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7.7.2003

Der deutsche Föderalismus zwischen zwei Konventen

Zur Reform des deutschen Bundesstaates um die Jahrtausendwende

Der Beitrag beschreibt die Genese des ersten Länderverfassungskonventes im März 2003 in Lübeck und den Beitrag der einzelnen Landesregierungen zur Reform des Förderalismus in Deutschland.

Einleitung

Äußerst widersprüchlich sind die Urteile über die Entwicklung des deutschen Föderalismus seit der Wiedervereinigung im Jahre 1990. Auf der einen Seite wird eine "Reföderalisierung" der Bundesrepublik als möglich erachtet,[1] auf der anderen Seite nur ein "verkappter Einheitsstaat" diagnostiziert.[2] Wahrnehmung und Wirklichkeit liegen offenkundig weit auseinander. Obendrein sind die Urteile insofern paradox, als der gegenwärtige Föderalismus zugleich in seinem Bestand bedroht und in seiner Wirkung bedrohlich sein soll: ausgehöhlt bis zur Bedeutungslosigkeit und doch (noch) kraftvoll genug, die Willensbildung der Bundesrepublik Deutschland zu blockieren; selbst moribund, gefährde der Föderalismus die Leistungs-, wenn nicht sogar die Lebensfähigkeit des politischen Systems der Berliner Republik insgesamt.






Unübersehbar jedenfalls verdichten sich die Aktivitäten, die nach fünfzigjähriger Ausprägung des Föderalismus gemäß dem Grundgesetz auf die Korrektur solcher Aporien drängen. Das Thema "Föderalismus" gewinnt an Bedeutung sowohl in der öffentlichen Diskussion[3] als auch im wissenschaftlichen Diskurs.[4] In der politischen Praxis wird eine für Föderalismusreformen ungewöhnlich günstige Situation ausgemacht: Der allgemeine Druck ungelöster Probleme verlange Reaktionen der Politik. Die Ministerpräsidentenkonferenz (MPK) arbeitet an dem Thema, es gibt zwei gemeinsame Kommissionen von Bundesregierung und Landesregierungen mit derselben generellen Zielsetzung (eine zur Reform der Finanzverfassung und eine zur Neugestaltung der Kompetenzzuweisung zwischen Bund und Ländern). Die Bundesministerin der Justiz, Brigitte Zypries, präsentierte "Eckpunkte" für eine Föderalismusreform.[5] Am 31. März 2003 hat sich ein "Föderalismuskonvent" der Landesparlamente konstituiert, der die "Lübecker Erklärung" zur Neugestaltung des deutschen Föderalismus verabschiedete.[6]

Zur Umsetzung der Erklärung sei ein enges "Zeitfenster" (Bertelsmann Stiftung) durch nunmehr zwei Konvente vorgegeben: durch den Europäischen "Zukunftskonvent", in Deutschland zumeist umstandslos "EU-Verfassungskonvent" genannt,[7] und durch den "Föderalismuskonvent" der deutschen Landesparlamente. Die notwendigen Reformen des deutschen Föderalismus sollen möglichst zeitgleich mit der Willensbildung um eine europäische Verfassung befördert werden, also in dem knappen Zeitraum 2003/2004. "Die Regierungschefs des Bundes und der Länder sind sich sogar einig in dem Wunsch, dass die Reform bis Ende nächsten Jahres verwirklicht sein soll."[8] Wie ist es zu dieser Ausgangssituation gekommen? Gibt es nach der Jahrtausendwende tatsächlich eine neue Chance für Reformen des deutschen Föderalismus?

I. Konjunkturzyklen der Reform- (diskussion)

Eine Antwort ist aus den - bislang noch nicht dokumentierten - jüngsten Ereignissen abzuleiten. Im Folgenden soll ein historiographischer Abriss die augenblicklichen Bemühungen erklären und deren Erfolgsaussichten einschätzen helfen. Die rückblickende Skizze bewahrt zudem vor einer (unbegründeten) Idealisierung angeblich alternativloser Reformmodelle sowie vor Veränderungseuphorie.

Föderalismus kennt keine "Finalität". Föderalismus ist vielmehr ein dynamisches Prinzip, dazu gedacht, sich den wechselnden Gegebenheiten anzupassen. Augenblicklich soll das Prinzip der Subsidiarität[9] - ein Grundprinzip des Föderalismus und gleichermaßen für Deutschland (einen Bundesstaat) wie für die Europäische Union (einen Staatenverbund[10]) gültig - neu ausgestaltet werden. Auf europäischer Ebene und in Deutschland wurde jeweils ein Konvent mit dieser Aufgabe betraut. Der Auftrag stellt sich in nie dagewesener Dringlichkeit, weil die Autonomie des Einzelnen und der jeweils kleineren Einheit bzw. unteren Ebene mehr und mehr verloren geht. Der Verlust an Gesetzgebungsbefugnis bedroht die Existenz-(berechtigung) der Landesparlamente und die Selbstbestimmung(smöglichkeiten) der Bundesbürger. Er bedroht auch die Gestaltungs- und damit die Leistungsfähigkeit der Gesellschaft und des politischen Systems insgesamt.

Bundespräsident Johannes Rau erinnerte in einer Grundsatzrede auf dem Lübecker Konvent daran, dass der Bund im Vergleich zu den Ländern auf der Grundlage des hierzulande besonders exekutivischen "Verbundföderalismus" und im Zuge der massiven "Unitarisierung"[11] der Politik seit den Gründerjahren der Bundesrepublik übermächtig geworden sei.[12] Krasser nehmen sich noch die Zahlen aus, die der Bundespräsident zur Illustration des "Regelungsappetites" (Rau) der Europäischen Union (EU) heranzog.[13]

Die absoluten Zahlen zum Anstieg zustimmungsbedürftiger Gesetze sind nur auf den ersten Blick weniger beeindruckend als diejenigen zum gesteigerten "Regelungsfraß" der EU. Qualitativ handelte es sich bei den zustimmungsbedürftigen Gesetzen aber von Anfang an um alle wichtigen Gesetze der Bundesrepublik. Der Zustimmung des Bundesrates bedürfen sie, weil sie im ursprünglichen Zuständigkeitsbereich (auch) der Länder angesiedelt sind und mit Geld und Verwaltung zu tun haben. Welche "wichtigeren" Gesetze sind denkbar, die nicht mit Geld und Verwaltung zu tun haben? Effekt auch hier: Entmündigung der Parlamente und der Bürger.

Gegen die Trends der Unitarisierung und Europäisierung haben sich die Bundesländer - bislang mit eher geringem Einsatz und entsprechend bescheidenem Erfolg - zur Wehr zu setzen versucht. Zunächst, in den ersten beiden Jahrzehnten der Bundesrepublik, wurde die massive Unitarisierung nur registriert. Zu verfassungsrechtlich erheblichen Reformen kam es erst vor dem Hintergrund der - gesetzgeberisch stets beflügelnden - leeren Kassen in den späten sechziger Jahren: Auf der Grundlage des Berichtes der "Troeger-Kommission" wurde 1969 tatsächlich eine Reform der Finanzverfassung ins Werk gesetzt.

In den siebziger Jahren setzte eine Phase der Selbsthilfe der Bundesländer in Form des "kooperativen Föderalismus" ein.[14] Dagegen blieb die Umsetzung von Arbeitsergebnissen unterschiedlicher Expertengremien aus. Ein solches Schicksal erlitten zum Beispiel die "Ernstkommission" (1970 - 1973) zur Länderneugliederung und die Enquete-Kommission "Verfassungsreform des Deutschen Bundestages" (1971 - 1976). Die "Konferenz der Präsidenten der deutschen Länderparlamente" vermerkte 1983 zwar noch mit Genugtuung, dass die internationale Entwicklung in Richtung "Regionalisierung" weise und "sich weitgehend den deutschen Föderalismus zum Vorbild" nehme. Sie appellierte aber bereits, "die Stellung der Landesparlamente zu stärken und damit einer Gefährdung föderativer und demokratischer Grundsätze unserer Verfassungsordnung im Interesse der Freiheitssicherung und der demokratischen Mitwirkungsrechte des Bürgers zu begegnen"[15]. In den achtziger Jahren beschäftigte sich die Wissenschaft insbesondere mit der durch den Föderalismus bedingten Schwerfälligkeit der politischen Willensbildung im deutschen Bundesstaat. Die Sozialwissenschaft kennzeichnete diese als "Verflechtungsfallen"[16].

Zu Beginn der neunziger Jahre kamen weitere Verflechtungen hinzu, verdunkelte sich insoweit nochmals die "Schattenseite" (Hartmann) des deutschen Verbundföderalismus. Den Analytikern gerieten zwei weitere, die politische Willensbildung obendrein verkomplizierende Aspekte in den Blick: Die Wissenschaftler wandten sich einerseits - gleichsam nach Westen - der Vertiefung der europäischen Verflechtung (durch die Einheitliche Europäische Akte von 1986) und später den Folgen des Maastrichter Vertragswerkes von 1993 zu (1986 - 1996). Ihre Aufmerksamkeit richtete sich andererseits gleichsam nach Osten, auf die Herausforderungen durch die Erweiterung der Bundesrepublik um fünf neue Bundesländer (seit 1990).

Die Wiedervereinigung - verfassungsrechtlich auf der Grundlage von Artikel 23 GG (alter Fassung) im Wege des Beitritts von fünf östlichen Bundesländern zur westlichen Bundesrepublik vollzogen - wurde zu einem (weiteren) Triumph der "pfadabhängig"[17] tief in der deutschen Geschichte verankerten Föderalismusprinzipien. Gleichwohl war klar, dass diese auf den Prüfstand zu stellen waren; Artikel 5 des Einigungsvertrages vom 31. August 1990 schloss eine entsprechende Inspektion des damals gerade fünfzigjährigen Föderalismusmodells ein. Die Empfehlungen der Gemeinsamen Verfassungskommission von Bundesrat und Bundestag blieben aber weit hinter den Erwartungen der Anhänger grundlegender Reformen des deutschen Föderalismus zurück:[18] Eine klarere Kompetenzzuweisung und damit eine Entflechtung wurde nicht erreicht. Im Gegenteil: Der spezifisch deutsche "Beteiligungsföderalismus"[19] und (deshalb) "Exekutivföderalismus" wurde weiter ausgebaut.

II. Neuer Anlauf zur Jahrtausendwende

Seit Ende der neunziger Jahre sind wieder verstärkt politische Initiativen zu verzeichnen. Auf der Basis wissenschaftlicher und zivilgesellschaftlicher Mahnungen[20] sowie mit Hilfe von Enquete-Kommissionen wurden in verschiedenen Landesparlamenten Empfehlungen zur Reform nicht nur der jeweiligen Landesverfassung, sondern des gesamten föderalen Systems erarbeitet. Die nachfolgende Zusammenstellung (s. Tabelle) der Impulse zur Föderalismusreform ist als Steinbruch für künftige Bemühungen zu sehen. Sie deutet freilich auch auf die damit verbundene Schwerstarbeit (Sisyphusarbeit?) hin.

Mit den Parlaments- und Verfassungsreformen in den siebziger und achtziger Jahren im Westen und seit 1990 im Osten der Bundesrepublik schienen die Möglichkeiten zur Stärkung der Landesparlamente gegenüber "ihren" jeweiligen Regierungen weitgehend ausgereizt;[21] allenthalben hatten sich die Landesparlamente in diesen Jahren Informations- und Kontrollrechte erobert. Doch mit der durch die Unitarisierung und Europäisierung beschleunigten Auszehrung ihrer Zuständigkeiten wollen sich die Landesparlamente offenbar immer weniger abfinden.

Wie man sieht, ist das Register ihrer Reformvorschläge mittlerweile stattlich. Diese hatten jedoch einen entscheidenden Mangel: Da sie selbst den Prinzipien (und damit auch einem zentralen Makel) des deutschen Verbundföderalismus unterworfen waren, konnte sie kein Akteur (ein einzelnes Landesparlament oder die Konferenz der Landtagspräsidentinnen und -präsidenten) allein durchzusetzen. Immer deutlicher wurde, dass es zunächst mehr noch einer Strategie zur Realisierung von Reformen als weiterer Reformkataloge bedurfte.

Seit dem Jahre 2000 bestimmte vor allem diese Einsicht die Föderalismusdiskussion. Am 23. Mai 2000 präsentierte die Konferenz der Landtagspräsidentinnen und -präsidenten als Ergebnis ihrer Beratungen in Heringsdorf ein Papier zur "Weiterentwicklung und Stärkung des Föderalismus"[22]. In Bayern, Hessen und Niedersachsen arbeiteten Enquete-Kommissionen, in Rheinland-Pfalz sogar zwei in Folge. Wer in einem dieser Gremien mitarbeitete, sah sich zum Blick auf die anderen, teils zeitgleich tagenden Kommissionen gezwungen.

1. Die Entscheidung der Landesparlamente für die Konventsidee

Die Aussichtslosigkeit aller hier erarbeiteten Empfehlungen war evident, da sich die Abgeordnetenhäuser, Bürgerschaften und Landtage einzeln um die Implementierung grundlegender Reformen des Föderalismus bemühten. Sie wurde auch für die Beteiligten zunehmend frustrierend. Dies führte im Zuge der Beratungen der niedersächsischen Enquete-Kommission zur Idee eines "Konventes der Landesparlamente". Bald zeichnete sich eine neue Form und Institutionalisierung der Willensbildung zur Föderalismusreform ab. Die Analogie zu dem eingesetzten Europäischen Konvent lag nahe: Nachdem die intergouvernementale Willensbildung über die institutionelle Gestalt der EU beim Gipfel von Nizza im Dezember 2000 kläglich gescheitert und stattdessen - nicht zuletzt aufgrund der überzeugenden Erfahrungen mit dem "Grundrechte-Konvent"[23] - ein "Konvent zur Zukunft der Europäischen Union"[24] eingesetzt worden war, empfahlen sich ähnliche Konsequenzen für den deutschen Föderalismus. Zudem enthielt Abschnitt II der Erklärung von Laeken (14./15. Dezember 2001), mit welcher dieser EU-Konvent im Dezember 2001 beschlossen worden war, eine ermutigende Passage auch für die deutschen Landesparlamente; wenigstens haben diese den Text entsprechend gedeutet. Darin sind die Parlamente der EU-Mitgliedstaaten aufgerufen, zu bestimmen, welche Kompetenzen ihnen verbleiben müssen und wie ihre Autonomie gesichert werden kann. Darin erkannte die niedersächsische Enquete-Kommission "eine Aufforderung, (...) die sowohl an die Parlamente der Mitgliedsstaaten gerichtet ist als auch an die einzelstaatlichen Parlamente föderativ gestalteter Nationen"[25].

Nicht nur war die exekutivische Arbeit zu diesem Problem bis dahin ergebnislos geblieben. Die Landesparlamente zeigten sich obendrein empört, überhaupt nicht in die Überlegungen auf Bundesebene einbezogen worden zu sein. In schneller Folge schlossen sie sich der interfraktionell und einigermaßen "aufmüpfig" im Schleswig-Holsteinischen Landtag[26] formulierten Auffassung an, dass "die in Laeken gestellten Fragen ebenfalls und letztlich authentisch von den Landesparlamenten zu beantworten sind"[27].

Von typisch exekutivischem Autismus zeugte eine Reaktion des Bundesratspräsidenten auf den Mitwirkungsanspruch der Landesparlamente auch auf der Bundesebene: In einem Schreiben des Vorsitzenden der in der Länderkammer versammelten Regierungen wurde die Initiative der Volksvertreter nicht etwa begrüßt oder gar unterstützt. Vielmehr wurde der (designierte) Vorsitzende der Landtagspräsidentinnen- und Landtagspräsidentenkonferenz an eben jene Bund-Länder-Kommission "Modernisierung der staatlichen Ordnung" verwiesen, gegen welche die Landesparlamente wegen ihrer Ausschließung doch gerade protestiert hatten.[28]

Im Sommer 2002 begannen die Landesparlamente, ihre Mitwirkung auf Bundesebene strategisch zu verbessern. Der für den 3./4. Juni 2002 geplanten nächsten Konferenz der Landtagspräsidentinnen und -präsidenten unterbreitete der solchermaßen beschiedene Präsident des Schleswig-Holsteinischen Landtages, Heinz-Werner Arens, folgende Empfehlung; diese war an die Vorsitzende der Konferenz, die Präsidentin des Thüringer Landtages Christine Lieberknecht, gerichtet: "Es ist ohnehin vorgesehen, dass die Präsidentenkonferenz am 3./4. Juni 2002 in Eisenach (Wartburg) unter Ihrem Vorsitz eine weitere Entschließung zur Weiterentwicklung und Stärkung des Föderalismus berät. (...) Es ist zu erwarten, dass die Präsidentinnen und Präsidenten der deutschen Landesparlamente eine konsensfähige Grundposition finden werden, die den Regierungen in Bund und Ländern übermittelt wird. Die nochmalige Forderung nach Beteiligung an den Bund-Länder-Beratungen auf Regierungsebene ist diesmal - richtigerweise - nicht vorgesehen: Es macht wenig Sinn und stärkt nicht das Ansehen unserer Konferenz, bei den Regierungen zu antichambrieren und keinen Zutritt zu erhalten. Damit die Haltung der Präsidentenkonferenz in der für die Landesparlamente lebens- und auf lange Sicht vielleicht überlebenswichtigen Frage nach der Zukunft der föderalen Ordnung in Deutschland und Europa nachdrücklicher dargestellt und vernehmbar wird, möchte ich einen Vorschlag machen, mit dem parlamentarisches Neuland betreten würde: Ich rege eine gemeinsame Sitzung der Präsidentenkonferenz mit den Fraktionsvorsitzenden aller deutschen Landesparlamente mit dem Ziel an, eine gemeinsame Position des deutschen Landesparlamentarismus zu artikulieren. Die Durchsetzungskraft dieser Versammlung wäre beachtlich - insbesondere wenn eine möglichst vollzählige Beteiligung erreicht werden würde." Damit waren Idee und Gestalt eines Konventes zur Föderalismusreform von Schleswig-Holstein aus konkret auf den Weg gebracht.

2. Die Konventsmethode der Landesparlamente

Im Zuge ihrer Bestandsaufnahme zur Föderalismusreform stießen die Verfechter der Konventsidee auf die "Tholeyer-Erklärung" der CDU-Fraktion im Saarländischen Landtag vom 19. Februar 2002. Auch darin wurde bereits für die Einsetzung eines länderübergreifenden "Konventes" geworben.

Die dann am 4. Juni 2002 in Eisenach beschlossene Zusammensetzung des Konventes sollte gleichermaßen den Rang des Anliegens - repräsentiert durch die Präsidentinnen und Präsidenten der Parlamente - und den festen Willen der Landesparlamente zur Realisierung einer Föderalismusreform - repräsentiert durch die Fraktionsvorsitzenden - signalisieren. Sie garantierte zugleich die weitgehende Außerkraftsetzung der "Funktionslogik" des hierzulande 17fach - mit guten Gründen und insgesamt guten Ergebnissen - praktizierten parlamentarischen Regierungssystems. Im politischen System der Bundesrepublik ist die Position des Parlamentes auf eigenwillige Weise exekutivisch ausgeprägt: Die Kerntruppe der Parlamentsmehrheit ist die Exekutive. So gesehen wäre "parlamentarischer" Föderalismus sogar mit "exekutivischem" Föderalismus zu übersetzen. In einem Konvent in der oben dargestellten Zusammensetzung sind die Mitglieder auch der jeweiligen Regierungsmehrheit jedoch freier als unter den üblichen Bedingungen des parlamentarischen Regierungssystems, sich auch gegen die Interessen "ihrer" Landesregierung für die Rechte der Parlamente als Institution einzusetzen und damit einer exekutivischen Akzentuierung des Föderalismus entgegenzuwirken. Von der "konsensualen Verabschiedung (...) einer solchen (betont parlamentarischen!, U.T.) Manifestation" durch den empfohlenen Konvent erhofften sich dessen Urheber von Anfang an "eine bisher nicht dagewesene Legitimation" zugunsten ernsthafter Föderalismusreformen: "Ihr Gewicht wäre voraussichtlich so groß", heißt es im erwähnten Schreiben des schleswig-holsteinischen Parlamentspräsidenten weiter, "dass weder die deutschen Ministerpräsidenten und der Bundeskanzler, weder die Föderalismuskommission auf Bundesebene noch der Europäische Verfassungskonvent sie unbeachtet lassen könnten." Werden sich Heinz-Werner Arens und seine Mitstreiter am Ende getäuscht haben?

Am 4. Juni 2002 beschlossen die Landtagspräsidentinnen und -präsidenten auf ihrer Eisenacher Konferenz auf der Wartburg, den Schleswig-Holsteinischen Landtag (bei dessen Präsident zu dieser Zeit turnusgemäß der Vorsitz der Konferenz lag) mit der Ausrichtung des ersten Föderalismuskonventes der deutschen Landesparlamente zu betrauen. Den Fraktionen an der Kieler Förde war damit die Funktion zugefallen, in den Landesparlamenten schnell Zustimmung für die Konventsidee zu erreichen.[29]

Unter Anknüpfung an die Heringsdorfer Erklärung enthielt die Wartburg-Resolution bereits einige inhaltliche Vorgaben für den einzuberufenden Konvent.[30] Diese mussten von den Direktoren der Landtage mit allen ansonsten zur Föderalismusreform vorliegenden Empfehlungen zu einem "Quellenpapier" für den Konvent aufgearbeitet werden. Es bedurfte mehrerer "Lesungen", bis sich die Präsidentenkonferenz im Dezember 2002 auf den Ablauf und einen Textentwurf zur Konstituierung des Lübecker Konventes verständigte. Das Konsensprinzip sollte dadurch gewährleistet werden, dass sich in der geplanten Lübecker Erklärung nichts wiederfinden sollte, dem auch nur eine einzige Fraktion widersprechen würde. Es war aber klar, dass neben dem von den Landesparlamenten nun in Gang gesetzten konsensualen Konventsprozess jener exekutivische Entscheidungsprozess der Bundesregierung sowie der Bund-Länder-Kommission weiterlaufen würde, in dem notfalls auch im Dissens zu entscheiden sei. Wohl aber ging die Erwartung des Lübecker Konventes dahin, dass auch hier, also auch auf der Bundesebene, der Konvent eingeschaltet werde, ja eingeschaltet werden müsse.

III. Die Lübecker Erklärung des Föderalismuskonventes 2003

Auf den Tag genau 70 Jahre nach dem Gesetz zur Gleichschaltung der Länder durch die Nationalsozialisten am 31. März 1933 verabschiedete der Konvent eine Erklärung, in welcher die Landesparlamente öffentlich machten, dass sie die Föderalismusreform nicht mehr allein der Exekutive - dem Kanzler und den Ministerpräsidenten - überlassen wollten. Darin fordern sie alte Kompetenzen zurück, neue Zuständigkeiten hinzu sowie eigene Verfügung über (mehr) Geld.[31] Ihre Forderungen sind nicht so neu wie die Methode: die offensive und nun auf denkbar höchster Ebene organisierte Reklamation von Essentials des bundesdeutschen Gemeinwesens. Tatsächlich waren in Lübeck alle Volksvertretungen und die Fraktionen des deutschen Landesparlamentarismus durch ihre Vorsitzenden vertreten. In seiner Grundsatzrede zum gegenwärtigen Zustand des deutschen Föderalismus kam auch der Bundespräsident zu dem Schluss, dass "unsere Demokratie ins Mark" getroffen sei durch den Prozess der "fortwährenden Stärkung des Exekutivföderalismus", der auf eine permanente "Entparlamentarisierung" der Politik hinauslaufe. Rau zufolge hat "Parlamentsfreundlichkeit" ein "Leitgedanke der nun ins Auge gefassten Föderalismusreform" zu sein. Es komme "entscheidend darauf an, den Föderalismus und das repräsentative Mandat zu stärken"[32].

Wohl noch nie konnte sich ein Gremium zur Reform der seit 1949 herausgebildeten spezifisch deutschen Bundesstaatspraxis auf eine so breite und zugleich prominente Zustimmung berufen wie jetzt der Föderalismuskonvent: Die Präsidenten der einschlägigen Verfassungsorgane haben zu gemeinsamen Anstrengungen zur Revitalisierung des Föderalismus aufgerufen.[33] In diesem Sinne hatte auch der Präsident des Schleswig-Holsteinischen Landtages, Heinz-Werner Arens, in seiner Eingangsrede hervorgehoben, dass der jetzige Konventsprozess der Landesparlamente nicht gegen entsprechende Unternehmungen der Landesregierungen gerichtet sei, wohl aber darauf, von der Bund-Länder-Kommission überhaupt und schon jetzt einbezogen zu werden. Deshalb war es auch nur konsequent, den Vorsitzenden der Ministerpräsidentenkonferenz, Hamburgs Ersten Bürgermeister Ole von Beust, in Lübeck als Gastredner einzuladen. Die Ministerpräsidenten hatten wenige Tage zuvor ebenfalls Beschlüsse zur Neuregelung u.a. der konkurrierenden Gesetzgebung, zur Abschaffung der Rahmengesetzgebung sowie zur Neugestaltung der Mischfinanzierung vorgelegt.[34]

In seiner Lübecker Rede unterstrich von Beust zwar nachdrücklich die sachlichen Zielsetzungen des Konventes. Dem aufmerksamen Zuhörer konnte aber schon an dieser Stelle eine Distanzierung der MPK - für welche von Beust ja sprach - vom Konvent nicht entgehen. Hatte der Vertreter der Grünen im Baden-Württembergischen Landtag während der Lübecker Beratungen noch einmal klargestellt, dass es dem Konvent auf eine Dynamik ankomme, mit welcher dieser "wirklich am Tisch und nicht am Katzentisch zu sitzen" komme,[35] so deutete die Rede des MPK-Vorsitzenden an, dass aus seiner Sicht (und jener der MPK?) alles beim Alten bleiben könne, ja bleiben möge. Jedenfalls waren von Beusts Ausführungen zum weiteren Vorgehen schon am 31. März nicht deckungsgleich mit der Absichtserklärung des Konventes.[36]

Den in der Hansestadt versammelten beinahe 200 Vertretern der Landesparlamente lag nämlich auch ein Beschluss zur "Fortführung des Konventsprozesses" vor. Darin weist der Konvent sich selbst die Aufgabe zu, "konkrete und für die Gesetzgebung geeignete Vorschläge für eine Reform des bundesstaatlichen Systems im Sinne einer Stärkung der Landesparlamente vorzulegen"[37]. Die Ergebnisse dieser Konventsarbeit sollten noch in der laufenden 15. Wahlperiode des Deutschen Bundestages eingebracht werden können. Diese Vorlage wurde am 31. März 2003 von den Konventsvertretern einhellig verabschiedet. Zu ihrer Realisierung wurde eine elfköpfige "Verhandlungskommission" eingesetzt, bestehend aus vier Vertreterinnen oder Vertretern der Konferenz der Präsidentinnen und Präsidenten sowie sieben Vertretern der deutschen Landesparlamente. Diese Kommission soll unter anderem "den Dialog mit der Bund-Länder-Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung und mit dem Europäischen Konvent aufnehmen"[38].

Ein Treffen dieser Kommission mit den Vertretern des Europäischen Zukunftkonvents war mühelos zu vereinbaren. Die Konferenz fand am 15. Mai 2003 in Brüssel statt. Auf eine positive Antwort der MPK wartet der Konvent indes bislang vergeblich.[39] Dabei war der Appell von Bundeskanzler Gerhard Schröder vor dem Bundesrat am 8. November 2002, eine umfassende "Verantwortungspartnerschaft" auch in Sachen Föderalismusreform einzugehen, geradewegs an die Regierungschefs der Bundesländer gerichtet.[40] Diese vor allen anderen Akteuren werden am Ende - sollte es dazu kommen - als Verhinderer der allseits angemahnten notwendigen Reform auszumachen sein. Denn sie könnten das entsprechende Reformgeschehen auf Bundesebene bestimmen, wenn sie wollten.

Und wenn es denn so sein sollte, wie Ole von Beust in Lübeck betonte, dass es nämlich auf die Stärkung auch der Landesparlamente ankomme, stellt sich die Frage, warum die Ministerpräsidentenkonferenz offensichtlich auf Distanz zum Konvent geht.

Fußnoten

1.
Ursula Münch prognostiziert mit den neu hinzugekommenen östlichen Bundesländern immerhin vorsichtig eine Chance zur Neubelebung des hiesigen Föderalismus, in: dies./Heinz Laufer (Hrsg.), Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland, München 19977, S. 54. Vgl. dagegen die etwas skeptischere jüngste Zwischenbilanz der Autorin: dies., Entwicklung und Perspektiven des deutschen Föderalismus, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 13/1999, S. 3 - 11. In der Summe ebenfalls eher zurückhaltend und mit einer Warnung vor "kurzschlüssigem Reformvoluntarismus": Arthur Benz/Gerhard Lehmbruch (Hrsg.), Föderalismus. Analysen in entwicklungsgeschichtlicher und vergleichender Perspektive (PVS-Sonderheft Nr. 32/2001), Wiesbaden 2002.
2.
Heidrun Abromeit, Der verkappte Einheitsstaat, Opladen 1992.
3.
Allenthalben wird die Rückverlagerung von Verantwortung auf die untere, dem Bürger nähere Ebene angemahnt, Rückbesinnung also auf das Prinzip der vertikalen Gewaltenteilung gefordert. Zum Verfassungstag, dem 23. Mai 2003, erschien in "Der Spiegel" eine dreiteilige Serie mit dem dringenden Appell zur Grundgesetzreform, darunter - mit außerordentlich fragwürdigen Maßstäben - ein Beitrag zur Reform des Föderalismus.
4.
So jüngst Jürgen Hartmann, Geschichte der Politikwissenschaft, Opladen 2003, S. 173: "Die Landesparlamente sind die Schmuddelkinder des deutschen Parlamentarismus geworden. Die ganze Kümmerlichkeit des Landesparlamentarismus (...) zeigt sich darin, dass die Forschung sich kaum noch damit beschäftigt. (...) Eine mit guten Gründen auf die Schlüsselstrukturen konzentrierte Analyse produziert ihre Schattenseiten. Im Zeichen der Veränderungen durch die EU lebt das Interesse an den Landesparlamenten wieder auf." Die Deutsche Forschungsgemeinschaft hat einen Schwerpunkt "Institutionelle Gestaltung föderaler Systeme" ausgewiesen.
5.
Vgl. Brigitte Zypries, "Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung", in: Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) vom 16. 4. 2003 und Die Welt vom 12. 4. 2003.
6.
Vgl. "Bekenntnis zum Föderalismus und zur Subsidiarität - Stärkung des Föderalismus! Lübecker Erklärung der deutschen Landesparlamente", angenommen auf dem Föderalismuskonvent der deutschen Landesparlamente am 31. März 2003 in der Hansestadt Lübeck. Dazu jetzt das Wortprotokoll und alle weiteren Dokumente des Konventes in: Föderalismuskonvent der deutschen Landesparlamente, 31. März 2003 in der Hansestadt Lübeck, hrsg. vom Präsidenten des Schleswig-Holsteinischen Landtages, Kiel 2003, S. 127 - 134.
7.
Anmerkung der Redaktion: Siehe dazu auch den Essay von Thomas Fischer in dieser Ausgabe.
8.
So Bundespräsident Johannes Rau bei der Konstituierung des Föderalismuskonventes in Lübeck, in: Föderalismuskonvent (Anm. 6), S. 17.
9.
Das Subsidiaritätsprinzip wurde aus gesellschaftsvertraglichen Theorien, gewaltenteilenden Staatsrechtslehren und aus der katholischen Soziallehre entwickelt. Die nachdrückliche Rückführung der Föderalismusprinzipien auf den grundlegenden Anspruch der Belassung individueller Autonomie bzw. der Befähigung zu individueller Mündigkeit gemäß dem Subsidiaritätsprinzip ist der wesentliche Antrieb entschiedener Beförderer der Föderalismusreform in unseren Tagen. Vgl. beispielhaft Albert Janssen, Wege aus der Krise des deutschen Bundesstaates - Anmerkungen zu einem notwendigen Vorschlag zur Reform des Grundgesetzes, in: Zeitschrift für Gesetzgebung (ZG), 15 (2000), Sonderheft, S. 42 - 63.
10.
So das Bundesverfassungsgericht in seinem Maastricht-Urteil vom Oktober 1993.
11.
Dieser Begriff wurde von Konrad Hesse in die staatsrechtliche Diskussion eingeführt. Vgl. ders., Der unitarische Bundesstaat, Karlsruhe 1962.
12.
Die Rede des Bundespräsidenten, die einer akademischen Vorlesung gleichkam, hat Signalwert für die von den Landesparlamenten initiierte Föderalismusreform. Vgl. Föderalismuskonvent (Anm. 6), S. 17 - 36.
13.
Vgl. die über die Angaben des Bundespräsidenten hinausgehenden Zahlen für die Zeit seit 1990 in Roland Sturm/Heinrich Pehle, Das neue Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, Opladen 2001, S. 58.
14.
Zum Verständnis grundlegend vgl. Gunter Kisker, Kooperation im Bundesstaat, Tübingen 1971.
15.
Protokoll der 56. Konferenz der Präsidenten der deutschen Länderparlamente am 14. 1. 1983.
16.
Zur Erkenntnis der spezifischen Kosten des "Mehrebenensystems" der "Politikverflechtung" haben wesentlich die Arbeiten von Fritz W. Scharpf beigetragen.
17.
Mit diesem von Gerhard Lehmbruch geprägten Begriff wird die traditionsbedingte Reformresistenz des deutschen Föderalismus unterstrichen. Vgl. vor allem ders./A. Benz (Anm. 1).
18.
Vgl. die Analyse von Markus Bremers, Soziale Staatsziele und Verfassungsverständnis. Ein Rückblick auf die Verfassungsdebatte der deutschen Einheit, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 15 - 16/97, S. 21 - 32. Bremers hat zur Arbeit der Gemeinsamen Verfassungskommission eine beeindruckende Gesamtanalyse vorgelegt. Ders., Die Gemeinsame Verfassungskommission. Warum gilt das Grundgesetz?, Wiesbaden 2001.
19.
Gemeint ist die "Beteiligung" der Länder an der Politik auch und vor allem des Bundes. Diese Form des Verbundföderalismus wird begrifflich abgesetzt vom "Wettbewerbsföderalismus", welcher gemäß amerikanischem "Trennsystem" (angeblich) selbstständige Einzelstaaten ermöglicht.
20.
Hier ist insbesondere das Engagement der Bertelsmann Stiftung hervorzuheben. Vgl. die eindrucksvollen Expertisen der Bertelsmann-Kommission "Verfassungspolitik & Regierungsfähigkeit".
21.
Die Eigenwilligkeit der Geschichte fügte es, dass zwischen 1988 und 1990 in Schleswig-Holstein eine aus singulären Gründen höchst "moderne" Verfassung zustande kam. Es wäre eine Untersuchung wert, jenen Hinweisen nachzugehen, dass die damals jüngste Landesverfassung im Westen als eine Art Blaupause für die Verfassungen der neu entstehenden östlichen Bundesländer herangezogen wurde.
22.
Veröffentlicht mit dem erwähnten Kommentar von Albert Jansen, Direktor des Niedersächsischen Landtages, in: ZG, Sonderheft (Anm. 9).
23.
Vgl. Jürgen Meyer/Markus Engels, Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union, (Hrsg.) Deutscher Bundestag, Berlin 2001, S. 7 ff.
24.
Vgl. Jürgen Meyer/Sylvia Hartleif, Die Konventsidee, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl), 33 (2002) 2, S. 368 - 377.
25.
LT Nds, Drs. 14/3730, S. 16.
26.
LT SH, Drs. 15/1211.
27.
LT Nds., Drs. 14/3730, S. 16.
28.
Vgl. zu diesem Vorgang genauer Jürgen Schöning, Der Föderalismuskonvent der deutschen Landesparlamente, in: ZG, 18 (2003) 2 (i.E.).
29.
Vgl. ebd. Jürgen Schöning hat in seinem Beitrag beschrieben, wie dies erreicht wurde. Vgl. dort auch weitere Einzelheiten zur nachfolgend referierten Organisation des Reformprozesses.
30.
Vgl. dazu Uwe Thaysen, Es ist Zeit für einen Konvent der deutschen Parlamentarier, in: Das Parlament vom 14. 6. 2002; zur weiteren Initiierung sowie zur Konstituierung des Föderalismuskonventes ders., Präsidentinnen und Präsidenten wehren sich gegen weiteren Substanzverlust, in: Das Parlament vom 8./15. 7. 2002, und ders., Landesparlamente reklamieren Repräsentation und Subsidiarität, in: Das Parlament vom 14./22. 4. 2003.
31.
Vgl. die Forderungen im Einzelnen in der Lübecker Erklärung, in: Föderalismuskonvent (Anm. 6), S. 127ff.
32.
Rede des Bundespräsidenten, in: ebd., S. 29.
33.
Vgl. den Präsidenten des Bundesverfassungsgerichtes, Hans-Jürgen Papier, in: FAZ vom 31. 1. 2003; den Appell des Bundesratspräsidenten Wolfgang Böhmer, BR 782. Sitzung, am 8. 11. 2002 sowie die Rede von Bundeskanzler Gerhard Schröder, ebd., S. 489.
34.
Diese gehen durchaus stärker ins Detail als die Lübecker Erklärung. Vgl. die synoptische Gegenüberstellung der Reformempfehlungen der Lübecker Erklärung und der MPK vom 27. 3. 2003, in: J. Schöning (Anm. 28).
35.
Vgl. Föderalismuskonvent (Anm. 6), S. 78.
36.
Vgl. die Rede Ole von Beusts, in: ebd., S. 45: "Wichtig in den jeweiligen Ländern wird sein festzustellen, wie die Beteiligung der Landesparlamente an diesem Vorhaben (der Föderalismusreform, U.T.) der Länder vor sich gehen kann, die dann natürlich in die Verhandlungen mit dem Bund eintreten. Ich bin überzeugt, dass dies nicht bundeseinheitlich geregelt werden kann, sondern dass jedes Land für sich selbst sehen muss, wie eine Beteiligung der Landesparlamente bei diesem Vorhaben geschehen kann und wie die Landesparlamente Einfluss auf diese Vorstellungen der Landesregierungen nehmen können und zwar sowohl untereinander wie auch in den Verhandlungen mit dem Bund. Was die Landesregierungen garantieren sollen und müssen, ist eine umfassende Information der Landesparlamente."
37.
Föderalismuskonvent (Anm. 6), S. 133.
38.
Ebd. S. 134.
39.
So die Auskunft aus dem Büro des Vorsitzenden der Verhandlungskommission vom selben Tage.
40.
Gerhard Schröder beklagte vor dem Bundesrat, dass sich "an den Grundstrukturen der politischen Verflechtung von Bundesrat und Bundestag, von Bundes- und Landeskompetenz" seit 1969 nur "wenig geändert" habe und "dass das, was geändert worden ist, nicht genug ist". Stenografischer Bericht des Bundesrates, 782. Sitzung, S. 489.

Uwe Thaysen

Zur Person

Uwe Thaysen

Dr. phil., geb. 1940; Professor für Politische Wissenschaft an der Universität Lüneburg; Mitglied der Enquete-Kommissionen in Schleswig-Holstein und Niedersachsen zur Verfassungs- und Parlamentsreform.
Anschrift: Universität Lüneburg, Fachbereich Politikwissenschaft, 21332 Lüneburg

Veröffentlichungen u.a.: U. S. Congress/German Bundestag, Oxford u.a. 1990; The Bundesrat, The Länder and the German Federalism, Washington 1993; (Hrsg.) Der Zentrale Runde Tisch der DDR. Wortprotokoll und Dokumente, Berlin 2000; zahlreiche Beiträge zum Föderalismus in Fachzeitschriften und Sammelwerken.


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