (Rahmen-) Curriculums zur Gewährleistung eines Mindestmaßes an Einheitlichkeit einer modernen Allgemeinbildung. Andererseits überträgt es bisherige kommunale Sach-und Personalkompetenzen auf die Schulvorstände (Boards of Governors) der Einzelschulen, die aus Vertretern der Lehrer-und Elternschaft, der kommunalen Schulverwaltung und der lokalen Öffentlichkeit zusammengesetzt sind. Außerdem wird den Eltern das Recht zugesprochen, durch Mehrheitsentscheid ihre Schule aus kommunaler oder kirchlicher Trägerschaft in die eigene Verantwortung zu übernehmen, wobei die öffentliche Finanzierung weiterhin voll erhalten bleibt
Diese Reform, die der Schule eine weitgehende Selbstverwaltung unter Einbeziehung aller Beteiligten gewährt und die Rolle der Schulbehörden auf Rahmenvorgaben. Bereitstellung der Finanzmittel. Beratung und Kontrolle beschränkt, geht weit über die Konzeptionen der sozialliberalen Reformära in der Bundesrepublik hinaus. Um so erstaunlicher ist die geringe Aufmerksamkeit, die diese Reform bisher in der deutschen pädagogischen und bildungspolitischen Öffentlichkeit gefunden hat. Die Irritation über ein solches Programm einer konservativen Regierung hält offenbar noch immer an; eine angemessene Beurteilung aus deutscher Reformperspektive steht noch aus
Die internationale Reformdiskussion hat inzwischen auch auf Osteuropa übergegriffen und bereits zu ersten Reformansätzen in den zentralistischen Staatsschulsystemen einiger sozialistischer Staaten geführt, so in Ungarn, Polen und der UdSSR. Auf Einzelheiten kann hier nicht eingegangen wer-den die kurze Erwähnung soll aber wenigstens andeuten, daß jetzt beide deutsche Staaten mit ihren Schulverfassungen unter Reformdruck innerhalb ihrer Bündnissysteme geraten.
VI. Aktuelle Reformkonzeptionen in der Bundesrepublik
Aus der Diskussion der achtziger Jahre sind drei neue, sich gegenseitig ergänzende und zum Teil überlappende Ansätze hervorzuheben:
— der Versuch, die festgefügten Strukturen nicht frontal anzugehen, sondern zu unterlaufen;
— die Absicht, über eine Neubestimmung des Verhältnisses zum kommunalen Umfeld die Schule zu reformieren;
— und schließlich der Vorschlag, die Freiheitsgarantien für die Privatschulen auf das gesamte Schulwesen auszudehnen.
1. Das Unterlaufen der offiziellen Schulbetriebs) -
Verfassung Die enttäuschenden Erfahrungen des Scheiterns aller Ansätze einer auch nur partiellen Überwindung der umfassenden staatlichen Verfügungsgewalt über die Schule sowie der offenkundige Leerlauf der offiziellen Schulgremien haben zu der Frage geführt, ob es nicht einen anderen Weg zu einer demokratischen Schulverfassung geben kann. Diesem Thema widmen sich vor allem die Tübinger Pädagogen Doris Knab und Peter Fauser; sie treten insbesondere in Tagungen und in Publikationen der Akademie für Bildungsreform an die Öffentlichkeit Ihr Ansatzpunkt ist die Einsicht, daß sich das Schulleben weniger in geregelter Willensbildung, sondern mehr in informellen Absprachen und von der Schulverfassung nicht erfaßten Initiativen abspielt. Diese substantielle pädagogische Kommunikation und Kooperation macht die eigentliche pädagogische Kultur einer Schule aus; sie gilt es zu beleben und zu stärken: durch Einzelgespräche, durch Kleingruppen und offene Treffen aller an der Schule Beteiligten, durch Arbeitskreise, Fördervereine und andere Formen der Verbindung der Schule mit ihrem Umfeld.
Die Erfahrung zeigt, daß dies möglich ist: Zum einen gibt es bei aller administrativen Reglementierung mehr pädagogischen Freiraum, als gemeinhin wahrgenommen wird. Zum anderen wächst mit der Wiederbelebung der allgemeinen Demokratiediskussion die Bereitschaft der Bürger zum Engagement, auch für die Schule und in ihr, und schließlich werden neue Schulaktivitäten zunehmend von der Schulverwaltung akzeptiert oder zumindest toleriert.
„Schule in guter Verfassung“ wäre also dadurch charakterisiert, daß sie Freiraum und Beteiligungsbereitschaft voll ausschöpft und neue Formen pädagogischer Selbstorganisation schafft. Damit wird zugleich der Begriff der Schul(betriebs) -
verfassung aus dem politisch-juristischen in den pädagogischen Kontext verschoben und von dort her neu bestimmt.
Eine besondere Chance für diese Neuordnung wird in der gesellschaftlichen Modernisierung und in ihren Konsequenzen für den Bildungsauftrag der Schule gesehen: „Eine Öffnung der Schule und die Erweiterung ihres Spektrums um praktische und soziale Lernmöglichkeiten (werden) zu einer grundlegenden Forderung für die Schulreform.“
Dieser Erweiterung des Lernens widmet sich bereits eine ganze Reihe von Schulen, zum Teil im Rahmen offizieller und wissenschaftlich begleiteter Schulversuche, wohl aber auch in nicht allgemein bekannten Eigeninitiativen. Auf dem eingangs erwähnten Pädagogenkongreß zeigten einige Veranstaltungen im Programm und Präsentationen am Rande, wie der begrenzte Freiraum der Einzel-schule mit Phantasie und Engagement zur Entwicklung eines eigenen Profils und zur Verbesserung der Schulqualität genutzt werden kann und zugleich zu neuen Formen der Zusammenarbeit aller Beteiligten führt. Die vorrangige Aufmerksamkeit für informelle Kooperation in den Innen-und Außenbeziehungen der Schule ist mit der Hoffnung verbunden, daß auf diesem Wege langfristig auch die offizielle Schulverfassung geändert werden kann. Wie aber beide Ebenen in einer anderen, nur lose vernetzten Form zusammengeführt werden können, ist noch eine offene Frage. 2. , Das Konzept der gemeinwesenorientierten Schule Eine spezielle Variante der allgemeinen Öffnung der Schule stellt das aus England stammende Konzept der „community education“ dar. Es wird hier gesondert behandelt, weil an ihm eines der zentralen Probleme der Schul(system) verfassung — die Stellung der Gemeinden zur Schule und die Wiederbelebung der Zusammenarbeit zwischen beiden — erörtert werden kann.
Das Konzept der „community education“ ist gekennzeichnet durch das Bemühen, Schule und Gemeinde zusammenzubringen und Lernen stärker als Teilhabe an lokalen und regionalen Entwicklungen zu organisieren. Angestrebt wird eine enge Zusammenarbeit mit den lokalen Bildungs-, Kultur-, Sozial-und Freizeiteinrichtungen. Diese Kooperation soll nicht nur dem schulischen Lernen zugute kommen, sondern die Schule insgesamt stärker in das lokale Leben und in die Stadtentwicklung einbeziehen. Dies wird in England dadurch erleichtert, daß die Gebietskörperschaften ohnehin für alle Bildungseinrichtungen (mit Ausnahme der Universitäten) zuständig sind.
Seit dem Ende der siebziger Jahre wird dieses Konzept auch in der Bundesrepublik zunehmend erörtert und propagiert inzwischen hat es in verschiedenen Varianten unter wechselnden Bezeichnungen (offene, gemeinwesenorientierte, Nachbarschafts-Schule) Eingang in bildungspolitische Programme der Parteien und — zuerst in Berlin 1979 — auch in ministerielle Schulplanungen gefunden Dabei ist durchgehend eine Besonderheit der deutschen Adaption des Konzepts erkennbar: Bei der Darstellung des englischen Vorbilds wird auf die schulrechtlichen Rahmenbedingungen eingegangen und die umfassende kommunale Kompetenz erwähnt; bei der Übertragung des Modells auf die deutsche Schule wird dagegen völlig auf eine Erörterung der Frage verzichtet, ob und gegebenenfalls welche Änderungen der Schulverfassung in bezug auf die Befugnisse der Gemeinde erforderlich wären.
Allenfalls wird eine größere Autonomie der Einzelschule gegenüber dem Staat gefordert; die Gemeinden geraten nur als Objekt, als ein neues Lernfeld oder als zusätzlicher Lernort für außercurriculare Veranstaltungen ins Blickfeld — aber nicht als gleichberechtigte Partner mit Mitspracherechten in der Schule.
Von kommunaler Seite ist darauf hingewiesen worden, daß dieses Defizit die angestrebte Öffnung der Schule gefährden kann und die Durchsetzung des Konzepts auch eine Überprüfung des Zusammenwirkens von Staat und Kommune im Schulwesen erforderlich macht Konkrete Wünsche und Vorschläge sind dazu noch nicht vorgelegt worden. Für die weitere Diskussion hat indessen der bekannte Bildungsrechtler Ingo Richter, der schon früher mit kommunalrechtlichen Reformüberlegungen für das Schulwesen hervorgetreten ist, einen realistischen Weg aufgezeigt: „Angesichts des verfestigten staatlich-kommunalen Kondominiums im Schulwesen ist zwar die Konzeption einer Schulkörperschaft nach dem historischen Vorbild der . Schulgemeinde* oder dem ausländischen Modell einer . School Community* illusorisch; dennoch wäre es denkbar, neben der staatlichen Lehrplan-und Personalkompetenz und der kommunalen Bau-und Unterhaltungskompetenz eine Gemeinschaftsaufgabe . Schulgestaltung* zu konzipieren, die eine Öffnung der Schule . . . ermöglicht. Auf diese Art und Weise könnte die Schulpolitik auch wieder Anschluß an die neuere Demokratiediskussion finden, den sie seit dem Ende der Mitbestimmungsdiskussion verloren hat.“ 3. Die Bestimmungen des Grundgesetzes zur Privatschule als Verfassungsmodell für das gesamte Schulwesen Für die Einbeziehung des Schulwesens in freier Trägerschaft in die Reformdiskussion um die Schulverfassung sind im wesentlichen zwei Gründe zu nennen: — zum einen das wachsende pädagogische Interesse an und der anhaltende Zulauf zu diesen Schulen,
— zum anderen die verfassungsrechtlichen Privilegien dieses Schulbereichs und die politisch-rechtlichen Auseinandersetzungen um sie. Das freie Schulwesen in der Bundesrepublik hat sich langsam, aber stetig ausgedehnt: von drei Prozent Schüleranteil in den fünfziger Jahren auf derzeit sechs Zwar sind auch diese Schulen vom Geburtenrückgang betroffen, jedoch weniger stark als die staatlichen, so daß ihr Anteil noch immer steigt. Dies ist wohl vor allem auf die Unzufriedenheit vieler Eltern mit dem staatlichen Schulwesen zurückzuführen. Trotz ihres insgesamt bescheidenen Anteils sind die freien Schulen zu einer Herausforderung für die Schulpolitik geworden: So hat z. B.der nordrhein-westfälische Kultusminister im März 1988 seine Partei vor einer allzu forcierten Gesamtschulpolitik gewarnt, weil damit nur „ein Run auf die Privatschulen“ gefördert würde (Die ironische Pointe dieser Warnung liegt darin, daß der am stärksten expandierende Teil des Privat-schulwesens die Waldorfschulen sind, d. h. die radikalste Form der Gesamtschule in der Bundesrepublik).
Auch die Erziehungswissenschaft interessiert sich im Zusammenhang mit der neu belebten Diskussion um „Schulgüte“ wieder stärker für freie Schulen und die in ihnen (sowie in vereinzelten staatlichen Schulen) praktizierten pädagogischen Alternativen. Dabei ist auch die wechselseitige Bedingtheit von inhaltlichen und institutionellen Aspekten der Schulerneuerung deutlich geworden; sie hat — mit Bezug auf die in diesem Beitrag bereits genannten Initiativen, Pläne und Modelle — zu der Forderung nach „Schulpluralismus unter Staatsaufsicht statt Schuldirigismus in Staatshoheit“ geführt Seit 1982 wird dieses Thema unter verschiedenen Aspekten regelmäßig in Symposien der Pädagogenkongresse behandelt; außerdem hat es — angeregt von der Marburger Initiative des Schulpädagogen Hans Christoph Berg — mit Ringvorlesungen und Seminarzyklen Eingang in das Lehrangebot mehrerer Universitäten gefunden.
Die Einsicht, daß staatliche und private Schulen gleichermaßen einen öffentlichen Bildungsauftrag und damit Anspruch auf Gleichbehandlung haben, setzt sich immer mehr durch; zugleich muß aber auch die Neigung von Schulverwaltungen abgewehrt werden, den Freiraum privater Schulen durch die Forderung nach ihrer Gleichartigkeit mit den staatlichen Schulen einzuschränken. Das hat wiederholt zu — z. T. durch den gesamten Instanzen-zug gehenden — Rechtsstreitigkeiten geführt. Aus den dabei vom Bundesverfassungsgericht entwikkelten Grundsätzen hat Peter Johann Vogel, der bereits mit zahlreichen Publikationen zum Recht der freien Schulen hervorgetreten ist, auf dem Saarbrückener Pädagogenkongreß in einem vielbeachteten Beitrag den Umkehrschluß gezogen: daß die Freiheitsgarantien des Art. 7 Abs. 4 GG zum Prinzip allen Schulehaltens im Rahmen unserer Verfassung zu machen seien
Das Grundgesetz verlangt bekanntlich von den freien Schulen, sofern sie staatliche Schulen ersetzen, lediglich das gleiche Niveau in ihren Zielen und Einrichtungen sowie in der Qualifikation ihrer Lehrkräfte, außerdem allgemeine Zugänglichkeit ohne Rücksicht auf die finanziellen Verhältnisse der Eltern. Innerhalb dieser Grenzen sind sie frei, insbesondere hinsichtlich der inhaltlichen und methodischen Ausgestaltung des Unterrichts, der Lehrerauswahl und der Schulorganisation. Die Aufsicht des Staates gemäß Art. 7 Abs. 1 GG beschränkt sich auf die Gewährleistung der Rahmen-vorgaben. Das Bundesverfassungsgericht hat bei der Abwehr von weiterreichenden staatlichen Eingriffen betont, daß dieses geforderte „Offensein des Staates für die Vielfalt der Formen und Inhalte, in denen Schule sich darstellen kann, den Wertvorstellungen der freiheitlichen demokratischen Grundordnung“ entspricht (BVerfGE 27, 201).
Wenn aber Schulfreiheit und -Vielfalt ein so nachdrücklich in unserer Verfassungsordnung verankertes Prinzip ist, muß es dann nicht auch über den begrenzten Kreis der privaten Schulen hinaus für das gesamte Schulwesen gelten? Vogel bejaht diese Frage uneingeschränkt: „Wenn diese (begrenzte) Schulaufsicht ausreicht und die Privatschulbestimmungen im übrigen, wie wir gesehen haben, Grundsätze enthalten, die über das Privatschulwesen auf das gesamte Schulwesen hinausweisen, dann kann auch die für die Schulen in freier Trägerschaft vorgesehene und für ausreichend gehaltene Schulaufsicht auf das gesamte Schulwesen übertragen werden.“
Dies würde keine „Privatisierung“ des allgemeinen Schulwesens bedeuten, sondern den weiterhin staatlichen Schulen nur jenen pädagogischen Freiraum schaffen, den sie nach dem übereinstimmenden Ergebnis der nationalen und internationalen Reformdiskussion haben sollten.
VII. Ausblick
Die Schulverfassung bietet beim 40. Jubiläum der Bundesrepublik keinen Anlaß zur Zufriedenheit oder gar zum Feiern. Die vergangenen vier Jahrzehnte sind vor allem gekennzeichnet durch das Scheitern und Vergessen aller Bemühungen um eine substantielle Reform nach liberal-demokratischen Prinzipien. Es wäre an der Zeit, daß sich die politische und pädagogische Geschichtsschreibung auf diesen verdrängten Teil demokratischer Tradition besinnt, einschließlich seiner Vorläufer im 19. und ersten Drittel des 20. Jahrhunderts. Eine Stärkung des historischen Bewußtseins würde auch den Reformansätzen zugute kommen, mit denen immer wieder gegen die verkrusteten Verhältnisse angegangen wurde. Die gegenwärtigen Bemühungen sind, wie dieser kurze Überblick gezeigt hat, vor allem durch eine neue Bewegung von unten gekennzeichnet, die zunehmend breitere Unterstützung findet. Dieser Eindruck wird bestätigt durch die Ergebnisse einer internationalen Meinungsumfrage bei Repräsentanten einflußreicher bildungspolitischer Organisationen Die Erhebung zeigt für die Bundesrepublik eine deutliche Befürwortung größerer Selbständigkeit der Schulen und des freien Wettbewerbs zwischen ihnen sowie verstärkter 4 Einflußmöglichkeiten der Eltern und anderer lokaler Akteure.
Anstelle einer allgemeinen Erörterung der Chancen dieser neuen pädagogischen Bewegung soll hier zum Abschluß ein gezielter Appell stehen. Der frühere Bundesbildungsminister Björn Engholm hat 1985 unter dem Titel „Demokratie fängt in der Schule an“ einen Sammelband mit „Beiträgen zur Wiederherstellung der Bildungspolitik am Ausgang des 20. Jahrhunderts“ herausgegeben. In ihm sind fast alle großen Namen der Bildungsreformdiskussion der beiden letzten Jahrzehnte versammelt. Der anregendste Beitrag zur Schulverfassung stammt allerdings nicht von einem dieser professionellen Pädagogen oder Bildungspolitiker, sondern von einem Außenseiter: dem Elternvertreter einer freien Schule Auf Engholms Klage im Vorwort über die von verwalteter und reglementierter Bildung erstickten pädagogischen Innovationen antwortet er mit einem engagierten Plädoyer für ein Klima der Initiativ-Ermutigung, das durch schrittweisen Abbau der Außenführung der Schule im Hinblick auf pädagogische Zielsetzungen und deren rechtliche und ökonomische Umsetzung geschaffen werden solle. Engholm verfügt nun als Ministerpräsident eines Bundeslandes über die Möglichkeiten, Schulinitiativen zu ermutigen und zu fördern; er kann den von ihm selbst geforderten „großzügigen, liberalen Rahmen“ auch für das staatliche Schulwesen schaffen und damit der eingangs zitierten Mahnung des Bundespräsidenten entsprechen.