I. Einleitung
Als der Bundestag in der Schlußhektik vor den Parlamentsferien am 29. Juni 1994 die Aussetzung der repräsentativen Wahlstatistik beschloß, nahm dies mit Ausnahme einiger Wahlforscher in der sozialwissenschaftlichen Profession niemand zur Kenntnis. Wen sollte ein marginales Ereignis des parlamentarischen Alltags, eine Routineangelegenheit wie viele der etwa 600 Beschlußvorlagen pro Legislaturperiode, interessieren? Jedenfalls war die aufgrund „laut gewordener Bedenken“ eilig beschlossene Gesetzesänderung den Medien keine Nachricht wert. Selbst als der Abgeordnete Nils Diederich in einer Pressemitteilung von einer „parlamentarischen Lümmelei“ und einem „Handstreichverfahren“ sprach und gegen die hektische Beschlußfassung protestierte, wurde die Abschaffung der Wahlstatistik im Bundestag kein Thema -warum sollte sie auch?
Ein ähnlicher Vorgang machte dagegen vor mehr als zehn Jahren dramatische Schlagzeilen: Als die Volkszählung 1983 verabschiedet wurde, war dies eine auf den ersten Blick genauso harmlose Sache wie die Wahlstatistik. Und trotzdem entstand während der Vorbereitungen für den Zensus eine bis dahin einmalige Protestbewegung. Die Volkszählung 1983 gilt inzwischen als Standardbeispiel für eine steile politische Themenkarriere während der Wahlstatistik die öffentliche Aufmerksamkeit wahrscheinlich auch in Zukunft versagt bleiben wird. Beide Fälle werfen die Frage auf, wie politische Thematisierungsprozesse verlaufen, welche Merkmale ein politisches Thema haben muß, damit es Karriere macht, und welche Akteure an diesem Prozeß beteiligt sind. Diese Fragen stehen im Mittelpunkt des Beitrages.
Wenn man sich mit Thematisierungsprozessen beschäftigt, so steht man zunächst vor dem Problem, was unter einem (politischen) Thema zu verstehen ist. In seiner inzwischen klassischen strukturfunktionalistischen Konzeptualisierung von öffentlicher Meinung definiert Niklas Luhmann Themen als „mehr oder weniger unbestimmte entwicklungsfähige Sinnkomplexe“ In dieser Sichtweise sind Themen Strukturierungselemente von Kommunikation, die die Funktion haben, Aufmerksamkeit einzufangen. Themen strukturieren die öffentliche Meinung und signalisieren den gesellschaftlichen Problemlösungsbedarf. Mit dieser inhaltlich offenen Konzeptualisierung von Themen verbinden sich zunächst keine objektivierbaren Merkmale, so daß theoretisch jeder Sachverhalt ein Thema werden könnte, sofern er das Potential hat, öffentliche Aufmerksamkeit zu erregen. Die Frage, die daraus resultiert, ist dann freilich, wie man öffentliche Aufmerksamkeit erzeugt und welche Bedingungen gegeben sein müssen, damit die Öffentlichkeit einen Sachverhalt registriert.
Die anglo-amerikanische Forschung verweist uns bei dem, was wir Themen nennen, auf den Begriff des issue. Die Semantik von issue beinhaltet ein kontroverses Element, eine Streitfrage, ein Problem oder einen Konflikt Themen repräsentieren also Probleme und signalisieren, daß es sich in der „öffentlichen Diskussion um etwas dreht, was strittig, fragwürdig und lösungsbedürftig ist“ Probleme spiegeln häufig Diskrepanzen zwischen Soll-und Ist-Zuständen in der Gesellschaft wider: Man will Frieden und sieht Rüstungsexporte in Kriegs-gebiete, man will eine intakte Umwelt und muß das Ozonloch registrieren, man will Gleichberechtigung und muß die Diskriminierung von Frauen am Arbeitsplatz zur Kenntnis nehmen. Entscheidend ist aber, daß nicht jedes Problem in der Gesellschaft auch zu einem Thema wird Erst wenn es die Ebene des einzelnen überspringt, wenn es sich verallgemeinern läßt oder zumindest von wichtigen Teilöffentlichkeiten als relevant angesehen wird, hat das Problem eine Chance, zum Thema zu werden.
Nun ist offensichtlich, daß nicht jedes verallgemeinerungsfähige Problem auch ein politisches Thema wird: Wer würde bestreiten, daß sieben Millionen Arme in Deutschland ein Problem sind? Und doch kann man nicht behaupten, daß die Armut ein anhaltender Spitzenreiter der politischen Tagesordnung ist. Offenbar ist nicht nur öffentliche, sondern auch politische Aufmerksamkeit knapp. So war die Pflege alter Menschen über Jahre hinweg ein gesellschaftliches Problem, aber erst durch die Diskussion um die gesetzliche Verankerung einer Pflegeversicherung avancierte es zum politischen Thema und damit zum Streitpunkt zwischen den Parteien. Themen ist ein „Zug zur Meinungsbildung und Entscheidung eigen“ deshalb schafft ein Problem den Sprung auf die politische Agenda erst dann, wenn es vom politischen System aufgegriffen wird und in dessen Entscheidungsprogrammen integrierbar ist
Dies mag damit Zusammenhängen, daß die politischen Institutionen nicht unendlich viele Themen nebeneinander behandeln können. Auch Regierungen, Parlamente und Parteien verfügen über knappe Ressourcen und können nur über eine begrenzte Zahl von Themen diskutieren und entscheiden. Ein Problem politischer Thematisierungen ist also die Definition und Auswahl politisch relevanter Sachverhalte, die im Rahmen des Entscheidungsprogrammes politischer Institutionen „abgearbeitet“ werden. An diesem Prozeß sind eine Vielzahl von Akteuren mit unterschiedlichen Interessen, Zielen und Ressourcen beteiligt, wobei die Thematisierungschance nicht nur vom Thema selbst, sondern auch von der politischen Rolle der Akteure abhängt. Den Bezugsrahmen dieses Auswahlverfahrens stellt der politische Prozeß in westliehen Massendemokratien dar, d. h.der Prozeß, in dem politische Herrschaft gewonnen, verloren und legitimiert wird
Die kritische Variable bei Thematisierungsprozessen sind die Massenmedien. Sie ermöglichen Zugang zur Öffentlichkeit und sind daher die Bedingung für und gleichzeitig das Forum von Themenkarrieren. Die Rolle der Massenmedien bei Thematisierungsprozessen wird insbesondere in der Perspektive der sogenannten „Agenda-Setting“ -Forschung diskutiert. Diese Forschungsrichtung geht von der Annahme aus, daß die Massenmedien nicht bestimmen, was wir denken, sondern worüber wir denken Nach 30jähriger empirischer Forschung gilt es inzwischen als gesichert, daß die Medienberichterstattung einen starken Einfluß auf die Rangordnung der Wichtigkeit politischer Themen hat Die Thematisierungsfunktion der Medien ist gerade im politischen Bereich entscheidend. Zum einen bestimmen die Massenmedien mit, welche Probleme in einer Gesellschaft als besonders wichtig und daher als lösungsbedürftig angesehen und welche Probleme vernachlässigt werden. Dabei sind sie um so erfolgreicher in ihrer Thematisierungsfunktion, je weniger die Bevölkerung die Realität direkt wahrnehmen kann Und gerade die Politik gehört zu den Lebensbereichen, zu denen nur ein geringer Teil der Bürger direkt Kontakt hat. Die Mehrzahl der Menschen erfährt Politik als medienvermittelte Angelegenheit, die sie kaum an eigenen Erfahrungen überprüfen kann.
Zum anderen legen neuere Studien nahe, daß sich die „Agenda-Setting“ -Funktion nicht auf die Themensetzung und die Rangordnung der politischen Agenda beschränken läßt. Die massenmediale Stereotypisierung politischer Probleme ist vielmehr mit einem Geflecht von Stellungnahmen, Bewertungen, Kritik etc. verknüpft und appelliert damit auch an Einstellungen und Affekte des Medienpublikums Die Thematisierung prägt daher inhaltliche Vorstellungen über das Problem, dessen Bedeutung für den einzelnen und die Gesellschaft, und insbesondere die Maßstäbe, nach denen Politiker beurteilt werden Der thematische Fokus der Medien bildet also die Grundlage dafür, wie wir Politiker, deren Amtsführung und auch deren Charakter bewerten. Angesichts ihrer Funktion als Wahrnehmungsfilter von Öffentlichkeit für die Rangordnung von Themen und die Einschätzung von Politikern gewinnen die Massenmedien entscheidende Bedeutung für die politischen Akteure. Mit dem Ziel, politische Unterstützung beim Bürger zu finden, verbindet sich dann das Interesse, für politisch relevante Themen Resonanz in den Massenmedien zu finden.
Thematisierungsprozesse, so zeigt dieser Problemaufriß, beziehen sich auf den Umgang von politischen Akteuren und Massenmedien mit Sachverhalten, die als politisch zu lösende Probleme definiert werden; der gemeinsame Bezugspunkt ist die öffentliche Aufmerksamkeit für das Thema. Um dieses Ineinandergreifen verschiedener Einflüsse näher zu beleuchten, sollen im folgenden die Merkmale von Themen und deren Karriereverlauf, die Ziele und Strategien politischer Akteure bei Thematisierungen sowie die Handlungs-und Auswahlbedingungen der Massenmedien angesprochen werden. Die Erfolgschancen und das Ergebnis der Interaktion von Politik und Massenmedien diskutieren wir schließlich mit Blick auf die politische Öffentlichkeitsarbeit und politische Skandale.
II. Merkmale von Themen
„Stell dir vor, es ist Krieg, und keiner geht hin.“ Die Logik, die sich hinter diesem Sponti-Slogan der frühen achtziger Jahre verbirgt, verweist auf ein wesentliches Element von Thematisierungsprozessen. Thematisierungen brauchen die Aufmerksamkeit des Publikums, die nicht zuletzt durch die Wahrnehmung von Betroffenheit gesteuert wird: „Wer sich durch die Erhöhung der Kapitalsteuer geschädigt, durch Abbau von Sozialleistungen ruiniert, durch Umweltschäden gefährdet und durch Asylanten bedroht fühlt, der paßt eher auf als andere, wenn diese , issues‘ öffentlich verhandelt werden.“ Mit Blick auf die Thematisierung nach Betroffenheitsmerkmalen unterscheiden die amerikanischen Forscher Gladys Engel Lang und Kurt Lang drei Typen von Problemen: Wenig Aufmerksamkeit können Probleme erwarten, mit denen wir nicht direkt konfrontiert sind, die wir nicht am Maßstab eigener Erfahrung messen können. Damit solche Themen offenkundig werden, bedarf es in der Regel der Massenmedien, die uns darauf aufmerksam machen. Der Bürgerkrieg in Ruanda wäre kein Thema, das die bundesdeutsche Öffentlichkeit interessierte, würden wir nicht täglich mit Meldungen über den Bürgerkrieg und das Elend der Flüchtlinge konfrontiert. Themen mit mittlerer Reichweite beziehen sich auf Probleme, von denen nur bestimmte Bevölkerungsgruppen unmittelbar betroffen sind, während die Mehrheit der Bürger weitgehend unbehelligt bleibt. Auch bei solchen Themen bedarf es der Publizität durch die Massenmedien, wie das Beispiel von Aids zeigen mag. Anhaltend hohe Aufmerksamkeit erfahren schließlich Themen, die dem Bürger unmittelbar begegnen: Hohe Steuern, Inflation oder Benzin-preise sind notorische Beispiele für solche Fälle, weil sie so gut wie jeden Bürger direkt betreffen. Bei diesen Themen ist der Einfluß der Medien am geringsten, aufgrund ihrer hohen Reichweite werden sie aber schneller und leichter ein Thema der öffentlichen Agenda als die sogenannten „unaufdringlichen“ Themen. Die Beispiele Ruanda und Aids zeigen, daß der Erfolg von Themen, die jenseits des unmittelbaren Erfahrungsbereiches der meisten liegen, davon abhängt, daß uns die Medien unsere Betroffenheit vorführen. Sie erzeugen öffentliche Aufmerksamkeit, indem sie bei der Auswahl und Konstruktion von Themen auf starke „Betroffenheitssuggestionen und Differenzbehauptungen“ zurückgreifen.
Um öffentliche Aufmerksamkeit beanspruchen zu können, muß ein Thema einen Filter von Auf-merksamkeitsregeln durchlaufen. Dazu gehören „die Bevorzugung des Neuen und Überraschenden, die Überbetonung von Konflikten und spektakulär abweichendes Verhalten (z. B. Kriminalität), die Dramatisierung von Folgen vor allem dann, wenn sie für das Publikum Schaden bedeuten könnten und deshalb Angst machen“ Zum letzteren zählt, wenn ein Problem die Bedrohung grundlegender Werte und Normen signalisiert, wenn Krisen oder Krisensymptome die materiellen Grundlagen gefährden oder wenn Themen drohende Schmerzen und Belastungen der menschlichen Beziehungen in sich bergen. Umgekehrt können aber auch Symptome des politischen Erfolges oder Prominenz und Prestige des Sprechers öffentliche Aufmerksamkeit generieren. Empirische Ergebnisse aus den USA zeigen, daß manifeste Krisen (Vietnam, Rassenkonflikte), symbolische Krisen (Watergate, Drogen, Umweltverschmutzung und Armut), stark auf Betroffenheit abzielende Probleme (Inflation, Arbeitslosigkeit) und anhaltend abweichendes Verhalten (Kriminalität) das stärkste öffentliche Interesse erregen und daher zu den anhaltenden Spitzenreitern der öffentlichen Agenda zählen.
Themen durchlaufen im Prozeß öffentlicher Aufmerksamkeitszuwendung eine Karriere, die in der amerikanischen Literatur als „issue attention cycle“ bezeichnet wird. Nach diesem Modell erlebt das Thema (1) eine Vorphase der Thematisierung, (2) eine Entdeckungsphase, (3) einen Höhepunkt, (4) eine Abschwungphase, (5) eine Nachproblemphase. In ähnlicher Weise charakterisiert Niklas Luhmann die „Lebensgeschichte“ von Themen: In der latenten Phase erscheint das Thema einigen „Insidern“ schon sichtbar, doch ist noch kein Schlagwort dafür gefunden. In dieser Vorform kann ein Thema oft lange dahinvegetieren, bis es für eine Karriere reif ist. Den Durchbruch schafft das Thema, wenn „mutige Leute“ darauf setzen und es verbreiten. Gleichwohl kann es von den politischen Eliten, die es ablehnen, auf „Seitengleise unpolitischer Angelegenheiten“ geschoben werden. Gelingt es dem Thema dennoch, Aspekte der Dringlichkeit und Aufmerksamkeit auf sich zu vereinen, wird es Bestandteil der öffentlichen Auseinandersetzung. Antriebskraft ist hier starker öffentlicher Druck, der auf dem Glauben beruht, das Problem sei mit einfachen politischen Mitteln lösbar. Nach dieser Phase stehen Meinungen und Entscheidungen, nicht mehr das Thema selbst, zur Disposition. Förderer und Gegner nehmen sich des Themas an, wobei die Gegner mit Verzögerungstaktiken, Zeitgewinn, bedingter Anerkennung und Vorbehalten arbeiten können. Die Förderer mögen versuchen, das Thema im Entscheidungsprogramm der politischen Institutionen unterzubringen.
Nach der Entscheidung oder bei unvermuteten Schwierigkeiten -etwa wenn die Öffentlichkeit registriert, daß mit der Problemlösung erhebliche Kosten verbunden sind -verliert das Thema seine werbende Kraft. In der Regel verschwindet es von der öffentlichen Agenda, die Befürworter des Themas sind enttäuscht, und das Publikum ist gelangweilt. Als neues Thema kann das Problem zu einem anderen Zeitpunkt noch einmal Karriere machen. Empirische Studien können inzwischen für eine Reihe von Themen zeigen, daß Thematisierung nach dem Muster des iusse attention cycle abläuft. Gleichwohl bedeutet dies nicht, daß jedes Thema, wenn es nur genügend Aufmerksamkeitswerte beinhaltet, Karriere macht und daß diese Karriere nach dem idealtypischen Muster verläuft. Themenkarrieren haftet ein hoher Grad an Unsicherheit an, da sowohl gesellschaftliche als auch politische Aufmerksamkeit knapp und schwer kalkulierbar sind. Themenkarrieren können in jeder Phase ihres „Lebensschicksals“ abbrechen, sei es, weil sich die Öffentlichkeit und/oder die politischen Akteure von dem Problem abwenden oder weil andere Themen -etwa durch nicht vorhersehbare Ereignisse, Umbruchsituationen, Katastrophen u. ä. -an Dringlichkeit gewinnen.
Damit ist freilich auch ein generelles Problem angesprochen: Themenkarrieren sind stets situationsund kontextabhängig. Der Kontext eines Themas und die Situation einer Themenkarriere bestimmen sich durch eine Reihe schwer einschätzbarer Faktoren, nicht zuletzt auch durch die Konkurrenz mit anderen Themen. Ein naheliegendes Beispiel ist sicherlich die deutsche Vereinigung, die den Themenhaushalt der Bundesrepublik gravierend verändert hat. Die Vereinigung hat „alte“ Themen, wie etwa die Frage der nationalen Identität oder die Vergangenheitsbewältigung, wieder ins öffentliche Bewußtsein gerückt; sie hat aber auch langjährige Spitzenreiter der politischen Agenda, wie etwa den Umweltschutz oder die Arbeitslosigkeit, in einem anderen Licht erscheinen lassen.
III. Politische Akteure und ihre Kommunikationsstrategien
„Wer die Themen beherrscht, über die politisch gesprochen wird, der ist den politischen Konkurrenten einen Schritt voraus; der hat eine größere Chance, seine Bewertung des debattierten Themas zur Meinung der Mehrheit zu machen.“ Diese Regel von Wolfgang Bergsdorf begründet, warum die Beherrschung der Themenagenda zu den wichtigsten Kommunikationszielen politischer Akteure gehört. Bei hoher Parteienkonkurrenz hängt die Chance, öffentliche Aufmerksamkeit für ein Thema zu finden, nicht zuletzt von der Rolle der politischen Akteure ab. Regierung, Oppositionsparteien und soziale Bewegungen haben daher unterschiedliche Ausgangspositionen und Zielsetzungen in ihrer themenbezogenen Kommunikationspolitik.
Mit der Regierungsrolle ist der Anspruch verbunden, allgemeines Vertrauen und Zustimmungsbereitschaft zu schaffen. Das Interesse von Regierungen besteht darin, Themen von allgemeinverbindlicher Relevanz in ihr Entscheidungsprogramm aufzunehmen und möglichst umfassende Akzeptanz für ihre Problemlösungen zu finden. Die Beobachtung des Themenhaushaltes der Gesellschaft, der allgemeine Problemwahrnehmungen signalisiert, ist daher zentral. Regierungen setzen mehr oder weniger umfangreiche Instrumentarien der Gesellschaftsbeobachtung ein um Umfang, Qualität und Veränderung öffentlicher Problemlagen zu identifizieren. Die Informationsabteilung des Bundespresseamtes die Stäbe regierungsamtlicher Pressebeobachter und Demoskopen sind bemüht, potentiell strittige und möglicherweise politisch relevante Themen der öffentlichen Diskussion rechtzeitig zu registrieren und deren Folgen abzuschätzen.
Gleichwohl ist die Rolle der Regierung bei Thematisierungsprozessen mitnichten eine passive. In ihren Bemühungen, die Agenda zu bestimmen, haben Regierungen in der Regel sogar strategische Vorteile. Im Vergleich zu konkurrierenden Parteien verfügen sie einerseits über die größeren materiellen Ressourcen. Andererseits begründet ihre Entscheidungsposition eine Überlegenheit bei der Themenwahl Dies läßt sich am Beispiel der deutschen Vereinigung illustrieren, bei der die Regierung in einer aktiven Handlungsrolle war und damit die Prioritäten der politischen Themenagenda setzen konnte. Regierungen versuchen vor allem solche Probleme zu thematisieren, für die sie eine Lösung aufzeigen können Bei solchermaßen selbsterzeugten Themen existiert häufig die politische Position schon vor dem Problem. Thematisierungen verlaufen dann als Problemdefinitionen mit Lösungsalternative. Das Programm „Aufschwung Ost“ der Bundesregierung mag als Beispiel für ein in dieser Weise selbsterzeugtes Thema gelten. Häufig bedarf es aber zusätzlicher Anstrengungen oder Ereignisse, um solchen Themen öffentliche Aufmerksamkeit zu verschaffen; Krisen oder Desaster, starke Symbole oder persönlicher Einsatz politischer Prominenz sind oft Anlässe, die die Formierung von Aufmerksamkeit für ein Thema beschleunigen.
Oppositionsparteien haben offensichtlich strategische Nachteile bei der Thematisierung, weil ihre iusses keine verbindlichen Entscheidungen, sondern allenfalls Politikalternativen repräsentieren. Zudem stehen Oppositionsparteien in der Regel keine regierungsamtlichen Stäbe politischer Öffentlichkeitsarbeit zur Verfügung, so daß sie stärker als die Regierung auf die Kapazitäten der Massenmedien zurückgreifen müssen. Um in den Medien präsent zu sein und sich von der Regierung abzugrenzen, können bzw. müssen Oppositionsparteien ihre weltanschaulich-ideologischen Positionen in den Vordergrund rücken. Eine Polarisierung bei der Auswahl und Konstruktion von Themen kann vor allem für kleinere Parteien wie die Grünen von Vorteil sein. Große Parteien wie die Sozialdemokraten, die einerseits gezwungen sind, sich als Mehrheitspartei zu profilieren und Regierungskompetenz zu demonstrieren, andererseits aber eine Oppositionsrolle ausfüllen sollen, bringt dies in eine prekäre Situation.
Sowohl die Regierungs-als auch die Oppositionsparteien stehen ständig unter dem Druck der näch-sten Wahl bzw. Wiederwahl. Wahlkämpfe sind gleichsam prototypische Situationen für den instrumentellen Zugriff auf Thematisierungsstrategien. In diesen Mobilisierungsphasen verdichtet sich die Konkurrenz um öffentliche Aufmerksamkeit für die „Wunschthemen“ der Parteien Da mit der Thematisierung bestimmter issues auch Kompetenzzuschreibungen verbunden werden, ist die Beherrschung der Themenagenda der Medien ein dominantes Wahlkampfziel. Kommunikationsstrategien konzentrieren sich dann darauf, mit den in den Massenmedien hervorgehobenen Themen und Themenaspekten die eigene Seite zu stärken und die gegnerische Seite zu schwächen So hat die Bonner Regierungskoalition im Wahlkampf 1987 versucht, positive Wirtschaftsdaten als Ergebnis ihrer Regierungsarbeit zu thematisieren und Themen wie Arbeitslosigkeit in den Hintergrund zu rücken. Die Opposition war -angesichts des Aufschwungs -in einer vergleichsweise defensiven Lage mit ihrem Versuch, das Thema der Arbeitslosigkeit sowie soziale Probleme in den Vordergrund zu stellen
Wichtig scheint sowohl im Wahlkampf als auch im politischen Alltag zu sein, für selbsterzeugte Themen die richtigen Schlagworte zu finden. Die aussichtsreichsten Themen mögen scheitern, wenn sie sich nicht mit einem zugkräftigen Etikett versehen lassen. Zu den verheißungsvollen Kommunikationsstrategien politischer Parteien -gerade im Wahlkampf -gehört es darüber hinaus, mit Hilfe von Symbolen oder symbolischen Handlungen Themen zu bestimmen und Begriffe zu besetzen Vor allem in Wahlkämpfen verdichtet sich diese Form der „symbolischen Politik“. Vielfältige Formen des Ereignismanagements, Auslandsreisen und Kongresse sind dabei Inszenierungen, um die häufig symbolisch überhöhten Themen ins öffentliche Rampenlicht zu rücken.
Betrachtet man das Verhalten der politischen Akteure auf der Bonner Bühne, so mag die These Plausibilität gewinnen, daß vor allem solche Themen die politische Agenda besetzen, die im Rahmen etablierter Mechanismen der Konsensfindung artikulierbar und entscheidbar sind und von denen die Eliten keine Gefahr für ihre politische Macht zu befürchten haben Obwohl man Regierungen, Parteien und starken Interessengruppen sicherlich nicht absprechen kann, daß sie lieber mit selbst-erzeugten Themen und Problemdefinitionen leben, so ist doch zu bezweifeln, daß Thematisierungsprozesse von Elitenkartellen monopolisiert werden können. Gerade auch nichtetablierte Gruppen und Einzelpersonen haben gute Chancen, für ihre Themen öffentliche Aufmerksamkeit zu finden. Zahlreiche Beispiele öffentlicher Mobilisierung zeigen, daß Protestgruppen und Außenseiter zu ernsthaften Konkurrenten der Parteien in der Auseinandersetzung um die politische Agenda geworden sind. Dies liegt einerseits daran, daß Öffentlichkeit ein prinzipiell offenes System ist, an dem jeder teilnehmen kann Andererseits können Themen unter strategischer Zuhilfenahme von Aufmerksamkeitswerten mobilisiert und den etablierten politischen Institutionen sozusagen „aufgezwungen“ werden.
Entscheidend bei Themen alternativer Akteure oder politischer Außenseiter ist deren Mobilisierungspotential in der Öffentlichkeit oder bei bestimmten Teilöffentlichkeiten. Freilich genügt es auch hier nicht, ein Problem zu benennen. Es muß vielmehr in einen überzeugenden Interpretationsrahmen („frame“) passen, damit es Sprengkraft erlangen kann. Solche „frames“ umfassen Interpretationen von Ursachen, Verursachern und Adressaten oder Folgen des Problems Diese Interpretationen müssen für eine Mehrheit oder eine entscheidende Teilöffentlichkeit überzeugend sein. Die Volkszählung 1983 hätte kaum zu einer so breiten Mobilisierung geführt, wäre hier nicht eine Zwangsstatistik mit dem Problem des Datenschutzes und mit Mißtrauen gegen staatliche Überwachung zusammengebracht worden Der NATO-Doppelbeschluß wäre kaum mobilisierbar gewesen, wenn sich nicht entgegen der offiziellenDeutung die Ansicht durchgesetzt hätte, die Stationierung von Atomwaffen in der Bundesrepublik könne möglicherweise als militärische Bedrohung und Gefährdung des Friedens in Europa aufgefaßt werden
Damit ein Thema nichtetablierter Gruppen auf die politische Agenda avanciert, bedarf es häufig Persönlichkeiten, die die Thematisierung mehr oder weniger professionell vorantreiben. Solche Figuren „politischer Unternehmer“ investieren Zeit, Arbeitskraft, Reputation und womöglich Geld in die Thematisierung. Sie versprechen sich von der Durchsetzung des Themas auf der öffentlichen und politischen Agenda zukünftige Gewinne in Form von materiellen Chancen oder solidarischen Gütern. Ein wichtiges Element der Themenpromotion ist der Aufbau von Netzwerken und Kommunikationsinfrastrukturen, die für das Thema mobilisierbar und organisierbar sind. Daß politische Unternehmer und Netzwerke wesentliche Antriebskräfte von Thematisierungsprozessen sein können, zeigen die genannten Beispiele der Volkszählungskampagne und der Friedensbewegung. In beiden Fällen läßt sich nachvollziehen, daß in der Anfangsphase einige wenige engagierte Personen für die Organisation und Planung der Kommunikationsinfrastruktur arbeiteten. Während in der Bundesrepublik die Figur des politischen Unternehmers hauptsächlich mit Thematisierungen im Bereich der sogenannten neuen sozialen Bewegungen in Verbindung gebracht wird, gilt für die USA, daß je nach Thema Senatoren und Abgeordnete, Lobbyisten, Wissenschaftler, Anwälte oder sogar Karrierebeamte die Funktion von politischen Unternehmern übernehmen können Solche Personen zeichnen sich gerade durch ihre kommunikativen Fähigkeiten und Kontakte aus. Zu ihren Fertigkeiten gehört sicherlich auch, den kritischen Zeitpunkt abzuschätzen, zu dem ein Thema öffentliche Aufmerksamkeit erlangen kann.
IV. Medien und politische Öffentlichkeitsarbeit
Betrachtet man die Rolle der Medien, so zeigt die Forschung: Unter Journalisten besteht weitgehend Konsens darüber, welche Merkmale ein Problem besitzen muß, um berichtenswert zu erscheinen Solche Nachrichtenfaktoren -die wichtigsten sind Personalisierung, Negativismus und Prominenz -strukturieren das Auswahlverhalten der Journalisten und damit die dargestellte Medien-realität. Die Auswahl und Plazierung eines Themas in den Medien hängt darüber hinaus von einer Reihe von Faktoren der Nachrichtenproduktion und -logistik ab. Jedes Medium, sei es das Fernsehen, die Tageszeitung oder der Rundfunk, hat seine spezifischen Regeln und Präsentationsformen, an die sich die Themen anpassen müssen. Die Wirkung dieser Formate besteht darin, daß sie die ausgewählten Themen nach zeitlichen und räumlichen Kriterien strukturieren. Formatkriterien der Fernsehberichterstattung sind beispielsweise die Schnelligkeit und Einfachheit der Informationsbeschaffung, die Visualisierbarkeit von Informationen, eine gewisse Dramatik und Aktionshaltigkeit des Themas sowie die Anforderung, daß komplexe Themen in verkürzter und vereinfachter Form dargestellt werden können.
Technische Innovationen und die Zulassung kommerzieller Femsehstationen haben in den vergangenen Jahren zu einer radikalen Veränderung der Medienlandschaft geführt, die sich insbesondere durch eine verschärfte Konkurrenzsituation auszeichnet. Angesichts der Logik kommerzieller Medien ist anzunehmen, daß Medienformate für die Darstellung von Politik, aber auch für Thematisierungsprozesse selbst an Bedeutung gewinnen Politische Inhalte bleiben immer weniger auf Nachrichten-und Magazin-sendungen beschränkt, sondern passen sich den Unterhaltungsformaten an. Der scheinbar nicht aufzuhaltende Trend von Politikerauftritten in Talkshows mag Ursache oder Folge dieser Veränderung sein. Mit neuen Medien und Formaten bieten sich jedenfalls zusätzliche Möglichkeiten für die Thematisierung politischer issues. Ob diesder Politik selbst förderlich ist, bleibt freilich dahingestellt
Journalistisches Auswahlverhalten ist darüber hinaus durch eine Reihe medieninterner Faktoren geprägt, die mit den Berufsnormen der journalistischen Profession und der redaktionellen Linie des Mediums Zusammenhängen. Für Thematisierungsprozesse relevant scheint der Befund, daß die Arbeitsteilung in bundesdeutschen Redaktionen immer noch vergleichsweise gering ist Die im angelsächsischen Journalismus übliche Trennung journalistischer Rollen nach Reportern, Redakteuren und Kommentatoren, die eine mehrstufige Kontrolle der Themenauswahl beinhaltet, ist in Deutschland kaum anzutreffen. Dies verschafft dem einzelnen Journalisten eine vergleichsweise hohe Autonomie bei der Entscheidung über die Veröffentlichung oder Nichtveröffentlichung eines Themas. Eine mögliche Folge dieser Autonomie könnte ein Verhalten sein, das Kepplinger „instrumenteile Aktualisierung“ nennt Dieses Verhalten bezeichnet die Neigung von Journalisten, bei Konfliktthemen solche Meldungen zu bevorzugen, die ihre eigene Sichtweise stützen.
Gerade wenn es um die Thematisierung politischer Probleme geht, ist das Verhältnis von Politikern und Journalisten prekär, weil beide Gruppen unterschiedliche Zielsetzungen verfolgen. Bezugspunkte des journalistischen Handelns bei Thematisierungsprozessen ist häufig die Konkurrenz zwischen den Kollegen und zu anderen Medien: „Journalisten spielen zunächst im , Konzert, wenn es um die alltägliche, routinehafte Publizierung von Themen geht. Sie verstehen sich aber als Solisten in den Augenblicken, wo die Exklusivität von Informationen als Konkurrenzfaktor hinzutritt.“
Die Interaktion von Journalisten und Politikern bei Thematisierungsprozessen ist davon geprägt, daß letztere auf den journalistischen Produktionsprozeß nur bedingt Einfluß haben Dies führt zu einem hohen Grad an Unsicherheit, den die politischen Akteure mit ihren Kommunikationsstrategien, insbesondere mit Instrumenten politischer Öffentlichkeitsarbeit, zu reduzieren suchen.
Die Abhängigkeit der politischen Akteure vom Ergebnis journalistischen Handelns bedeutet nicht, daß Politiker den Medien ausgeliefert sind Journalisten glauben vielmehr, daß ihnen der Konkurrenzkampf der Medien nicht erlaubt, einzelne Politiker und Ereignisse zu ignorieren, während politische Akteure Journalisten den Zugang zu Informationen verweigern können. Studien der politischen Öffentlichkeitsarbeit weisen nach, daß Regierungen und Parteien die Medienagenda in hohem Maße beeinflussen, indem sie sowohl die Themen als auch den Zeitpunkt der Veröffentlichung bestimmen Umgekehrt können sie aber auch als „Informationsverhinderungsinstanzen“ fungieren, wenn es aus sachlichen oder politischen Gründen opportun erscheint. Thematisierungen können dann schlicht daran scheitern, daß sich die politischen Akteure nicht zum Thema äußern.
Zu den gängigsten Praktiken politischer Öffentlichkeitsarbeit in bezug auf Thematisierungsprozesse gehört das, was in den USA „news management“ genannt wird. Darunter wird auch die -bereits angesprochene -Inszenierung von sogenannten Pseudoereignissen gezählt, d. h. von Aktionen und Anlässe, die nicht stattfinden würden, wenn es keine Massenmedien gäbe. Timing, Lokalisierung, Präsentationsformen und logistische Vorkehrungen, die den Journalisten die Arbeit erleichtern, können dabei flexibel festgelegt werden. Die meisten Politiker -so zeigt eine Fallstudie aus der Landespolitik -setzen auf gut vorbereitete Pressekonferenzen, Streitgespräche, öffentliche Auftritte oder Demonstrationen, wenn sie ein Thema plazieren wollen Soll ein Thema rasch verbreitet werden, so bevorzugen Politiker und Pressesprecher die Verlautbarung über die Nachrichtenagenturen, die als besonders effektive Kanäle gelten.
Einen zweiten Typ von Pseudoereignissen bilden spektakuläre, dabei jedoch weniger durchgeplante Inszenierungen, wie z. B. Massenkundgebungen, die besonders aufgrund ihrer Neuigkeit und Außergewöhnlichkeit, ihres Konfliktgehaltes oder ihres visuellen Schaueffektes Nachrichtenwert besitzen Die Inszenierung von Pseudoereignissen verleiht Themen eine hohe Erfolgschance: Im Herbst 1990 ging etwa die Hälfte der innenpolitischen Berichterstattung in den wichtigsten Nachrichtenmedien auf Informationsangebote zurück, die man als Pseudoereignisse bezeichnen kann Zum Instrumentarium des News-managements gehören schließlich die vor allem von Politikern geschätzten Hintergrundgespräche, bei denen Journalisten über den „internen“ Stand der politischen Auseinandersetzung informiert und über die Interpretationen der jeweiligen politischen Akteure ins Bild gesetzt werden. Solche Hintergrundgespräche werden vor allem dann bevorzugt, wenn komplexe und langwierige Themen lanciert werden sollen. Unter dem Siegel der Vertraulichkeit können die Reaktionen auf Wunschthemen getestet und Thematisierungen vorbereitet werden
Politische Akteure stellen sich in ihrer Öffentlichkeitsarbeit gezielt auf die Strukturen des Medien-systems und das jeweilige Publikum ein. Gerade bei Thematisierungsprozessen spielt die Meinungsführerschaft innerhalb des Mediensystems eine nicht unerhebliche Rolle. Dieses „Inter-mediaAgenda-setting“ setzt darauf, daß die Medien sich bei ihrer Themenauswahl an den anderen Medien orientieren. In solchen Fällen laufen Thematisierungen als eine Art Kettenreaktion ab. Zu den Trendsetter-Medien in der Bundesrepublik gehören sowohl die politischen Nachrichtenmagazine als auch die überregionalen Tageszeitungen. Für Themen aus dem Bereich der nichtetablierten Gruppen und der Alternativszene spielt die überregionale „taz“ als Themenlieferant für andere Medien eine herausragende und effektive Rolle
V. Politische Skandale
Man würde der Rolle der Medien nicht gerecht, würde man sie lediglich als Foren für politisch inszenierte Thematisierungen Sehen. Medien können -wie eine Reihe von Themenkarrieren zeigt -selbst als Akteure von Thematisierungen fungieren. Diese Rolle spielen sie beispielsweise bei politischen Skandalen, deren Dynamik nur schwer einschätzbar ist. Bei politischen Skandalen geht es um eine moralische Verfehlung, die einer angesehenen oder prominenten Person oder Institution zugeschrieben werden kann Die Enthüllung löst eine allgemeine Empörung aus, der Nerv kollektiver Gefühle wird getroffen.
Aufgrund der moralischen Aufladung, der Personalisierung und der Emotionalisierung bündeln sich im Skandal entscheidende Aufmerksamkeitsregeln. Die Antriebskräfte bei politischen Skandalen sind, so Kepplinger die Massenmedien, die die Skandalisierten an den Pranger stellen: Die Enthüllungsphase politischer Skandale beginnt, wenn sich Journalisten („aus tiefsitzenden politisch-moralischen Überzeugungen“ um die Auf-deckung eines Mißstandes bemühen und ihn als Skandal bezeichnen. Ist die Verfehlung nicht mehr geheimzuhalten, so spielen die politischen Motive von Parteien und Medien gleichermaßen eine Rolle. Ist die öffentliche Empörung so stark, daß sie keine kontroversen Bewertungen mehr über die moralische Verfehlung zuläßt, verweigern selbst die politischen Freunde einem Skandalisierten die Unterstützung Auf dem Höhepunkt der Skandalkarriere dominieren schließlich die publizistischen Interessen und die Logik der Medien. Politische Skandale enden in der Regel, wenn die moralische Verfehlung zu personellen oder organisatorischen Konsequenzen führt -wenn ein Politiker zurücktreten muß, wie im Fall des ehemaligen baden-württembergischen Ministerpräsidenten Lothar Späth, oder wenn eine Behörde aufgelöst wird, wie im Fall des Bundesgesundheitsamtes, das Informationen über HIV-positive Blut-konserven vermutlich nicht rechtzeitig weitergab.
VI. Nachwort
Was macht also ein Problem zum Thema der öffentlichen und politischen Diskussion? Offensichtlich ist zunächst, daß es Probleme gibt, die weder auf die politische noch auf die öffentliche Agenda kommen. Dazu gehören solche Themen, die nicht streitwürdig sind, an denen sich kein Konflikt entzündet, die keine Themenunternehmer finden, die keine Nachrichtenwerte haben oder nicht zu den Medienformaten passen. Umgekehrt tragen alle diese Faktoren zur Erklärung der Bedingungen des Verlaufs von Thematisierungsprozessen bei. Für Thematisierungen gilt auch, daß das Ganze mehr als die Summe seiner Teile ist, so daß es für jede Themenkarriere immer noch eine andere Erklärung geben mag: die jeweilige politische Situation oder Konstellation, die jeweiligen anderen Themen auf der Agenda, die politische Stimmung oder das Wetter. Schließlich mag die Hitze des Sommers 1994 verhindert haben, daß professionell und aufwendig inszenierte Wahlkampfthemen die Schlagzeilen beherrschten; statt dessen vegetierten sie als Marginalien dahin.
Als Beispiel einer erfolgreichen Thematisierung hatten wir eingangs die Volkszählung 1983 angeführt, als Beispiel eines „nichtthematisierten“ Themas fungierte die Aussetzung der Wahlstatistik im Juni dieses Jahres. Gerade am Beispiel der Wahl-statistik kann man eine Reihe von Gründen anführen, die erklären, warum das Thema keine Karriere machte. Vielleicht lag es gar nicht daran, daß es sich um eine lediglich marginale Beschlußfassung im Rahmen des parlamentarischen Alltags handelte. Womöglich gehört die Wahlstatistik zunächst zu jenen Themen, die die politischen Institutionen rasch abarbeiten, weil kein Interesse an einer öffentlichen Resonanz besteht Diese Interpretation liegt angesichts der „geräuschlosen“ Erörterung und der Schnelligkeit und Dringlichkeit der parlamentarischen Behandlung nahe. Hinter der Wahlstatistik verbarg sich vielleicht doch eine Streitfrage, deren öffentliche Erörterung -gerade in Zeiten des Wahlkampfes -wenig erwünscht war: So ist seit der erfolgreichen Thematisierung der Volkszählung das Problem staatlicher Überwachung und des Datenschutzes ein sensibler Bereich öffentlicher und damit politischer Problemwahrnehmung geworden. Und in einer Situation, in der Teile der Bevölkerung der neuen Bundesländer noch eine lebhafte Erinnerung an staatliche Bespitzelung und undemokratische Wahlpraktiken haben, mag eine Zwangsstatistik im Zusammenhang mit dem Wahlverfahren -selbst wenn die Garantie der Verfassungsmäßigkeit und Anonymität gegeben ist -in der öffentlichen Wahrnehmung nicht unproblematisch erscheinen. Vereinzelte Bürgerproteste nach Landtags-und Europawahlen haben bereits signalisiert, daß Mobilisierungsverdacht besteht, daß hier ein kontroverses Thema lauern könnte, das seine Förderer gefunden hätte.
Inzwischen hat der Bundesrat die Aussetzung der Wahlstatistik abgelehnt, und die Experten prüfen deren verfassungsrechtliche Grundlagen. Mit dem neuen Etikett als Problem zwischen den Institutionen und nicht als Problem des Datenschutzes wird das Thema zwar öffentlich wahrgenommen, hat aber seinen potentiellen Sprengstoff verloren. Es gehört nun auch zu den Beispielen, die zeigen, daß Themenkarrieren stark situations-und kontextabhängig und öffentliche wie politische Aufmerksamkeit knapp und schwer kalkulierbar sind.