Strukturpolitik wider Willen?. Die regionalpolitischen Dimensionen der Treuhandpolitik | APuZ 43-44/1994 | bpb.de

I. Vorbemerkungen

„Die Treuhandanstalt hat keinen Auftrag für eine Industrie-und Strukturpolitik.“ So lautete der von Birgit Breuel, der Präsidentin der Treuhand-anstalt, formulierte Grundsatz, dem die Privatisierungsagentur zumindest in ihrer Außendarstellung seit Beginn ihrer Arbeit im Sommer 1990 gefolgt ist. Kritiker halten dem entgegen, daß die Treuhandanstalt „von Beginn an faktisch Industrie-und Strukturpolitik“ betrieben habe, da sie durch die Teilung der Kombinate, durch Privatisierungen, durch Sanierungen und durch Stillegungen von Unternehmen grundsätzlich die sektorale, regionale und die Unternehmensgrößenstruktur in Ostdeutschland beeinflußt habe.

Während die Beeinflussung der strukturellen Entwicklung sicher auch von der Treuhandanstalt nicht bestritten wird, stellen sich die Fragen, inwieweit sie hier Politik im Sinne bewußter Steuerung betrieben hat, welche Funktion sie im Wechselspiel mit den anderen strukturpolitischen Akteuren hatte und inwieweit dies die Wirtschaftspolitiken in den neuen Ländern seit der Vereinigung beeinflußt hat. Mit Blick auf die Entwicklung der regionalen Wirtschaftsstruktur und die Herausbildung eigenständiger regionalpolitischer Konzeptionen in den neuen Ländern sollen im folgenden erste Antworten gegeben werden.

II. Die Regionalstruktur der DDR: Ergebnis eigenständiger Entwicklung

Betrachtungen zu strukturellen Veränderungen müssen vor dem Hintergrund der strukturellen Entwicklung in der Vergangenheit erfolgen: Die Regionalstruktur auf dem späteren Gebiet der DDR war in der Zeit zwischen den beiden Weltkriegen durch ein starkes Süd-Nord-Gefälle geprägt. Im Laufe der Industrialisierung hatten sich im Süden in den heutigen Ländern Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen bedeutende Industriegebiete gebildet, deren Ausläufer bis in die Länder Bayern und Hessen reichten Der Norden und die Mitte Ostdeutschlands blieben dagegen mit Ausnahme des Großraums Berlin stark landwirtschaftlich geprägt und waren dünn besiedelt.

Nach dem Zweiten Weltkrieg kam es in der entstehenden DDR zu beträchtlichen Verlagerungen in der regionalen Wirtschaftsstruktur, die zum einen durch die Teilung Deutschlands im Gefolge der weltpolitischen Blockbildung und zum anderen durch die von der UdSSR geforderten Reparationsleistungen verursacht waren. Aus den nunmehr grenznahen Räumen verlagerten sich die wirtschaftlichen Aktivitäten nach Osten, gleichzeitig wurden traditionelle Liefer-und Produktionsverbindungen mit westdeutschen Unternehmen gekappt, für die jetzt Ersatz notwendig war. Außerdem wurde an der Küste die Werftindustrie, die anfänglich aufgrund von Reparationsverpflichtungen, später dann im Rahmen der RGW-weiten Arbeitsteilung vor allem für den Export produzierte, massiv ausgebaut Entsprechend den wirtschaftspolitischen Vorstellungen in der realsozialistischen Deutschen Demokratischen Republik sollten dabei möglichst große Produktionseinheiten die neuen Aufgaben erfüllen, zu denen neben den kriegsbedingten Struktur-ergänzungen auch die politische Vorgabe der „Störfreimachung“ der nationalen Volkswirtschaft also die Schaffung weitgehender wirtschaftlicher Autarkie, gehörte. Bei der Wahl der Standorte flössen außer infrastrukturellen auch regional-, sozial-und außenpolitische Überlegungen in die Entscheidung ein. Es entstanden somit neben erweiterten Produktionsanlagen in den Industriegebieten des Südens und an traditionellen Standorten in der übrigen DDR „junge“ Industrie-standorte in bislang schwach industrialisierten Räumen, wobei in den fünfziger und sechziger Jahren die „räumlichen Differenzierungen der Lebens-und Arbeitsbedingungen erheblich reduziert“ werden konnten

In den 40 Jahren des Bestehens der DDR hatten sich die regionalen Gewichte deutlich verschoben: Der Schwerpunkt der Wirtschaftsstruktur lag zwar weiterhin in den Industriegebieten des Südens, die allerdings Ende der achtziger Jahre deutlicher als die anderen Räume durch weitgehenden Verschleiß der natürlichen und gebauten Umwelt sowie der Produktionsanlagen gekennzeichnet waren Aber „der Norden mit den heutigen Bundesländern Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg einschließlich des Ostteils Berlins konnte seinen Anteil an der Gesamtbeschäftigung in der ehemaligen DDR um über 20 Prozent im Vergleich zur Vorkriegszeit ausweiten“ Die jungen Industriestandorte -vor allem im heutigen Land Brandenburg -waren dabei von industriellen Monostrukturen (Chemie-, Braunkohle-, Maschinenbau-und Stahl-industrie) und sehr großen Betriebseinheiten geprägt, der Ostseeraum von den massiv erweiterten Werften. In den ländlichen Räumen dominierte eine beschäftigungsintensive Agrarindustrie

III. Neue entwicklungsbestimmende Faktoren nach der Vereinigung

Der Beitritt der DDR zur Bundesrepublik Deutschland am 3. Oktober 1990 hatte deutliche Folgen für die Regionalstruktur Ostdeutschlands. So veränderte sich durch die Entfernung der innerdeutschen Grenze die wirtschaftliche Situation einzelner Räume in den neuen Ländern. Während ehemals peripher gelegene Gebiete entlang der Grenze zwischen den beiden deutschen Staaten deutlich aufgewertet wurden, verloren die östlichen Grenzgebiete durch die Auflösung des Rates für gegenseitige Wirtschaftshilfe an regionalwirtschaftlicher Bedeutung. Zugenommen hat dagegen wieder der Stellenwert von Berlin.

Die Einführung des westdeutschen Wirtschaftssystems ist ein weiteres Fixum, das die Regional-struktur massiv beeinflußt. Ob und wo investiert wird, darüber entscheiden jetzt einzelne Unternehmen. Mehrere Faktoren kennzeichnen die Entwicklung: Im Prozeß der Vereinigung kam und kommt es erstens noch immer zu massiven Verschiebungen in der gesamtwirtschaftlichen Bedeutung einzelner Branchen. Vom Zusammenbruch besonders betroffen waren dabei das Verarbeitende Gewerbe und die Landwirtschaft. Während die Gesamtzahl der Beschäftigten seit Anfang 1990 bis Ende März 1994 um ungefähr ein Drittel zurückgegangen ist, sank die Zahl der Erwerbstätigen in der Landwirtschaft auf unter 10 Prozent. Im Verarbeitenden Gewerbe ging die Erwerbstätigenzahl um fast 60 Prozent zurück, im Dienstleistungsbereich ist sie hingegen um fast ein Drittel gestiegen Die Folge ist ein deutliches Land-Stadt-Gefälle bei der Arbeitslosigkeit

Infrastrukturelle Engpässe sind ein zweiter Faktor, der zusammen mit der veränderten Branchen-struktur die regionale Entwicklung in den neuen Ländern bestimmt. Zu nennen sind hier Mängel in der Abwasserentsorgung, der Trinkwasser-und Energieversorgung sowie bei den Telekommunikationseinrichtungen. Besonders augenfällig ist der Einfluß der Verkehrsinfrastruktur auf die regional-wirtschaftliche Entwicklung. Vor allem entlang den Autobahnen in Ost-West-Richtung werden seit der Vereinigung neue Investitionen getätigt. So zählt die Umgebung der A 4 zwischen Dresden und Eisenach zu den Tabellenführern in der Wirtschaftsentwicklung Weitere Investitionsbänder entstanden entlang den ehemaligen Transitstrecken von Berlin in die alten Bundesländer, an projektierten Autobahnen sowie an wichtigen Bundesstraßen Deutliche Defizite in der Verkehrsinfrastruktur zeigen sich dagegen in den Grenzräumen zu Osteuropa.

Ein dritter Faktor, der massive Folgen für die regionale Verteilung wirtschaftlicher Aktivitäten hat, ist der Zustand der natürlichen Umwelt. Am stärksten belastet sind die Standorte der Chemischen Industrie und die Gebiete, in denen Braunkohle, Kali-, Kupfer-oder Uranerze abgebaut wurden bzw. werden

Weitere Faktoren wie die Übertragung des westdeutschen Rechtssystems, vereinigungsspezifische Rechtsetzungen, wozu die Rückübertragungsregelung, die Einrichtung der Länder, die neugeschaffenen Verwaltungsstrukturen und die Gebietsreformen zählen, sowie die Übertragung des westdeutschen Raumplanungssystems haben gleichfalls prägende Wirkung auf die Regionalstruktur in Ostdeutschland.

Insgesamt weist die in den vergangenen vier Jahren zu beobachtende Regionalentwicklung deutlich in die Vergangenheit: Zwar sind mit cjen jungen Industriestandorten zu DDR-Zeiten schwer veränderbare Regionalstrukturen geschaffen worden, an diesen dominieren aber Branchen (Braunkohle, Stahl), deren zentrale Bedeutung zumindest in Westdeutschland zum Niedergang ganzer Regionen geführt hat. Deutlich geringer ist die Rolle dieser Branchen in den traditionellen Industrie-regionen Sachsens, Sachsen-Anhalts und Thüringens. Die Entwicklungspotentiale dieser Räume sind summa summarum höher als die der nördlichen Regionen Ostdeutschlands: Während dort das Land Brandenburg zumindest teilweise von der Entwicklungsdynamik Berlins profitieren wird, besteht die Gefahr, daß Mecklenburg-Vorpommern wieder zum „Armenhaus“ Deutschlands wird

IV. Die Treuhandanstalt zwischen gesetzlichem und politischem Auftrag

Unter dem Einfluß dieser raumstrukturierenden Faktoren stand und steht die Arbeit der Treuhand-anstalt, deren zentrale Aufgabe die Überführung des ehemaligen volkseigenen Vermögens in Privateigentum ist. Inwieweit sie dabei die neuen Regionalstrukturen mitgestaltet, soll im weiteren untersucht werden. Nicht nur die Treuhandanstalt hat wiederholt darauf verwiesen, daß sie keinen strukturpolitischen Auftrag habe, auch in der Wissenschaft wurde und wird teilweise so argumentiert So hat etwa Wolfgang Spoerr darauf hingewiesen, daß der Behörde aufgrund ihrer öffentlich-rechtlichen Organisation und der damit auferlegten verfassungsrechtlichen Grenzen „Aufträge, die der Treuhandanstalt nicht aufgegeben sind, ... grundsätzlich untersagt“ sind. Von Wolfgang Seibel wird die verfassungsrechtlich festgelegte Kompetenz der Länder für die regionale Wirtschaftspolitik als Argument gegen einen strukturpolitischen Auftrag angeführt Der Gesetzgeber hat die Aufgabe der Treuhand nur vage formuliert: Nach dem im Treuhandgesetz festgeschriebenen Auftrag besteht sie darin, „in den Unternehmen ihres Bereiches (der Treuhandaktiengesellschaften, d. V.) solche Strukturen zu schaffen, die den Bedingungen des Marktes und den Zielsetzungen der sozialen Marktwirtschaft entsprechen“ Diese Formulierung läßt bei Einbeziehung gängiger Definitionen „sozialer Marktwirtschaft“ einen relativ großen Interpretationsspielraum offen. So ist für Otto Schlecht ein wesentliches Element der sozialen Marktwirtschaft, daß „die Marktprozesse ... durch die staatliche Rahmenordnung begrenzt und kanalisiert werden, damit einzelwirtschaftliches, eigennützliches Handeln auf den Märkten nicht in Widerspruch zu sozialen Zielen und zur Freiheit der anderen gerät“. Regionalpolitisch orientierte Privatisierungs-und Sanierungsentscheidungen können also durchaus als marktwirtschaftskonform verstanden werden. Das Argument, Strukturpolitik sei Aufgabe der Länder und dürfe daher von der Treuhand im Rahmen der Privatisierung nicht betrieben werden, kann hier nicht ausreichend gewürdigt werden. Es stellt sich aber die Frage, ob die Treuhandanstalt überhaupt Strukturpolitik im Sinne des Artikel 91 a Grundgesetz betrieben hätte, wenn sie ihr übertragene, ehemals »volkseigene Unternehmen als „bundesunmittelbare Anstalt“ (Art. 25 (1) Satz 2 Einigungsvertrag) unter strukturpolitischen Gesichtspunkten privatisiert hätte.

Es wird deutlich, daß die Treuhandanstalt einen sehr weitgefaßten Auftrag hat, der vermutlich auch strukturpolitische Aufgaben zuläßt. Keine offene Strukturpolitik zu betreiben, war somit weniger rechtlich vorgegeben als vielmehr bundes-politisch gewollt. Denn aufgrund ihrer Binnenkonstruktion ist die Treuhand als bundesunmittelbare „verselbständigte Verwaltungseinheit“ stark gegen andere, insbesondere gegen landespolitische Einflüsse abgeschottet. Die Aussage von Birgit Breuel, daß „das Treuhand-Gesetz ... eine unabhängige, nur Recht und Gesetz unterworfene Einrichtung geschaffen (hat), die auf Zeit mit Verant­ wortung und auch Macht ausgestattet ist“ ist somit zu relativieren. In der Ausführung ihres Auftrages hatte und hat die Treuhandanstalt jedoch relativ viel Spielraum; sie war bzw. ist „das wahre Wirtschaftsministerium im Osten“ -und ein Organ der Bundesregierung

V. Die Entwicklung der Treuhandpolitik aus strukturpolitischer Perspektive

Ihre Flexibilität bewies die Treuhandanstalt durch die seit Beginn der geordneten Sanierungsarbeit im Frühjahr 1991 zu beobachtende hohe Anpassungsfähigkeit an sich wandelnde politische Rahmenbedingungen bei kontinuierlicher Fortsetzung des Privatisierungsauftrags. Entgegen der allgemeinen Wahrnehmung hat sie die Privatisierungen zügig und gleichmäßig vorangetrieben. Erst durch den konjunkturellen Einbruch, der im Herbst 1992 einsetzte, ist es zu einer leichten Verzögerung der Entwicklung gekommen (vgl. die Abbildung).

Auf den seit Frühjahr 1991 deutlich zunehmenden politischen Druck hat die Privatisierungsagentur in der ersten Zeit mit einer stärkeren Einbindung der neuen Länder reagiert, ohne allerdings Kompetenzen abzutreten. Diese „Kooptationsstrategie“ fand ihren Ausdruck in den „Grundsätzen der Zusammenarbeit von Bund, neuen Ländern und Treuhandanstalt für den Aufschwung Ost“ vom März 1991 Die wichtigsten Ergebnisse dieser Übereinkunft waren die Installation der „Treuhandwirtschaftskabinette auf Länderebene mit Vertretern der jeweiligen Landesregierung und der Treuhandanstalt sowie die Festschreibung, daß die Treuhandanstalt keinerlei strukturpolitische Aufgaben hat, sondern allenfalls „im Rahmen der Verantwortung der neuen Länder für eine sozial-verträgliche regionale Strukturpolitik ... als Dienstleister“ handeln wird. Im sogenannten „Osterbrief“ hat der damalige Präsident der Treuhandanstalt, Detlev Karsten Rohwedder, diese Grundsätze zur Grundlage der zukünftigen Arbeit erklärt Insofern war die Übereinkunft deutlich mehr als ein „Gentlemen’s Agreement“ ohne Bindungswirkung

Im Laufe des Jahres 1991 kam es zu weiteren Vereinbarungen der Treuhandanstalt mit Gewerkschaften und Landesregierungen, in denen vor allem Maßnahmen zur politischen und sozialen Abfederung der Folgen der Privatisierungs-und Abwicklungstätigkeit festgelegt wurden. Die zum Jahresende 1991 deutlicher werdenden Probleme bei der Privatisierung von Treuhandunternehmen führten zur Entwicklung erster Ansätze einer aktiven Sanierung. Mit der Einrichtung der ersten zwei Management Kommanditgesellschaften im Frühjahr 1992 versuchte die Treuhandanstalt, über die Privatisierung des Managements die Sanierung der eingebrachten Unternehmen und damit die schnelle Privatisierung voranzubringen Struktur­ politische Erwägungen wurden bei der Zusammenstellung der Unternehmen für die einzelnen Management KGs nicht berücksichtigt.

Aufgrund der sich Ende 1992 abzeichnenden Rezession ließen die Privatisierungserfolge weiter nach, der Anteil der Unternehmen in Liquidation am Gesamtportfolio stieg sprunghaft an (vgl. die Abbildung); und immer deutlicher zeigte sich, daß die Privatisierung eines Teils der Unternehmen schwieriger als erwartet werden würde. Im November 1992 prägte Bundeskanzler Helmut Kohl den Begriff der „industriellen Kerne“ um den dann die weitere Diskussion zu kreisen begann. Unter dem Druck dieser Entwicklung erklärte sich die Treuhandanstalt schließlich im Frühjahr 1993 im Rahmen der Solidarpaktgespräche offiziell bereit, den Betrieben „die zur Umstrukturierung notwendige Zeit“ zu lassen, falls sie nicht im Laufe dieser Zeit privatisiert werden können Die Verantwortung für die Auswahl dieser Betriebe sollte entsprechend den beispielhaft im sächsischen ATLAS-Modell vereinbarten Grundsätzen primär bei den Ländern liegen, die Entscheidung über die Sanierungsfähigkeit weiterhin bei der Treuhandanstalt bleiben. „Business as usual“ urteilte das „Handelsblatt“ über die Solidarpakt-Festlegungen, die für die Treuhandanstalt einen „leicht erweiterten Handlungsrahmen abstecken, den die Breuel-Behörde ohnehin im Zuge ihres gesetzlichen Auftrags bislang ausgefüllt hatte“ Auch hier konnte die Treuhandanstalt die Hauptverantwortung für die Strukturentwicklung in den neuen Ländern den Landesregierungen zuschieben. Das Sanierungsengagement der Treuhandanstalt erhöhte sich mit abnehmender Zahl der zu privatisierenden Betriebe und mit zunehmenden Privatisierungsschwierigkeiten. Allerdings blieb die Privatisierungsagentur gegenüber den ostdeutschen Ländern immer in der Hinterhand. Die strukturpolitische Verantwortung trugen die Landesregierungen, die Behörde gab sich als betriebswirtschaftlich operierender Konzern.

VI. Die Treuhandanstalt als strukturpolitische Akteurin

Und doch agierte die Treuhandanstalt struktur-politisch: An mehreren Beispielen ist erkennbar, daß sie infolge deutlicher Einmischung der Bundesregierung politisch determinierte, regional-oder sektoralstrukturell wirksame Entscheidungen getroffen und umgesetzt hat. Die prominentesten Fälle sind die Privatisierung der ostdeutschen Werften, die Sicherung des EKO-Stahlwerkes nach den bisher gescheiterten Verkaufsbemühungen und das Engagement der Treuhandanstalt nach der Zusage von Bundeskanzler Helmut Kohl im September 1991, den Chemiestandort um Bitterfeld und Merseburg zu erhalten Nach der Kanzlerzusage übernahm auch die Treuhandanstalt das industrie-und regionalpolitische Ziel des Standorterhaltes: „Die Chemieregion Buna, Leuna, Bitterfeld ... muß erhalten bleiben“, forderte beispielsweise das Vorstandsmitglied Hero Brahms Ein Gutachten des Hamburger HWWA-Instituts für Wirtschaftsforschung ergab, daß bei der Privatisierung von Leuna der Weg der „verdeckten Subventionierung“ gewählt wurde und der Bund durch die Übernahmegarantie von Unternehmensteilen „langfristig im Obligo“ bleiben wird

Nicht nur durch gezielte Privatisierungs-und Sanierungsentscheidungen, sondern überhaupt durch ihre Tätigkeit hat die Treuhand regionale und sektorale Entscheidungen beeinflußt. Die bedeutsamsten Wirkungen gingen zum einen von bestimmten Merkmalen der von der Treuhandanstalt verfolgten Privatisierungspolitik und zum anderen von der Verlagerung wichtiger Entscheidungen auf die Ebene der Niederlassungen der Treuhandanstalt in den Ländern aus.

Bei der Privatisierungsentwicklung einzelner Wirtschaftszweige lassen sich massive Ungleichzeitigkeiten beobachten. Die Ursachen dieser Entwicklung liegen zum einen im zeitversetzten Zusammenbruch der einzelnen Branchen, zum anderen sind sie in der unterschiedlichen Größenstruktur und Unternehmenszusammensetzung in den einzelnen Branchen und Regionen zu suchen. Schon im Frühjahr 1991 hatte die Gesellschaft für die Privatisierung des Handels (GPH) als Tochtergesellschaft der Treuhandanstalt ihre Verkaufs-und Übereignungsaktivitäten praktisch abgeschlossen. Zum Teil wurden bei der Privatisierung des Einzelhandels Paketlösungen verfolgt und westdeutschen Handelsunternehmen alle Einzelhandelsgeschäfte in einem bestimmten Raum übertragen In Verbindung mit dem veränderten Konsumverhalten der Ostdeutschen nach der Wende kam es dabei zur Zerstörung von Wertschöpfungsketten. Ostdeutsche Produkte verschwanden bis auf wenige Ausnahmen aus den Sortimenten, die Nahrungsmittelindustrie brach daraufhin weitgehend zusam-men. Vom schnellen Produktionszusammenbruch betroffen waren auch die ebenfalls konsumnahen Branchen der Textil-und der Leichtindustrie. Alle drei Branchen waren zudem durch relativ kleine Betriebsgrößen gekennzeichnet. Während die Nahrungsmittelindustrie regional relativ gleichmäßig verteilt war, lagen die Schwerpunkte der Leicht-und der Textilindustrie eindeutig im Süden der früheren DDR

In den Branchen Chemie, Maschinen-und Fahrzeugbau, Schiffbau und in der Elektroindustrie kam es dagegen -aufgrund der anfänglich guten Auftragslage durch Bestellungen aus Osteuropa -zu einem verzögerten Einbruch der Produktion In anderen Branchen, wie bei Teilen des Bergbaus, konnten aufgrund der Unternehmensgröße und der strukturellen Bedeutung der Unternehmen die Strukturen nicht so schnell zerschlagen werden

Die sektorale Ungleichzeitigkeit des Zusammenbruchs führte somit aufgrund der starken Abhängigkeit einzelner Regionen von bestimmten Branchen auch zu einem zeitlich versetzten regionalen Niedergang. Mittlerweile kann jedoch von einer „flächendeckenden Betroffenheit mit regionalen Unterschieden auf hohem Niveau“ gesprochen werden. Auch durch die Zerschlagung der industriellen Verflechtungsstrukturen in der DDR durch die Heraus-und Auflösung einzelner Unternehmen oder Unternehmensteile hat die Treuhandanstalt die regionalen Strukturen massiv verändert

Auch die Entscheidung, die Treuhandanstalt nicht, wie ursprünglich vorgesehen, nach Branchen, sondern nach dem Prinzip der regionalen Dezentralisation zu gliedern führte zur Beeinflussung der regionalen Entwicklung in den neuen Ländern. Die so entstandenen Niederlassungen besaßen zumindest bis zu ihrer an unterschiedlichen Terminen erfolgten Umwandlung in Geschäftsstellen im Verhältnis zur Berliner Zentrale „erhebliches eigenständiges Gewicht“ -und das, obwohl ihnen jegliche gesetzliche Grundlage fehlte. Die ihnen zur Seite gestellten Beiräte hatten daher keinerlei Entscheidungszuständigkeiten; Kontroll-und die Grundsatzentscheidungsbefugnis lagen bei der Zentrale.

Wenn die Leiter der Niederlassungen dennoch vergleichsweise mächtig waren, so erklärt sich dies daraus, daß Unternehmen mit weniger als 1500 Beschäftigten „grundsätzlich ganz der Privatisierungs-und Sanierungszuständigkeit der Niederlassungen zugewiesen“ waren

Zur Beurteilung der strukturellen Auswirkungen der Arbeit der Niederlassungen kann der Anteil der Vergaben bzw. Verkäufe an das Management (Management-Buy-Out: MBO) herangezogen werden. Diese Form der Privatisierung war relativ arbeitsaufwendig; außerdem waren die zu erzielenden Privatisierungserlöse geringer als in normalen Privatisierungsverfahren. Im Gegensatz zu diesem findet jedoch beim MBO kein Verkauf an westdeutsche oder ausländische Unternehmen statt, vielmehr bieten MBOs die Möglichkeit, daß lokale Unternehmerschaft entsteht. Daher dürfte der unterschiedliche Anteil der MBOs an der Gesamtzahl der Privatisierungen im Bereich der einzelnen Niederlassungen auch Rückwirkungen auf die regionale Wirtschaftsstruktur haben, wobei Unterschiede zwischen den Niederlassungen auch auf Unterschiede in der Nachfrage und der regionalen Branchenstruktur hinweisen. Ein anderes Kriterium für die strukturorientierte Beurteilung der Arbeit der Niederlassungen sind Probleme bei schon privatisierten Unternehmen, die jetzt auf die Hilfe der jeweiligen Landesregierung angewiesen sind. Nach Auskunft von Volker Wasmuth zeigen sich hier deutliche regionale Unterschiede. Die Ursache der betrieblichen Notlagen ist dabei oft die mangelnde Sorgfalt der Verantwortlichen in den Niederlassungen bei der Privatisierung aufgrund fehlender Kompetenz oder auch aufgrund persönlicher materieller und immaterieller Motive.

Zusammenfassend läßt sich festhalten, daß die Treuhandanstalt zwar keine aktive Strukturpolitik betrieben hat, daß aber verschiedentlich struktur-politische Überlegungen in die Entscheidungen der Behörde eingeflossen sind, die eindeutig bundespolitisch bestimmt waren Zudem hatten die Privatisierungstätigkeit und die denzentrale Organisationsform der Treuhandanstalt ganz erhebliche Wirkungen auf die regionale Struktur in Ostdeutschland.

VII. Strukturpolitische Reaktionen der neuen Länder auf die Politik der Treuhandanstalt

Die Treuhandanstalt hat sich von den neuen Ländern grundsätzlich nicht in die strukturpolitische Verantwortung einbinden lassen. Von ihrem Handeln gingen jedoch regionalstrukturelle Wirkungen aus, durch die die Landesregierungen -als Träger der Strukturpolitik und als primärer Adressat öffentlichen Protests -in Zugzwang gerieten. Dafür standen bzw. stehen ihnen eine Reihe strukturpolitischer Instrumente des Bundes und der Europäischen Union zur Verfügung. Das sind -neben den zentralen Instrumenten des Arbeitsförderungsgesetzes (AEG) und den Fördermitteln des Europäischen Sozialfonds -zum einen Förderinstrumente, die flächendeckend wirken und auf die bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen ein Rechtsanspruch besteht. Zu dieser Kategorie zählen vor allem die Investitionszulage und die Sonderabschreibungsmöglichkeiten. Zum anderen gibt es eine Reihe von Instrumenten, deren Ausgestaltung zumindest zum Teil in der Hand der Länder liegt. Zu erwähnen sind hier vor allem der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) und die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ Die seit 1969 im wesentlichen unveränderte Gemeinschaftsaufgabe, deren Mittel zur Hälfte vom Bund getragen werden, ist aufgrund ihres finanziellen Volumens das wichtigste Instrument der regionalen Wirtschaftsförderungspolitik in den neuen Ländern. Sie steckt den Rahmen für die Förderung gewerblicher Investitionen und wirtschaftsnaher Infrastrukturmaßnahmen in förderbedürftigen Gebieten ab Schon in der alten Bundesrepublik hatte sich die Gemeinschaftsaufgabe als relativ flexibles in ihrer Wirksamkeit allerdings umstrittenes Wirtschaftsförderungsinstrument erwiesen Mit der Übertragung des Instrumentariums auf die neuen Länder und den dabei zu Tage getretenen Grenzen kam es zur weiteren Flexibilisierung der Gemeinschaftsaufgabe

Trotz der teilweise hohen Anpassungsfähigkeit erwies sich das den Ländern zur Verfügung stehende Instrumentarium als ungeeignet, um dem zentralen Problem bei der regionalstrukturellen Entwicklung -der „Erosion der industriellen Basis“ die von der Treuhandanstalt durch die Privatisierungsstrategie in Kauf genommen wurde entgegenzutreten. In der Folge entwickelten die Länder eigene strukturpolitische Instrumente. Der Freistaat Sachsen war aufgrund der Privatisierungspolitik der Treuhandanstalt und des damit verbundenen besonders massiven Unternehmensabbaus das erste Bundesland, das mit der Behörde die Zusammenarbeit bei der Sanierung der verbliebenen Unternehmen vereinbarte. Kern der Vereinbarung war die sogenannte Breuel-Schommer-Initiative, in der sich Sachsen „aus Struktur-und regionalpolitischer Verantwortlichkeit“ verpflichtete, von ihm ausgewählte Unternehmen bei der Sanierung mit Fördermitteln zu unterstützen. Die Entscheidung über die Abwicklung verblieb bei der Treuhandanstalt Aus der Breuel-Schommer-Initiative entwickelte sich das ATLAS-Projekt. Es entstand so eine „semi-autonome“ Wirtschaftsförderungsgesellschaft neuen Typs der die Umsetzung der Vereinbarung obliegt.

Bis zu diesem Zeitpunkt hatte keines der neuen Länder Treuhandunternehmen finanziell gefördert. Die Förderung führte nur zur Verlagerung der Treuhandfinanzierung vom Bund auf die Länder; die den Ländern zur Verfügung stehenden Fördermittel waren außerdem schon weitgehend für private Investitionen verplant Nachdem jedoch Sachsen als erstes Land der Treuhandanstalt für ihre Unternehmen Wirtschaftsförderungsmittel in Aussicht gestellt hatte, gerieten die anderen Länder in Zugzwang.

Bis zum Frühjahr 1993 hatten auch Mecklenburg-Vorpommern mit dem „Anker“ -Konzept, Thüringen mit dem Konzept „Entwicklung industrieller Zentren“ sowie Sachsen-Anhalt und Berlin mit No-Name-Konzepten industriepolitische Initiativen vorgelegt, die wie ATLAS betriebs-bezogen und korporatistisch angelegt sind Nur Brandenburg verfolgt mit dem „integrierten Standortkonzept“ eine umfassendere Strategie. Mit Hilfe von Regionalbetreuern, dem landes-übergreifenden, korporatistisch angelegten Arbeitskreis „Industrielle Entwicklung“ und „Wirtschaftsstandortkonferenzen“ wird versucht, in sechs Industrieregionen vorhandene Potentiale zu mobilisieren, Engpässe zu beseitigen und den Fördermitteleinsatz zu optimieren

Eine Abfederung der Treuhandpolitik sollte außerdem durch die Einrichtung von Beteiligungsgesellschaften auf Länderebene sichergestellt werden. Vermutlich vor allem aufgrund finanzieller Engpässe sind jedoch alle bisherigen Versuche gescheitert. So kam es weder zur Einrichtung des „Spree-Havel-Fonds“, noch nahm der „Sachsenfonds“ seine Arbeit auf Seit März dieses Jahres hat allerdings das Land Thüringen eine aus Landesmitteln finanzierte Industriebeteiligungsgesellschaft (TIB) ins Leben gerufen, deren primäre Zielgruppe jedoch weniger die kaum mehr vorhandenen Treuhandunternehmen, sondern privatisierte Unternehmen mit Liquiditätsproblemen sind Thüringen ist außerdem das einzige Land, das durch direkte Unternehmens-beteiligungen in bedeutendem Umfang schon länger versucht, die negativen Folgen der Privatisierungspolitik der Treuhandanstalt abzufangen.

Relativ wenig Beachtung finden bislang Initiativen zur Rettung von Treuhandunternehmen „von unten“. Erwähnt sei „ein Experiment, das in der Bundesrepublik wohl einmalig sein dürfte“: die TOPOS AG für Regionalentwicklung. Das Unternehmen wurde von Mitarbeitern einer Arbeitsförderungsgesellschaft, der Stegau (Süd-thüringische Entwicklungsgesellschaft mbH Arbeit und Umwelt), mit dem Ziel entwickelt, Treuhanduntemehmen zu kaufen und zu sanieren, um so Arbeitsplätze in der Region zu erhalten

Die neuen Länder reagierten also auf die Politik der Treuhandanstalt zum einen mit der Entwicklung strukturpolitischer Konzeptionen, mit deren Hilfe regional bedeutsame Unternehmen im Treuhandbesitz ohne direkte oder indirekte Beteiligung durch das Land vor der Liquidation bewahrt werden sollten. Zum anderen standen in allen Ländern die schließlich nur in Thüringen realisierten Formen der Landesbeteiligung zur Diskussion.

VIII. Die neuen Länder: Laboratorium für neue strukturpolitische Instrumente

Aufgrund des politischen Drucks, der -von der Privatisierungspolitik der Treuhandanstalt und der strukturpolitischen Zurückhaltung des Bundes ausgehend -auf den Regierungen der neuen Länder lastete, entwickelten diese im „trial and error“ -Verfahren eigene, auf die regionalen Probleme ausgerichtete und stark kooperationsorientierte strukturpolitische Konzepte. Es sind also in den einzelnen Ländern Lernprozesse zu beobachten, in deren Verlauf bei „Ausschöpfung dezentraler Flexibilitätsreserven“ unter den gegebenen institutioneilen Rahmenbedingungen und mit den zur Verfügung stehenden Ressourcen den ökonomischen Problemlagen angepaßte Förderinstrumente entstanden sind.

Die Kosten dieser Form der Politikentwicklung lassen sich derzeit kaum abschätzen. Erkennbar ist allerdings beispielsweise, daß die Großprojekte, die anfangs im Mittelpunkt der Brandenburger Strukturpolitik standen, maßgeblich dazu beitragen, daß dem Land vom gesamten Bar-ansatz der Gemeinschaftsaufgabe im Jahre 1994 (einschließlich der EFRE-Mittel) nur 20 Prozent tatsächlich als Fördermittel zur Verfügung stehen. Der Rest ist aufgrund der in den Vorjahren eingegangenen Verpflichtungen verplant Und die fast, ausschließliche Orientierung der thüringischen Strukturpolitik an Klein-und mittelständischen Unternehmen in der Anfangsphase -„Industriebetriebe wurden faktisch diskriminiert“ -hat vermutlich dazu beigetragen, daß heute in Thüringen die höchsten regionalen Arbeitsplatz-defizite bestehen.

Zusammenfassend läßt sich feststellen, daß die Treuhandanstalt -direkt oder indirekt -auf drei Ebenen regionale Wirkungen entfaltet hat: Erstens hat sie als Bundesbehörde strukturpolitisch im Sinne der Bundesregierung agiert; zweitens hatten ihre Privatisierungspolitik und ihre Organisationsform unmittelbar regionalstrukturelle Wirkungen und drittens haben die neuen Bundesländer als Reaktion auf die Politik der Treuhandanstalt eigene strukturpolitische Konzepte entwikkelt. Die Treuhandanstalt hatte somit die Funktion eines Katalysators bei der Entwicklung einer eigenständigen Strukturpolitik durch die neuen Länder im föderalstaatlichen Laboratorium der improvisierten Vereinigung