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12.11.2002

Internationaler Reformmonitor - Was können wir von anderen lernen?

Die Entwicklung des Arbeitsmarktes und der Sozialversicherungssyteme ist in Deutschland seit Anfang der Neunzigerjahre desolat. Ungeachtet der Kenntnis der Problemlagen fehlen konkrete Reforminitiativen und vor allem faktische Umsetzungsschritte.

I. Reformstau in Deutschland

Seit der Wiedervereinigung gibt Deutschland in der Wirtschafts- und Sozialpolitik ein denkbar schlechtes Bild ab. Die wirtschaftliche Entwicklung hinkt allen anderen entwickelten Volkswirtschaften, ausgenommen Japan, hinterher. Die Arbeitslosigkeit scheint allenfalls konjunkturell bedingt sinken zu können, an den strukturellen Ursachen ändert sich jedoch kaum etwas. Die Funktionsfähigkeit des Arbeitsmarktes ist nach wie vor gering, was einerseits auf die hohe Regulierungsdichte zurückzuführen ist. Andererseits erweisen sich auch die Systeme der sozialen Sicherung zunehmend als Belastung für den Faktor Arbeit, allen voran die gesetzliche Kranken- und Rentenversicherung.


[1] Der durch immer neue Defizite bedingte Anstieg der Lohnnebenkosten trägt maßgeblich zur hohen Beschäftigungslosigkeit, insbesondere im Bereich gering qualifizierter Arbeit, bei. Der Bund springt zunehmend in die Bresche, um die wachsenden Finanzierungslücken in der Sozialversicherung zu schließen. Dies schränkt die wirtschaftspolitische Handlungsfähigkeit des Staates und der privaten Akteure ein, ganz abgesehen von den großen Anstrengungen, die nötig sind, um das Defizitkriterium des europäischen Stabilitätspaktes von drei Prozent des Bruttoinlandsproduktes zu erreichen.

Deutschland steckt nicht erst seit gestern in der strukturellen Krise. Im Jahr 1997 hat der damalige Bundespräsident Roman Herzog in seiner viel beachteten Rede im Berliner Hotel Adlon die eigentliche Problematik klar umrissen: "Es ist ja nicht so, als ob wir nicht wüssten, dass wir Wirtschaft und Gesellschaft dringend modernisieren müssen. Trotzdem geht es nur mit quälender Langsamkeit voran. Uns fehlt der Schwung zur Erneuerung, die Bereitschaft, Risiken einzugehen, eingefahrene Wege zu verlassen, Neues zu wagen." [2]

II. Berichtsnetzwerk "Internationaler Reformmonitor"

An dieser Stelle setzt das Projekt "Internationaler Reformmonitor: Sozial-, Arbeitsmarkt- und Tarifpolitik" der Bertelsmann Stiftung an. Ein möglicher Weg, die Ursachen für die gegenwärtige Unbeweglichkeit - fehlende konkrete Vorschläge und fehlender Mut zur Umsetzung - zu finden und zu beseitigen, besteht darin, den Blick auf andere Länder von vergleichbarem Entwicklungsstand zu richten, die mit ähnlichen wirtschafts- und sozialpolitischen Problemlagen zu kämpfen haben. Meist ist es gar nicht notwendig, von Grund auf neue Lösungskonzepte zu entwerfen. Häufig genügt schon der Blick über den eigenen Tellerrand hinaus, um Anregungen und Muster zur Überwindung von Defiziten zu erhalten. Zu dem inhaltlichen Nutzen tritt noch ein weiterer: Es schafft Druck auf politische Entscheidungsträger und macht Mut, dringend notwendige Reformen auch in Deutschland endlich in Angriff zu nehmen, wenn andere Länder ähnliche Probleme bereits mit Hilfe konkreter Reforminitiativen lösen konnten. Insofern will der Internationale Reformmonitor zweierlei bewirken: einerseits konkrete, gangbare Reformoptionen aufzeigen und andererseits die politische Debatte über die Notwendigkeit von Reformen in Gang bringen und halten.

Zu diesem Zweck werden im Internationalen Reformmonitor derzeit 15 Länder beobachtet. Zu ihnen zählen jenseits des Atlantiks Kanada und die USA, im pazifischen Raum Australien und Japan sowie in Europa Schweden, Finnland und Dänemark, Spanien und Italien, Österreich und die Schweiz, die Niederlande sowie schließlich Frankreich, Großbritannien und Deutschland. Im halbjährlichen Turnus berichten Experten von international renommierten Forschungseinrichtungen und Universitäten über aktuelle Reformvorhaben. [3] Das Spektrum, in dem aktuelle Reformen abgefragt werden, umfasst die Bereiche Gesundheits- und Pflegepolitik, Rentenpolitik, staatliche Fürsorge und Sozialhilfe, Familienpolitik und ferner Arbeitsmarkt- sowie Tarifpolitik. Bei der Befragung geht es nicht nur um inhaltliche Aspekte, die Experten sind auch gefordert, die öffentliche Einstellung und die Einschätzung von gesellschaftlich relevanten Gruppen sowie die eigene Ansicht darzulegen. Nach Möglichkeit sollen auch erste Ergebnisse und Evaluationen von Reformen dargestellt werden. Dies ist jedoch aufgrund der zeitnahen Berichterstattung von neuen Reformen nicht immer möglich. [4]

III. Einordnung von Reformen

Eine häufig vorgebrachte Kritik von internationalen Vergleichen sozialstaatlicher Institutionen ist die unzureichende Vergleichbarkeit und Übertragbarkeit auf ein bestimmtes System. In der Tat ergibt es wenig Sinn, eine viel versprechende Reform direkt und ohne Modifikationen auf Deutschland übertragen zu wollen. Das ist aber auch nicht die Absicht des Reformmonitors. Es geht vielmehr darum, generelle Reformoptionen aufzuzeigen, deren konkrete Ausgestaltung aber nach wie vor den hiesigen politischen Akteuren obliegt. Doch selbst dieser Anspruch ist nicht frei von Problemen. Das liegt vor allem daran, dass den Ländern des Reformmonitors ganz unterschiedliche sozialstaatliche Konzepte zugrunde liegen. Gemäß der Systematik von Esping-Andersen lassen sich die Länder grob in drei Kategorien einordnen. [5]

Erstens gibt es den Typus des liberalen Sozialstaates. Bedürftige werden nur minimal im Sinne reiner Armutsvermeidung unterstützt, die Absicherung durch die sozialen Sicherungssysteme ist selektiv und findet zu großen Teilen auf der freiwilligen, privaten Ebene statt. Zu dieser Ausprägung werden im Wesentlichen die angelsächsischen Staaten gezählt, wobei jedoch innerhalb dieser Gruppe, wie auch in den folgenden Ländergruppen, die Variationsbreite beträchtlich ist, etwa zwischen den USA und Kanada.

Der zweite Typus wird als konservativ bezeichnet. Er steht in der Tradition von Bismarck und stützt sich auf das Prinzip der beitragsfinanzierten Sozialversicherung, die dazu dient, den individuellen sozioökonomischen Status zu sichern. Zu den Ländern mit einer konservativen sozialstaatlichen Ausrichtung zählen neben Deutschland auch Frankreich und die Benelux-Länder.

Die dritte große Ländergruppe wird als sozialdemokratisch bezeichnet. Ihr liegt ein universalistisches Prinzip zugrunde, wonach die soziale Sicherheit unabhängig vom Erwerbsstatus gewährleistet sein soll. Die Finanzierung erfolgt hauptsächlich über Steuereinnahmen, was sich in einem hohen Maß an staatlicher Umverteilung niederschlägt. Dieser Typus findet sich vor allem in skandinavischen Ländern.

IV. Gemeinsamkeiten der Länder

Diese Systematik sollte bei der Beurteilung von Reformen stets berücksichtigt werden, da mit ihrer Hilfe die Motivation für Veränderungen in die eine oder andere Richtung erst deutlich wird. Bei allen Unterschieden zwischen einzelnen Ländern lassen sich jedoch auch bedeutsame Gemeinsamkeiten hinsichtlich der Ziele und Prioritäten in der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik feststellen. [6]

In nahezu allen Ländern wird erstens nach Mitteln und Wegen gesucht, das Gesundheitswesen und die Alterssicherung leistungsfähig und gleichzeitig bezahlbar zu halten. Der demographische Wandel und der technologische Fortschritt im Gesundheitswesen berühren sämtliche entwickelten Volkswirtschaften, wenn auch in unterschiedlichem Ausmaß.

Als zweite große Gemeinsamkeit erweist sich die Aufwertung der Familienpolitik. Diese ist einerseits als Reaktion auf die Alterung und den Rückgang der Bevölkerung zu sehen, andererseits aber auch auf veränderte Erwerbswünsche von Frauen zurückzuführen. Folglich steht nicht nur eine bessere materielle Absicherung der Familie im Vordergrund, sondern auch die Suche nach Wegen, wie insbesondere Frauen Familie und Beruf unter einen Hut bringen können. [7]

Die Reform der Arbeitsmarktpolitik ist im internationalen Vergleich ebenfalls ein viel bestelltes Feld. In diesem Bereich geht es vornehmlich darum, die Arbeitslosigkeit nicht mehr nur zu alimentieren oder durch eine künstliche Verknappung des Arbeitsangebotes, etwa durch Frühverrentung, zu reduzieren, sondern sie vielmehr durch eine aktivierende, präventive Arbeitsmarktpolitik erst gar nicht entstehen zu lassen oder möglichst rasch den Übergang in eine neue Beschäftigung zu gewährleisten.

Doch nicht nur die Arbeitsmarktpolitik im engeren Sinne befindet sich momentan im Umbruch. Die Unterstützungssysteme für Geringqualifizierte und Langzeitarbeitslose sind in vielen Ländern darauf ausgerichtet worden, die Chancen und Anreize für arbeitsfähige Leistungsempfänger zu steigern, ihren Lebensunterhalt zumindest zum Teil aus eigener Kraft zu verdienen.

Schließlich sind gerade in Ländern, die eher dem konservativen oder sozialdemokratischen Typ entsprechen, Bestrebungen zu beobachten, den Arbeitsmarkt flexibler und somit funktionsfähiger zu gestalten. Dies betrifft etwa die Einführung von flexiblen Arbeitszeitmodellen oder den Abbau von Einstellungshemmnissen.

V. Ausgewählte Reformbeispiele

Im Folgenden werden einige Reformvorhaben aus den Bereichen soziale Sicherung und Arbeitmarktpolitik im weiteren Sinne vertieft dargestellt, die für Deutschland relevante Problembereiche zum Gegenstand haben und instruktiv für die hiesige Reformdiskussion sind.

1. Reform der Krankenversicherung



Die Reform des deutschen Gesundheitssystems wird in dieser Legislaturperiode eine zentrale Rolle spielen. Anregungen für das Teilgebiet der gesetzlichen Krankenversicherung liefert die Neufassung des Krankenversicherungsgesetzes in der Schweiz aus dem Jahr 1996 sowie Änderungen in der Folgezeit. [8] Mit Einführung des Gesetzes sind alle in der Schweiz wohnenden Personen obligatorisch versichert. Sie können dabei ähnlich wie in Deutschland im Rahmen einer dreimonatigen Kündigungsfrist zwischen mehr als 100 vom Bund anerkannten Krankenkassen frei wählen. Für die Kassen besteht ein Kontrahierungszwang, der von einem Risikostrukturausgleich begleitet wird. Die Beiträge werden allein von den versicherten Personen gezahlt, es existiert keine Arbeitgeberbeteiligung. Die Höhe der Beiträge ist unabhängig vom individuellen Einkommen, es gibt vielmehr für alle Erwachsenen innerhalb einer Krankenkasse und Region einen einheitlichen Tarif. Auf diese Weise wird ein solidarischer Ausgleich zwischen Altersgruppen und Geschlechtern sowie Gesunden und Kranken gewährleistet. Da allerdings jede Kasse ihre eigenen Prämien festsetzt, kommt es faktisch zu einer großen Bandbreite an Prämien für die gleichen Leistungen. Kein Haushalt muss jedoch mehr als zehn Prozent seines Einkommens für die Krankenversicherung aufbringen. Geringverdiener erhalten eine individuelle Prämienverbilligung, die je zur Hälfte vom Bund und vom betreffenden Kanton finanziert wird.

Diese obligatorische Krankenversicherung umfasst lediglich die Grundversicherung, mit der alle notwendigen medizinischen Leistungen abgedeckt sind, mit Ausnahme der zahnärztlichen Versorgung. Zusätzliche Leistungen, etwa die Unterbringung in Ein- oder Zweibettzimmern, müssen im Rahmen von Zusatzversicherungen abgedeckt werden. Dort werden risikogerechte Prämien erhoben. Anders als in Deutschland haben die Versicherten sowohl im Rahmen der Grundversicherung als auch durch die Zusatzversicherungen Gestaltungsoptionen. So erhalten Versicherte eine Prämienreduktion, wenn sie auf die freie Wahl der Leistungserbringer, z. B. durch eine Beschränkung auf bestimmte Ärztelisten, verzichten. Ferner können sie auch höhere Selbstbeteiligungen im Krankheitsfall wählen.

2. Rentenversicherung und Beschäftigung älterer Arbeitnehmer



Die Situation älterer Arbeitnehmer ist sowohl für den Arbeitsmarkt als auch für die Rentenversicherung von großer Bedeutung. Angesichts des demographischen Wandels gerät die gesetzliche Rentenversicherung in den nächsten Jahren in immer größere finanzielle Bedrängnis. Trotz zahlreicher Anstrengungen, wie etwa die teilweise Finanzierung der Rentenversicherung über die Ökosteuer oder die Stärkung der betrieblichen und privaten Vorsorge im Rahmen der Riester-Rente, wird die deutsche Erwerbsbevölkerung nicht umhinkommen, in Zukunft erst später in Rente zu gehen, um das Verhältnis von Beitragszahlern und Rentnern wieder zu verbessern. [9] Dieser Notwendigkeit steht die immer noch weit verbreitete Praxis der Frühverrentung gegenüber. Ende der siebziger Jahre betrug bei Männern das so genannte Medianalter des Renteneintritts 61,7 Jahre. [10] Ende der neunziger Jahre hat es sich auf 60,3 Jahre verringert (s. Abbildung 1; PDF-Version). In Schweden liegt das Medianalter dagegen bei 63,7 Jahren, in den USA gar bei 64,6 Jahren. [11] Die Frühverrentungspolitik in Deutschland zeigt sich besonders deutlich in der Tatsache, dass ein Viertel aller älteren männlichen Erwerbspersonen bereits im Alter von 57,4 Jahren nicht mehr arbeitet. [12]

Doch der demographische Wandel bringt nicht nur die Rentenversicherung in Bedrängnis. Der Geburtenrückgang und die Alterung der Gesellschaft führen gemeinsam mit den Auswirkungen des Strukturwandels zu einem Mangel an qualifizierten Fachkräften in Teilen des Arbeitsmarktes. Um diesen zu lindern, werden ältere Arbeitnehmer in Zukunft einen größeren Beitrag zum volkswirtschaftlichen Arbeitsvolumen leisten müssen. [13]

Eine zentrale Herausforderung für die nächsten Jahre wird dabei sein, ältere Arbeitnehmer länger im Erwerbsleben zu halten. Es liegen bereits vielfältige Erfahrungen anderer Länder vor, die auf diesem Weg ein gutes Stück weiter vorangeschritten sind als Deutschland. In Finnland haben Arbeitgeberverbände, Gewerkschaften und Rentenversicherungsträger im November 2001 eine umfassende Reform der betrieblichen Renten beschlossen, deren Elemente aber auch für die Reformdebatte um die gesetzliche Rentenversicherung in Deutschland instruktiv sind. [14] Finnland sieht sich ähnlichen Problemen wie Deutschland gegenüber, dort liegt das faktische Eintrittsalter in den Ruhestand gegenwärtig bei durchschnittlich 59 Jahren, obwohl das gesetzliche Rentenalter 65 Jahre beträgt. Ausstiegsoptionen wie individuelle Frühverrentung, so genannte Rente wegen Arbeitslosigkeit und Altersteilzeit sind ebenso wie in Deutschland auch in Finnland gegeben.

Die Reform sieht zunächst vor, das gesetzliche Renteneintrittsalter flexibel zu gestalten. Der Übergang in den Ruhestand kann zwischen dem 62. und dem 68. Lebensjahr erfolgen. Dadurch wird einerseits dem Wunsch Rechnung getragen, vorzeitig in Rente zu gehen. Andererseits wird aber auch die Möglichkeit geschaffen, länger als bisher erwerbstätig zu bleiben. Um das faktische Renteneintrittsalter zu erhöhen, wird die individuelle Frühverrentung vollständig abgeschafft. Das Eintrittsalter für Altersteilzeitregelungen wird von 56 auf 58 Jahre angehoben, und die während der Altersteilzeit erworbenen Rentenansprüche werden reduziert. Damit wird Altersteilzeit für die Versicherten weniger attraktiv. Auch die Rente wegen Arbeitslosigkeit wird abgeschafft. An ihre Stelle treten Weiterbildungsmaßnahmen, die das Entstehen von Arbeitslosigkeit unter Älteren verhindern bzw. Arbeitslosen den Wiedereinstieg in Beschäftigung erleichtern sollen. Neben der Abschaffung von Regelungen, die einen frühen Austritt aus dem Erwerbsleben begünstigen, werden auch finanzielle Anreize für Ältere geschaffen, länger berufstätig zu bleiben. Die Rentenzuwächse, die pro Jahr in Erwerbstätigkeit anfallen und die durchschnittlich 1,5 Prozent des Jahreseinkommens betragen, werden ab dem 63. Lebensjahr auf 4,5 Prozent gesteigert. Der Lohn eines verlängerten Erwerbslebens liegt also in einer überproportional höheren Rente.

Mit dieser Kombination aus eingeschränkten Möglichkeiten und zusätzlichen Anreizen soll ein Verhaltenswandel eingeleitet werden, der langfristig zu einer Senkung des Beitragssatzes um zwei bis vier Prozentpunkte führen soll. Es wird erwartet, dass in zehn Jahren die Mehrheit älterer Arbeitskräfte mit 62 Jahren noch beschäftigt ist.

Während die Reform in Finnland hauptsächlich an der Angebotsseite ansetzt, indem älteren Arbeitnehmern Möglichkeiten zur Frühverrentung verwehrt und Anreize zum längeren Verbleib in Arbeit geschaffen werden, berücksichtigt Italien stärker den Erhalt von Arbeitsplätzen für Ältere. [15] Derzeit können dort Personen ab 57 Jahren in Rente gehen, sofern sie 35 Jahre lang Beiträge abgeführt haben, oder unabhängig vom Alter, wenn sie 37 Jahre lang in die Rentenkasse eingezahlt haben. Anspruchsberechtigte können sich nach der Reform dazu verpflichten, für mindestens zwei weitere Jahre erwerbstätig zu bleiben. Im Gegenzug entfallen die Beiträge zur Sozialversicherung. Dadurch steigt auf der einen Seite das Nettoeinkommen, auf der anderen Seite verringern sich aber in besonderem Maße die Arbeitskosten für das Unternehmen. [16] Es ist geplant, dass ähnliche Regelungen auch für Personen gelten sollen, die über das gesetzliche Rentenalter hinaus erwerbstätig bleiben wollen. [17]

3. Familienpolitik



Der demographische Wandel lässt auch die Anforderungen an eine moderne Familienpolitik nicht unberührt. Zu einer besseren Ausschöpfung des schrumpfenden Erwerbspersonenpotenzials kann eine steigende Erwerbsbeteiligung von Frauen einen wesentlichen Beitrag leisten. Zu diesem Zweck muss jedoch die Familienpolitik so ausgerichtet werden, dass die Vereinbarkeit von Familie und Beruf besser als in der Vergangenheit gewährleistet ist. Es zeigt sich, dass Deutschland immer noch dem althergebrachten Modell verhaftet ist, bei dem der Mann einer Vollzeiterwerbstätigkeit nachgeht, während die Frau zu Hause bleibt und sich um die Kindererziehung kümmert. [18] Insbesondere familienbezogene Transferleistungen und Vergünstigungen im Steuer- und Abgabensystem liefern Müttern einen enormen Anreiz, nicht erwerbstätig zu sein. Die Nichterwerbstätigkeit wird geradezu prämiert. Dies gilt in besonderem Maße für Haushalte mit geringem Einkommen.

An dieser Stelle setzen mehrere Länder mit neuen Transfersystemen an, die Anreize zur Arbeitsaufnahme bieten und gleichzeitig die materielle Absicherung der Familie nicht aus den Augen verlieren. In den USA ist im Jahr 1997 eine Steuergutschrift für Eltern, der so genannte "Child Tax Credit" (CTC), eingeführt worden. [19] Ursprünglich auf einen maximalen Betrag von jährlich 500 US-$ ausgerichtet, soll die Steuergutschrift bis zum Jahr 2010 auf 1000 US-$ pro minderjährigem Kind verdoppelt werden. Dabei gelten Einkommensgrenzen von 75 000 US-$ bzw. von 110 000 US-$ für Alleinerziehende bzw. Ehepaare. Oberhalb dieser Grenzen wird der CTC schrittweise abgeschmolzen. Nach einer Folgereform im Jahr 2001 beinhaltet der CTC nun zusätzliche Anreize für ärmere Familien, sich aus der Abhängigkeit von staatlichen Leistungen zu lösen und einer Beschäftigung nachzugehen. Der CTC vermindert nicht mehr nur die Steuerschuld der Familie, sondern ist inzwischen auch teilweise direkt auszahlbar und erhöht somit unmittelbar das Nettoeinkommen des Haushaltes. Davon profitieren vor allem ärmere Familien, die wenig oder gar keine Steuern zahlen. Darüber hinaus passt sich der CTC nun der Inflationsentwicklung an, so dass das ursprünglich gewährte Unterstützungsniveau auch in Zukunft gewährleistet ist. Es wird erwartet, dass bis zum Jahr 2010 mehr als neun Millionen Haushalte in den Genuss des CTC kommen und einen Transfer von durchschnittlich 540 US-$ jährlich erhalten werden. Damit ist der CTC gleichsam die familienpolitische Komponente des allgemeinen Systems der Steuergutschrift im Rahmen des "Earned Income Tax Credit", der auf Bundes- und auf Staatenebene das Arbeitseinkommen von Geringverdienern bezuschusst, so dass die Aufnahme einer Beschäftigung lohnenswert wird.

Eine ähnliche Entwicklung ist in Großbritannien zu beobachten, wo 1999 der "Working Families Tax Credit" (WFTC) eingeführt wurde. [20] Durch diese Steuervergünstigung sind die bis dato gezahlten Kindergeldzuschüsse für einkommensschwache Familien ersetzt worden. Neben der besseren finanziellen Unterstützung ist es auch hier vordringliches Ziel, die Aufnahme einer regulären Beschäftigung für bisherige Transferempfänger attraktiver zu machen. Anspruchsberechtigt sind Familien und Alleinerziehende mit minderjährigen Kindern, sofern mindestens ein Elternteil mehr als 16 Stunden pro Woche arbeitet. Die Leistungen bestehen aus vier Hauptelementen: Alle Anspruchsberechtigten erhalten eine Steuerrückerstattung von 62,50 Pfund. Der Betrag wird um 11,65 Pfund aufgestockt, wenn mindestens ein Elternteil 30 oder mehr Stunden pro Woche arbeitet. Für jedes Kind werden altersabhängige Leistungen zwischen 26,45 und 27,20 Pfund gewährt. In Abbildung 2 (s. PDF-Version) ist die Leistungshöhe des wöchentlichen WFTC bei einem bzw. zwei Kindern unter 16 Jahren in Abhängigkeit von der Arbeitszeit dargestellt. Schließlich können Aufwendungen für Kinderbetreuung in Höhe von bis zu 135 Pfund für ein Kind bzw. 200 Pfund für zwei oder mehr Kinder steuerlich geltend gemacht werden. Sämtliche Leistungen werden in voller Höhe ausgezahlt, wenn das wöchentliche Nettoeinkommen 94,50 Pfund nicht übersteigt. Jedes darüber hinaus verdiente Pfund wird mit 55 Pence auf den WFTC angerechnet.

4. Arbeitsmarktflexibilität



Die Steigerung der Flexibilität des Arbeitsmarktes steht vor allem in konservativ und sozialdemokratisch geprägten Staaten ganz oben auf der Reformagenda. Auch über die eigenen Grenzen hinaus gelangte das niederländische Konzept der "Flexicurity" [21] zu großem Bekanntheitsgrad. Mit ihm soll eine neue Balance zwischen einer größeren Arbeitsmarktflexibilität und einer verbesserten sozialen Sicherung der Arbeitnehmer erreicht werden. Der Schwerpunkt der Reform von 1997 liegt auf mehr Sicherheit für Arbeitnehmer in so genannten prekären Arbeitsverhältnissen, wie etwa Zeitarbeit oder freiberufliche Tätigkeiten auf Abruf, die auf dem niederländischen Arbeitsmarkt seit dem Ende der achtziger Jahre wachsenden Raum einnehmen. Mehr Sicherheit entstand in diesem Segment etwa durch das automatische In-Kraft-Treten eines Arbeitsvertrages nach ununterbrochener dreimonatiger Beschäftigung von Freiberuflern bei einem Arbeitgeber, durch die Verkürzung der maximalen Probezeitdauer zu Beginn eines Arbeitsverhältnisses oder durch die Umwandlung von befristeten Verträgen in dauerhafte, wenn die Gesamtdauer der Tätigkeit mehr als drei Jahre beträgt. Zu mehr Flexibilität haben hingegen die Verkürzung des Kündigungsschutzes von maximal sechs auf vier Monate, die Abschaffung der maximalen Dauer von sechs Monaten für eine Beschäftigung in Zeitarbeit und die erleichterten Gründungsvoraussetzungen für Zeitarbeitsfirmen beigetragen.

Neben der Neuordnung von befristeten Beschäftigungsverhältnissen, die in vielen europäischen Ländern auf eine neue EU-Richtlinie zurückzuführen sind, hat Österreich auf eine Reform des Systems der Abfindungszahlungen gesetzt, um dem Arbeitsmarkt mehr Dynamik zu verleihen. Dies könnte auch für Deutschland ein viel versprechender Weg sein. Hierzulande bestehen kaum gesetzliche Vorschriften für Abfindungen. Bei Massenentlassungen können Sozialpläne oder Nachteilsausgleiche Abfindungszahlungen vorsehen. Sie können auch tarifvertraglich geregelt sein. Ansonsten kommt es zu Abfindungen bei arbeitsgerichtlichen Vergleichen oder bei Auflösungsverträgen. Letzteres ist der häufigste Fall. Ihre Höhe richtet sich in der Regel nach der Höhe des Einkommens und der Dauer der Betriebszugehörigkeit. Diese Ausrichtung am Senioritätsprinzip hemmt aber die Mobilität der Arbeitnehmer. Wechselt ein langjährig Beschäftigter in ein anderes Unternehmen, verliert er seinen Anspruch auf die Zahlung einer Abfindung für den Fall der Entlassung. Risikoscheue Arbeitnehmer werden demnach davor zurückschrecken, nach langer Betriebszugehörigkeit den Wechsel zu einem anderen Arbeitgeber zu wagen. An diesem Problem setzt die Reform des Abfindungssystems in Österreich an. [22] Bislang bestimmte das dortige so genannte Abfertigungsrecht, dass ein Arbeitnehmer in der Privatwirtschaft bei Kündigung durch den Arbeitgeber oder in gegenseitigem Einvernehmen Abfindungszahlungen erhielt, wenn er mindestens drei Jahre lang im Unternehmen beschäftigt war. Die Höhe der Zahlung beginnt bei einem Monatsgehalt und erreicht bei einer Betriebszugehörigkeit von 25 Jahren das Maximum von einem Jahresgehalt. Die Unternehmen sind verpflichtet, in ihren Rücklagen mindestens die Hälfte der Summe sämtlicher Abfindungsansprüche bereitzuhalten, die fällig werden könnten. Durch diese spezifische Regelung wird Kapital in erheblichem Umfang gebunden und steht einer produktiven Verwendung nicht zur Verfügung.

Die Reform zum 1. Januar 2003 sieht nun die Einführung eines Fonds vor, in den die Arbeitgeber für jeden Beschäftigten vom ersten Tag bis zur Beendigung des Arbeitsverhältnisses 1,5377 Prozent des Gehalts einzahlen. Bei der Kündigung kann der Arbeitnehmer wählen, ob er sich seinen individuellen Anspruch auszahlen lassen will oder ob die Ansprüche im Fonds verbleiben und später verzinst als zusätzliche Altersrente ausgezahlt werden sollen. Die Ansprüche werden grundsätzlich nicht ausgezahlt, wenn der Arbeitnehmer selbst gekündigt hat oder noch nicht mindestens drei Jahre im Betrieb beschäftigt war. Sie gehen jedoch nicht verloren, sondern bleiben auf dem "Konto" des Arbeitnehmers und kumulieren sich. Der jährliche Anstieg der Abfindungsansprüche wird allerdings gebremst, Anspruch auf ein volles Jahreseinkommen besteht erst nach 37 Beschäftigungsjahren. Mit dieser Reform wird sichergestellt, dass Beschäftigte ihre erworbenen Abfindungsansprüche zu einem anderen Arbeitgeber mitnehmen können. Mobilitätshemmnisse werden auf diese Weise abgebaut. Darüber hinaus wird mit dem Abfindungsfonds eine zusätzliche, kapitalgedeckte Säule der Alterssicherung geschaffen.

VI. Fazit

An Reformvorschlägen für die drängenden Probleme in Deutschland mangelt es nicht. Es gibt hierzulande genügend kluge Köpfe, und auch die Erfahrungen anderer Länder bieten vielfältige Ansatzpunkte für ein entschlossenes, zielführendes Handeln im sozialen Bereich und auf dem Arbeitsmarkt. Allerdings leistet sich Deutschland - im Gegensatz zu anderen Ländern - den Luxus der Langsamkeit, des Stillstandes und in manchen Fällen sogar des Rückschritts.

Die Ursachen dafür liegen in der großen Zahl von Vetospielern [23] im politischen System. Wenngleich auch in anderen Ländern beispielsweise mächtige Interessengruppen existieren, die politische Entscheidungen bremsen oder in eine andere Richtung lenken können, so sorgt das Zusammenspiel formeller und informeller institutioneller Rahmenbedingungen in Deutschland doch in besonderem Maße für "vetospielerpenetrierte Entscheidungsprozesse" [24] , bei denen innovative Reformen häufig auf der Strecke bleiben. Als erstes ist das Verhältniswahlrecht zu nennen, das in aller Regel zu Koalitionsregierungen führt. [25] Reformvorhaben der Regierung müssen stets innerhalb der Koalition diskutiert werden. Anders als bei Einparteienregierungen, wie sie das Mehrheitswahlrecht hervorbringt, werden sie dabei entsprechend geschliffen. Zweitens spielt die Gerichtsbarkeit in Deutschland eine starke Rolle im politischen System. Neben der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kann auch die Rechtsprechung der übrigen Bundesgerichte beinahe schon legislativen Charakter annehmen, wie sich z. B. an der Auslegung des Günstigkeitsprinzips in Betriebsvereinbarungen (§ 4, Absatz 3 TVG) zeigt. [26] Drittens ist auch die Ausgestaltung des föderalen Systems zu bemängeln, die in der dichotomen Legislative, bestehend aus Bundestag und Bundesrat, gipfelt. [27] In der Vergangenheit herrschten in beiden Gremien nur selten ausgeglichene Machtverhältnisse, so dass wichtige Gesetze entweder nicht passieren konnten oder so deformiert wurden, dass die eigentliche Reformabsicht auf der Strecke blieb. Schließlich wird der Einfluss von Interessenverbänden durch vielfältige "Delegationstatbestände" gestärkt, die den Sozialpartnern und parastaatlichen Assoziationen wie etwa den Selbstverwaltungsgremien in den Systemen der sozialen Sicherung weit reichende Mitsprache- und Autonomierechte sichern.

Es stellt sich die Frage, wie die Reformblockade in Deutschland beseitigt werden kann. Angesichts der vielfältigen konfligierenden Interessenlagen und Verflechtungen im politischen System erscheint ein Aufbruch aus eigener Kraft unwahrscheinlich, auch wenn, wie mancherorts gefordert, verstärkt große Verhandlungskoalitionen gebildet werden, um nachhaltige Reformschritte gehen zu können. [28]

Aber möglicherweise hilft ein Blick auf die Ebene der Europäischen Union. Dort erfreut sich das Konzept der "offenen Methode der Koordination" wachsender Beliebtheit. [29] Seine Wirkungsweise lässt sich anhand der Diskussion um die Obergrenze von drei Prozent für die jährliche Neuverschuldung des Staatshaushalts im Rahmen des Vertrags von Maastricht ablesen. Auch ohne das Ausstellen von Blauen Briefen und die Verhängung von Strafgeldern geraten Haushaltspolitiker in den Ländern der Europäischen Währungsunion unter Druck, wenn sie die notwendige Ausgabendisziplin vermissen lassen. Dies liegt vor allem daran, dass die Zahlen zur Haushaltsentwicklung öffentlich diskutiert werden und einzelne Staaten sich mit anderen hinsichtlich ihrer Leistungen messen lassen müssen. Auf diese Weise wird eine Form von Wettbewerb geschaffen, durch die Politiker gegenüber den Wählern in Rechtfertigungszwang geraten. Ein solches Vorgehen ist nicht auf den bloßen Vergleich von messbaren Zahlen beschränkt, sondern lässt sich ohne weiteres auf die Fähigkeit übertragen, Reformvorschläge zu erarbeiten und in die Tat umzusetzen. Vergleichende Analysen und international ausgerichtete Berichtssysteme wie der Reformmonitor können dazu einen wesentlichen Beitrag leisten.

Fußnoten

1.
Vgl. Werner Eichhorst/Eric Thode, Benchmarking Deutsch-land: Arbeitsmarkt und Beschäftigung, Bericht der Arbeitsgruppe Benchmarking und der Bertelsmann Stiftung, Berlin 2001.
2.
Ansprache "Aufbruch in das 21. Jahrhundert" im Hotel Adlon, Berlin, vom 26.4.1997.
3.
Zu den Partnern zählen beispielsweise die Brookings Institution in Washington, die London School of Economics oder das Forschungsinstitut für Arbeit und Arbeitsrecht an der Universität Sankt Gallen.
4.
Die Ergebnisse der Expertenbefragung erscheinen halbjährlich als Broschüre "Internationaler Reformmonitor" im'Verlag der Bertelsmann Stiftung sowie in nochmals detaillierterer Form im Internet unter der Adresse www.reformmonitor.org.
5.
Vgl. Gösta Esping-Andersen, The three worlds of welfare capitalism, Cambridge, 1990. Für eine Erweiterung der Systematik vgl. etwa Walter Korpi/Joakim Palme, The paradox of redistribution and strategies of equality: welfare state institutions, inequality and poverty in the Western countries, Luxembourg Income Study Working Paper No. 174, Luxemburg 1998. Eine kritische Würdigung findet sich etwa in: Manfred G. Schmidt, Sozialpolitik in Deutschland, Opladen 1998 , S. 215 ff.
6.
Vgl. Bertelsmann Stiftung (Hrsg.), Internationaler Reform-Report 2001, Gütersloh 2001.
7.
Anmerkung der Redaktion: Siehe hierzu den Beitrag von Heide M. Pfarr in dieser Ausgabe.
8.
Vgl. Bertelsmann Stiftung (Anm. 6), S. 30 f.
9.
Vgl. z. B. Axel Börsch-Supan, Demographie, Entwicklung und Stabilität der Sozialversicherung in Deutschland, in: Allgemeines Statistisches Archiv, 83 (1999), S. 27 - 44.
10.
Das Medianalter des Renteneintritts ist das Alter, bei dem genau die Hälfte aller Personen noch erwerbstätig ist, während sich die andere Hälfte bereits im Ruhestand befindet.
11.
Vgl. Peter Scherer, Age of Withdrawal from the Labour Force in OECD Countries, OECD Labour Market and Social Policy Occasional Papers No.49, Paris 2001. Das Medianalter bei den Frauen ist in den letzten 25 Jahren mit knapp über 60 Prozent hingegen nahezu konstant geblieben. Eine wesentliche Ursache dafür ist das veränderte Erwerbsverhalten von Frauen.
12.
Vgl. ebd.
13.
Vgl. Werner Eichhorst/Eric Thode, Strategien gegen den Fachkräftemangel - Band 1: Internationaler Vergleich, Gütersloh 2002.
14.
Vgl. Bertelsmann Stiftung (Hrsg.), Internationaler Reformmonitor, Ausgabe 6, Gütersloh 2002, 25 ff.
15.
Vgl. Bertelsmann Stiftung (Anm. 14), 27 f.
16.
In Italien beträgt der Beitragssatz zur Rentenversicherung 33 %. Davon haben die Arbeitnehmer 8,89 Prozent zu tragen, die Arbeitgeber 24,11 Prozent.
17.
Das gesetzliche Rentenalter beträgt für Männer 65, für Frauen 60 Jahre.
18.
Vgl. C. Katharina Spiess/Stefan Bach, Familienförderung - Hintergründe, Instrumente und Bewertungen aus ökonomischer Sicht, in: Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung, 71 (2002) 1, S. 7 - 10, und Bertelsmann Stiftung (Hrsg.), Vereinbarkeit von Familie und Beruf, Gütersloh 2002.
19.
Vgl. Bertelsmann Stiftung (Hrsg.), Internationaler Reformmonitor, Ausgabe 4, Gütersloh 2001, 25 f.
20.
Vgl. Bertelsmann Stiftung (Hrsg.), Internationaler Reformmonitor, Ausgabe 3, Gütersloh 2000, 34 f.
21.
Vgl. Bertelsmann Stiftung (Hrsg.), Internationaler Reformmonitor, Ausgabe 1, Gütersloh 1999, 42 f.
22.
Vgl. dies. (Anm. 14), 74 f.
23.
Vgl. George Tsebelis, Decision Making in Political Systems: Veto Players in Presidentialism, Multicameralism and Multipartism, in: British Journal of Political Science, 25 (1995), S. 289 - 325, und Ellen Immergut, Institutions, Veto Points and Policy Results: A Comparative Analysis of Health Care, in: Journal of Public Policy, 10 (1989) 4, S. 391 - 416.
24.
Vgl. Sven Jochem/Nico A. Siegel, Wohlfahrtskapitalismen und Beschäftigungsperformanz - Das ‘Modell Deutschland‘ im Vergleich, in: Zeitschrift für Sozialreform, 46 (2000) 1, S. 38 - 64.
25.
Vgl. Manfred G. Schmidt, Germany: The Grand Coalition State, in: Josep M. Colomer (Hrsg.), Political Institutions in Europe, London 1996, S. 62 - 98.
26.
Vgl. das Urteil des Bundesarbeitsgerichts vom 20. 4. 1999 zur Auslegung des Günstigkeitsprinzip im § 4, Absatz 3 TVG sowie kritisch dazu Sachverständigenrat, Für Stetigkeit - gegen Aktionismus, Jahresgutachten 2001/02, Stuttgart 2001, Ziffer 416, S. 234.
27.
Vgl. Fritz W. Scharpf, Die Politikverflechtungs-Falle. Europäische Integration und deutscher Föderalismus im Vergleich, in: Politische Vierteljahresschrift, 26 (1985) 4, S. 323 - 356.
28.
Vgl. Manfred G. Schmidt, Immer noch auf dem mittleren Weg? Deutschlands politische Ökonomie am Ende des 20. Jahrhunderts, Zentrum für Sozialpolitik Arbeitspapier 7/99, Bremen 1999.
29.
Vgl. z. B. James Mosher, Open Method of Coordination: Functional and Political Origins, in: ECSA Review, 13 (2000) 3, sowie Dermot Hodson/Imelda Maher, The Open Method as a New Mode of Governance: The Case of Soft Economic Policy Co-ordination, in: Journal of Common Market Studies, 39 (2000) 4, S. 719 - 746.

Eric Thode

Zur Person

Eric Thode

Dipl.-Volksw., geb. 1970, Projektleiter im Themenfeld "Wirtschaft und Soziales" der Bertelsmann Stiftung.

Anschrift: Carl-Bertelsmann-Straße 256, 33311 Gütersloh.
E-Mail: eric.thode@bertelsmann.de

Veröffentlichungen u.a.: (zus. mit N. Berthold/R. Fehn) Falling Labor Share and Rising Unemployment: Long-Run Consequences of Institutional Shocks?, in: German Economic Review, 3 (2002) 4.


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