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26.5.2002

Internationale Handelspolitik und weltwirtschaftliche Integration der Entwicklungsländer

Welche Herausforderungen stellt das neue Globalisierungs-Zeitalter an die Handelspolitik der Entwicklungs- und Industrieländer? Und wie sollte aus entwicklungsökonomischer Sicht diese Handelspolitik gestaltet werden?

I. Die Entwicklungsländer im neuen Zeitalter der Globalisierung

Der Beitrag soll der Frage nachgehen, ob das heutige Zeitalter der Globalisierung neue Herausforderungen an die Handelspolitik der Entwicklungsländer stellt: Wie sollte aus entwicklungsökono-mischer Sicht die Handelspolitik konzeptionell gestaltet werden, um die in den Globalisierungsprozessen angelegten Entwicklungschancen nutzen und die Risiken begrenzen zu können?


Unter Globalisierung oder zunehmender weltwirtschaftlicher Integration wird die tendenzielle Herausbildung weltweiter Märkte verstanden, auf denen Waren und Dienstleistungen international gehandelt, grenzüberschreitende Sachanlageinvestitionen oder internationale Portfolioumschichtungen abgewickelt, Technologien übertragen und Informationen ausgetauscht werden. Insbesondere die rasch fortschreitenden Entwicklungen der Informations- und Kommunikationstechniken haben zur Beschleunigung dieser weltwirtschaftlichen Integrationsprozesse beigetragen. Daher kann durchaus von einem neuen Zeitalter der Globalisierung gesprochen werden, das sich vom früheren Globalisierungszeitalter (des späten 19. und des frühen 20. Jahrhunderts) durch höhere Geschwindigkeiten, veränderte Formen und eine größere Anzahl von Teilnehmerländern des Globalisierungsprozesses unterscheidet [1] .

Die Beschleunigung der Globalisierung wird im Vergleich weltwirtschaftlicher Wachstumsdaten mit Wachstumsraten der Welthandelsströme, Direktinvestitionen und internationalen Portfolioinvestitionen deutlich. Im Jahresdurchschnitt des Zeitraums 1950-1996 betrug die Wachstumsrate des Welthandels 6,5 Prozent, dies ist mehr als das 1,5-fache der Wachstumsrate des realen Weltsozialprodukts (vier Prozent). Die grenzüberschreitenden Direktinvestitionen wuchsen im Jahresdurchschnitt 1970-1995 mit elf Prozent fast um das Dreifache der Wachstumsrate der Weltproduktion. Diese Wachstumsdynamik wurde durch die Wachstumsrate der internationalen Portfoliokapitalströme noch erheblich übertroffen.

Die Globalisierung der Gütermärkte ging einher mit einem relativen Rückgang der traditionellen Handelsbeziehungen und Arbeitsteilung zwischen Primärgüter exportierenden Entwicklungsländern und Industriegüter ausführenden Industrieländern. Dagegen sind Industriegüterexporte der Entwicklungsländer absolut und auch anteilsmäßig stark gestiegen. Intraindustrieller Außenhandel mit vertikal oder horizontal differenzierten Produkten und Dienstleistungshandel sind stark gewachsen. Die hohe Dynamik der Direktinvestitionsströme wird vor allem durch unternehmerische Strategien der Internationalisierung von Produktionsprozessen angetrieben, die Wertschöpfungsketten auf verschiedene geographische Standorte mit jeweiligen komparativen Vorteilen für spezifische Produktionsstufen aufspalten.

Die Anzahl der von den heutigen Globalisierungsprozessen erfassten Länder ist erheblich größer als in früheren Globalisierungsphasen. Dies gilt ganz besonders für die Einbindung von Entwicklungsländern in diese weltwirtschaftlichen Integrationsprozesse. Die Anteile dieser Ländergruppe an den Weltgütermärkten, Direktinvestitionsströmen und Portfoliokapitalzuflüssen sind beträchtlich gestiegen. Allerdings zeigt sich die Heterogenität dieser Gruppe von Ländern daran, dass sich die Gewichte der weltwirtschaftlichen Integration zulasten von Afrika und (in schwächerem Ausmaß) auch von Lateinamerika nach Ost- und Südostasien verschoben haben [2] .

Von dieser unterschiedlichen Integrationsdynamik abgesehen, ist mittlerweile die überragende Mehrheit der Entwicklungsländer mit Ausnahme von Kuba, Myanmar und Nordkorea eng in den Welthandel eingebunden. Auch dort sind die Exporte wesentlich schneller gewachsen als das jeweilige Bruttoinlandsprodukt (BIP). Oft sind Exportquoten (Exporte in Prozent des BIP) von 20 bis 30 Prozent und (in kleineren Entwicklungsländern) darüber erreicht worden, so dass keine deutlichen Unterschiede zu den OECD-Ländern mehr hervortreten. Auch wenn die weltwirtschaftliche Integration zwischen den OECD-Industrieländern weiter fortgeschritten ist, haben die Handels- und Direktinvestitionsverflechtungen mit und zwischen den Entwicklungsländern zugenommen.

Die OECD-Industrieländer wickeln heute 25 Prozent ihres Exportumsatzes mit Entwicklungsländern ab - ein Anstieg um 40 Prozent in 20 Jahren. Der Außenhandel zwischen Entwicklungsländern und OECD-Ländern beträgt sogar mehr als 60 Prozent des gesamten Außenhandels der Entwicklungsländer. Diese haben ihre Handelsbeziehungen untereinander und mit den OECD-Ländern nicht nur intensiviert, sondern auch diversifiziert. Der Anteil der Industrieerzeugnisse an den Gesamtexporten der Entwicklungsländer, der sich 1950-1980 bei 30 Prozent bis 40 Prozent bewegte, erreichte 1996 die beachtliche Größenordnung von 84 Prozent [3] .

In die Märkte von Entwicklungsländern fließen heute ca. ein Drittel der weltweiten Auslandsinvestitionen. Zwischen 1980 und 1996 sind die Direktinvestitionszuflüsse in diese Länder auf das 17fache gestiegen. Sie machen mittlerweile 40 Prozent der langfristigen Nettokapitalzuflüsse in Entwicklungsländer aus und bilden die wohl wichtigste externe Finanzierungsquelle wirtschaftlicher Entwicklung [4] .

II. Handelspolitische Neuorientierungen



Die geschilderten Tendenzen belegen eine zunehmende weltwirtschaftliche Integration von Entwicklungsländern [5] . Auch wenn dies nicht für alle Entwicklungsländer gilt, so ist doch eine steigende Anzahl von ihnen in diese Integrationsdynamik eingebunden. Dies ist die Folge reformierter politischer Rahmenbedingungen, veränderter Einstellungen zur Globalisierung und neuer Orientierungen der Handelspolitiken, die sich von der nach innen gerichteten Entwicklungsstrategie der Importsubstitution ab- und einer auf die Weltmärkte ausgerichteten Marktöffnungsstrategie zuwenden.

Dabei handelt es sich nicht um eine grundsätzlich neue handelspolitische Konzeption der Entwicklungsförderung. Solche handelspolitischen Orientierungen gab es auch schon in den sechziger und siebziger Jahren. Neu ist, dass immer mehr Entwicklungsländer den Leitlinien einer weltmarktorientierten Entwicklungsstrategie folgen [6] :

- Seit Beginn der Uruguay-Runde (1986), deren erfolgreicher Abschluss das WTO-Abkommen am 1. Januar 1995 in Kraft treten ließ, haben über 60 Entwicklungsländer einseitige Maßnahmen zum Abbau ihrer Importrestriktionen ergriffen. Oftmals erfolgte dies im Rahmen einer grundsätzlich marktwirtschaftlichen Neuorientierung nationaler Wirtschaftspolitiken, deren außenwirtschaftspolitische Komponenten Exportförderung durch Exportdiversifizierung, Attraktion ausländischer Direktinvestitionen und schrittweise Kapitalverkehrsliberalisierung waren.

- In den neunziger Jahren ist die Zahl bilateraler Investitionsschutzabkommen geradezu fulminant um 800 (auf über 1600) gestiegen.

- Die Liste der Länder, die eine WTO-Mitgliedschaft mit handelspolitischen Liberalisierungsverpflichtungen anstreben, ist auf 32 Staaten (darunter: China und Russland) gewachsen, wobei seit 1986 bereits 31 Länder dem GATT bzw. der WTO beigetreten sind. Nach erfolgreichem Abschluß aller Beitrittsverhandlungen wird das WTO-Abkommen nahezu universale Geltung haben.

III. Ende des Entwicklungsprotektionismus?



Die offenkundigen Bemühungen um handelspolitische Liberalisierungsmaßnahmen und verbesserte Rahmenbedingungen für ausländische Direktinvestoren zeigen, dass die Vorteile, die in Form eines höheren Lebensstandards aus der Liberalisierung von Handel und Investitionen erwachsen, immer weniger in Frage gestellt werden. In der Tat gibt es mittlerweile eine überwältigende Dokumentation empirischer Untersuchungen, die mit Länder-Querschnittsanalysen belegen, dass relativ offene und weltmarktorientierte Volkswirtschaften systematisch höhere Wachstumsraten der Pro-Kopf-Einkommen aufweisen als relativ geschlossene Länder, die eine eher binnenmarktorientierte, restriktive Handels- und Direktinvestitionspolitik betreiben.

Die Gründe für den empirisch belegten komparativen Nachteil einer binnenmarktorientierten Handels- und Entwicklungspolitik sind in der Entwicklungsökonomik seit langem bekannt. Nach innen ausgerichtete Entwicklungsstrategien setzen darauf, die industrielle Entwicklung mit zollpolitischen und quantitativen Importbeschränkungen sowie im Rahmen von Devisenverkehrskontrollen mit gespaltenen Wechselkursen zu fördern. Das entwicklungsprotektionistische Instrumentarium multipler Wechselkurse besteht darin, die geförderten heimischen Industriesektoren durch einen importbeschränkenden, unterbewerteten Wechselkurs der Landeswährung (gegenüber dem US-Dollar) noch stärker zu schützen und zusätzlich die Preise der für Aufbau und Produktionsprozesse der Importsubstitutionssektoren notwendigen Einfuhrgüter durch einen überbewerteten Wechselkurs der Landeswährung niedriger zu halten. Ein solches System gespaltener Wechselkurse, das durch Devisenverkehrskontrollen abgesichert werden muss, erhöht die effektive Protektion der Importsubstitutionsbereiche und diskriminiert Exportbereiche, die häufig einer Devisenumtauschverpflichtung zu einem überbewerteten Wechselkurs der Landeswährung unterworfen werden (versteckte Exportsteuer). Die Kosten dieses Entwicklungsprotektionismus sind die nichtgenutzten Potentiale des (ohne Entwicklungsprotektionismus möglichen) Realeinkommenswachstums. Verschiedene Kostenarten, die zu diesen Wachstumseinbußen beitragen, sind unterscheidbar:

Importbeschränkungen fördern die Inlandsproduktion industrieller Erzeugnisse, doch sind die Kosten der hiermit geförderten heimischen Produktion höher als die Ausgaben für die verdrängten Importe. Dieser Effizienzverlust (Kosten der Allokationsineffizienz = Produktionskosten der Importsubstitute - Alternativkosten der Importe) ist vergeudetes Einkommenswachstum.

Importbeschränkungen bewirken überhöhte Preise industrieller Erzeugnisse, sodass Realeinkommen bei den heimischen Käufern dieser Produkte abgeschöpft wird (Konsumkosten), um ineffiziente Entwicklungsprogramme zu finanzieren.

Importbeschränkungen lenken Ressourcen aus produktiven Verwendungen in unproduktive Aktivitäten, die auf die Erlangung gewinnbringender Privilegien wie Importlizenzen, Zollbefreiungen und Vorzugswechselkurse gerichtet sind. Durch diese Effizienzverluste (rent seeking costs) geht weiteres mögliches Realeinkommenswachstum zugunsten derer verloren, die mit unproduktiven Rentensuchaktivitäten bei geringerem gesamtwirtschaftlichen Einkommensniveau Umverteilungsgewinne erzielen.

Importbeschränkungen verzerren die Preisstruktur international handelbarer Güter zugunsten der heimischen Importsubstitutionssektoren (relativ hohe Preise der Importersatzgüter) und zulasten der Exportsektoren (relativ niedrige Preise der Exportgüter). Verstärkt werden diese Preisverzerrungen durch gespaltene Wechselkurse und Devisenverkehrskontrollen, die auf eine versteckte Exportbesteuerung hinauslaufen. Somit wirken alle Importrestriktionen als Exportbeschränkungen (anti export bias), wodurch der Entwicklungsprotektionismus die Import- und Exportquoten herabdrückt. Exportpotentiale der Wirtschaftszweige, die komparative Kostenvorteile besitzen, werden unterdrückt und Produktionspotentiale der Wirtschaftszweige, die komparative Kostennachteile haben, werden ausgebaut. Wenn Sektoren mit geringeren Wachstumspotentialen überdimensioniert und Sektoren mit größeren Wachstumspotentialen unterdrückt werden, ist die langfristige Wachstumsrate des realen Bruttoinlandsprodukts geringer, als sie sein könnte (Kosten der Strukturverzerrungen).

Importbeschränkungen koppeln ein Land von technologischen Fortschrittsprozessen ab, weil ein großer Teil des fortschreitenden technischen Wissens, der in neu entwickelten, importierbaren Industriegütern enthalten ist, von hierfür qualifizierten Arbeitskräften entschlüsselt und für die eigene Produktion in Form von produktivitätserhöhenden Verbesserungen der Produktionsprozesse oder verbesserten Produktqualitäten nutzbar gemacht werden kann. Da die Kosten des Technologietransfers in relativ geschlossenen Volkswirtschaften aus diesem Grunde höher als in relativ offenen Volkswirtschaften sind, ist zu vermuten, dass die langfristige Wachstumsrate des Bruttoinlandsproduktes in den relativ geschlossenen Volkswirtschaften auch deshalb geringer sein wird, weil diese von den Diffusionsprozessen der weltwirtschaftlichen Innovationsdynamik kaum erreicht werden. Die Folgen dieser Abschließung werden sichtbar in Produktionstechnologien und Produktqualitäten, die immer weiter hinter den internationalen technischen Standards zurückbleiben. Sie können als Abweichungen der Wachstumsrate der totalen Faktorproduktivität von einem internationalen Referenzmaß berechnet werden (Kosten wachsender Technologielücken).

Langfristig hat der Entwicklungsprotektionismus somit in eine entwicklungspolitische Sackgasse geführt. Diese Erkenntnis ist theoretisch und empirisch so gut abgesichert, dass sie einen entwicklungspolitischen Bewusstseinswandel herbeigeführt hat. Handelspolitische Reformen sollen in Entwicklungsländern mit Programmen einer exportorientierten Umstrukturierung die Entwicklung industrieller Exportsektoren fördern. Nicht die Förderung der industriellen Produktion von Importersatzgütern, sondern die Ausnutzung der in komparativen Vorteilen angelegten Exportpotentiale wird als der stärkere Motor aufholender Entwicklung gesehen, der langfristig eine größere Wachstumsbeschleunigung erzeugen kann. Die Voraussetzungen zur Entfaltung dieser exportgetriebenen Wachstumsdynamik müssen durch den Abbau von Importbeschränkungen, die Herstellung eines Mindestmaßes an makroökonomischer Stabilität, also Inflationskontrolle durch Begrenzung der staatlichen Budgetdefizite und (hierdurch) des Geldmengenwachstums, und die Beseitigung von Überbewertungen des Wechselkurses der Landeswährung geschaffen werden. Das exportorientierte Anpassungsprogramm wird somit von drei Pfeilern getragen: Handelsliberalisierung, Makrostabilisierung und Reform des Wechselkurssystems. Ergebnis ist ein zunehmender weltwirtschaftlicher Öffnungsgrad, der in einem simultanen Anstieg der Export- und Importquote sichtbar wird.

Die in den achtziger Jahren eröffnete Diskussion, ob dieses Stabilisierungs- und Strukturanpassungsprogramm als Schocktherapie schnell oder als gradualistische Strategie schrittweise umgesetzt werden sollte [7] , ist in der handelspolitischen Reformpraxis mehrheitlich zugunsten pragmatischer - aber nicht immer konsistenter - Ansätze schrittweiser Außenhandelsreformen entschieden worden. Einen Orientierungsrahmen schrittweiser, auf exportorientierte Restrukturierung gerichteter Außenhandelsreformen bietet das folgende Phasenmodell: Nach erfolgreicher Einleitung der makroökonomischen Stabilisierung werden in der ersten Reformphase quantitative Importbeschränkungen in äquivalente oder niedrigere (gebundene) Zölle umgewandelt, Wechselkurse vereinheitlicht und ihre Überbewertung durch Währungsabwertung beseitigt. Die Umwandlung nicht-tarifärer Importbeschränkungen in Zölle schafft mehr Spielraum für Marktprozesse, beseitigt Quotenrenten und damit Anreize zu unproduktivem rent seeking und trägt zur Senkung des Staatsbudgetdefizits bei. Die begleitende Abwertung fördert das Exportwachstum, erleichtert die Anpassung der überdimensionierten Importsubstitutionsbereiche und federt den negativen Liberalisierungsschock auf die Leistungsbilanz ab. In der zweiten Reformphase werden die zu Beginn der ersten Reformphase bereits vorangekündigten Zollsenkungsschritte und die zur Anregung von Direktinvestitionszuflüssen erforderliche Liberalisierung des langfristigen Kapitalverkehrs umgesetzt.

Daraus kann aber nicht die Folgerung gezogen werden, dass diese handelspolitischen Neuorientierungen Leitbild für alle Entwicklungsländer und entwicklungsprotektionistische Strategien Auslaufmodelle sind [8] . Die im Titel dieses Abschnitts gestellte Frage muß leider verneint werden. In aller Schärfe zeigt sich die regionale Differenzierung der handelspolitischen Entwicklungsstrategien im Vergleich der aufholenden Wachstumsländer in Ostasien und der stagnierenden Armutsländer in Sub-Sahara-Afrika. Die Entwicklungsstrategien der meisten ostasiatischen Staaten (einschließlich China) sind auf exportgetriebene Entwicklung durch außenwirtschaftliche Öffnung für Handelsströme und Direktinvestitionen, Förderung des privaten Sektors, Infrastruktur- und Ausbildungsinvestitionen ausgerichtet. Der Entwicklungspolitik vieler Staaten in Sub-Sahara-Afrika ist es dagegen bislang kaum gelungen, sich vom binnenorientierten Entwicklungsprotektionismus zu verabschieden und traditionelle Exportstrukturen durch Exportdiversifikation zu überwinden. Wirtschaftliche Dominanz des staatlichen Sektors, übermäßige Regulierungen, schlechte Infrastrukturen und unzureichende Humankapitalentwicklung blockieren die Entfaltung einer exportgetriebenen Wachstumsdynamik. Während in Sub-Sahara-Afrika kaum Fortschritte in der Armutsreduktion zu verzeichnen sind, zeigt sich in Ostasien ein ganz anderes Bild. Lebten 1975 noch sechs von zehn Asiaten in absoluter Armut, so sind es heute nur noch zwei von zehn. Auch in China ging der Anteil der in absoluter Armut lebenden Bevölkerung von 60 Prozent (1978) auf 27 Prozent (1984) zurück [9] .

Wie wenig eindeutig die handelspolitischen Trends verlaufen, zeigt eine Fallstudie der indischen Handelsreformen [10] , die Anfang der neunziger Jahre von der Regierung Rao mit dem Ziel einer exportorientierten Umstrukturierung eingeleitet wurden. Das handelspolitische Reformprogramm wurde durch ein Stabilisierungsprogramm fiskalischer Konsolidierung unterstützt, das die Inflationsrate aber nur in einigen Jahren (1993, 1996/97) im einstelligen Bereich begrenzen konnte. Die Rupie wurde von 1991 bis 1993 nominal um 40 Prozent und real um 25 Prozent abgewertet. Auf der Basis realistischerer Wechselkurse wurde das Wechselkurssystem (1993) vereinheitlicht. Mitte 1992 wurden erste Zollsenkungsschritte unternommen und quantitative Importrestriktionen gelockert. Ende 1996 waren fast alle quantitativen Importrestriktionen für Kapitalgüter und Vorprodukte abgebaut. Sie blieben aber für Konsumgüterimporte nahezu unverändert. Die Zollsätze sind erheblich gesenkt worden, doch gehören sie noch immer zu den höchsten Zollsätzen der Welt. Der weltwirtschaftliche Öffnungsgrad Indiens ist gestiegen. Doch gehört Indien im asiatischen Querschnitt noch immer zu den relativ geschlossenen Volkswirtschaften.

Immerhin zeigen sich schon partielle Erfolge der indischen Handelsreformen und exportorientierten Strukturanpassungsbemühungen. Die BIP-Wachstumsrate, die im Jahresdurchschnitt 1969 bis 1989 - also in der Ära restriktiver Importsubstitutionspolitik - etwa 4,5 Prozent betrug, erreichte im Jahresdurchschnitt 1992-1998 ca. 6,5 Prozent. Die Beschleunigung der Wachstumsrate der Exporte (in US-Dollar, real) von jahresdurchschnittlich ca. fünf Prozent (1969-1989) stützt die Vermutung, daß bereits die bisherigen unvollständigen Reformschritte eine exportgetriebene Wachstumsdynamik herbeiführen konnten. Dies sollte ermutigen, den handelspolitischen Reformkurs mit weiteren Zollsenkungen sowie dem Abbau quantitativer Konsumgüterimportrestriktionen fortzusetzen und durch wirksamere Inflationskontrolle (Inflationsrate 1990-1998 ca. zehn Prozent pro Jahr) zu unterstützen.

IV. Weltwirtschaftliche Integration der Entwicklungsländer - Gefährdung des Wohlstands im Norden?



Weltwirtschaftliche Integration führt zu einer weltweit effizienteren Verwendung der Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital. Entwicklungsländer werden daher durch Handels- und Kapitalverkehrsliberalisierung allokative Integrationsgewinne aus wachsenden Außenhandelsströmen und Direktinvestitionszuflüssen erzielen. Integration ermöglicht auch eine bessere Ausnutzung der aufgrund von Skaleneffekten (economies of scale) bestehenden Kostensenkungspotentiale, wenn mit wachsenden Exporten die Produktion ausgeweitet werden kann. Darüber hinaus erweitert sie den Zugang zu besseren Produktionstechniken, neuen Ideen und technischem Wissen. Entwicklungsländer werden mit der strategischen Ausrichtung auf außenwirtschaftliche Öffnung somit zusätzlich dynamische Integrationsgewinne erreichen, die die positiven Wirkungen der allokativen Integrationseffekte auf das Realeinkommenswachstum verstärken.

Voraussetzung dieser langfristigen Erfolge ist eine Handelspolitik der entwickelten Industrieländer, die Absatzmärkte für Exportprodukte der Entwicklungsländer offen hält und weiter öffnet. Die entwicklungsfördernden Wirkungen internationaler Handelsbeziehungen und internationaler Kapitalmobilität kommen nur dann zum Tragen, wenn die weltwirtschaftliche Öffnungspolitik der Entwicklungsländer eingebettet ist in eine Globalisierungsstrategie der reziproken Öffnung von Märkten.

Die Erfüllbarkeit dieser Voraussetzung wird dadurch gefährdet, daß die Globalisierungsstrategien heute als Bedrohung des Wohlstands der reichen Nationen empfunden werden. Umsichgreifende Befürchtungen, die wachsende Importkonkurrenz der aufstrebenden Niedrigeinkommensländer gefährde die hohen Reallöhne, Sozial- und Umweltstandards und schaffe höhere Arbeitsplatzrisiken in den Hocheinkommensländern, bringen die Politik unter Druck und können im politischen Prozess Liberalisierungsblockaden auslösen. Wie ernst diese Gefahr zu nehmen ist, zeigt das jüngste Scheitern der Vorverhandlungen über die neue WTO-Verhandlungsrunde.

Dabei bieten die Globalisierungskritiker eine fehlgeleitete und gegen die wohlverstandenen Interessen der Entwicklungsländer gerichtete Sicht, wie die Interessen der entwickelten Länder an der Bewahrung ihres hohen Lebensstandards zu schützen seien. Fehlgeleitet ist diese Sicht, weil ignoriert wird, dass Globalisierung keine Umverteilung konstanter Realeinkommen zulasten der Hocheinkommensländer und zugunsten der Entwicklungsländer, sondern Realeinkommenswachstum für alle beteiligten Länder - auch für die Industrieländer - verspricht. Wenn die Entwicklungsländer überdurchschnittliche Anteile an diesen Wachstumsgewinnen haben, so ist dies im Interesse einer gewissen Angleichung der Lebensbedingungen bei verminderten, aber wohl noch immer beträchtlichen Einkommensdisparitäten zwischen ärmeren und reicheren Ländern. Gegen die Interessen der Entwicklungsländer und gegen die entwicklungspolitische Vernunft richten sich die von Globalisierungsskeptikern vorgeschlagenen wirtschaftspolitischen Konzepte einer globalen Mindestharmonisierung von Arbeitsbedingungen erste Sozial- und Umweltstandards. Sie ignorieren den Zusammenhang von Leistungsfähigkeit (Arbeitsproduktivität und Pro-Kopf-Einkommen) und Niveaus von Löhnen, Arbeitsbedingungen sowie Sozial- und Umweltstandards. Hocheinkommensländer können sich anspruchsvollere Arbeits-, Sozial- und Umweltstandards leisten als Niedrigeinkommensländer, weil ihre Arbeitsproduktivitäten, Einkommensniveaus und damit auch Steuereinnahmen (inklusive Sozialbeiträgen) höher sind. Überschreiten die Mindeststandards die Leistungsfähigkeit der ärmeren Länder, dann werden diesen höhere Lohn-, Sozial- und Umweltkosten aufgebürdet, die nicht durch ihre Produktivitäten und Steuerbemessungsgrundlagen gedeckt werden können. Dies würde die Chancen der Niedrigeinkommensländer, auf offenen Weltmärkten komparative Vorteile ausnutzen und aufholende Entwicklungsprozesse anstoßen zu können, dramatisch verschlechtern.

Da aber die im Zuge der Globalisierungsprozesse erzielbaren Wachstumsgewinne nicht gleichmäßig auf alle Bevölkerungsgruppen verteilt werden, werden sich die relativen Einkommenspositionen verschiedener Bevölkerungsgruppen verschieben. In diesem Sinne wird es Gewinner und Verlierer der Globalisierung geben. In den Hocheinkommensländern werden sich die Verteilungsrelationen zugunsten der qualifiziert ausgebildeten und hochqualifizierten Arbeitskräfte sowie der Kapitaleigentümer und zu Ungunsten gering qualifizierter Arbeitskräfte verschieben. Da die Globalisierungsprozesse tendenziell die Lohndisparitäten zwischen gering und hoch qualifizierten Arbeitskräften ausweiten, kommen die Arbeitsmärkte der Hocheinkommensländer unter verstärkten Anpassungsdruck. Im Arbeitsmarktsegment relativ gering qualifizierter Erwerbspersonen entsteht Druck auf die Reallohnposition dieser Gruppe, wenn die Arbeitsmärkte hinreichend flexibel sind, oder es entsteht Druck auf die Beschäftigung, wenn Regulierungen der Arbeitsmärkte die Lohnrelationen zementieren. Entweder steigt die Lohndisparität zwischen gering und hoch qualifizierten Arbeitskräften (was unterdurchschnittliche Reallohnerhöhungen gering qualifizierter Arbeitnehmer nicht ausschließt) oder die Ungleichverteilung der Arbeitslosigkeit und Beschäftigungschancen beider Gruppen nimmt zu.

Die meisten empirischen Untersuchungen der Auswirkungen einer weltwirtschaftlichen Integration der Entwicklungsländer auf Löhne und Beschäftigung in den Industrieländern [11] bestätigen zwar das Ergebnis, dass wachsende Importe aus Entwicklungsländern die Löhne ungelernter Arbeitskräfte relativ zu denen qualifizierter Arbeitskräfte nach unten drücken, doch wird dieser Effekt im Verhältnis zu den Auswirkungen des qualifikationsbezogenen technischen Wandels (arbeitssparender technischer Fortschritt in Bezug auf Arbeitsplätze mit geringen Ausbildungsanforderungen) nur als relativ gering ausgewiesen. Diese Tendenz wird auch für Entwicklungsländer bestätigt, wo die Einbindung in internationale Handels- und Direktinvestitionsströme zu einer stärkeren und schnelleren Verbreitung arbeitssparender Technologien auf Kosten gering qualifizierter Arbeitskräfte führt. Die Dominanz dieser Technologietransfereffekte gegenüber den Handelsintegrationseffekten, die in Entwicklungsländern die relativen Reallöhne gering qualifizierter Erwerbspersonen tendenziell erhöhen müssten, wird durch die auch in Entwicklungsländern zu beobachtende Öffnung der Lohnschere bestätigt.

Protektionistische, gegen das ökonomisch legitime Interesse an weltwirtschaftlicher Integration der Entwicklungsländer gerichtete Antworten gehen an den eigentlichen Ursachen der heutigen Arbeitsmarktprobleme vorbei. Sie verhelfen den bedrohten Arbeitskräften nicht zu besseren, wettbewerbsfähigeren Qualifikationen, schaden aber der Gesamtheit der Industrie- und Entwicklungsländer.

V. Perspektiven der Entwicklungsländer in der WTO



Die Ergebnisse der bisherigen Diskussion werfen die abschließende Frage auf, ob das WTO-Abkommen neue Perspektiven für die Handelsbeziehungen zwischen Industrie- und Entwicklungsländern eröffnet, die die weltwirtschaftliche Integration der sogenannten Dritten Welt im Interesse der entwicklungspolitischen Ziele (Einkommenssteigerung und Armutsreduktion) auch weiterhin fördern.

Einige positive Antworten können begründet werden:

- Die im neuen GATT-1994 eingegangenen multilateralen Liberalisierungsverpflichtungen, insbesondere die Einbeziehung des internationalen Agrar-, Textil- und Bekleidungshandels in das WTO-Abkommen, eröffnen den Entwicklungsländern neue Chancen exportgetriebenen Wachstums.

- In die gleiche Richtung wirkt das hoffentlich in Zukunft wirksam durchsetzbare Verbot des so genannten Grauzonenprotektionismus, der sich in den achtziger und neunziger Jahren in Form von Exportbeschränkungsabkommen ausgebreitet und die GATT-Freihandelsregeln untergraben hatte.

- Das WTO-Abkommen regelt ein reformiertes Streitschlichtungsverfahren, das die handelspolitische Position von Entwicklungsländern stärken kann. Dies ist deshalb zu erwarten, weil der Schiedsspruch des mit der Klage eines WTO-Mitgliedstaates befassten Streitschlichtungs-Panels nur noch einstimmig abgelehnt werden kann, während er unter den alten GATT-Regeln einstimmig angenommen werden musste.

Aber auch das neue WTO-Abkommen bleibt der alten GATT-Tradition einer entwicklungsprotektionistischen Sonderbehandlung der Entwicklungsländer, die fast unverändert in GATT-1994 übernommen wurde, treu ergeben [12] . Danach können Entwicklungsländer Handelsrestriktionen nicht nur aus Gründen der Zahlungsbilanzsanierung (Art. 12) und Entwicklungsförderung (Art. 18), sondern auch im Rahmen der 1965 beschlossenen Ergänzung des GATT-Vertrages (Teil IV, Art. 36-38) und der 1979 verabschiedeten "Enabling Clause" einsetzen, die die Prinzipien der reziproken Marktöffnungen und Meistbegünstigung für Entwicklungsländer aufheben. Die vom alten an das neue GATT vererbte entwicklungspolitische Konzeption steht noch ganz unter dem Einfluss des traditionellen entwicklungsprotektionistischen Leitbildes, das an den Erfahrungen gescheitert ist, durch die neuere Entwicklungstheorie widerlegt wird und dem die handelspolitischen Neuorientierungen vieler Entwicklungsländer widersprechen.

Wenn Entwicklungsländer den Vorteil der WTO-Mitgliedschaft einerseits in der nichtreziproken Öffnung ihrer Exportmärkte, andererseits in der Ausnutzung der ihnen zugestandenen protektionistischen Sonderzonen sehen, blockieren sie ihre in den weltwirtschaftlichen Integrationsprozessen angelegten Aufholchancen. Handelspräferenzen, also die einseitige nichtreziproke Öffnung des Marktzugangs für ausgewählte Exportprodukte einer Zielgruppe begünstigter Entwicklungsländer, sind als Mittel zur Förderung von Exportdiversifizierung und Wirtschaftswachstum relativ wirkungslos geblieben. Entwicklungsländer, die heimische Produktionssektoren relativ hoch protektionieren, verzeichnen signifikant niedrigere Wachstumsraten des realen Pro-Kopf-Einkommens als jene Entwicklungsländer, die eine eher liberale Handelspolitik der Weltmarktöffnung verfolgen.

Fußnoten

1.
Vgl. K. Gottwald/H.-R. Hemmer, Entwicklungspolitik im Zeitalter der Globalisierung: Regionale Trends und wirtschaftspolitische Empfehlungen, in: Entwicklungsökonomische Diskussionsbeiträge, Nr. 26, Gießen 1998, S. 3.
2.
Vgl. E. Gundlach/P. Nunnenkamp, Aufholprozesse oder Abkopplungstendenzen? Entwicklungsländer im Zeitalter der Globalisierung, in: H.-B. Schäfer (Hrsg.), Die Entwicklungsländer im Zeitalter der Globalisierung, Berlin 1996, S. 87.
3.
Vgl. OECD, Kein Wohlstand ohne offene Märkte. Vorteile der Liberalisierung von Handel und Investitionen, Paris 1998, S. 27.
4.
Vgl. ebd.
5.
Vgl. A. O. Krueger, Trends in the Trade Policies of Developing Countries, in: C. S. Pearson/J. Riedel (Hrsg.), The Direction of Trade Policy, Cambridge/Mass. 1990, S. 87-107.
6.
Vgl. OECD (Anm. 3), S. 29.
7.
Vgl. S. Edwards, The Order of Liberalization of the External Sector in Developing Countries. Essays in International Finance, Nr. 156, Princeton 1984; M. Michaely, The Timing and Sequencing of a Trade Liberalization Policy, in: A. M. Choksi/D. Papageorgiou (Hrsg.), Economic Liberalization in Developing Countries, New York 1986; M. Funke, Timing and Sequencing of Reforms: Competing Views and the Role of Credibility, in: Kyklos, (1993) 46, S. 337-362; D. Bender, Außenwirtschaftliche Liberalisierungsprogramme und internationale Wettbewerbsfähigkeit, in: R. H. Hasse/W. Schäfer (Hrsg.), Die Weltwirtschaft vor neuen Herausforderungen, Göttingen 1994, S. 79-103.
8.
Vgl. A. Borrmann, Die Entwicklungsländer im Polarisierungsprozess des Welthandels, in: B. Fischer (Hrsg.), Die Dritte Welt im Wandel der Weltwirtschaft, Hamburg 1992, S. 33-59.
9.
Vgl. OECD (Anm. 3), S. 27.
10.
Vgl. M. Steingröver, Reformdynamik exportorientierter Umstrukturierung. Ein theoretisches Raster und das Beispiel Indien, Bochumer Schriften zur Entwicklungsforschung und Entwicklungspolitik, Bd. 42, Bochum 1998.
11.
Vgl. M. Slaughter/P. Swaigel, The Effect of Globalization on Wages in Industrial Countries, IMF Staff Studies for the World Economic Outlook, Washington, D. C. 1997; OECD (Anm. 3), S. 54.
12.
Vgl. D. Bender, Die Entwicklungsländer in der neuen Welthandelsorganisation, in: M. Frenkel/ders. (Hrsg.), GATT und neue Welthandelsordnung, Wiesbaden 1966, S. 124.

Dieter Bender

Zur Person

Dieter Bender

Dipl.-Volksw., Dr. rer. pol., geb. 1942; Inhaber des Lehrstuhls für Wirtschaftslehre an der Ruhr-Universität Bochum; Mitglied des wissenschaftlichen Beirats beim BMZ.

Veröffentlichungen zu Fragen des internationalen Handels, internationaler Makroökonomie und der Ökonomie der Entwicklungsländer.


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