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26.5.2002

Der "Staat Palästina": Herausforderung deutscher Außenpolitik

Kaum ein Land unterstützt heute die Palästinensischen Autonomiegebiete so stark wie Deutschland. Die Entwicklung zeigt, dass die palästinensische Forderung nach Gründung eines eigenen Staates noch vor kurzem hierzulande sehr ambivalent betrachtet wurde.

I. Einleitung



Mitte November 2000 wollte Yassir Arafat einen erneuten Anlauf nehmen, den "Staat Palästina" auszurufen. Der Erfolg war auch diesmal fraglich [1] . Denn für eine vollständige Anerkennung seines Staates benötigt er die Zustimmung der westlichen Welt, die diese vom Einverständnis Israels abhängig machen wird. Gerade von Deutschland wird Arafat, der sich selbst bereits heute als "Präsident Palästinas" bezeichnen lässt, keine vorschnellen Schritte der Anerkennung erwarten können. Denn eines steht fest: Die Bundesrepublik verfügt aufgrund ihres Bekenntnisses zur historisch-moralischen Verantwortung für den jüdischen Staat über einen äußerst geringen politischen Spielraum im Nahen Osten.


Vor diesem Hintergrund ist es mehr als erstaunlich, dass die "Beziehungen" zwischen Deutschland und den palästinensischen Autonomiegebieten seit dem Beginn des Friedensprozesses im Jahre 1993 eine gewisse Eigendynamik entwickelt haben. Tatsächlich ist die Bundesrepublik bis heute zum wichtigsten Geldgeber für die Autonomiegebiete geworden; sie wendet jährlich ca. 110 Mio. DM für Infrastrukturprojekte in Gaza und Jericho auf. Gleichzeitig steuert sie etwa ein Drittel der 500 Mio. US-Dollar bei, die den Autonomiegebieten von der EU entwicklungspolitisch zur Verfügung gestellt werden [2] . Deutschland ist damit größter Nettofinanzier der Palästinenser, die hierdurch, umgerechnet auf die Bevölkerungszahl, die Empfänger der höchsten deutschen Zuwendungen geworden sind [3] .

Ist diese Haltung etwa Ausdruck der Anerkennung einer gewissen moralischen Verantwortung auch gegenüber den Palästinensern? Die umstrittene These, die Palästinenser seien die "Opfer der Opfer", ist - schon aus Rücksicht auf Israel - in Deutschland nicht konsensfähig. Die Bundesregierung argumentiert vielmehr, dass Hilfe für die Palästinenser auch eine Hilfestellung für Israels Zukunft bedeute. Um hier historisch-moralisch begründete Proteste zu vermeiden, beschränkt sich die offizielle deutsche Unterstützung der palästinensischen Autonomiegebiete im Wesentlichen auf den Bereich der Entwicklungszusammenarbeit.

Vor diesem Hintergrund wird deutlich, wie stark die deutsche "Palästina-Politik" beeinflusst wird durch die Beziehungen zum Staate Israel. Folgende Determinanten der deutschen Außenpolitik kommen hinzu:

- der Einsatz für das Selbstbestimmungsrecht der Völker gemäß der UNO-Charta,

- die wirtschaftspolitische Bedeutung der arabischen Staatenwelt,

- bündnispolitische Rücksichtnahmen,

- Deutschlands zunehmende europäische und globalpolitische Verantwortung sowie

- die Rolle der Europäischen Union im Nahen Osten als Teil des Mittelmeerraumes.

Tatsächlich kommen in nur wenigen Kapiteln der bundesdeutschen Außenpolitik derart starke Ambivalenzen zum Tragen wie in der Behandlung der Palästinenser-Frage. Widersprüche, Gegensätze, spitzfindige "Verklausulierungen", unerwartete diplomatische Vorstöße und Rückzüge, zwiespältige moralische Bekenntnisse, opportunistische Ansätze und vermeintliche Loyalitäten fanden ihren Ausdruck insbesondere im Hinblick auf die lange Zeit umstrittenen palästinensischen Forderungen nach Selbstbestimmung, Anerkennung der PLO und Gründung eines unabhängigen, souveränen "Staates Palästina".

Klar zu unterscheiden sind hier die Positionen der Bundesrepublik und der DDR, deren politischer Widerstreit im Zeichen des Kalten Krieges zu Merkwürdigkeiten besonderer Art führte: Während in Ost-Berlin seit 1982 ein eigener Botschafter für die PLO, ausgestattet mit allen diplomatischen Rechten, residierte, galt die Befreiungsorganisation in Bonn diplomatisch als quasi "geächtet" und war bis zum Nahost-Friedensprozess lediglich als "Informationsstelle" vertreten. Erst 1993 wurde die Bonner PLO-Vertretung zur "Generaldelegation" aufgewertet und wartet seither auf ihren Botschafterstatus. Ähnliches gilt für PLO-Chef Arafat, der in der DDR vor 1993 mehrfach mit allen militärischen Ehren empfangen wurde, auf westlicher Seite des Eisernen Vorhanges jedoch als eine Terroristen nahestehende "Persona non grata" behandelt wurde.

II. Auf der Suche nach den "Rechten der Palästinenser"



Wurden die Palästinenser bis zum Sechs-Tage-Krieg (Juni 1967) lediglich als "arabische Flüchtlinge" bezeichnet [4] , so führten ihre anschließende Vertreibung durch die israelische Besatzung und später die Vorgänge des "Schwarzen September" in Jordanien (1970) zur verstärkten Wahrnehmung einer palästinensischen nationalen Bewegung. Der Anerkennungsprozess verlief jedoch schleppend, wie der Inhalt der am 13. Mai 1971 erfolgten ersten Erklärung der Staaten der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ), darunter auch die Bundesrepublik Deutschland, zur Lage in Nahost bezeugt. In ihr wurde von einem Rückkehr- und Entschädigungsrecht der "arabischen" Flüchtlinge gesprochen, die Palästinenser bleiben jedoch unerwähnt. Diese Vernachlässigung der palästinensischen Komponente änderte sich mit dem Anschlag von München im September 1972. Hinter jener Schreckenstat einer bis dato unbekannten palästinensischen Untergrundorganisation muss u. a. deren Versuch gesehen werden, der Weltöffentlichkeit zu verdeutlichen, dass die Palästinenser nicht mehr nur eine anonyme Flüchtlingsgruppe darstellten, sondern eine eigene Identität ausgeprägt hatten und gewisse politische Zielvorstellungen besaßen.

Tatsächlich waren die wesentlichen Merkmale für die Entstehung einer palästinensischen "Nation" seinerzeit bereits vorhanden [5] . Durch die Bekundung einer gemeinsamen historischen, kulturellen und politischen Identität war es den palästinensischen Arabern gelungen, eine Gemeinschaft zu organisieren, die ein politisches Programm für eine gemeinsame Zukunft in einem zu gründenden Staat Palästina zu forcieren gedachte - wenngleich zunächst nur mit geächteten Mitteln. Die Bildung der palästinensischen "Nation" dürfte vor diesem Hintergrund mindestens bis zur Gründung der PLO im Jahre 1964 und der Entstehung ihrer Charta zurückreichen [6] .

Auf dem Weg zur Anerkennung als Volk durch die internationale Gemeinschaft kamen den Palästinensern zahlreiche politische Faktoren zugute wie etwa ihre Unterstützung durch die einflussreiche Lobby der arabischen Staaten. Diese verfügten über die scharfe Ölwaffe und zögerten im Kampf gegen Israel nicht mit deren Einsatz gegen den Westen. Um wirtschaftliche Friktionen zu vermeiden, mussten die westlichen Industriestaaten den Arabern politisch entgegenkommen, dabei jedoch ebenso ihrem Grundsatz folgen, Israels Existenzrecht nicht aufs Spiel zu setzen. Hier boten sich unverbindlich gehaltene diplomatische Konzessionen in der Palästinenser-Frage an.

So wurde am 6. November 1973 von den EPZ-Staaten eine Erklärung [7] verfasst, die einerseits den veränderten Bedingungen auf dem Rohölmarkt, andererseits den politischen Verhältnissen im Nahen Osten nach dem Yom-Kippur-Krieg Rechnung tragen sollte. Erstmals wurden die Palästinenser und ihre nationale Frage verbal erfasst und ihnen eine gewisse Identität verliehen, indem ausdrücklich die "legitimen Rechte der Palästinenser" als wesentlicher Bestandteil eines gerechten und dauerhaften Friedens anerkannt wurden. Bewusst wurde hier der Inhalt der legitimen Rechte nicht spezifiziert und vor allem darauf verzichtet, den Begriff des "Volkes" zu verwenden. Seine Erwähnung hätte - unabhängig von den notwendigen politischen, ethnologischen, soziologischen und historischen Voraussetzungen für dessen tatsächliche Existenz - im völkerrechtlichen Sinne Konsequenzen nach sich gezogen. So hat ein Volk im Sinne der beiden UNO-Menschenrechtspakte vom 19. Dezember 1966 u. a. den Anspruch auf Selbstbestimmung. Hieraus ergibt sich u. a. das Recht auf

- die freie Entscheidung über den eigenen politischen Status (in Form entweder der Errichtung eines souveränen und unabhängigen Staates oder der freien Vereinigung oder Verschmelzung mit einem anderen Staat);

- die ureigene und angestammte Heimat;

- Verteidigung seines politischen und territorialen Status quo nach außen hin gegen Eingriffe fremder Mächte sowie

- auf legitimen Widerstand (der jedoch durch das völkerrechtliche Gewaltverbot relativiert wird) [8] .

Jegliche Ansprüche im Sinne des Selbstbestimmungsrechtes blieben im Sinne der EPZ somit zunächst - vermutlich bewusst - offen. Auch die Rolle der PLO, die sich seinerzeit bereits als Alleinvertreterin des palästinensischen Volkes betrachtete, blieb ungeklärt. Ohnehin war die palästinensische "Befreiungsbewegung" zunächst weder in ihrer Quantität noch in ihrer Qualität korrekt einzuschätzen. Antworten darauf, welche Gruppierungen und welche genauen Zielsetzungen sich hinter den Taten der palästinensischen Terroristen verbargen, ergaben sich erst im Verlaufe ihrer Aktionen und durch ihre Forderungen.

Ein besonders vom palästinensischen Terror betroffener Staat war die Bundesrepublik Deutschland, die sich aufgrund ihrer speziellen Beziehungen zu Israel auch als sehr anfällig zeigte. Gerade ihr musste daran gelegen sein, mit den Rechten eines "Quasi-Volkes" verantwortungsvoll umzugehen, war sie doch selbst Teil einer gespaltenen Nation, in der das Selbstbestimmungsrecht nicht gänzlich ausgeübt werden konnte. Es kann vor diesem Hintergrund nicht verwundern, dass ausgerechnet der Bonner UNO-Vertreter bereits ein Jahr später die Frage der Rechte der Palästinenser auf höchster diplomatischer Ebene klarer zu umreißen versuchte. Nachdem Arafat am 13. November 1974 vor der 29. UNO-Generalversammlung in New York erste versöhnliche Töne gegenüber dem jüdischen Staat angestimmt und die UNO daraufhin das Recht des palästinensischen Volkes auf "nationale Unabhängigkeit" und "Souveränität" anerkannt hatte, erklärte Rüdiger von Wechmar in für diplomatische Gepflogenheiten ungewöhnlich offenem Ton den bundesdeutschen Einsatz "für das Selbstbestimmungsrecht des palästinensischen Volkes. Gerade für uns Deutsche mit unseren leidvollen Erfahrungen ist dies eine Selbstverständlichkeit . . . Als Konsequenz des Selbstbestimmungsrechtes erkennen wir das Recht des palästinensischen Volkes an, selber zu entscheiden, ob es auf dem von Israel zu räumenden Gebiet eine eigene Autorität errichtet . . . oder eine andere Lösung wählen will." [9]

Von Wechmar hatte hier ausgesprochen, was im Westen bisher tabu gewesen war. Selbstbestimmung, die Errichtung einer "eigenen Autorität" und die Bezeichnung der Palästinenser als "Volk" stellten eine neue Qualität dar, die über die bisherigen "legitimen Rechte" hinausgingen. Trotz aller Dementis aus Bonn war hiermit der Errichtung eines Palästinenser-Staates erheblicher Vorschub geleistet worden. So standen sich in der nahostpolitischen Konzeption der Bundesrepublik seither die Selbstbestimmungsrechte der Israelis und der Palästinenser gegenüber, wobei der Konflikt aufgrund ähnlicher territorialer Ansprüche vorprogrammiert schien. Warum gerade die Bundesrepublik, der "Sachwalter" israelischer Interessen, derart konkrete Aussagen machte, dürfte weniger in der plötzlichen Entdeckung ihrer Sympathie für die Palästinenser verankert liegen. Auch die Notwendigkeit der Sicherung arabischer Rohöllieferungen war hier eher zweitrangig gewesen - wie Außenminister Genscher später betonte [10] . Vielmehr ging es der Bundesrepublik, selbst erst seit einem Jahr Vollmitglied der UNO, darum, durch den betonten Einsatz für die Grund- und Menschenrechte außenpolitisches Profil in bewusster Abgrenzung zur DDR zu demonstrieren. Gleichzeitig war der Weltöffentlichkeit mittelbar die offene Deutsche Frage vor Augen geführt worden. "Das Selbstbestimmungsrecht", so Bundesaußenminister Genscher, "das wir auch für das deutsche Volk fordern, darf den Palästinensern nicht vorenthalten werden." [11] So waren die Palästinenser hier für deutsche Zwecke instrumentalisiert worden, was sie selber jedoch wenig gestört haben dürfte. Umso verbitterter zeigte sich Israel, das bis dahin von einer rein proisraelischen Haltung der Bundesrepublik ausgegangen war [12] .

III. Erste Forderungen nach palästinensischer "Staatlichkeit"



Als die EPZ-Staaten am 30. Oktober 1975 in Rom dem palästinensischen "Volk" das Recht zusprachen, seiner"nationalen Identität Ausdruck zu verleihen", hatten sie hierdurch erneut dessen Selbstbestimmungsrecht impliziert, ohne es ausdrücklich zu nennen. Konkrete Hinweise auf Ansprüche auf eine wie auch immer geartete Staatlichkeit oder territoriale Bezüge blieben wiederum aus, obwohl Genscher kurz zuvor - im April 1975 - auf seiner Reise nach Ägypten und Saudi-Arabien diese bereits rudimentär zum Ausdruck gebracht hatte: Das palästinensische Volk, so Genscher, müsse das Recht haben, eine "eigene staatliche Autorität" zu errichten, wobei das Recht beider, Palästinenser wie Israelis, Beachtung finden müsse, ohne das jeweils andere zu beeinträchtigen [13] . Eine friedliche Lösung des Nahost-Konfliktes sei unter anderen Voraussetzungen nicht vorstellbar.

Nicht nur die Bundesrepublik, sondern auch die DDR nahm im Hinblick auf die Forderung des palästinensischen Selbstbestimmungsrechtes phasenweise eine Vorreiterrolle ein. Chronologisch und inhaltlich legte die DDR hier ein unglaubliches Tempo vor und war der Bundesrepublik zumeist einen diplomatischen Schritt voraus. Aufgrund der eigenen Distanzierung vom Nationalsozialismus und der Ablehnung der Schuld am Holocaust dürfte dem Ost-Berliner Regime diese Rolle nicht allzu schwer gefallen sein. Aufgrund ihrer propagierten antiimperialistischen Gesinnung behandelte die DDR die Palästinenser-Frage darüber hinaus unter völlig anderen Vorzeichen. So wurden die wesentlichen Fragen, wie z. B. die Anerkennung der PLO, das Recht auf diplomatische Vertretung und auf einen eigenen Staat als fast untrennbar von der Selbstbestimmungsfrage behandelt, wohingegen die Bonner Seite diese Fagen voneinander abzugrenzen versuchte. Nicht immer zeigte sich die DDR hierbei in Harmonie mit der verbündeten Sowjetunion. So forderte Ost-Berlin bereits im März 1968, lange vor Moskau, die "Wiedererlangung der legitimen Rechte des arabisch-palästinensischen Volkes" [14] . Bereits Anfang 1969 sprach sich der DDR-Außenminister Winzer nachdrücklich für "alle Rechte des arabischen Volkes von Palästina einschließlich seines legitimen Selbstbestimmungsrechtes" aus - eine Erklärung, der sich andere sozialistische Staaten erst Monate später anschlossen [15] .

Im westlichen Lager führten die anhaltenden Terroranschläge der Palästinenser zu einer steigenden Perzeption der "Palästinensischen Sache". Zunehmend fand der Begriff des palästinensischen Volkes Verwendung, jedoch ohne greifbare Umsetzung. Ein stärkeres politisches Entgegenkommen der Europäer schien aus Rücksicht auf Israel unmöglich, war jedoch aufgrund der Friktionen am Erdölmarkt unausweichlich. Bei diesem Spagat erwiesen sich die EPZ-Staaten als Meister im Fabrizieren von juristisch belanglosen Worthülsen. Dies zeigte sich ein weiteres Mal in der Reaktion der Europäer auf die Verschärfung der Situation in den besetzten Gebieten nach der Regierungsübernahme in Israel durch Menachem Begin Mitte 1977. So erklärte der Europäische Rat im Juni desselben Jahres in London, dass im Rahmen des legitimen Rechtes des palästinensischen Volkes, seiner nationalen Identität Ausdruck zu verleihen, auch die Notwendigkeit eines eigenen "Heimatlandes" miteinbezogen werden müsse [16] . Diese Initiative, die in Anlehnung an die Position der USA erfolgte [17] , wies erneut weder territoriale noch greifbare juristische Definitionen auf.

Bei den Deutschen stießen die Palästinenser hier auf größere Konzessionsbereitschaft. Im Zeichen des angestrebten Leopard-II-Panzer-Geschäftes und mit der Hoffnung auf saudische Garantien zur Stabilisierung des Erdölmarktes in Zeiten der Rezession fand sich Bundeskanzler Schmidt dazu bereit, dem palästinensischen Volk das Recht einzuräumen, "sich staatlich zu organisieren" [18] . Wo jedoch - so fragten sich die Palästinenser zu Recht - lag konkret der Unterschied zwischen der "Ausdrucksverleihung der nationalen Identität", dem Recht auf eine eigene "staatliche Autorität" bzw. dem Anspruch auf ein "Heimatland" oder sich "staatlich zu organisieren"? Spitzfindige Völkerrechtler hatten bei diesen Formulierungskünsten um eine palästinensische Staatlichkeit offenbar bewusst rein semantische Unterschiede einfließen lassen, um gewisse Solidarisierungseffekte zu erzeugen. Denn das, wofür die Palästinenser kämpften, auf dessen Umsetzung sie hinarbeiteten, war weder von der Bundesrepublik noch den anderen EPZ-Staaten bisher genannt worden - nämlich die Forderung der Errichtung eines unabhängigen und souveränen Staates Palästina, der genaue Zeitpunkt seiner diplomatischen Anerkennung sowie eine unzweideutige Anerkennung der PLO als alleinige und rechtmäßige Vertreterin des palästinensischen Volkes [19] .

IV. Die Anerkennung der PLO



Hinsichtlich der Anerkennung der PLO wurden auch erhebliche Differenzen zwischen der Bundesrepublik und der DDR erkennbar. Im Gegensatz zu Ost-Berlin versuchte die Bonner Palästina-Politik eine Trennung zwischen den einzelnen Komponenten der Palästinenser-Frage vorzunehmen. Einerseits wurde die Bundesregierung nicht müde, auf das Selbstbestimmungsrecht aller Völker hinzuweisen, wobei das palästinensische miteingeschlossen wurde. Andererseits blieb die diplomatische Aufwertung der PLO in Bonn ein Tabu. Diese Differenzierung einzelner Komponenten sollte sich in der Praxis jedoch als schwer praktizierbar erweisen. Die Bonner Blockadehaltung gegenüber der PLO fiel schon bald der Tatsache zum Opfer, dass der Befreiungsorganisation in Paris und Wien Anfang 1976 die Errichtung offizieller Verbindungsbüros ermöglicht worden war. Obwohl sich die PLO nach wie vor nicht vom Terror distanziert und nicht das Existenzrecht Israels anerkannt hatte, gewährte schließlich auch die Bundesregierung der Organisation im März 1976 die Errichtung einer "Informationsstelle Palästina" in Bonn, die in die Mission der Arabischen Liga eingebunden war.

Letztlich musste in Bonn auch die Frage gestellt werden, welche Form der Anerkennung für die PLO völkerrechtlich überhaupt in Frage kommen würde. Ein solcher Schritt hätte eine Änderung der außenpolitischen Haltung des Auswärtigen Amtes mit sich bringen müssen, das bisher nur Staaten, aber keine Organisationen völkerrechtlich anerkennt. Abgesehen davon, dass die Legitimität der PLO als alleinige Vertreterin des palästinensischen Volkes nicht allgemeinem Konsens entsprach, hätte eine Bonner Anerkennung der Organisation über die üblichen Grenzen hinweg im Interesse der eigenen Glaubwürdigkeit begründet werden müssen. Wirtschaftliche und energiepolitische Erwägungen, die hier eine wichtige Rolle spielten, hätten offiziell nicht in den Vordergrund gerückt werden können, weil die Bundesregierung sonst in Anerkennungsfragen als erpressbar erschienen wäre. Die Anerkennung der PLO blieb damit eine moralisch zu verantwortende Frage. Zwar wäre mit einem solchen Schritt noch nicht unmittelbar in die Integrität des Staates Israel eingegriffen worden, es hätte jedoch ebenso in Zukunft keine Entscheidung im Nahen Osten mehr ohne die Zustimmung der von Israel als "Staatsfeind Nummer eins" bezeichneten PLO getroffen werden können.

In der DDR entwickelte sich die Beziehung zur PLO auf anderer Grundlage. Bereits seit 1964 wurden erste Versuche der Annäherung palästinensischer Organisationen an die DDR erkennbar [20] . Ost-Berlin hatte hierauf zunächst reserviert reagiert und zeigte sich nicht bereit, extremistische Positionen unter den Palästinensern zu tolerieren, die allein darauf abzielten, mit Terror das "zionistische Gebilde" zu vernichten. Ungeachtet der harschen Kritik an Israel gehörte es zu den unveränderlichen Maximen der SED-Politik, das Existenzrecht des jüdischen Staates nicht in Frage zu stellen. Für legitim hingegen galt der DDR-Führung der bewaffnete Befreiungskampf der Palästinenser, den sie selbst unterstützte [21] . Erste offizielle Dokumente der DDR, in denen die PLO namentlich erwähnt wird, datieren von Februar 1973, als Arafat Berlin besuchte. Gerade ein halbes Jahr war nach dem Attentat von München vergangen, als der PLO-Chef von hochrangigen Gastgebern, u. a. von dem für außenpolitische Fragen zuständigen SED-Politbüromitglied Hermann Axen, empfangen wurde. Wenige Monate später, im September 1973, wurde Arafat vom Staats- und Parteichef Honecker persönlich willkommen geheißen, und kurz darauf erfolgte die diplomatische Anerkennung seiner Befreiungsorganisation.

Bedeutsam erscheint hierbei, dass die DDR bereits 1973/74 - wiederum vor der UdSSR - die Eröffnung einer PLO-Vertretung in Ost-Berlin gestattete. Dieser Aufwertungsprozess fiel zeitlich zusammen mit der Hochphase des palästinensischen Terrorismus in West-Europa, was die DDR-Führung zwangsläufig in ein fragwürdiges Licht rückte. Honecker war jedoch sehr daran gelegen, der DDR ein außenpolitisches Profil zu geben, und betrieb den Aufwertungsprozess der PLO mit erheblicher Energie. Die Tatsache, dass der Staats- und Parteichef bereits im März 1982 der PLO-Vertretung in der DDR einen botschaftsähnlichen Rang verlieh, noch bevor Arafat den Staat Palästina in Algier ausgerufen hatte, legt deutlich Zeugnis darüber ab und dürfte selbst den PLO-Vorsitzenden seinerzeit überrascht haben [22] .

Der Westen handelte hier weniger impulsiv und benötigte für seine Konsensentscheidungen lange Wege und viel Zeit. So gelang es den EPZ-Staaten erst im Juni 1980, sechs Jahre nach der Rede von Wechmars, die Erklärung von Venedig zu verabschieden, in der von allen Mitgliedsstaaten gemeinsam das Selbstbestimmungsrecht des palästinensischen Volkes explizit anerkannt wurde. Dies war ein wichtiger Meilenstein auf dem langen Weg zur möglichen Eigenstaatlichkeit. Die Erklärung beinhaltete aber auch erhebliche Konzessionen an die PLO, die - vor dem Hintergrund ihrer Nicht-Beteiligung an den Autonomieverhandlungen im Rahmen von Camp David - in Zukunft "an der Verhandlung beteiligt" werden sollte [23] . Obwohl die PLO hier zweifellos einen beachtlichen Erfolg erzielt hatte, ist festzustellen, dass sie noch immer nicht als vollberechtigtes, sondern nur als geduldetes Verhandlungsmitglied erwähnt worden war. Auch ihrem Anspruch, alleinige und rechtmäßige Vertreterin des palästinensischen Volkes zu sein, war in keiner Passage entsprochen worden. Ebenso wenig war das Recht auf einen eigenen, unabhängigen Palästinenser-Staat erwähnt worden. Im Gegenteil: Die Umsetzung des palästinensischen Selbstbestimmungsrechtes sollte als Teil einer Friedensregelung zukünftig von der Zustimmung und Mitwirkung aller Beteiligten, einschließlich Israels, abhängig sein.

Zunehmende israelische Willkürakte in den besetzten Gebieten unter der Regierung Begin gegen Anfang der achtziger Jahre stärkten die Sympathie für die Palästinenser. Bundeskanzler Schmidt distanzierte sich von den Worten Begins, der die PLO pauschal als "Terroristenclique" bezeichnete. Wenn man nicht lerne "zu unterscheiden zwischen den verschiedenen Fraktionen innerhalb der PLO - PLO ist ja nichts weiter als eine Dachorganisation -, . . . dann ist das die sicherste Methode, die PLO in die Arme Moskaus zu treiben" [24] . Sein Statement löste eine heftige Kontroverse im bundesdeutsch-israelischen Verhältnis aus. Schmidt fuhr jedoch fort: Gerade als Deutscher könne man nicht gegenüber "der einen Seite alle Moral anerkennen und der anderen Seite die Achseln zucken". In dem Falle müsse auch das Selbstbestimmungsrecht des Palästinenser anerkannt werden. Diese müssten daher das Recht haben, "über ihr eigenes Schicksal zu befinden, wer sie vertreten soll. Das kann niemand anders bestimmen als die Palästinenser selber. Und wenn sie einen eigenen Staat bilden sollten oder wollten . . . Sie müssen das Recht haben zur staatlichen Selbstorganisation." [25] Diese differenzierte Haltung gegenüber der PLO lag vermutlich in der Erkenntnis begründet, dass innerhalb der Organisation auch gemäßigte Kräfte vorhanden sein mussten, die das Existenzrecht Israels anzuerkennen bereit waren. Zumindest war bekannt, dass die PLO bereits im Jahre 1974 im Rahmen eines Zehn-Punkte-Planes einen wichtigen Schritt hin zu einer Teilstaat-Bejahung getan und sich von der Devise des "Alles oder nichts" distanziert hatte.

Das "Mitgefühl" für die PLO erreichte einen vorläufigen Höhepunkt im Verlaufe der israelischen Invasion im Libanon Mitte 1982, insbesondere nach den Massakern von Sabra und Shatila. Nicht nur der Vatikan, sondern auch Italiens und Frankreichs Staatspräsidenten Pertini bzw. Mitterrand empfingen Arafat persönlich zu Sondierungsgesprächen. Paralysiert vom Spagat zwischen Real- und Moralpolitik, zeigte sich die Bonner Regierung zunächst unschlüssig über die weitere Vorgehensweise, stimmte schließlich aber einem Kompromiss zu. Im September 1982 wurde zwar nicht Arafat, aber immerhin der Leiter der Informationsstelle Palästina, Abdallah Frangi, durch Staatsminister Peter Corterier im Auswärtigen Amt empfangen. Das Zusammentreffen der beiden blieb aufgrund des folgenden Regierungswechsels in Bonn und des veränderten Nahost-Konzeptes der neuen christlich-liberalen Bundesregierung zunächst die letzte diplomatische Konzession an die PLO. Denn unter der Regierung Kohl blies der PLO erheblicher politischer Gegenwind ins Gesicht. Bonn zeigte sich nicht mehr als Vorreiter in der Erstreitung des palästinensischen Selbstbestimmungsrechtes, sondern agierte im nahostpolitischen Umfeld nur noch massiv eingebettet in den europäischen Kontext. Der initiierte Kontakt des Auswärtigen Amtes zur PLO unter der Regierung Schmidt wurde schlicht verdrängt, der Status quo ante wiederhergestellt.

Negativ wirkte sich auf das Verhältnis zur PLO die gegen Mitte der achtziger Jahre zunehmenden Terroraktionen PLO-dissidenter Gruppierungen aus. Der Alleinvertretungsanspruch der Organisation wurde hierdurch sukzessive untergraben. Die EG-Staaten begannen, ihre Haltung im Zusammenhang mit der Erklärung von Venedig zu revidieren. Die Palästinenser mussten den Eindruck bekommen, dass sich ihr Recht auf Selbstbestimmung je nach nahostpolitischer Wetterlage zu relativieren begann. Jedenfalls wurde in der Erklärung des EG-Außenministerrates vom 23. Februar 1987 [26] die PLO nicht mehr ausdrücklich im Zusammenhang mit einer Friedensregelung erwähnt.

Die starke Volatilität im Einsatz für die Rechte der Palästinenser zeigte sich erneut zur Zeit der Intifada 1987. Schlagartig geriet die Palästinenser-Frage wieder ins Rampenlicht der globalpolitischen Bühne. Solidarisierungen unbekannten Ausmaßes mit den Palästinensern innerhalb und außerhalb der besetzten Gebiete waren die Folge und sollten längerfristig auch positive Wirkungen für die PLO haben. Geschwächt durch die militärisch-politische Erfolglosigkeit der Intifada rief die PLO am 14. November 1988 in Algier den "Staat Palästina" aus und erkannte gleichzeitig indirekt Israels Existenzrecht an. Vierzig Länder, darunter auch das Nato-Land Türkei und der EG-Staat Griechenland, erkannten den neuen "Staat Palästina" bereits kurz nach seiner Proklamation rechtlich an. Die deutsche Bundesregierung verhielt sich zunächst aus Rücksicht auf Israel und die USA zögerlich. Das Auswärtige Amt ließ verlauten, dass die Anerkennung eines palästinensischen Staates als "völlig verfrüht" zu betrachten sei. Während Mitterrand seine Absicht äußerte, in naher Zukunft Yassir Arafat sogar im Elysée-Palast empfangen zu wollen, blieben die Türen des Kanzleramtes in Bonn für den PLO-Chef verschlossen. Erst nachdem Arafat am 13. Dezember 1988 vor der UNO in Genf die Beschlüsse der PLO von Algier vorgetragen hatte und die USA sich nach anfänglichen Bedenken zur Aufnahme eines substantiellen Dialogs überreden ließen, erhielt die Bundesregierung größeren Bewegungsspielraum. Genutzt wurde dieser jedoch nicht, Tatenlosigkeit prägte die Bonner Szene, während Arafat in Wien mit allen militärischen Ehren am 19. Dezember 1988 den roten Teppich abschritt.

Dringend nötig war in dieser Phase eine Harmonisierung der unterschiedlichen Positionen der EPZ-Staaten gegenüber der PLO. Dieser Versuch erfolgte durch die Erklärung des Europäischen Rates in Madrid am 27. Juni 1989, in der alle EG-Mitglieder aufgefordert wurden, die Umsetzung des Selbstbestimmungsrechtes des palästinensischen Volkes zu gewährleisten, und zwar "mit allem, was dazu gehört" [27] . Noch immer sträubten sich die Europäer offenbar, einen Staat Palästina beim Namen zu nennen. Zunehmender internationaler, aber auch innenpolitischer Druck von Seiten der SPD-Opposition führte schließlich auch in der Bundesrepublik zu einer Palästina-politischen Korrektur. Am 16. Oktober 1989 wurde der Staatssekretär im Auswärtigen Amt, Jürgen Sudhoff, beauftragt, den hochrangigen PLO-Funktionär und Arafat-Vertrauten Bassam Abu Sharif zu empfangen - ein Treffen, das den bis dato höchstrangigen Kontakt zur PLO darstellte.

Die hier an die PLO gemachten Konzessionen dürfen jedoch nicht überbewertet werden. Der weitere Kurs Bonns blieb unbestimmt - die von Abu Sharif später abgegebene Erklärung, es sei auch die Möglichkeit eines Besuches von Arafat in der Bundeshauptstadt diskutiert worden, wurde vom Auswärtigen Amt rasch dementiert. Obwohl Arafat mittlerweile auch von Mitterrand mit allen protokollarischen Ehren empfangen worden war, hielt die Bundesregierung im Falle der PLO unbeirrt weiterhin an der "allgemeinen Praxis" fest, Befreiungsorganisationen oder oppositionelle Gruppen grundsätzlich nicht rechtlich anzuerkennen.

V. Das Ziel vor Augen: Der "Staat Palästina"



Mit der deutschen Wiedervereinigung musste die PLO in ihren Bemühungen um internationale Anerkennung einen weiteren herben Schlag hinnehmen, als die Botschaft des "Staates Palästina" in Ost-Berlin schließen musste. Mit der DDR war der PLO ein wichtiger Verbündeter in Europa verloren gegangen. Die gleichzeitig einsetzenden Wandlungsprozesse in der Bundesrepublik ließen die Palästinenser jedoch hoffen. Der Friedensschluss zwischen Arafat und Rabin im Jahre 1993 hatte auch in Deutschland positive Folgen für die PLO. Indirekt war hierdurch für die Bundesregierung sowohl aus den USA wie auch aus Israel grünes Licht gegeben worden, sich gegenüber der Befreiungsorganisation politisch zu öffnen. Bundesaußenminister Kinkel erklärte wenig später seine Bereitschaft, "in Brüssel mit Herrn Arafat zusammenzutreffen . . . Wir streben einen kontinuierlichen Dialog mit der PLO . . . an. Deswegen muss gemeinsam mit unseren EG-Partnern die Errichtung einer ständigen Präsenz in Jericho geprüft werden" [28] .

Am 7. Dezember 1993 erfolgte schließlich der von der PLO lang ersehnte offizielle Besuch Arafats im Bonner Bundeskanzleramt. Doch wurde er dort diplomatisch gleich in seine Schranken verwiesen. Zuvor in Skandinavien als "Präsident des Staates Palästina" empfangen, blieb Arafat in Deutschland protokollarisch lediglich "Vorsitzender der PLO". Dennoch stellte seine Visite den Durchbruch für die PLO in der Bundesrepublik dar: Arafat wurde von einer "Persona non grata", die in Bonn als Terrorist und Anführer einer "Befreiungsorganisation" betrachtet worden war, zu einem der meist beachteten und bewachten Staatsgäste. Mit dieser Wandlung hatte die Phase der historisch-moralisch begründeten "Nicht-Beziehung" zwischen der Bundesrepublik und der PLO ein Ende gefunden. Seither kündigt sich eine neue Ära der Verständigung an. Die demokratische Legitimierung der PLO durch die Wahlen vom 20. Januar 1996 führte in Bonn zur Anerkennung der Organisation als rechtmäßige Vertreterin des palästinensischen Volkes und zur Aufwertung der Informationsstelle Palästina zu einer "Generaldelegation". Die Visite von Bundeskanzler Helmut Kohl im Juni 1995 in Jericho ist als weiterer Meilenstein in diesem Aufwertungsprozess zu sehen.

Nach den Rückschlägen im Nahost-Friedensprozess durch die Ermordung Rabins und die restriktive Haltung Netanjahus rückte das Ziel der Palästinenser, einen eigenen Staat ausrufen zu können, in weite Ferne. Mit immer neuen Argumenten konfrontiert, wurde Arafat genötigt, seine anvisierte Staatsproklamation mehrfach aufzuschieben. Wie lange konnten die Palästinenser unter diesen Umständen an den Erfolg des Friedensprozesses glauben?

Um hier ein Zeichen zu setzen und Arafat "im Boot" zu behalten, zeigten sich die Europäer konziliant und bekräftigten in ihrer Erklärung von Berlin vom 26. März 1999 das "dauerhafte und uneingeschränkte Recht der Palästinenser auf Selbstbestimmung einschließlich der damit verbundenen Option für einen Staat". Noch nie zuvor hatte sich die EU so direkt und unverblümt zugunsten der Möglichkeit einer eigenen palästinensischen Staatsgründung ausgesprochen. Aus der Überzeugung heraus, "dass die Schaffung eines demokratischen, existenzfähigen und friedlichen palästinensischen Staates die beste Garantie für die Sicherheit Israels" sei, sähe man der baldigen Verwirklichung des palästinensischen Selbstbestimmungsrechtes "erwartungsvoll" entgegen [29] . Dieses Recht, einschließlich der Gründung eines Staates, unterläge "keinem Veto", auch nicht dem israelischen. Arafat konnte mit diesem Ergebnis jedoch nicht gänzlich zufrieden sein. Denn aus Rücksicht auf Israel hatten die Europäer bewusst keinen Hinweis auf einen Zeitpunkt der Anerkennung eines souveränen Palästinenserstaates genannt. Diese sei "zu gegebener Zeit in Erwägung zu ziehen". Arafat war klar, dass Israel damit realiter doch ein Veto-Recht besaß, da die Europäer einen eigenen Palästinenserstaat ohne vorherige Zustimmung Israels nicht anerkennen würden.

Bei seinem achten Besuch in der Bundesrepublik im März 2000 erhielt Arafat von Bundeskanzler Schröder die Zusicherung, dass die Deutschen auch weiterhin beabsichtigten, "das Recht der Palästinenser auf einen eigenen Staat" zu unterstützen. Auch ihre Initiative für die Palästinensischen Autonomiegebiete ist aus wirtschaftlicher Sicht bemerkenswert. Anfang 1999 waren sie Gastgeber einer in Frankfurt am Main abgehaltenen internationalen Geberkonferenz für die Palästinenser, die unter der Ägide der Weltbank stattfand. Reicht dies jedoch aus, längerfristig den Erfolg des werdenden Staates zu garantieren? Viel ist darüber diskutiert worden, ob die Deutschen aufgrund ihres hohen Ansehens auf beiden Seiten der Konfliktbeteiligten nicht prädestiniert seien, als Vermittler in Aktion zu treten, oder ob sie womöglich aufgrund ihrer Geschichte zu stark befangen seien. Abgesehen davon, dass Vermittlerrollen im politisch unbequemen und unübersichtlichen Nahen Osten eher undankbar und nur wenige Aktionen tatsächlich von Erfolg gekrönt waren, bleibt Deutschland keine andere Wahl, als diese Rolle vorerst abzulehnen. Zwar hat das deutsch-israelische Verhältnis mittlerweile einen Stabilitätsgrad und eine Qualität erreicht, die es durchaus erlauben würden, über die Scheckbuchdiplomatie hinaus vermittlungspolitisch tätig zu werden. Mehr scheint aber nicht machbar. Denn wo z. B. lägen vor dem Hintergrund der deutschen Geschichte die eventuell auch gegenüber Israel notwendigen politischen Druckmittel? Berlin hat deswegen diesbezüglichen Erwägungen im Vorfeld der Reise Schröders eine Abfuhr erteilt. Diese restriktive Haltung ist allein schon aus der Sicht des Bundeskanzlers zu verstehen, wurden doch bereits seine Vorgänger Kohl und Schmidt durch die zahlreichen nahostpolitischen Fußangeln in erhebliche Unannehmlichkeiten verstrickt. Auf bilateraler Ebene sind dem Bundeskanzler weitgehend die Hände gebunden.

Anders sieht die Lage auf multilateraler Ebene aus. Als größte wirtschaftliche und demographische Kraft in Europa hätte Deutschland insbesondere im Rahmen der Nahost-Politik der EU die Möglichkeit, starke Akzente zu setzen - nicht nur in der Frage der Einhaltung ausgehandelter Verträge, gültiger Resolutionen und der allgemeinen Spielregeln des Gewaltverzichtes, sondern z. B. auch im Hinblick auf die Ausgestaltung der europäischen Beziehungen zu einem in Zukunft existierenden Staat Palästina. Ein feindliches Verhältnis beider nahöstlicher Staaten zueinander kann jedenfalls nicht im deutschen Interesse liegen.

Fußnoten

1.
Bereits am 14. November 1988 hatte Arafat in Algier den "Staat Palästina" ausgerufen, der von ca. 100 Staaten, darunter der gesamte Ostblock und die Blockfreien, anerkannt worden ist. Die im Rahmen der Osloer Verträge für den 4. Mai 1999 geplante nächste Ausrufung des Staates wurde aufgrund der israelischen Wahlen zunächst auf den 13. September 2000, später auf Mitte November 2000 verschoben.
2.
Vgl. Abdallah Frangi, Leiter der Generaldelegation Palästina in Bonn, vor dem deutsch-arabischen Wirtschaftsforum in Berlin, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) vom 25. 6. 1999.
3.
Vgl. Muriel Asseburg, Palästina auf dem Weg zum Staat: Determinanten, Entwicklungen, Szenarien. SWP 4/1998; vgl. dazu auch Ludwig Watzal, Geld und Teilautonomie im Nahen Osten, in: Die Neue Ordnung, 49 (1995) 6, S. 468-473.
4.
Vgl. hierzu auch den Wortlaut der UNO-Resolution 242.
5.
Zur Bildung der "palästinensischen Nation" vgl. Dov Ronen, The Quest for Self-Determination, New Haven-London 1979.
6.
Vgl. zur Entstehung des palästinensischen Nationalbewusstseins Guido Quetsch, Auf dem Weg zur Nation. Die palästinensische Bewegung in den fünfziger und sechziger Jahren, Würzburg 2000.
7.
Abgedruckt in: BPA-Bulletin, Nr. 146 vom 14. 11. 1973.
8.
UN-Prinzipienerklärung von 1970 (Res. 2625/XXV).
9.
Der Gesamttext ist abgedruckt in: Deutschland-Berichte, 10 (1974) 12, S. 3.
10.
"Ich glaube, dass . . . das Eintreten für das Selbstbestimmungsrecht eines Volkes - in diesem Falle des palästinensischen Volkes - nicht in Verbindung gebracht werden sollte mit Versorgungsfragen in einem wichtigen Energiebereich." Genscher in der Fernsehsendung, "Report" vom 5. 9. 1979.
11.
So Genscher während seines Staatsbesuches in Tunesien im November 1977.
12.
Näheres dazu in: Kinan Jaeger, Quadratur des Dreiecks. Die deutsch-israelischen Beziehungen und die Palästinenser, Schwalbach 1997.
13.
Genscher am 14. April 1975 gegenüber der ägyptischen Zeitung "Al Ahram".
14.
Angelika Timm, Hammer, Zirkel, Davidstern. Das gestörte Verhältnis der DDR zu Zionismus und Staat Israel, Bonn 1997, S. 273.
15.
Ebd.
16.
Abgedruckt in: Europa Archiv, (1977) 18, S. D 516 ff.
17.
Die USA hatten ein "Homeland" für die Palästinenser in Anbindung an Jordanien vorgeschlagen. Erstmals erwähnte Washington seinerzeit auch die "legitimate rights of the Palestinian People". Vgl. Christian Hacke, Amerikanische Nahost-Politik von Nixon bis Reagan, Hamburg 1985, S. 63.
18.
Helmut Schmidt in: Deutschland Berichte, 14 (1978) 7/8, S. 9.
19.
Vgl. zum völkerrechtlichen Anspruch der palästinensischen Position Ludwig Watzal, Frieden ohne Gerechtigkeit? Israel und die Menschenrechte der Palästinenser, Köln-Weimar-Wien 1994, Kap. II.
20.
Vgl. Klaus Polkehn, Die DDR und Palästina, in: Palästina-Journal, Heft 38/39 vom Mai 1999, S. 4; ders., DDR und Palästina, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 38/99, S. 32-39.
21.
Die DDR berief sich hierbei auf den Grundsatz des geltenden Völkerrechtes: "Völker sind, wenn sie . . . Gewaltmaßnahmen in Verfolgung der Ausübung ihres Selbstbestimmungsrechtes Widerstand leisten, berechtigt, . . . Unterstützung zu erbitten und zu erhalten." (UNO-Res. 2625/XXV).
22.
Vgl. A. Timm (Anm. 14), S. 279.
23.
Vgl. Europa Archiv, (1980) 14, S. D 382 f.
24.
Helmut Schmidt, zit. in: BPA-Bulletin, Nr. 40, vom 6. 5. 1981, S. 346.
25.
Ders. gegenüber der ARD am 30. 4. 1981, zit. in: Deutschland Berichte, (1981) 6, S. 8.
26.
Vgl. Bulletin der Europäischen Gemeinschaft, Nr. 2/1987.
27.
Vgl. Europa Archiv, (1989) 14, S.D 412.
28.
Klaus Kinkel in einer Regierungserklärung vom 23. 9. 1993.
29.
Abgedruckt in: Bulletin, Nr. 30 vom 26. 5. 1999, S 332.

Kinan Jaeger

Zur Person

Kinan Jaeger

Dipl.-Geogr., Dr. phil., geb. 1966; wissenschaftlicher Mitarbeiter am Seminar für Politische Wissenschaft der Universität Bonn.

Anschrift: Universität Bonn, Seminar für Politische Wissenschaft, Lennéstr. 27, 53113 Bonn.
E-Mail: KJaeger@uni.de

Veröffentlichungen u.a.: Quadratur des Dreiecks - Die deutsch-israelischen Beziehungen und die Palästinenser, Schwalbach 1997.


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