Humanitäre Hilfe, Migration oder Selbsthilfe? | APuZ 29/1995 | bpb.de

I. Einleitung

„Humanitäre Hilfe erleichtert das Gewissen der Kurzsichtigen; Weitsichtigen raubt sie die Ruhe“ schreibt Dieter Frisch aus Brüssel. Katastrophen-häufigkeit und Katastrophenhilfe nehmen ständig zu: Zwischen 1990 und 1993 versechsfachte sich die humanitäre Hilfe der Europäischen Union (EU). Das 1992 gegründete European Community Humanitarian Office (ECHO) wurde im Gründungsjahr von Franz Nuscheler noch als Embryo bezeichnet 1993 war die EU bereits der weltweit größte Geber humanitärer Hilfe Im Vergleich dazu gingen die öffentlichen Mittel der OECD-Staaten für Entwicklungszusammenarbeit 1993 um sechs Mrd. US-Dollar zurück. Analog zu dieser Feststellung wird seit Jahren im Umfeld des Bundesministeriums für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) und anderen staatlichen oder halbstaatlichen Entwicklungsträgem registriert, daß die Mittel für Katastrophenhilfe auf Kosten derjenigen für Entwicklungszusammenarbeit (EZ) erhöht werden. Diese Haltung charakterisiert die bisherige Form der Katastrophenhilfe, die nichts mit Entwicklung zu tun hat. Es scheint, als ob zu wenig bedacht wird, wie und von wem (vorbeugend) Akzente neu gesetzt werden könnten, damit das Ziel, humanere Lebens-und Überlebensbedingungen zu schaffen bzw. zu erhalten, erreichbar wird. Dieses Ziel ist letztlich ein Kernanliegen von Entwicklung und Nothilfe zugleich. Beides ist somit nicht zu trennen, sofern humanitäre Hilfe mehr sein soll als nur Teil der Exportwirtschaft der Industrieländer.

Bevor auf Alternativen und einige ihrer Grundvoraussetzungen inklusive möglicher Einsparungen eingegangen wird, soll der Problemkontext Umrissen werden. Diese Skizze kann keine Analyse ersetzen, wie sie seit den siebziger Jahren z. B. von Frederick C. Cuny geleistet worden ist Sie soll lediglich den Akzent „Entwicklung“ für Katastrophensituationen und -gebiete neu setzen.

II. Problemkontext

Ein inzwischen immer häufiger diskutierter Fehler ausländischer Helfer in Katastrophengebieten hat mit einer Negation der verbreiteten Selbsthilfe-fähigkeit zu tun, die trotz größter Not nach Katastropheneintritt wesentlich zum Überleben und zum Wiederaufbau beitragen kann. Durch Momentaufnahmen unmittelbar nach Katastrophen kann nicht vermittelt und bekannt werden, welche historisch gewachsenen Fähigkeiten der Selbstbestimmung und Selbststeuerung vorliegen.

Eine erste Illustration dieser der Eigeninitiative und Selbsthilfe zugrundeliegenden Fähigkeiten ist das unmittelbar nach dem Erdbeben von 1985 in Mexiko-City angetroffene Szenario mit Systembedingungen, die weltweit dazu beigetragen haben, die Katastrophenhilfe zu überdenken: Nach dem Erdbeben füllen Tausende Obdachlose die Straßen. Sie haben alles verloren. Vor Ort lebende hilfswillige Ausländer beraten, welche Turnhallen und sonstige Räume schnell zur Verfügung gestellt werden können. Bevor die Entscheidungen fallen, sind die Straßen bereits wieder leer. Die Opfer haben sich selbst im Handumdrehen geholfen, haben eine Bleibe gefunden -in ihren Großfamilien und bei Freunden. Zum geologisch bedingten Erdbeben ist danach ein zweites, ein „politisches Beben“ (R. Stavenhagen) hinzugekommen: Sechs Jahrzehnte läng hatte die Führungsspitze der staatlichen Einheitspartei PRI geglaubt, nur was sie bestimme, werde getan. Selbsthilfe des Volkes ist für diese Art Vertreter des Staates etwas Unglaubliches. Da das Unglaubliche vor ihren Augen abläuft, sind sie geschockt und fürchten um ihren Einfluß. Sie versuchen folglich, ausländische Hilfe zuerst zu verhindern, und wenn dies nicht mehr durchsetzbar ist, abzublokken, umzuleiten oder in vorhandene Programme einfließen zu lassen, die sie schon immer kontrollieren konnten. Ähnliche Selbsthilfe-Beispiele gibt es in den meisten Kulturen. Selbstbestimmtes Handeln und gegenseitige Hilfe sind als Grundstruktur menschlichen Handelns verbreiteter, als uns oft bewußt ist und die Kriegsgeschichtsschreibung vermuten läßt Ein unter diesem Aspekt selten betrachtetes Phänomen sind die verschiedensten Formen von Migration. Dabei handelt es sich um ein weltweit beobachtbares Phänomen ständiger Selbsthilfe und Selbstorganisation. An zwei Beispielen aus der Entwicklung eines Katastrophengebietes Kolumbiens (mit zahlreichen Erdrutschen, Vulkanausbrüchen, Erdbeben und seit der Unabhängigkeit im Jahre 1819 regelmäßig auftretenden Bürgerkriegen) soll dies gezeigt werden: Selbstbestimmung und Bewegungsfreiheit der wirtschaftlich Aktivsten und Kreativsten förderte den Wirtschaftsaufschwung durch Migration, die jahrzehntelang alltäglich prozeßhaft abliefen. Ungeachtet des jeweiligen Ausmaßes, der Auswirkungen und der Formen der Katastrophen soll mittels der beiden Migrationsströme fallspezifisch gezeigt werden, zu welchen historischen Leistungen ganze Bevölkerungsgruppen fähig waren und sind.

In einer Reflexion über Lektionen, die Katastrophen weltweit vermittelten, wird betont, es sei wichtig, zwischen Verletzlichkeiten (vulnerabilities) und Bedürfnissen zu unterscheiden, da die grundlegenden Katastrophenursachen in langfristigen Verletzlichkeiten zu suchen seien -und nicht in plötzlich auftretenden Mangelzuständen Außerdem sei wichtiger, wie und nicht was als Hilfe gegeben werde. Zentral ist die Einsicht: „Katastrophenopfer verfügen über wichtige Fähigkeiten, die in einer Katastrophe nicht zerstört werden.“ Hilfe von außen, so wird argumentiert, müsse in einer Art gegeben werden, die die Fähigkeiten der Betroffenen nicht nur anerkenne, sondern gleichzeitig unterstütze, sofern eine langfristig positive Wirkung erzielt werden soll. Ohne diese Fähigkeiten anzuerkennen, bestehe die Gefahr, sie zu unterminieren und zu schwächen, wodurch jene, denen geholfen werden soll, nach der Hilfe schlechter gestellt seien als zuvor. Dabei ist nach M. B. Anderson und P. J. Woodrow folgendes zu bedenken: 1. Gleichgültig, wie arm sie seien oder wieviel sie durch eine Katastrophe verloren hätten, verfügten die Opfer immer noch über gewisse materielle Mittel und Fähigkeiten. 2. Selbst wenn sie allen Besitz verloren haben sollten, verbleibe ihnen ihre Arbeitskraft, ihre Fertigkeiten und ihr Wissen, womit sie Lebenswichtiges hersteilen könnten. 3. Außerdem verfügten sie über soziale und institutioneile Fähigkeiten wie Führungseigenschaften, Regierungsfähigkeit und Organe der Entscheidungsbildung sowie Loyalitätsbande gegenüber ihren Clans und Familien. 4. Haltungen und Motivation, wie z. B. allgemein akzeptierte Glaubenssysteme religiöser oder ideologischer Provenienz, eine Art „Kampfgeist“, wie ihn manche Opfer bezeichnen seien ihnen eigen.

Nach Katastropheneintritt orientiert sich die Hilfe von außen generell an fehlenden materiellen Gütern. Was fehlt, wird geliefert: Häuser, Medizin, Nahrung, Decken, komplette Krankenhausausstattungen etc. Der Wille, schnell zu helfen, läßt Helfer von außen oft übersehen, was noch lokal hergestellt und beschafft bzw. durch Motivation und Überlebenswillen erreicht werden kann. Hilfsorganisationen und Spendern unterläuft daher regelmäßig derselbe Fehler: Die schnelle Behebung der materiellen Nöte und Mängel ist ihre oberste Priorität. Ihre einzige Sorge scheint sich um „logistische Effizienz“ zu drehen, um Beschaffungsvorgänge wie im Exportgeschäft. Wenn diese Güter alles überschatten, überrascht nicht die Gefahr, daß Hilfsorganisationen in Kolonialherrenmanier jegliche Kontrolle und Entscheidungsmacht an sich reißen: Opfern wird die Mitsprache genommen, während sich andere um ihre unmittelbaren physischen Bedürfnisse kümmern. Ein Beispiel aus einer Hungerregion möge dies illustrieren: Wäh­ rend Getreidesäcke entladen wurden, fielen Körner zu Boden. Eine alte Frau versuchte, die Körner aus dem Staub aufzulesen. Ein Helfer fragte sie, was sie tue. Sie erklärte, sie lese die Körner auf, die sonst verlorengingen. Sie wurde angewiesen, damit aufzuhören. Daraufhin protestierte sie: „Aber wenn ich das nicht tue, wer tut das dann?“ Die Antwort war: „Niemand. Dies ist nicht Ihre Aufgabe. Bitte gehen Sie, setzen Sie sich und warten Sie. Wir werden Sie füttern.“

Auf einer anderen Ebene, die lokale Aktionen von außen steuern und koordinieren könnte, ist die Rolle einheimischer Entscheidungsträger anzusiedeln. Seitdem in jüngster Zeit der Zerfall von Staaten verstärkt eingesetzt hat, erhöht sich der Bedarf an „Delegation“ von Staatsfunktionen nach innen und außen. Ohne eine funktionsfähige Koordination und Kontrolle kann das Überlassen von Aufgaben niemanden befriedigen, der primär an Problemlösung interessiert ist. Klarheit müßte zuallererst herrschen, was die Ziele von Katastrophenhilfe sind und wo Entwicklungsförderung beginnt bzw. wo sich beide Felder überlappen, decken, sich gegenseitig stützen oder gar blockieren können.

Entwicklungsanforderungen haben sich angesichts der gesteigerten (auch ökologisch bedingten) Katastrophenanfälligkeit und einer neuartigen Welle von Kriegen seit der Auflösung des Ost-West-Konflikts geändert. Schwerpunkte haben sich verlagert. Die ungeklärten Begriffs-, Bewußtseins-und Methodenfragen weisen auf einen zu behebenden Mangelzustand hin. Dieser Mangel hat in diesem Fall weniger mit fehlenden oder knappen materiellen Gütern zu tun, sondern mit konzeptioneller und methodischer Unklarheit. In ihm manifestiert sich ein erstes zentrales Problem:

Die Aufgaben und Probleme in Katastrophengebieten fremder Kulturen werden nicht ganzheitlich gesehen. Einzelprobleme wie Mangel an bestimmten Gütern werden auch deshalb rein administrativ „abgewickelt“. Sie werden im Sinne von Produktions-bzw. Beschaffungsvorgängen industrie-und exportwirtschaftlich verstanden und behandelt. Benötigt würde mehr Aufklärung über die langfristige Verwendung der Spenden statt schneller Tätigkeitsberichte über eine spezielle Art katastrophenbedingter Exportlieferungen.

Zu einem zweiten mit Bewußtsein und Methode zusammenhängenden Problem stellt der Generalsekretär des Schwedischen Roten Kreuzes, Anders Wijkman, folgendes fest: „Katastrophenhilfe von seiten der Industrieländer steht der Auslandspolitik des betreffenden Gebers manchmal näher als den Bedürfnissen des Nehmerlandes. Ein Großteil der Hilfe besteht lediglich im Export von Lebensmittelüberschüssen und Produkten, die für die spezifischen Umstände der jeweiligen Katastrophen völlig ungeeignet sind.“ Manifeste Zielklarheit, Kompetenz und Konzeption müssen nicht latenten Zielen und Nebeneffekten im Wege stehen. Bedenklich werden üppige Mittel erst, wenn sie nur oder primär den Eigeninteressen dienen oder wenn gar Handlungen unter dem Vorwand einer von außen aufgedrängten Hilfe kurz-, mittel-oder langfristig schaden.

Ein diesbezügliches drittes Problem sprach der UN-Untergeneralsekretär für Humanitäre Fragen, Jan Eliasson, an: „Nothilfe kann sogar als erniedrigend verstanden werden, wenn sie den Empfängern nicht gleichzeitig Hoffnung für die Zukunft gibt.“ Hoffnung zu geben ist ein Anliegen von mittel-bis langfristiger Dimension. Es wird hier davon ausgegangen, daß eine der zentralen Veränderungen nicht mehr kostet, als die kleine Anstrengung, etwas anders zu denken: Es gibt kaum Nothilfe, die nicht auch gleichzeitig Grundlage und Grundvoraussetzung für nachhaltige Entwicklung ist: Jeder vor dem Sterben Gerettete kann oder soll, wenn man gesamtgesellschaftlich denkt, eine zukünftige Arbeitskraft im Wirtschafts-und Gesellschaftsprozeß des Wiederaufbaus sein. Dasselbe gilt für wiederaufgebaute Infrastruktur bzw. rehabilitierte Agrarwirtschaft und Umwelt.

III. Grundvoraussetzungen für Alternativen

1. Stufen gegenseitiger Hilfe Die Suche nach Alternativen beginnt hier nicht in Programmdetails. Sie setzt da an, wo immer wieder Erfolgsbedingungen festgestellt werden: in demokratisch verfaßten Gesellschaften oder in solchen Milieus, die wenigstens einige zentrale Freiräume wie Presse-und Organisationsfreiheit zulassen. Dies wiederum ermöglicht Druck von jenen, die gefährdet sind, bzw. durch jene, die sich als Sprachrohr verstehen oder als solches gewählt worden waren. Chancen zum erfolgreichen Han­dein ergeben sich auch in Katastrophengebieten aus einer Stufenfolge gesellschaftlicher Rahmenbedingungen, Werte und Prinzipien: 1. Es handelt sich um institutionell verfaßte Bedingungen, um einen Freiraum für die Selbstorganisation. „Instrumenten steht der Freiraum dem Verlangen nach immer mehr Staat entgegen.“ Der Staat sucht Hilfe z. B. bei privaten Händlern, da er weiß, daß die Konkurrenz beschleunigt und zusätzliche Kontrollen in sich birgt, die ausschließlicher staatlicher Transport von Nahrungsmitteln nicht gewährt. 2. Intern geht es um eine „elementare Beweglichkeit innerhalb eines festeren Gehäuses“ Dies läßt Handlungen zu, wie wir sie weiter unten am Beispiel der Vorbeugung gegen Hunger-katastrophen fallspezifisch darlegen. 3. Als staatlich-gesellschaftliches System läßt es sich in Form und Inhalt als eminent pluralistisch bezeichnen. 4. In sozialer Sicht handelt es sich um das „gesellschaftliche Prinzip“ kooperativer Gegenseitigkeit. Diese setzt freien Handel, Privatinitiative und Kooperation mit Nachbarn (Gemeinden, Stämmen und Staaten) voraus.

Ein solcher gesellschaftlicher Rahmen hat quasi-bzw. paraföderale Funktionen. Er bietet Stützpfeiler sowohl für Freiheit als auch für Problemlösungen, die freie Selbstorganisation voraussetzen bzw. überhaupt erst zulassen.

Als gesellschaftliches Prinzip ist Subsidiarität vonnöten. Dies besagt ganz einfach, daß der Staat nicht eingreifen und helfen darf, solange kleinere Gliedgemeinschaften sich selbst helfen können Er muß außerdem Selbsthilfe zulassen: Hierunter sind individuelle wie gemeinsame Formen des Handelns zu verstehen, die jeweils Konzeptionen von Einzelpersonen oder Personen-gruppen betreffen können bzw. aus ihnen resultieren

Für die gegenseitige Hilfe sind als flankierende Elemente föderale und pluralistische Grundstrukturen nötig, die die Subsidiarität als gesellschaftliches Prinzip fördern und somit der Selbsthilfe den Weg ebnen. Hinzukommen muß aber die Souveränität nach innen wie nach außen. 2. Innergesellschaftliche Souveränität als Vorbedingung für Selbsthilfe Zur Vervollständigung des Souveränitätsgedankens bedarf es auch der Ergänzung der Souveränität nach innen: „Souveränität betrifft hier die Bedingungen der Verwirklichungen staatlicher Absichten und Ziele, läßt diese selbst aber Undefiniert.“ Der Begriff der äußeren und inneren Souveränität ist wesentlich letzterer wird aber meist nicht berücksichtigt. Nach außen geht es um staatliche Autonomie und Entscheidungsgewalt gegenüber anderen Mächten, nach innen um innere Autonomie und Entscheidungsgewalt des Staatsvolks in bezug auf die öffentlichen Angelegenheiten des Gemeinwesens Hieraus ergibt sich, daß Souveränität nach innen nicht vorliegt, „wenn eine Bevölkerung in ihrem größten Teil dem Willen eines Einzelnen oder einer nicht legitimierten Minderheit unterworfen“ ist Dies betrifft auch den Fall externer Entscheidungen darüber, wer im Katastrophenfall was wie erhält. Souveränität ist somit in Katastrophengebieten besonders gefährdet -und mit ihr Eigenanstrengungen und Motivation zum Wiederaufbau bzw. zur Rehabilitation.

Wesentlich bei Katastrophenhilfe ist die Sicht vor Ort: der Überblick über lokale und regionale Bedürfnisse, vorhandene und sofort einsetzbare bzw. aus der Nachbarschaft zu beziehende Nahrung und sonstige Güter und nicht zuletzt eine schnell handelnde Entscheidungsmacht mit entsprechenden Institutionen, die gewillt und in der Lage sind, die Engpässe schnellstens zu überwinden. Eine Grunderfahrung mit der Souveränität geht aus H. Quaritschs Studien hervor: Das neo-traditionale Konzept dieser innergesellschaftlichen Souveränität wird offenbar wieder hochbedeutsam. Was staatsrechtlich „festgezimmert“ zu sein scheint und juristischem Anspruch genügt, reicht soziologisch nicht aus, um das Souveränitätsdenken raum-zeitlich anders zu fassen. In der Kritik an der Methode, mit der Jean Bodin den Souveränitätsbegriff konzipierte, schreibt Quaritsch: „Das Mittelalter, also ein ganzes Jahrtausend europäischer Geschichte, vermag eine Vielzahl von Herrschaftsverbänden aufzuweisen, die ohne Monopolisierung der Herrschaftsgewalt und ohne eine höchste Instanz (oder zwischen den Ansprüchen zweier höchster Instanzen -nämlich Thron und Altar, P. M.) ein durchaus lebendiges und geschichtsmächtiges Dasein führten.“

Zweifellos wird hier die Gefahr einer neuen Art der Kopie oder des Exports gesehen, sofern nicht standortgerecht und soziokulturell gedacht und entsprechend gehandelt wird. Die Stufenfolge innere Souveränität, Subsidiarität und Selbsthilfe läßt sich nicht nur in und nach Katastrophensituationen bewältigen bzw. bei Vorbeugemaßnahmen durchführen. Es handelt sich um eine Grundlage für standortgerechte Demokratie mit aus der „civil society“ hervorgehenden Institutionen, wie sie sich aus Geschichte und Gegenwart ergeben. Demokratieexport erübrigt sich dann, und Selbsthilfe vor Ort war immer eine verbreitete Form gegenseitiger Hilfe, Kooperation und Arbeitsteilung, die die Moderne zerrüttet und/oder verschüttet hat. 3. Ein Weg zur Wahrung der Souveränität: erfolgreiche Hungerkatastrophenvorbeugung Auf einer Weltkonferenz in Helsinki über Hungerkatastrophenvorbeugung wurden einige erfolgreiche Fälle vorgestellt. In ihnen war es Staatsapparaten nicht nur gelungen, die nötige Koordinations-und Kontrollfähigkeit auszuüben, sondern gleichzeitig das Vertrauen in die öffentliche Interventionsfähigkeit zu erwecken und zu erhalten Es handelt sich um Indien und vier afrikanische Beispiele. Indien war es trotz chronischer Unterernährung seit der Unabhängigkeit im Jahre 1947 gelungen, größere Hungersnöte mit Hungertoten zu verhindern. In Indien weiß man seit der Tätigkeit der „Hunger-Kommission“ im Jahr 1880, daß Hungersnöte wegen fehlender Arbeit und nicht wegen fehlender Nahrungsmittel entstehen Die verant-wörtliche Staatstätigkeit im Kampf gegen häufige Hungersnöte geht in Indien auf jene Kommission zurück. Schwerpunkte der Maßnahmen waren: staatliches Management der Nahrungsmittelversorgung, Preisstabilität, öffentliches Verteilungssystem sowie gesteigerte Kaufkraft durch Handels-förderung. Öffentliche Arbeiten bilden mit ihren Beschäftigungsprogrammen das Rückgrat der Hilfsaktionen (relief operations), und die Schwerpunkte der Arbeitsbeschaffung waren öffentliche Dorfvorhaben (small scale village works).

Eine besondere Herausforderung war eine Dürre im indischen Maharashtra in den siebziger Jahren. Die Agrarproduktion war ausgefallen. Der Handel mit Nachbarregionen wurde verstärkt. Das öffentliche Verteilungssystem war zunächst der Aufgabe nicht gewachsen. Daraufhin wurde die Lücke zwischen im Land vorhandenen und in Maharashtra ausgefallenen Produkten durch einkommensfördernde Maßnahmen und lokales Warenangebot geschlossen. Zum öffentlichen Beschäftigungsprogramm kamen kombinierte Aktionen zwischen dem öffentlichen Verteilersystem und privatem Handel. Die Kaufkraft wurde über „public works“ gefördert. Hinzu kam eine unter allen sozialen Gruppen relativ gerechte Verteilung des Mangels.

Insgesamt wirkten folgende Faktoren zusammen: Öffentlicher Druck wurde durch politische Parteien, Presse, Freiwilligenorganisationen und Öffentlichkeit ausgeübt. Die Bargeldausgabe (cash-relief) ergänzte staatliches Handeln, wodurch über Privatinitiative die logistischen Ressourcen verbessert werden konnten. Die Fehler bei der Nahrungsmittelverteilung konnten so aufgefangen werden. Der Staat konzentrierte sich auf öffentliche Einkommenstransfermechanismen, wodurch Bedürftige erreicht und vor dem Hungertod gerettet werden konnten.

Aus Afrika wurden positive Erfahrungen aus Botswana, Kap Verde, Kenia und Simbabwe vorgestellt: Das heutige Ernährungssicherungssystem Botswanas basiert auf früheren Erfahrungen des Scheitems und Lektionen, die in einem Katastrophenhilfshandbuch klare Richtlinien hinterließen. Die Strategie der Hungersnotvorbeugung konzentriert sich auf ein Beschäftigungsprogramm, um das Subsistenzniveau zu sichern. Sie erhielt eine solide Grundlage durch eine dem Wahlvolk verantwortliche Regierung, eine wachsame Presse und zunehmende Forderungen und Druck seitens der betroffenen Bevölkerung. Die Dürre von 1982 bis 1987 wurde zum Testfall. Drei Schwerpunkte kennzeichnen das staatliche Vorgehen: die Bereitstellung ausreichender Nahrungsmengen (durchImport und Lagerhaltung), umfassende Förderung durch Beschäftigungsprogramme sowie direkte Nahrungsmittelverteilung an ausgewählte Gruppen. Die Westafrika vorgelagerte Inselgruppe Kap hatte in früheren Dürrezeiten bis zur Hälfte Verde ihrer Bevölkerung verloren. 1986 endete eine 20jährige Dürreperiode, die staatliches Handeln einer harten Probe unterworfen hatte. Die staatliche Politik wählte drei Schwerpunkte: eine Gesundheitsvorsorge, Bildungspolitik für das ganze Volk und ausländische Nahrungsmittelhilfe. Letztere bildete die Grundlage für die Politik der Nahrungssicherung. Sie bestand aus einem geplanten und kompetenten Gebrauch der Food Aid. Ausreichende Nahrung war das Ziel trotz des Kollapses einheimischer Produktion. Per Gesetz war bestimmt worden, daß die Nahrungsmittel zu Großhandelspreisen auf dem Markt zu verkaufen waren. Der Gewinn floß in einen Nationalen Entwicklungsfond. Aus den Mitteln dieses Fonds wurde ein Beschäftigungsprogramm finanziert mit Maßnahmen zur Aufforstung, Bewässerung, des Erosionsschutzes und des Straßenbaus. Bedingungslose Nahrungsmittelhilfe erhielten Kinder, Schwangere und Alte.

Maßnahmen Kenias zum Schutz vor drohender Hungersnot Ende der achtziger Jahre waren durch hohe Weltmarktpreise für Kaffee und Tee erleichtert worden. Dadurch konnte der Import von Nahrungsmitteln von ausländischen Märkten leichter finanziert werden. Ausreichende Nahrungsmengen verhinderten Hungertote bei verzögerten Lieferungen. Food Aid hatte lediglich eine flankierende Funktion. Die Strategie der Nahrungssicherung wählte zwei Wege: % 1. Die Regierung sorgte über einheimische Märkte für ausreichende Nahrung. Deren Transport wurde vom „National Cereals and Production Board“ überwacht und während der Dürre verstärkt privaten Händlern übertragen. 2. Cash-for-work reichte nicht aus. Daher erhielten bedürftige Haushalte direkte Unterstützung. Food Aid war kostenlos. Die Verteilung erfolgte über die Provinzverwaltung und lokale Sprecher, die wußten, wer bedürftig war. Oberstes Ziel der Vorbeugemaßnahmen war die Preisstabilität. Sie hatte Vorrang vor Einkommenssteigerungen. Berichte über Hungertote liegen keine vor -auch nicht über durch Not erzwungene Migration.

In Simbabwe gehörte das Vorhandensein ausreichender Nahrungsmengen zur Grundlage staatlicher Vorsorge. Öffentliche Maßnahmen garantierten ausreichende Nahrungsmittellager. Es war wenig Nahrung exportiert worden, so daß während der großen Dürre zwischen 1980 und 1982 beträchtliche Reserven vorhanden waren. Der Privatbesitz über Produktionsmittel und Marktanreize wurden beibehalten. Die Sozialpolitik wurde stark ausgebaut, Gesundheitsvorsorge und Ernährung wurden nach 1980 stark gefördert. Das Land hat eine für Afrika relativ freie Presse sowie eine verhältnismäßig florierende und diversifizierte Wirtschaft. Die diversifizierte Ökonomie ermöglichte internen Migranten eine Beschäftigung und anschließende Geldsendungen an ihre Familien am Ürsprungsort 4. Exkurse zu Migration als Selbsthilfe Wie bereits betont, wissen die Opfer oft selbst besser, wie, woher und über welche Märkte Hilfe für sie mobilisiert und organisiert werden kann. Zur Illustration der Selbsthilfefähigkeit von Migranten in Katastrophengebieten wird auf zwei wirtschaftshistorisch wichtige Migrationsströme zurückgegriffen: Migranten verschiedenster Typen, Herkunft, Ausbildung und Zielorte sind meist ausgestattet mit Initiative, Kreativität, Erfindungsgabe und Intelligenz, also mit Ressourcen, die für die Über-windung von Notlagen und Entwicklungsengpässen außerordentlich wertvoll sein können. Kreative Energien treten häufig gebündelt auf und sind Konstitutionselemente der Selbsthilfekapazität in einer Dimension, die mitunter historische Ausmaße annehmen kann. Ein solches Beispiel ist die Rolle der Migranten aus der Region (Departamento) Antiöquia, dem Umland von Medellin (Kolumbien). Ein anderer Fall illustriert einen Ausschnitt aus einer mehr zeitgenössischen Selbst-organisation von Erntearbeiter-Migration, die wichtig war für die Devisenerwirtschaftung in Kolumbiens Agrarexportwirtschaft der letzten 120 Jahre -vor allem aber der letzten Jahrzehnte, seitdem das Hinterland Nordkolumbiens kolonisiert worden war.

Migration und Kommunikation zu ihrer Vorbereitung sowie Eigeninitiativen, die zu Wanderungen und Integration am Zuzugsort führen, sind Teil der weltweit durch Migranten erfolgenden Selbsthilfe-bewegungen, die vor allem in Industrieländern wie der Bundesrepublik nicht in ihrer ihnen inhärenten Vitalität verstanden werden -zum Schaden für die deutschen Kommunalhaushalte. Nachfolgende Exkurse sollen Kreativität und Vitalität beispielhaft belegen. Exkurs 1: Die Migration der Antioquenos Die Migration der Antioquenos, Bewohner der Region Antiöquia (der heutigen Departements Antiöquia, Caldas und Risaralda), fällt besonders wegen ihres Menschentyps und dessen gesamtwirtschaftlicher Rolle auf: Antioquenos gelten als kreativ, zuverlässig, gründlich, arbeitsam, pflichtbewußt und pünktlich. Sie stechen ab von Bewohnern anderer Landesteile und können als die „Preußen“ Kolumbiens betrachtet werden. Everett Hagen schreibt dazu: „Der Einzige, den ein Türke bei Geschäften nicht austricksen kann, ist ein Antiqueno.“ Es wird allgemein behauptet, daß die wichtigsten Wirtschaftsunternehmen des Landes von Antioquenos geleitet werden: „Wenn sie sie nicht gegründet haben, dann besitzen sie sie jetzt.“

Antiöquia liegt abgeschnitten vom Rest der Welt sowie von den anderen wirtschaftspolitisch wichtigen Regionen und Märkten Kolumbiens wie Bogotä (mit dem Hochland, der Sabana) und Cali im Caucatal (Valle). Diese beiden Regionen hatten einen leichteren Zugang zu Informationen und technischem Know-how aus Nordamerika und Europa. Antiöquia wird umgeben von hohen Andensträngen. Trotz mangelnder Kontakte, fehlender Infrastruktur, fehlendem Kapital, keinem Zugang zu größeren Märkten und ohne ausländisches technisches Wissen liegt das Zentrum des Wachstums und der Industrie in Antiöquia. Noch in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts lag das Wirtschaftswachstum hinter dem der Sabana von Bogotä. 1913 produzierte das Kernland Antiöquia (die drei heutigen Departments Antiöquia, Caldas und Risaralda) allein 36 Prozent des nationalen Kaffeeaufkommens. 1940 waren es 50 Prozent. Erst 1909 war eine Straße nach Medellin gebaut worden. Esels-und Menschenrücken waren zuvor die einzigen Transportmittel. Unternehmergeist und Risikobereitschaft der Antioquenos gehen aus dem Industriezensus von 1956 hervor: In Antiöquia gab es 45 Betriebe mit mehr als 100 Beschäftigten gegenüber 17 im Caucatal und 13 in Cundinamarca. Von 110 von eingesessenen Kolumbianern gegründeten Unternehmen waren 75, das sind 68 Prozent, der Initiative von Antioquenos entsprungen. 40 Prozent der Bevölkerung der drei Regionen brachte mehr als zwei Drittel der Unternehmer hervor. Dreimal mehr Antioquenos als eingesessene Kolumbianer wurden Unternehmer.

Psychologische Tests aus dem Jahr 1957 mit führenden Geschäftsleuten aus Antiöquia und anderen Landesteilen ergaben, daß es sich um einen anderen Menschentyp handelt: Antworten der Antioquenos ließen a) auf Problemverständnis und Selbstvertrauen zur Problemlösung schließen -trotz zu erwartender Widerwärtigkeiten und Konflikte -und b) auf eine realistische Situationssicht, verbunden mit hohem Bedürfnis nach Autonomie, Eigenleistung und einer zwar geordneten Alltags-welt, aber ohne vorgefertigte Formeln (z. B. Jung versus Alt). Vereinfacht ausgedrückt, handelt es sich in Antiöquia um Menschen, die selbst anpakken und etwas riskieren. Sie verhalten sich nicht wie die Großgrundbesitzer anderer Landesteile, die sich lieber bedienen und ihre Agrarbetriebe von schlecht oder überhaupt nicht ausgebildeten Verwaltern bewirtschaften lassen, selbst in Städten wohnen und -von Ausnahmen abgesehen -nur gelegentlich aus der Ferne Zusehen, wie die Plantagen gedeihen

Diese Unternehmer und die große Zahl von Kleinbetrieben der Kaffeewirtschaft legten die Grundlage für die Wirtschaftsentwicklung des heutigen Schwellenlandes Kolumbien. Mehr noch: dieser Menschentyp zog sternenförmig über das Land und in Nachbarländer. Es gibt Migrationsströme der Antioquenos nach Süden. Sie besiedelten die Kaffeeberge Tolimas und des nördlichen Caucatals. Siedler zogen nach Osten in das dem Amazonasbecken vorgelagerte Tiefland, die Llanos Orientales, und nach Norden. Industrielle bauten die größten Industriezweige im Entwicklungszentrum Cali auf. Diese „Explosion kreativen Handelns im Geschäftsleben und der Technologie durch die Bewohner einer Region“ trieb die Migranten als Siedler, Pächter, Händler und Unternehmer durch das ganze Land und über seine Grenzen hinaus. Heute sind es Antioquenos, die die stagnierende Wirtschaftsintegration Lateinamerikas selbsttätig vorantreiben, indem sie in Nachbarländern investieren und die Industrien und Waren aufkaufen. In Ekuador klagt man bereits über den Ausverkauf einheimischer Unternehmen und Produkte an diese Kolumbianer. Was Regierungen nicht leisten, wird selbsttätig von unternehmungsfreudigen Migranten in Angriff genommen. Sie setzen sich über jene Buchweisheiten hinweg, die genau zu wissen vorgeben, wann und wodurch Wirtschaftsaufschwung zustande kommt: Kapital, Technologieimport, Know-how, Infrastruktur und hier insbesondere Handelswege und Kontakte nach außen, also bereits im 19. Jahrhundert jenseits der hohen Andenstränge bzw.der Sumpfgebiete im mittleren Magdalenatal. Nichts von dem war vorhanden. Kreativität, Selbstbehauptung und Überlebenswille suchten und bahnten sich die Wege selbst.

Die Kreativität und Intelligenz kann allerdings auch fehlgeleitet werden: Die Rekrutierung durch die Drogen-Mafia des Medellin-Kartells ebnet den Weg in eine dominante kolumbianische Verhaltensstruktur, die politische Kultur der Gewalt (violencia) -je nach Konjunktur mit unterschiedlichen Formen und Namen und an jeweils wechselnden Fronten.

Exkurs 2: Interne Migration unterbeschäftigter und arbeitsloser Erntehelfer Seit der Modernisierung der Landwirtschaft in den fünfziger und sechziger Jahren wurden weniger Pächter benötigt ? dafür ein Heer billiger Arbeiter im Kaffee-, Baumwoll-, Mais-, Reis-und Zuckerrohranbau. Die größte Anzahl der Erntearbeiter wird aus dem Pool Arbeitsloser und Unterbeschäftigter -auch aus Städten -in den Kaffee-und Baumwollpflanzungen Zentral-und Nordkolumbiens absorbiert.

Zu Beginn des verstärkten Arbeitskräftebedarfs im Baumwollanbau führte die laienhaft betriebene Suche nach Erntehelfern mit angeblich traumhaften Löhnen, wie sie über Rundfunk angekündigt worden waren, zu Konflikten: Tausende Arbeitswillige waren 1971/72 herbeigeströmt. Sie wurden in das 1000 km entfernte tropisch-heiße Hinterland der Karibikküste gebracht. Schon während der Reise hatte es Probleme gegeben, da an Verpflegung der Arbeitskräfte nicht gedacht worden war. Die hungrigen, arbeitssuchenden Migranten fielen während der Zwischenaufenthalte raubend über Eßbares in Bahnhofsnähe her. Auf nachfolgenden Bahnhöfen warteten die gewarnten Händler mit Schlagstöcken auf die Reisenden. An den Zielorten angekommen, gab es weder ausreichend Unterkünfte noch genug Arbeit. Jene, die Arbeit bekamen, erhielten Hungerlöhne und vielfach unhygienische Unterkünfte mit schlechter, teurer Verpflegung. Zudem war die Arbeit für Hochlandbewohner in tropischer Hitze beim Baumwollpflücken unerträglich. Die Angeworbenen mußten wieder in beträchtlicher Zahl im Interesse des sozialen Friedens zurückgefahren werden. Der Interessenverband der „algodoneros“ (Baumwollproduzenten) war mit dieser Art Arbeitsvermittlung gescheitert. Der Arbeitsstil der Hacendados (Großgrundbesitzer) in Küstennähe wird an diesem Beispiel sichtbar: spontan, ungeplant, un-durchdacht. Unter Antioquenös wäre eine solche Aktion kaum denkbar gewesen.

Als Reaktion auf das Scheitern forderte die Regierung Carlos Lleras Restrepo einen Migrationsexperten aus Europa an. Das Zwischenstaatliche Komitee für Europäische Auswanderung (Intergovernmental Committee for European Migration -ICEM; heute: Internationale Organisation für Migration -IOM) rekrutierte den Verfasser. Als er eingetroffen war, hatte -wie häufig in der Entwicklungszusammenarbeit -die inzwischen neu gewählte Regierung unter M. Pastrana kein Interesse mehr an der Beratung, die dessen Vorgänger angefordert hatte. Der nach dem Regierungswechsel ernannte Arbeitsminister und Baumwoll-Hacendado Josä Antonio Murgas sah „keinen Bedarf“.

Die Migranten hatten inzwischen -es waren zwei Jahre vergangen -ihre eigene Lösung gefunden: Sie reisten auf Eigeninitiative und nach entsprechender Information in die zum Teil 1000 km entfernt gelegenen Anbaugebiete. Eine Beratung über eine internationale Organisation brauchten sie nicht. Einige Vorarbeiter der Großgrundbesitzer waren selbst in klimatisch günstiger gelegene Orte in die Vorgebirge des Magdalena-Tals oder in die Ebenen des tropisch heißen Tolimas gefahren, um Arbeiter anzuwerben. Viele von ihnen stammten ohnehin aus dem Landesinnern. Arbeitssuche und Vermittlung war inzwischen unter Arbeitern selbst geregelt worden.

In der Zwischenzeit hoffte man immer noch in der Beschäftigungsabteilung des Arbeitsministeriums auf die Möglichkeit einer Vermittlung von Arbeitskräften, die zwischen sieben Erntezonen rotieren würden. Aber selbst unter Mitarbeitern -einer von ihnen war Leiter des nationalen Arbeitsamtes SENALDE (Servicio Nacional de Empleo) -glaubte man nicht daran, man arbeitete auch nicht zielgerichtet auf eine Problemlösung hin. Weder reisten die Ministerialbeamten in die Erntezonen, um die Beschäftigungssituation kennenzulernen, noch war nachgefragt worden bei ICEM, wann denn der angeforderte Migrationsexperte endlich einträfe, um sie zu unterstützen. Er war damals bereits zwei Jahre im Land und mit anderen Migrationsströmen beschäftigt.

Die arbeitswilligen Erntearbeiter brauchten die geplante Beratung nicht. Die Regierung war zudem weder willens noch in der Lage, Arbeitsämter einzurichten. Die selbständige Vermittlung der Erntearbeiter läuft ohne Arbeitsämter und Arbeitsvermittlung erfolgreich ab. Arbeitssuchende Tagelöhner wissen, wo wann Arbeitanfällt und über welche persönlichen Kontakte die Vermittlung erfolgversprechend ist.

Benötigt worden wäre eine zur Kontrolle und Durchsetzung von Arbeits-und Sozialgesetzen fähige und willige Behörde bzw. die dafür zuständige Abteilung im Arbeitsministerium. Die Kontrolle aber wollten sich die Großgrundbesitzer nicht in das eigene Herrschaftsgebiet ihrer Haciendas rufen. Daher war die Anwesenheit des beamteten Migrationsexperten der ICEM in Bogota zur Vorbereitung der angeforderten Beratung und Politik aus der Sicht der neuen Regierung zwei Jahre lang nicht gefragt. Die zu organisierende und zu finanzierende minimale Gesundheitsversorgung und Hygiene hätten die Arbeiter nicht bezahlen können. Akkordlöhne aus den Vorjahren (bei einer jährlichen Steigerung der Lebenshaltungskosten von 40 bis 50 Prozent) wären bei einer Beteiligung und Kontrolle durch ein auch nur halbwegs an Problemlösung interessiertes Ministerium nicht durchzuhalten gewesen. Die Regierung Pastrana mit ihrer traditionellen politischen Unterstützung durch den Großgrundbesitz hatte kein Interesse, die Landarbeiterfrage anzupacken. Es wäre zudem zu einer Machtfrage gekommen, denn die Hacendados wollen sich ihre fast unumschränkte Herrschaft auf der Hacienda auch nicht von Parteifreunden antasten lassen

IV. Perspektiven für eine Entwicklungszusammenarbeit mit Katastrophengebieten

1. Schwerpunktverlagerungen Der zunehmenden Katastrophenanfälligkeit könnte man durch eine Korrektur der bisherigen Politik zum Teil begegnen. Dabei wären folgende Alternativen zu unterscheiden, die hier nur aus analytischen Gründen auseinandergehalten werden -in der Praxis jedoch, je nach Standort, als „Mix“ denkbar wären:

Alternative 1:

Ausgaben für klassische Katastrophenhilfe (eingegrenzt auf Nothilfe wie Erste Hilfe und Nahrungs­ mittelverteilung) dürfen nicht im bisherigen Ausmaß weiter explodieren -zudem auf Kosten der Mittel für Entwicklungszusammenarbeit (EZ). Diese muß fortgesetzt werden, und ihre Prinzipien sind der humanitären Hilfe zu „verordnen“. Katastrophenhilfe ist als Teil der EntwicklungsZusammenarbeit zu betrachten. Katastrophenhilfsorganisationen (vom Typ Care-Deutschland, wie es in Ruanda auftrat) dürfen nicht weiter allein und unbeaufsichtigt operieren. Erfahrene Entwicklungsorganisationen sollten sie „von der ersten Stunde“ der Not an „bei der Hand nehmen“. Andernfalls wächst Schaden und Mittelverschwendung weiter.

Alternative 2:

Die bereits reduzierten EZ-Mittel könnten weiter gekürzt werden, was kein Widerspruch zu Alternative 1 ist: Die EZ ließe sich konzentrieren auf einige wenige Schwerpunktbereiche: echte, kostensparende Selbsthilfe (statt der „Hilfe zur Selbsthilfe“ von Regierung zu Regierung), gekoppelt mit Agrarreformen, zentralen Infrastruktur-maßnahmen, Organisationsentwicklung, Demokratieförderung und Schuldenerlaß. Es wird für naiv gehalten zu glauben, irgendeine zahlenmäßige Größenordnung für EZ-Mittel im Bundeshaushalt (z. B. 0, 7 Prozent des Bruttosozialprodukts) sei ein ausreichendes Ziel, ohne daß Bedingungen für die Nachhaltigkeit sowie Wege und Methoden möglicher Einsparungen und Kontrolle der Mittelverwendung eindeutiger geklärt werden. Einsparungen können sinnvoll sein und sogar die Effizienz erhöhen, wenn gespart wird im Sinne der nachhaltigen Entwicklung. Dasselbe gilt für humanitäre Hilfe, die langfristig orientiert sein müßte, wie dies z. B.der Deutsche Caritasverband in Sozialstrukturhilfen (statt bloßer Nothilfe) praktiziert.

Alternative 3:

Eingesparte Mittel könnten im gegenseitigen Interesse bürgernäher verwendet werden, und zwar 1. in Initiativen der Ausländer-Integration bei uns sowie 2. in der Rotation und Ausbildung von ausländischen Arbeitskräften.

Diese Teilziele könnten gebündelt die Durchsichtigkeit von Entscheidungen, die Kontrollfähigkeit und auch die Demokratieförderung bei uns und in Herkunftsländern ausländischer Fachkräfte fördern.Viele kleine Initiativen wie Vereine mit jährlichen Basaren zur Handelsförderung mit Produkten aus den Heimatkommunen bei uns lebender Ausländer oder Hunderte leicht zu kontrollierender Initiativen als Teil von Städtepartnerschaften oder gezielte Fraueninitiativen könnten das Schlagwort vom „globalen Dorf“ Wirklichkeit werden lassen. Es ließen sich dadurch zusätzlich Existenzgründungen durchführen. Überweisungen eines Teils der Löhne und Gehälter hier arbeitender Ausländer könnten durch die Familien direkter und effizienter in eine basisnahe, familien-oder gemeindeinterne Selbsthilfe fließen. Diese wären überschaubarer als Überweisungen von Regierung zu Regierung oder gar über den Umweg der Vereinten Nationen. Mittelverschleuderung gigantischen Ausmaßes wie in Süd-Somalia für eine militärische UN-Okkupation gäbe es über eine derartige Mittelverwendung nicht. Auch die schwedische Regierung hat in Nord-Somalia entwicklungspolitisch klüger gehandelt, indem sie die Selbstverwaltung unter Clan-Strukturen fördern ließ. 2. Schlußfolgerungen aus Praxis und Empirie Die Antioquenos lehren uns, daß sie entgegen verbreiteten ökonomischen Annahmen für einen Wirtschaftsaufschwung und zur Industrialisierung kein Auslandskapital brauchten. Sie zeigten, wie in fast völliger Abgeschiedenheit Industrialisierung möglich ist, ohne die sonst für unerläßlich gehaltenen ökonomischen Faktoren wie Infrastruktur, ausländisches technisches Wissen und Zugang zu bedeutenden Märkten. Auch hier offenbarten sich Grenzen der herrschenden Lehrmeinung, die nach wie vor weltweit verbreitet wird. Dies bedeutet für andere Fälle von Migrations-und Flüchtlingsströmen sowie Katastrophen, daß der Gestaltungswille vor Ort nie unterschätzt werden darf.

Migranten ganz allgemein und Flüchtlinge im besonderen brauchten dringend effiziente und zur Kontrolle fähige und gewillte Regierungen, um Arbeitsgesetze und -erlaubnisse mit geordneter sowie kontrollierbarer grenzüberschreitender Arbeitsvermittlung durchzusetzen, nicht zuletzt, um dem Menschenhandel vorzubeugen.

Erleichtert werden kann die Einführung einer dringend benötigten Evaluierungsmethode für das Katastrophenmilieu dort, wo die eigene Programmgeschichte kurz ist, Hindernisse im lang eingefahrenen Organisationsablauf daher noch nicht bestehen und auch die Tradition des Gebers den Entscheidungs-und Bewegungsraum noch nicht eingeschränkt hat. Die Chance eines solchen Neu-beginns hat das Amt der Europäischen Gemeinschaft für Humanitäre Hilfe (ECHO -European Community Humanitarian Office).

Notwendige Bedingungen der Zielerreichung wären: -daß zeitgemäße, dem Erfahrungs-und Wissensstand entsprechende Verfahren und Partizipationsmethoden bei der Planung berücksichtigt werden und -daß die Hilfsaktionen nicht mit weltpolitischen und weltwirtschaftlichen Interessen kollidieren, die Handlungsrahmen und Grenzen setzen.

Diese zweite Bedingung kann allerdings erfüllt werden: Wenn notwendige Reaktionen auf Engpässe (Krisen) und Katastrophen einem ständigen Druck von innen (durch die „civil society“) und von außen (über die internationale Öffentlichkeit) ausgesetzt werden, dann lassen sich die Chancen für eine verbesserte Katastrophenvorbeugung bis hin zu einer Verhinderung von Katastrophen verwirklichen. Es handelt sich mehr um einen Prozeß als um einen festgefügten Ablauf institutionell •verankerter Dienstleistungen des Katastrophen-managements.

Abschließend ist festzuhalten, daß es auf das Heraussteilen von Grundstrukturen ankam, und zwar bezüglich -der Migranten, die ungeachtet zahlreicher Facetten, deren Dominanz jeweils am Einzelfall zu prüfen wäre, oft eines gemeinsam haben: die Fähigkeit zu Selbsthilfe, Eigeninitiative und Selbstorganisation, sofern Vertreibung, Traumata und Zwangsmigration Eigenleben und Initiativen nicht (sehr lange) blockieren oder gar abtöten, -des zentralen Entwicklungsgedankens, gekoppelt mit Selbsthilfe im Katastrophenkontext, sowie -des versuchten Kontrasts zu breiter Beschreibung und Analyse von Elend bzw. Scheitern durch sinnstiftende, motivierende Lichtblicke. Es wurd hier bewußt vermieden, das in Sachen Entwicklungshilfe zu wiederholen, was Winfried Böll die „deutsche protestantische Lust an negativer Kritik“ nannte. Ungeachtet des Kontrasts sticht ein weiteres strukturelles Element ins Auge: die Tendenz zu katastrophenbedingten Exportlieferungen. Auch hier kann nur die Einzelfallprüfung zeigen, was notwendig und zusammen mit Einheimischen machbar ist.