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26.5.2002

Wie erfüllen die EU-Bewerberländer die Aufnahmekriterien?

Erfahrungen mit dem "politischen Monitoring"

Derzeit drängen zehn Länder aus Mittel- und Osteuropa sowie Malta, Zypern und die Türkei auf Aufnahme in die Europäische Union. Hierbei wird die vollständige Erfüllung der "Kopenhagener Kriterien" zur Auflage gemacht.

Einleitung

Nach Überwindung der Spaltungen und Auseinandersetzungen des 20. Jahrhunderts soll in den kommenden Jahren ein Europa ohne Trennlinien entstehen. Am 15. Februar 2000 wurden von der Europäischen Union (EU) in Brüssel offizielle Verhandlungen begonnen mit den Kandidaten der sogenannten "zweiten Beitrittswelle": Malta, Rumänien, Slowakei, Litauen, Lettland und Bulgarien. Zusammen mit den Kandidaten der "ersten Beitrittswelle" von 1998 - Ungarn, Polen, Estland, Tschechien, Slowenien und Zypern - konkurrieren somit zwölf Bewerberländer um eine möglichst rasche Aufnahme. Sogar die Türkei erhielt auf dem Europäischen Rat der Staats- und Regierungschefs am 10./11. Dezember 1999 in Helsinki schließlich den Kandidatenstatus, auch wenn Aufnahmeverhandlungen erst später stattfinden werden.


Bereits die Römischen Verträge von 1957 enthielten eine Bestimmung über die prinzipielle Offenheit der EU für die Aufnahme weiterer Mitglieder. Aber erst nachdem 1987 die Türkei und nach 1989 auch mittel- und osteuropäische Länder (MOEL) einen Antrag auf Mitgliedschaft gestellt hatten, war es notwendig geworden, dass die EU konkrete Bedingungen und Verfahren dafür festlegte. Auf dem Europäischen Rat im Juni 1993 in Kopenhagen formulierten die Staats- und Regierungschefs schließlich die so genannten "Kopenhagener Kriterien". Demnach muss ein Land neben politischen und wirtschaftlichen Kriterien, d. h. neben der Übernahme des gemeinsamen Besitzstandes ("acquis communautaire") im Bereich der Gesetzgebung, auch sonstige aus der Mitgliedschaft erwachsende Verpflichtungen erfüllen können. Dazu gehören stabile Institutionen zur Wahrung der demokratischen und rechtsstaatlichen Ordnung, eine funktionsfähige Marktwirtschaft, die dem Wettbewerbsdruck innerhalb der Union standhalten kann, sowie die Wahrung und der Schutz von Menschen- und Minderheitenrechten [1] .

Im Juni 1996 einigten sich die Staats- und Regierungschefs der EU in Florenz darauf, dass die Kommission zu den einzelnen Anträgen Stellungnahmen zu der politischen und wirtschaftlichen Lage jedes Bewerberlandes erarbeiten sollte. Bis zur Entscheidung über den Beitritt sieht die so genannte "Heranführungsstrategie" regelmäßige Überprüfungen der Fortschritte bei der Erfüllung der Kopenhagener Kriterien in einzelnen Länderberichten und in Analysen der alle oder mehrere Bewerberländer angehenden Probleme vor. Den Verhandlungen und Fortschrittsberichten liegen 31 Kapitel zugrunde, die alle Bereiche des nicht weniger als 80 000 Seiten umfassenden "gemeinsamen Besitzstandes" der EU abdecken. Zur Feststellung der Fortschritte wurden mehrere Informationsquellen herangezogen: vor allem die von den Bewerberländern durch die Beantwortung von Fragebögen selbst erteilten Auskünfte, aber auch die Berichte des Europäischen Parlaments, die Bewertungen der Mitgliedstaaten und die Arbeiten anderer internationaler Organisationen (z. B. Europarat und OSZE), internationaler Finanzinstitutionen (z. B. Weltbank) sowie von Nichtregierungsorganisationen (NGOs).

Besondere Bedeutung kommt darunter der Arbeit des Europarats zu, der zur Angleichung des Rechtssystems (Erarbeitung und Umsetzung in nationales Recht von inzwischen knapp 200 Kon-ventionen), dem Schutz der Menschen- und Minderheitenrechte und dem Aufbau stabiler demokratischer Institutionen in den Bewerberländern beiträgt. Auf diese Vorarbeit nimmt die EU ausdrücklich Bezug, indem sie bei der Beschreibung der politischen Beitrittskriterien auf die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) und die Rahmenkonvention zum Schutz nationaler Minderheiten des Europarats verweist. Nicht erwähnt und in der Öffentlichkeit wenig bekannt ist jedoch das vom Europarat entwickelte System des politischen Monitoring (Überwachungsverfahren), das im Zuge der in dieser Organisation ebenfalls sehr kontrovers verlaufenden Erweiterungsdebatte eingeführt wurde und im Folgenden analysiert werden soll.

I. Monitoring im Europarat als Folge seiner Osterweiterung

Der Europarat wurde am 5. Mai 1949 in London als zwischenstaatliche Organisation mit antitotalitärem Charakter gegründet, die von demokratischen Grundprinzipien geleitet wird. Geprägt durch die Zuspitzung des Kalten Krieges schlossen sich damals zehn Staaten - Belgien, Dänemark, Frankreich, Großbritannien, Irland, Italien, Luxemburg, die Niederlande, Norwegen und Schweden - mit dem eingangs in der Satzung erklärten Ziel zusammen, "die Ideale und Grundsätze, die ihr gemeinsames Erbe sind, zu schützen und zu fördern".

Bis 1989 traten weitere dreizehn Länder - Griechenland, Island, die Bundesrepublik Deutschland, Österreich, Zypern, die Schweiz, Malta, Portugal, Spanien, Liechtenstein, San Marino, Finnland und die Türkei - bei. Heute hat sich der Europarat zu einem integrativen Forum mit 41 Mitgliedern entwickelt, darunter mittlerweile auch eine Reihe von noch vor wenigen Jahren kommunistisch geprägten Diktaturen Osteuropas, die dem Europarat zu der Zeit stark misstrauisch gegenübergestanden hatten.

In den ersten 40 Jahren hatte es trotz vager Formulierungen wie "wahre Demokratie" als Aufnahmekriterium in der Satzung des Europarats nur in Einzelfällen heftige Debatten über die Erfüllung dieser Bedingung durch (potentielle) Mitgliedsländer gegeben [2] . Die seit Anfang der neunziger Jahre verstärkt betriebene Neuaufnahme zahlreicher, mit der Demokratie wenig vertrauter MOEL ließ jedoch notwendigerweise die Frage aufkommen, inwieweit diese Kandidaten die von ihnen beim Beitritt formal anerkannten Grundprinzipien der Organisation tatsächlich in ihrer Tagespolitik umzusetzen bereit bzw. fähig waren.

Zweifel an ihren demokratischen Fähigkeiten waren bereits im Vorfeld ihrer Aufnahme laut geworden und hatten in der Folgezeit zu erheblichen Meinungsverschiedenheiten über die anzuwendenden Erweiterungsstrategien, Aufnahmekriterien und Kontrollmechanismen geführt. Trotz dieser Bedenken erfolgte eine rasche Aufnahme der meisten MOEL in den Europarat. Im Jahr 1990 wurde Ungarn als erster der ehemaligen Satellitenstaaten der Sowjetunion aufgenommen. Während die "alten" Mitgliedsländer damit das Ziel verfolgen, die jungen Demokratien der MOEL zu stärken, sahen Letztere hierin wiederum eine Legitimation ihrer neuen politischen Linie und Führungskräfte in Form eines "demokratischen Gütesiegels".

Der Europarat ließ jedoch bewusst Vorsicht walten. Im Jahre 1989 wurde zunächst ein so genannter Sondergaststatus als Vorstufe zur Vollmitgliedschaft eingeführt. Dazu gehörte eine enge Kooperation auf intergouvernementaler und parlamentarischer Ebene, jedoch noch nicht auf gleichberechtigter Basis, um den Prozess der Gewöhnung und Vertrauensbildung zwischen West- und Osteuropa zu beschleunigen. Vor der eigentlichen, endgültigen Aufnahme fordert das Ministerkomitee von der Parlamentarischen Versammlung eine Stellungnahme dazu an, ob die Bedingungen für eine Vollmitgliedschaft erfüllt sind. Für diese Entscheidung ist eine Art Bestandsaufnahme ausschlaggebend, die den länderspezifischen Demokratisierungsgrad beurteilt und in den Stellungnahmen der Versammlung an das Ministerkomitee begründet wird [3] .

Über den demokratischen Charakter der neuen Systeme und deren Beständigkeit gab es 1990/1991 bei den ersten Neuzugängen Ungarn, Polen und die Tschechoslowakei wenig Zweifel. In Abweichung von der bis dahin gültigen Praxis sollte jedoch Polens Mitgliedschaft trotz der bescheinigten politischen Reife für einen Beitritt erst nach der Abhaltung freier Wahlen, d. h. über eine Jahr später, wirksam werden. Auch die Aufnahme Bulgariens ging noch ohne größere Debatten vor sich, da sich die Ansicht durchgesetzt hatte, dass eine frühe Aufnahme die Demokratisierung begünstigen und die Reformkräfte im Land stärken würde.

II. Flexibilisierung der Aufnahmepolitik

Als im Mai 1993 jedoch Slowenien, Litauen und Estland als neue Mitglieder aufgenommen werden sollten, hing die Messlatte bereits höher. Litauen musste sich als erster Staat verpflichten, die von den Mitgliedstaaten des Europarats ausgearbeitete Europäische Charta über kommunale Selbstverwaltung zügig anzuerkennen. Im Falle Estlands stand die bedenkliche Situation der russischsprachigen Minderheit im Zentrum der Debatten. Im Verlauf der Kompromisssuche hatte die estnische Regierung Zugeständnisse gemacht, die sich insbesondere auf die Beteiligung dieser ethnischen Minorität an Kommunalwahlen bezogen. Deutlich wurde bei diesen viel weiter als zuvor gehenden Verpflichtungen, welche Bedeutung in jüngerer Zeit adäquatem Minderheitenschutz als Aufnahmekriterium zukommt. Auch im Zusammenhang mit der Auflösung der Tschechoslowakei und der Aufnahme ihrer beiden Nachfolgestaaten spielte dieses Thema eine große Rolle. Erstmals hatte hierbei ein Mitglied (in diesem Fall Ungarn) das Verfahren aus Besorgnis über die Behandlung eigener Volksangehöriger im Nachbarland beeinflusst und mit der Blockade der Aufnahme der Slowakischen Republik gedroht. Die Zustimmung Ungarns wurde schließlich durch weitreichende Verpflichtungen der Slowakei im Rahmen der Stellungnahme der Parlamentarischen Versammlung erreicht.

Nachfolgend zeigte sich, dass die Standards für die Aufnahme in den Europarat - vollständige Realisierung der Grundwerte der Demokratie, der Rechtsstaatlichkeit und der Achtung der Menschenrechte - mit den weiteren zahlreichen Neuzugängen wieder zunehmend verwässert wurden. Das strikte Anlegen der prinzipienmäßigen Messlatte hätte beitrittswillige Staaten auf Jahre hinaus ausgeschlossen, zu einer abnehmenden Demokratisierungsmotivation geführt und damit letztlich zu erheblich verringertem Einfluss des Europarats auf diese Länder. In der Debatte über den künftigen Kurs der Aufnahmepolitik des Europarats kristallisierten sich zu Beginn der neunziger Jahre entsprechend zwei Gruppen mit verschiedenen Konzepten heraus: einerseits die Gruppe, die sich für eine schnelle Aufnahme und Erweiterung einsetzte, andererseits diejenigen, die zur Vermeidung einer "Verwässerung der Werte" eine verzögerte Aufnahme befürworteten [4] .

Schließlich setzte sich eine bis heute nicht unumstrittene Linie durch: Für die Aufnahme wird nicht mehr die bereits vollständige Umsetzung der EMRK und der Normen eines demokratischen Rechtsstaats zur Voraussetzung gemacht. Sofern Fortschritte auf diesem Weg erkennbar sind, soll eine frühe Mitgliedschaft dem Europarat die Möglichkeit geben, in "unsicheren" Staaten quasi von innen heraus auf die Einhaltung der Verpflichtungen zu drängen. Die politische Vereinbarung, für die noch offenen Probleme auch nach dem Beitritt noch bestimmte Fristen zur Lösung einzuräumen, ermöglichte eine positive Entscheidung über die zahlreichen Aufnahmeanträge. Angewiesen ist die Organisation seitdem auf den politischen Willen der Mitgliedstaaten, diesem Vertrauensvorschuss baldmöglichst gerecht zu werden.

Obwohl die zügige Umsetzung der Verpflichtungen als Voraussetzung für die Vollmitgliedschaft betrachtet wird, wurden diese nach der Aufnahme oft nicht eingehalten. So hatte z. B. Estland zwar die EMRK mit dem Beitritt unterzeichnet, die Ratifizierung - und damit die Umsetzung - ließ jedoch drei Jahre auf sich warten und wurde vermutlich auch dann nur vollzogen, weil kurz vor der turnusmäßigen Übernahme des Vorsitzes im Ministerkomitee eine peinliche Debatte über den drohenden Ausschluss entstanden war. Die neue Strategie des Europarats bedurfte daher effektiver Reaktionsmöglichkeiten im Falle einer Verletzung des Vertrauenspaktes.

Die mit Estland gemachten Erfahrungen, der Wille zur Konsolidierung der formal vereinbarten Verpflichtungen, insbesondere aber die Haltung Ungarns in der Frage der Aufnahme der Slowakei führten am 29. Juni 1993 zur Verabschiedung der Richtlinie Nr. 488. Diese so genannte "Halonen-Order" institutionalisierte Mechanismen zur Überprüfung der Einhaltung und Umsetzung der von den Mitgliedern eingegangenen Verpflichtungen, die bei der Aufnahme noch bestehende Mängel langfristig beheben sollten. Somit gab es erstmals neben den Untersuchungen als Teil des Aufnahmeverfahrens und den juristischen Überwachungsmechanismen [5] nun ein politisch motiviertes, bei neuen Mitgliedern sofort greifendes Monitoring-System mit den Bausteinen "kritischer Dialog" und "Integrationshilfe" für die Zeit nach dem Beitritt.

Die Debatte, ob die schließlich durchgeführte schnelle Osterweiterung des Europarats zu einer Schwächung, wenn nicht gar zu einer Auflösung der Wertegemeinschaft führen könnte, dauert seitdem an. Einen ersten Höhepunkt erreichte sie während der langen Auseinandersetzung über die Aufnahme Rumäniens, das schließlich im Oktober 1993 kurz vor dem Wiener Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs u. a. auf Druck Frankreichs aufgenommen wurde. Sie entbrannte mit neuer Schärfe, als nach der Aufnahme "unsicherer Kandidaten" wie Lettland, die Republik Moldau, Albanien, die Ukraine und die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien auch der Beitritt Russlands - bei fortdauerndem Tschetschenien-Konflikt - näher rückte, der sich dann im Februar 1996 realisierte.

Angesichts der Verdoppelung der Mitgliederzahl und der in den Stellungnahmen aufgezählten Defizite schien eine Neubestimmung der Aufgaben der Organisation notwendig. Es waren Kandidaten aufgenommen worden, bei denen noch grundlegende Mängel im Bereich der Gewaltenteilung, der Unabhängigkeit der Medien (Rumänien), des Staatsbürgerschaftsrechts (Lettland), des Rechssystems (Albanien) und des Strafvollzugs (Russland) festgestellt worden waren. Reden, Aufsätze und offizielle Veröffentlichungen des Europarats sprachen zunehmend von der "Schule der Demokratie". Dies lässt den Schluss zu, dass die "Reifeprüfung" nun auch abgelegt werden kann, nachdem der betreffende Staat dem Europarat schon einige Zeit angehört hat [6] .

Die Strategie der schnellen Neuaufnahme von 17 MOEL seit 1990 - nach Russland traten dem Europarat noch Kroatien und Georgien bei - nach den flexibler ausgelegten Regeln der Satzung, jedoch mit einer Erweiterung um für die einzelnen Bewerber individuell festgelegte Aufnahmebedingungen, wird auch im Rückblick von führenden Vertretern der Organisation mehrheitlich befürwortet, die davon ausgehen, dass Integration zukunftsweisender sei als Ausgrenzung. Aus Sicht der ehemaligen Präsidentin der Parlamentarischen Versammlung, Leni Fischer, hat sich die Strategie im Prinzip ausgezahlt. Als Erfolg verbuchte sie die während ihrer Präsidentschaft verstärkten Kontrollmaßnahmen vor Ort ("Fact-Finding-Missions" als Teil des Überwachungssystems) durch die Parlamentarische Versammlung. Unumstritten ist die Politik der Osterweiterung des Europarats jedoch auch heute noch nicht. So gab z. B. im August 1997 der österreichische Vize-Generalsekretär Peter Leuprecht als Grund für seinen medienwirksamen Rücktritt Unzufriedenheit mit der flexibleren Aufnahmepolitik an.

III. Das Monitoring-System der Parlamentarischen Versammlung

Mit der "Halonen-Order" wurde ein rechtlicher Rahmen für das Überwachungssystem geschaffen, der schrittweise erweitert wurde. Verschiedene Reformen sollten dazu beitragen, die bei den ersten Anwendungen aufgetretenen Probleme zu lösen. Während die ursprüngliche Richtlinie Nr. 408 (1993) lediglich auf die Überwachung der seitdem aufgenommenen Mitgliedstaaten abzielte, umfasste Entschließung 1031 (1994) bereits alle seit Mai 1989 aufgenommenen Staaten. Die folgende Richtlinie Nr. 508 (1995) ermöglichte schließlich zur Vermeidung einer Diskriminierung von neuen gegenüber alten Mitgliedstaaten die Überwachung aller Staaten. Gleichzeitig wurde die Aufzählung der bei der Aufnahme abverlangten Verpflichtungen und damit die Liste der im Monitoring zu überwachenden Bereiche länger: von der Ratifizierung der EMRK über die Abhaltung freier Wahlen bis hin zum Schutz nationaler Minderheiten.

Aufgrund dieser Ausweitung wurde mit Entschließung Nr. 1115 (1997) zuletzt ein eigens für Monitoring zuständiger Überwachungsausschuss eingesetzt. Seitdem wird das Verfahren auf dem manchmal langwierigen Weg über das Präsidium der Versammlung, dem auch die Fraktionsspitzen angehören, eröffnet. Zudem erfolgt die Benennung der Mitglieder dieses Sonderausschusses ausnahmsweise durch die Fraktionen und nicht durch die nationalen Delegationen, so dass eine Politisierung des Verfahrens stattgefunden hat.

Seit 1993 wurden Monitoring-Verfahren bereits eingeleitet für Albanien, Bulgarien, Estland, Kroatien, Lettland, Litauen, die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien, die Republik Moldau, Rumänien, die Russische Föderation, die Slowakei, die Tschechei, die Türkei und die Ukraine. Zum mehrstufigen Verfahren gehört zunächst die Ernennung von Berichterstattern, die sich vor Ort über die Fortschritte in den angemahnten Bereichen informieren, um dann einen entsprechenden Länderbericht zu erstellen. Anschließend werden Kommentare des betroffenen Landes zu diesem Bericht eingeholt, bevor die öffentliche Debatte in der Versammlung stattfindet. Dabei wird gegebenenfalls über die Beendigung oder Fortsetzung der Kontrolle bzw. über geeignete Sanktionsmaßnahmen abgestimmt. Denkbar sind dabei Sanktionen verschiedener Schärfe: internationale Diskreditierung durch Weiterleitung der Ergebnisse an andere internationale Organisationen, der Ausschluss von der Mitarbeit in der Versammlung oder sogar eine Empfehlung an das Ministerkomitee zur Suspendierung bzw. zum Ausschluss des Staates aus der Organisation.

Befürchtungen, die einzelnen Monitoring-Verfahren seien unterschiedlich verlaufen, führten zu der Kritik, dass kleinere und politisch weniger bedeutsame Staaten gegenüber den großen und strategisch wichtigeren diskriminiert würden. So wurde z. B. Albanien mehrfach scharf verurteilt, während für Russland und die Türkei lediglich ein Zwischenbericht erstellt wurde, der nicht zur Abstimmung stand. Auf diese Weise umging man eine Entscheidung über möglicherweise fällige Sanktionen gegen diese beiden Länder. Ähnlich wurde die Ukraine zwar im Januar 1999 mit einem "Schuss vor den Bug" scharf verwarnt, erhielt jedoch im Juni 1999 aus gesamtpolitischen Überlegungen heraus erneut einen Aufschub, bevor die angedrohten Sanktionen umgesetzt werden sollten: Man wollte z. B. bei den im Oktober 1999 anstehenden Präsidentschaftswahlen nicht die nationalistischen, undemokratischen Kräfte stärken.

Zweifellos ist der Europarat stark auf den politischen Willen der Mitgliedstaaten angewiesen. Die Staaten arbeiten jedoch fast immer im Interesse einer schnellen Entlassung aus der besonderen Überwachung an einer möglichst raschen Umsetzung der eingegangenen Verpflichtungen mit, so dass der positive Einfluss der Organisation auf die nationalen Entwicklungsprozesse durchaus beträchtlich ist. Dazu beigetragen haben als stärkste Druckmittel der Versammlung die öffentlichen Diskussionen, die Berichte in den Medien über diese Debatten und die Weiterleitung der verabschiedeten Texte an andere internationale Institutionen, wie z. B. EU, OSZE und Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBRD).

IV. Monitoring im Ministerkomitee

Parallel dazu enwickelte und verbesserte auch das eigentlich entscheidende Ministerkomitee der Vertreter der nationalen Regierungen seinen Überwachungsmechanismus, der komplementär zum öffentlichen Verfahren in der Parlamentarischen Versammlung auf vertraulicher Basis und im Sinne eines konstruktiven, nicht diskriminierenden Dialogs abläuft. Im Unterschied zu dem Ansatz der Parlamentarier, für jedes Land spezifische Problembereiche zu überwachen, verfolgt das Ministerkomitee einen thematischen Ansatz, bei dem dieselbe Problematik in allen Mitgliedstaaten untersucht und ein Bericht darüber erstellt wird.

Auf Seiten der Vertreter der nationalen Regierungen wurde die Notwendigkeit politischer Überwachungsmaßnahmen nach dem Beitritt erstmals in der auf dem Wiener Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs am 9. Oktober 1993 verabschiedeten Erklärung formuliert, deren Prinzipien zuletzt aus Anlass des 50-jährigen Bestehens des Europarats in der Budapester Erklärung vom 7. Mai 1999 erneut bekräftigt wurden. Erst am 10. November 1994 folgte zur Implementierung die Erklärung über die Einhaltung der von den Mitgliedstaaten des Europarats eingegangenen Verpflichtungen, mit der tatsächlich politische Follow-up-Maßnahmen eingerichtet wurden. Problemfelder können seitdem auf Initiative der Mitgliedstaaten bzw. des Generalsekretärs oder infolge einer Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung auf die Tagesordnung des Ministerkomitees gelangen. Zunächst werden dann in der Abteilung "Monitoring" im Generalsekretariat Informationen gesammelt (in den einzelnen Ländern, bei NGOs, aus Medienberichten und Datenbanken usw.), die zu Berichten über alle Mitgliedsländer zu dem jeweils anstehenden Thema verarbeitet, veröffentlicht und den nationalen Behörden für Kommentare zugeleitet werden. Anschließend findet eine Debatte im Ministerkomitee unter Ausschluss der Öffentlichkeit statt, bei der Probleme beraten werden können. Der jeweilige Vorsitzende fasst in eigener Regie die Ergebnisse parallel zu einem Schlusspapier mit "Entscheidungen" zusammen, auf das sich alle Länder einigen müssen. Umgesetzt werden sollen diese Ergebnisse schließlich z. B. durch Anpassungen in den zwischenstaatlichen Arbeitsprogrammen (ADACS), an deren Planung auch die Parlamentarische Versammlung beteiligt ist. Gegebenenfalls können besondere Maßnahmen ergriffen werden, wie z. B. die Sanktionierung eines Landes, die im Extremfall bis zum Ausschluss führen kann.

Bisher wurden im Ministerkomitee sechs Themenfelder untersucht: die Medien- und Meinungsfreiheit, die Funktionsweise der demokratischen Institutionen, das Funktionieren der Justiz, die kommunale und regionale Selbstverwaltung, das Problem der Todesstrafe sowie die Vorgehensweise der Polizei- und Sicherheitsdienste. Aufgrund der zum Teil vagen Formulierung der Themen oder Zweifeln kritisierter Länder an der Objektivität der Informationsbeschaffung des Generalsekretariats wurde bisher kein Problembereich vollständig abgeschlossen. Bemerkenswert ist jedoch die Tatsache, dass die Einhaltung der Menschenrechte nicht mehr als innere Angelegenheit eines Landes begriffen wird, sondern dass sich gleichberechtigt vertretene Staaten in einer dem Statut nach nicht supranationalen Organisation freiwillig einer Kontrolle auf diesem Gebiet unterwerfen.

V. Monitoring im Kongress der Gemeinden und Regionen

Der Kongress der Gemeinden und Regionen Europas wurde am 14. Januar 1994 aus der "Ständigen Konferenz der kommunalen und regionalen Verwaltung Europas" gegründet, um die neuen Mitgliedstaaten des Europarats bei der Einführung der kommunalen und regionalen Selbstverwaltung zu unterstützen. Wichtigstes Instrument ist die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung, die am 1. September 1988 in Kraft trat. Zu den Zielen des Kongresses gehört auch die Bewertung der kommunalen und regionalen Selbstverwaltung in den Beitrittsländern. Monitoring ist hier das Ergebnis von Ex-officio-Überprüfungen von Seiten des Kongresses, von Untersuchungen aufgrund von Anträgen kommunaler oder regionaler Behörden der Mitgliedstaaten oder von Verfahren aufgrund einer entsprechenden Empfehlung des Ministerkomitees bzw. der Parlamentarischen Versammlung.

Überprüfungen wurden bisher vorgenommen in Albanien, Bosnien, Bulgarien, Deutschland, Finnland, Georgien, Großbritannien, Italien, Lettland, der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien, den Niederlanden, Rumänien, San Marino und der Türkei. Auf seinem Gebiet ist der Kongress eine wertvolle Hilfe für die beiden anderen Organe des Europarats, wenn es um die Bewertung des Demokratisierungsgrades in den neuen Mitgliedsländern geht.

VI. Monitoring als Zukunft des Europarats

Trotz des Optimismus, zu dem die Diversifizierung der Überwachungssysteme für die Zukunft des Europarats Anlass gibt, haben sich auch Schwächen gezeigt. So konkurrieren Ministerkomitee und Parlamentarische Versammlung häufig miteinander und binden ohnehin knappe Ressourcen, obwohl von beiden Seiten immer wieder gute Zusammenarbeit und Komplementarität der verschiedenen Verfahren betont werden. Die Ausdehnung der Überwachung auf eine wachsende Zahl von Staaten und auf eine größere Zahl von überwachten Bereichen birgt die Gefahr, dass die einzelnen Verfahren aufgrund von Überforderung zu wenig tief greifenden Überprüfungen verkommen. Das kosten- und personalintensive Berichterstattersystem der Parlamentarischen Versammlung kann nur dann effektiv sein, wenn die notwendigen Mittel zur Verfügung stehen. Gerade in den damit verbundenen "Fact-Finding-Missions" vor Ort liegt die Stärke des Europarats gegenüber den Kontrollmöglichkeiten der EU. Die EU greift zur Überprüfung bisher lediglich auf die bei den Verhandlungen vorgelegten Positionspapiere der Bewerberländer und die nationalen Programme zurück.

Wenn die Einflussmöglichkeiten des Europarats nicht zwangsläufig begrenzt bleiben und die Monitoring-Ergebnisse u. a. der EU wirklich aussagekräftige Informationen über Bewerberländer liefern sollen, sind daher Reformen nötig. Die EU als erheblicher Nutznießer des Monitoring-Verfahrens im Europarat könnte hier stärker finanzielle und personelle Hilfestellung leisten. "Unseren Jahresetat von 300 Millionen Mark benötigt die EU an einem Tag", stellte die Präsidentin der Parlamentarischen Versammlung des Europarats, Leni Fischer, im Januar 1999 anlässlich ihrer Verabschiedung fest. Tatsächlich hat sich die Zahl der Mitglieder des Europarats in sechs Jahren fast verdoppelt, das Budget hingegen ist lediglich um 50 Prozent gestiegen.

Neben finanziellen und personellen Mitteln hängt die Qualität der Überprüfung stark von der Persönlichkeit der jeweiligen Berichterstatter ab. Darüber hinaus hat die Erweiterung der in die Überprüfung aufgenommenen Kriterien auch zu einer ambivalenten Messlatte geführt: Es ist leichter zu überprüfen, ob ein Staat die EMRK ratifiziert oder die Todesstrafe abgeschafft hat, als zu beurteilen, ob die kommunalen und regionalen Institutionen "gut" funktionieren oder eine "ausreichende" Gewaltenteilung vorliegt. Im Ministerkomitee wird durch die themenspezifisch für alle Länder gleichermaßen durchgeführte Überprüfung zwar eine Diskriminierung einzelner Staaten vermieden, das Verfahren ist dadurch jedoch sehr schwerfällig, langwierig und wenig transparent geworden. Die Parlamentarische Versammlung hat bislang lediglich Länderberichte vorgelegt. Viele Bereiche wurden jedoch in beinahe allen Staaten überprüft, so dass zu überlegen wäre, ob für diese Bereiche nicht doch eine thematische Analyse aller zu diesem Aspekt überprüften Länder effizienter wäre.

In beiden Organen wird häufig die Ausgewogenheit der bei der Informationsbeschaffung herangezogenen Quellen in Frage gestellt und die langwierige Auswertung bemängelt. So wurde den Berichterstattern für Bulgarien während der Plenardebatte von anderen Abgeordneten im September 1988 z. B. vorgeworfen, unverhältnismäßig viele Vorwürfe der Opposition übernommen und die Entwicklungen der letzten Monate nicht ausreichend berücksichtigt zu haben. Im Falle des Ministerkomitees soll das Generalsekretariat unüberprüft Material von Menschenrechtsorganisationen, wie z. B. Amnesty International, verwendet haben. Diskutiert wird daher eine stärkere Kombination von Berichterstattungspflicht der Mitgliedstaaten, vor Ort durchgeführten "Fact-Finding-Missions" und einer Veröffentlichung der Ergebnisberichte. Dies würde Kommentare und Stellungnahmen verschiedener Stellen (Regierung, Opposition, NGOs u. a.) zulassen und so zu größerer Objektivität der Ergebnisse beitragen. Die Verknüpfung der verschiedenen Berichtssysteme im politischen Monitoring mit der auf juristischer Seite beim Europarat bereits existierenden Möglichkeit von Staaten- und Individualbeschwerden wäre vermutlich gewinnbringend [7] .

Natürlich sind die Einwirkungsmöglichkeiten auf einen kleinen oder mittleren Staat, der politisch unbedeutender ist, größer als der Einfluss auf eine Großmacht. Trotzdem wäre es wünschenswert, dass der Europarat in Zukunft im Sinne seiner Glaubwürdigkeit sein politisches Überwachungsverfahren mit allen Folgen nicht nur für kleine, sondern auch für große Staaten konsequent betreibt. Über diese Entscheidungen hinaus sollte die Rechtsnatur der Schlussfolgerungen der verschiedenen Überwachungsorgane in der Praxis eine nicht allzu große Rolle spielen, denn die Ergebnisse werden von den meisten Staaten als vor allem moralisch bindend angesehen.

VII. Die Bedeutung des Monitoringsystems des Europarats für die EU

Die Aufnahme in den Europarat ist zu einer ersten Vorbedingung für einen möglichen - und von den meisten MOEL angestrebten - Beitritt zur EU geworden. Diese "Vorhof"-Funktion des Europarats sollte nicht abschätzig beurteilt werden. Tatsächlich war dem Europarat bei seiner Gründung eine zwar nachgeordnete, nicht jedoch unwichtige Rolle zugedacht worden. So wurde in Artikel 1c der Satzung des Europarats festgelegt: "Die Beteiligung der Mitglieder an den Arbeiten des Europarats darf ihre Mitwirkung am Werk der Vereinten Nationen und anderer internationaler Organisationen, denen sie angehören, nicht beeinträchtigen." Konflikt- und Konkurrenzsituationen sollen also vermieden werden, indem der Europarat in ein Subsidiaritätsverhältnis zu anderen internationalen Organisationen gestellt wird [8] . Auf Seiten der EU erteilen die Römischen Verträge zur Gründung von EWG (Art. 230) und EURATOM (Art. 200) vom 25. März 1957 der EU sogar eindeutig den Auftrag, sich der Expertise der älteren Organisation zu bedienen: "Die Gemeinschaft führt jede zweckdienliche Zusammenarbeit mit dem Europarat herbei."

Die praktische Zusammenarbeit findet heute auf verschiedenen Ebenen statt und insbesondere in den Bereichen Recht, Soziales, Gesundheit, Bildung, Kultur und Umwelt. Auf höchster Ebene gibt es halbjährliche "Vierertreffen" zwischen dem Präsidenten der Europäischen Kommission und dem Ratsvorsitzenden sowie dem Generalsekretär und dem Vorsitzenden des Ministerkomitees des Europarats zur Abstimmung gemeinsamer Ziele, Projekte und Programme. Hinzu kommen Kontakte auf Arbeitsebene, Verbindungsbeamte zur Koordinierung der Aktivitäten, ein Verbindungsbüro des Europarats in Brüssel und Treffen von Abgeordneten der Parlamentarischen Versammlung des Europarats und dem Europäischen Parlament. Es findet ein Austausch von Dokumenten statt, und die EU ist einigen Konventionen beigetreten.

Gerade bei der Heranführung der MOEL an die Werte und Standards, die Voraussetzung für eine Aufnahme sind, beklagt der Europarat aber häufig, dass die EU eher Konkurrent als Partner sei. Man befürchtet die Entwicklung doppelter Standards durch verschiedene Bewertungen der Fortschritte in diesen Ländern, wenn z. B. der Europarat bestehende Reformen anmahnt, die EU jedoch bereits die Erfüllung der politischen Kopenhagener Kriterien bescheinigt. Auf dem Gebiet der Menschenrechte ist der Europarat die einzige Organisation, die über ein völkerrechtlich verbindliches Kontrollsystem zur Durchsetzung des Systems der individuellen Menschenrechte verfügt. Die Ergebnisse des politischen Monitoring sollten darüber hinaus aber ebenfalls stärker in das auf Seiten der EU durchgeführte "Screening" (Überprüfung des Stands der Übernahme des "acquis communautaire") einbezogen werden.

Ein Austausch der Ergebnisse und Erfahrungen findet in gewissem Maße über die Ständigen Vertreter der Mitgliedstaaten in Straßburg und Brüssel statt. Die verabschiedeten Texte der Parlamentarischen Versammlung, in denen die Ergebnisse der Überprüfungen in den einzelnen Ländern und zu den einzelnen Themen veröffentlicht werden, werden der EU im Regelfall zugeleitet. Dennoch beschlossen die Staats- und Regierungschefs der EU Ende 1999 in Helsinki, Beitrittsverhandlungen mit Lettland, Litauen, der Slowakei, Bulgarien, Rumänien und Malta zu eröffnen, ohne dass zu diesem Zeitpunkt noch einmal eine Stellungnahme zur Beitrittsfähigkeit aufgrund der Kopenhagener Kriterien erarbeitet worden war.

Im Falle der Slowakei war das Monitoring-Verfahren der Parlamentarischen Versammlung des Europarats zwar im September 1999 beendet worden, allerdings mit gewissen Auflagen. Angedroht wurde der Slowakei die Wiedereröffnung des Verfahrens, sollten die begonnenen Reformen in den Bereichen der Neuordnung des Rechtssystems, der kommunalen und regionalen Selbstverwaltung, der Medienfreiheit und des Schutzes der Roma-Minderheit nicht erfüllt werden. Zu der Zeit befanden sich Bulgarien und Lettland noch in der besonderen Überwachung. Das Verfahren für Bulgarien wurde inzwischen (Ende Januar 2000) mit Auflagen und Verweisen auf die noch immer kritischen Bereiche Medienfreiheit, Schutz der Roma-Minderheit, Korruption, Polizei und Sicherheitskräfte abgeschlossen. Lettland bemüht sich zur Zeit stark, aus der besonderen Überwachung entlassen zu werden, um bessere Chancen für einen baldigen EU-Beitritt zu haben.

Der jüngste EU-"Bericht über die Fortschritte jedes Bewerberlandes auf dem Weg zum Beitritt" von Oktober 1999 stellt in der Zusammenfassung des Kapitels "Politische Kriterien" fest, "dass sich angesichts der sehr positiven Entwicklungen in der Slowakei - und mit Ausnahme der Türkei - die Leistung der Bewerberländer beim Aufbau einer stabilen und widerstandsfähigen Demokratie und des Rechtsstaats allgemein verbessert hat. Weiterhin Anlass zu Bedenken gibt die Behandlung der Minderheiten und der Roma sowie die Lage der Heimkinder in Rumänien." [9] Diese Problembereiche standen im Europarat bereits mehrfach auf der Tagesordnung, so dass der Europarat (gemeinsam mit der OSZE) wohl auch gemeint ist, wenn der Bericht der EU in Bezug auf die noch unter dem internationalen Standard befindlichen Sprachengesetze die betroffenen Länder zur Zusammenarbeit mit den "zuständigen internationalen Organisationen" auffordert.

Auch wenn die Einwirkungsmöglichkeiten auf einen Mitgliedstaat wie bereits erwähnt in der Regel größer sind als der Einfluss auf einen abseits stehenden Staat, so haben die Erfahrungen im Falle der Türkei - dem bisher einzigen "alten" Mitgliedsland im Überwachungssystem des Europarats - gezeigt, dass dies nicht zwangsläufig der Fall sein muss. Seit 1980 bezogen sich mehr als 30 Berichte und verabschiedete Texte der Parlamentarischen Versammlung auf die Lage in der Türkei, die Menschenrechtssituation, die Verhaftung von Abgeordneten, das Parteienverbot oder die kurdischen Flüchtlinge. Dennoch hat die Türkei bis heute das Zusatzprotokoll der EMRK über die Abschaffung der Todesstrafe nicht unterzeichnet und hat als bislang einziges Migliedsland Entscheidungen des Europäischen Menschenrechtsgerichtshofes nicht anerkannt. Dieser verzeichnet darüber hinaus eine zunehmende Anzahl von Individualbeschwerden gegen die Türkei wegen unzureichender Meinungsfreiheit. Der Fall des Kurden-Führers Öcalan hat nicht nur den Europarat beschäftigt, die Liste der im Monitoring-Verfahren überprüften verschiedenen Problembereiche ist lang, und nach der letzten "Fact-Finding-Mission" der Berichterstatter Ende März 2000 ist derzeit ein weiterer Bericht in Vorbereitung. Fraglich ist, ob hier nicht doch letztendlich aus strategischen Gründen die Kopenhagener Kriterien zur Aufnahme in die EU aufgeweicht werden und die Türkei in der EU ähnlich wie im Europarat eine Sonderbehandlung erfährt.

VIII. Schlussbemerkung

Zur Vermeidung der Ausbildung doppelter Standards und zur Nutzung der komparativen Vorteile der jeweiligen Organisation kann die EU bei der Heranführung der MOEL und der ständigen Überprüfung der tatsächlichen Fortschritte der EU-Bewerberländer im Bereich der Erfüllung der politischen Kopenhagener Kriterien auf den Europarat, insbesondere auf dessen Monitoring-Verfahren, zurückgreifen. Entsprechend der bedeutenden Rolle des Europarats bei der Transformation der MOEL und im Rahmen der Heranführung dieser Länder an die EU ist die Zusammenarbeit in den letzten Jahren ständig gewachsen und lässt sich am eindrucksvollsten in Zahlen ausdrücken. Die Ausgaben in diesem Bereich haben sich von ca. 12,3 Mio. DM im Jahr 1995 auf ca. 25,4 Mio. DM im Jahr 1999 praktisch verdoppelt. Für gemeinsame Programme von Europarat und EU hat die Europäische Kommission zwischen 1993 und 1998 insgesamt ca. 23,9 Mio. DM bereitgestellt, davon allein 9,6 Mio. DM im Jahr 1998.

Die Hilfs- und Kooperationsprogramme haben sich dabei zunehmend an den Ergebnissen der für diese Länder durchgeführten oder noch laufenden politischen Monitoring-Verfahren orientiert und sind so zielgerichteter geworden. Eine gute Vorbereitung zukünftiger EU-Kandidaten ist jedoch nicht nur kostspielig, sondern auch "wichtiger als die Datumsdiskussion", wie der slowakische Premierminister Pavol Hamcik jüngst in Brüssel nach einem Treffen mit dem für die EU-Erweiterung zuständigen Kommissar Günter Verheugen bemerkte. Hamcik distanzierte sich damit vom polnischen Pochen auf den EU-Beitritt im Jahr 2003 [10] . Für die Türkei kann dies trotz klarer europäischer Perspektive bedeuten, dass das Beitrittsdatum weiter als die anvisierten 15 Jahre entfernt liegt.  

Weiterführende Hinweise:

 

Die mit der Erweiterung der Europäischen Union in Zusammenhang stehenden Strategien, Programme und Texte finden sich auf der Webseite der EU unter http://europa.eu.int/comm/enlargement

Dokumente des Europarats finden sich im Internet auf der allgemeinen Webseite der Organisation http://www.coe.fr (Ministerkomitee, Kongress der Gemeinden und Regionen), auf der Webseite der Parlamentarischen Versammlung http://stars.coe.fr und auf der Webseite des Menschenrechtsgerichtshofs http://www.dhdirhr.coe.fr.

Publikationen des Europarats finden sich unter http://book.coe.fr.

Fußnoten

1.
Vgl. http://europa.eu.int/comm/enlargement/pas/phare/wip/copenhagen.htm.
2.
Problematisch waren z. B. im Falle Liechtensteins das noch einzuführende Frauenwahlrecht und die Debatte über Souveränität und Unabhängigkeit des Beitrittskandidaten. Spanien und Portugal konnten erst Ende der siebziger Jahre, nach der Beseitigung ihrer autoritären Systeme, Mitglieder werden und wurden zu freien Wahlen und der Einrichtung demokratischer Institutionen ermahnt. Auch die Mitgliedschaft der Türkei und Griechenlands stand nach der Machtübernahme der Militärs wiederholt zur Debatte.
3.
Da der Europarat meist zur Wahlbeobachtung eingeladen wird, kann er die Standards dieses Aspekts des Kriteriums ''wahre Demokratie'' vor Ort überprüfen. Danach untersucht ein Expertenteam das juristische System, die Rechtsstaatlichkeit und den Minderheitenschutz in dem betreffenden Land. Als Nächstes besuchen Berichterstatter mindestens einmal das Land, um sich vor Ort in ''Fact-Finding-Missions'' durch Gespräche und Besichtigungen ein möglichst vollständiges Bild zu machen.
4.
Vgl. Heinrich Klebes, Wertegemeinschaft oder Schule der Demokratie? Anmerkungen zur Debatte über die Zukunft des Europarats, in: Relazioni internazionali scritti in onore di Guiseppe Vedovato, Vol. II, Florenz 1997, S. 541-557.
5.
Juristische Kontrollmechanismen erwachsen aus der Ratifizierung von Konventionen, wenn die Texte entsprechende Rechtsinstrumente etablieren. Solche Überwachungsverfahren gibt es z. B. unter der EMRK, der Europäischen Sozialcharta, der Antifolterkonvention, der Europäischen Konvention gegen Rassismus und Intoleranz, der Rahmenkonvention zum Schutz nationaler Minderheiten, der Europäischen Charta für Regionale und Minderheitensprachen, der Europäischen Konvention für die friedliche Beilegung von Konflikten und der Europäischen Konvention über grenzüberschreitendes Fernsehen.
6.
Vgl. H. Klebes (Anm. 4), S. 541.
7.
Vgl. Nicolas Valticos, Des parallèles qui devraient se rejoindre: les méthodes de contrôle international concernant les conventions sur les droits de l'homme, in: Recht zwischen Umbruch und Bewahrung, Festschrift für Rudolf Bernhardt, Berlin u. a. 1995, S. 647-664.
8.
Vgl. Karl Carstens, Das Recht des Europarats, Berlin 1956, S. 216.
9.
Kommission der Europäischen Gemeinschaften (Hrsg.), Bericht über die Fortschritte jedes Bewerberlandes auf dem Weg zum Beitritt, KOM(99)500 endg., Brüssel, 13. Oktober 1999, S. 15.
10.
Vgl. Slowakei will nicht drängeln, in: Financial Times Deutschland vom 18. April 2000, S. 15.

Andrea Steenbrecker

Zur Person

Andrea Steenbrecker

M. A., Dipl.-Übers., geb. 1973; 1996 bis 1999 Sachbearbeiterin im Referat Interparlamentarische Angelegenheiten des Deutschen Bundestages (Europarat, OSZE, WEU); seit 1999 Referentin für Außen- und Sicherheitspolitik in der Australischen Botschaft Berlin.

Anschrift: Chorinerstr. 50, 10435 Berlin.


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