zurück 
7.7.2003

Reformpromotoren oder Reformblockierer? Die Rolle der Parteien im Bundesstaat

Der kooperative Bundesstaat ist maßgeblich durch die Parteien geprägt. In diesem Beitrag wird die Frage nach der Rolle der Parteien als Reformförderer oder -verhinderer untersucht.

Einleitung

Der Föderalismus gilt in Deutschland allgemein als Reformbremse. Das hohe Maß an Politikverflechtung und die dadurch verursachten Verhandlungszwänge zwischen Bund und Ländern erzeugen nach allgemeiner Auffassung eine Politik, die Institutionen, Programme und Leistungen bestenfalls schrittweise verändert. Dafür, dass diese verflochtenen Strukturen des Bundesstaats nicht "entflochten" werden, werden unter anderem die Parteien verantwortlich gemacht. Einerseits wird argumentiert, den Parteieliten sei am Bestand des kooperativen Föderalismus und seiner institutionalisierten Politikverflechtung gelegen, weil sie sich so der Verantwortung gegenüber der Wählerschaft entziehen und nach der Art eines Kartells ihre Macht gegenüber gesellschaftlichen Interessengruppen und Bürgerinnen und Bürgern erhalten oder vergrößern könnten.[1] Andererseits wird behauptet, die Konfrontation zwischen konkurrierenden Parteien fördere angesichts der Einigungszwänge im Bundesstaat "die Wahl suboptimaler Konfrontationsstrategien, mit denen sich insbesondere Strukturreformen mit hohem Konsensbedarf nicht durchsetzen lassen"[2].






Diese Argumente sind auf den ersten Blick einleuchtend. Richtig ist, dass die Parteien bzw. die Strukturen des Parteiensystems sowohl für die Funktionsweise als auch für die Reformfähigkeit des Bundesstaats entscheidend sind.[3] Eine genauere Analyse der politischen Realität in der Bundesrepublik zeigt aber, dass die Bedeutung und die faktische Wirkung der Parteipolitik und des Parteiensystems im Föderalismus nicht so eindeutig sind, wie es in der genannten These unterstellt wird. Das Bild einer verselbständigten politischen Klasse bzw. der Kartellierung von Parteien bedarf gerade für den Bundesstaat der Korrektur, vor allem angesichts des Wandels, den die Parteien im Laufe der jüngeren Geschichte der Bundesrepublik Deutschland durchgemacht haben und dem sie weiterhin unterliegen. Dieser Wandel hat auch eine kritische Auseinandersetzung mit der These vom Parteienwettbewerb ausgelöst, ohne dass dabei allerdings Hoffnungen auf eine Bundesstaatsreform geweckt werden konnten.[4]

Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Behauptung, Parteien würden Veränderungen des Bundesstaats blockieren, in der Regel auf der Vorstellung beruht, der kooperative Bundesstaat müsste in das Gegenmodell eines dezentralisierten, entflochtenen Wettbewerbsföderalismus transformiert werden.[5] Ich will dieses Modell an dieser Stelle nicht eingehend kritisieren, allerdings darauf hinweisen, dass Reformbedarf niemals objektiv existiert und sich die Ziele der Reformpolitik aus dem demokratischen Prozess ergeben müssen. Unbestreitbar besteht Bedarf für Reformen, wenn das demokratische System nicht mehr funktioniert, d.h., wenn Entscheidungsprozesse zunehmend blockiert werden. Die Richtung von Reformen muss aber dann gleichwohl in pluralistischen Prozessen der Meinungsbildung und im Wettbewerb zwischen den im Parlament vertretenen Parteien entwickelt werden. Besonders problematisch ist demnach ein Zustand, in dem Reformforderungen artikuliert, Reformen aber nicht umgesetzt werden.

Um die Frage zu beantworten, ob Parteien Föderalismusreformen blockieren oder nicht, will ich zunächst die durchaus ambivalenten Funktionen der Parteien für die Funktionsweise des kooperativen Bundesstaats erläutern. Hiervon ausgehend werde ich dann die Regionalisierung im Parteiensystem und deren Konsequenzen für die Politik im Bundesstaat darstellen. Dabei will ich zeigen, dass in der Bundesrepublik gegenwärtig in der Tat der problematische Fall eines hohen Reformbedarfs bei geringer Reformfähigkeit vorliegt. Deswegen verspricht nur eine "situationsangemessene" Reformpolitik Aussicht auf Erfolg, welche die aktuellen Veränderungen im Parteiensystem durch differenzierte Dezentralisierung nutzt und einen fairen Politikwettbewerb der Länder unterstützt. Ein Systemwandel in Richtung eines entflochtenen Bundesstaats und eines reinen Wettbewerbsföderalismus ist dagegen zum Scheitern verurteilt.

I. Funktionen der Parteien im kooperativen Bundesstaat

Parteien stellen intermediäre Organisationen zwischen den Bürgerinnen und Bürgern und den Institutionen der repräsentativen Demokratie dar. Sie artikulieren Probleme, die von staatlichen Institutionen bearbeitet werden sollen, und beeinflussen damit entscheidend die Agenda der Politik, sie bieten der Wählerschaft Personen und Programme zur Auswahl, sie stellen über das Handeln von Parlamenten und Regierungen Öffentlichkeit her und sie kontrollieren die von ihnen rekrutierten Volksvertreter. Die ersten drei Funktionen erfüllen sie in der Konkurrenz mit anderen Parteien, während die Kontrollfunktion innerhalb der Partei ausgeübt wird.

Im kooperativen Bundesstaat sind diese Funktionen der Parteien innerhalb der parlamentarischen Systeme des Bundes und der Länder relevant.[6] Darüber hinaus beeinflussen die Parteien die Beziehungen zwischen Bund und Ländern, und zwar sowohl durch ihre internen Strukturen und Prozesse als auch durch die Verhältnisse zwischen den Parteien. Im Hinblick auf die Effektivität und demokratische Legitimation erweisen sich ihre Leistungen dabei als ambivalent.

Zum einen tragen sie dazu bei, dass das Handeln der von den Landesregierungen delegierten Mitglieder des Bundesrats sowie der in bundesstaatlichen Verhandlungssystemen agierenden Regierungsvertreter als demokratisch legitimiert gelten kann. Zwar sind diese Akteure nicht an Weisungen ihres Parlaments und schon gar nicht ihrer Partei gebunden, sie sind aber nach den Regeln des parlamentarischen Systems gegenüber der Volksvertretung verantwortlich. Nun kann man von den Mehrheitsfraktionen keine öffentliche Kritik an ihrer Regierung erwarten, zumal ihre eigene Macht vom Erhalt der Regierung abhängt. Innerhalb des Landesparlaments ist es die Opposition, welche Verantwortlichkeit einfordert, allerdings ohne die Macht, ihre Kritik durch Sanktionsdrohungen zu untermauern. Die effektive demokratische Kontrolle von Akteuren in föderativen Verhandlungssystemen findet daher informell statt, und für sie sorgen nicht zuletzt die Parteien.[7] Innerhalb der Regierungsparteien ist offene Kritik von Regierungsmitgliedern zwar nicht die Regel, aber wahrscheinlicher als innerhalb des Parlaments. Hier geht es nicht um die Auseinandersetzung mit dem politischen Gegner oder den Bestand der Regierung, sondern um die Kontrolle der eigenen Vertreter. Und obgleich Parteitagsdelegierte am Erhalt der Regierungsmacht interessiert sind, können sie sich durch Kritik an Regierungsmitgliedern innerhalb der Parteien profilieren. Dieser innerparteiliche Mechanismus sorgt dafür, dass sich die Landesregierungen weder in ihrer Politik insgesamt noch in ihrem Verhalten im Bundesrat von dem Willen ihrer durch die Partei repräsentierten Wählerschaft zu weit entfernen. Darüber hinaus bewirkt die Zugehörigkeit der Bundesratsmitglieder zu einer Partei, dass ihr Abstimmungsverhalten für die Wähler transparent wird, denn die entsprechenden Mehrheitsverhältnisse und Abstimmungsergebnisse nach Parteigruppen werden zumindest bei wichtigen Entscheidungen bekannt.

Zum zweiten bieten Parteien eine Arena, in der Konflikte zwischen Bund und Ländern im Vorfeld der offiziellen Verfahren ausgetragen werden können. Diese Leistung erfüllen sie, da in der Bundesrepublik ein für einen Bundesstaat eigentümliches, die Ebenen übergreifendes Parteiensystem existiert. In Deutschland wurde bei der Ausformung des Parteiensystems zur Zeit der Industrialisierung der Klassenkonflikt durch Konfessionskonflikte und ungelöste territoriale Konflikte überlagert.[8] Mit der Konsolidierung der Demokratie gelang es den Parteien, diese Konfliktdimensionen innerhalb ihrer Organisation zu verarbeiten. Abgesehen von der bayerischen CSU wurden dabei Regionalparteien bedeutungslos, weil die "Volksparteien" sich an die föderativen Strukturen des Staates anpassten. Die Parteien unterscheiden sich nach ihrer Stellung in gesellschaftlichen Konflikten bzw. nach ihrer Bindung an spezifische sozialstrukturelle Milieus, nicht aber (wie etwa die Parteien in der Schweiz) nach Regionen oder Ebenen des Staates. Sie bildeten territorial integrierte Organisationen, die zwar intern entsprechend dem Staatsaufbau untergliedert sind, aber für die Bundes- und Landesebene eine einheitliche Programmatik vertreten. Parteikarrieren überschreiten nicht selten die Ebenen des Bundesstaats,[9] was die föderative Integration der Parteien verstärkt hat. Wenn nun Konflikte zwischen Bund und Ländern auftreten, so treffen die relevanten Akteure innerhalb ihrer Partei aufeinander und können hier Konfliktlösungen vorab klären. Die gemeinsamen ideologischen Orientierungen und das Interesse an der Geschlossenheit der Partei erleichtern dabei eine Einigung. [10]

Diese positiven Funktionen der Parteien für die Legitimation des Bundesrats und für die Effektivität der Gesetzgebung und der Bund-Länder-Kooperation haben allerdings auch negative Folgen, die aus der Konkurrenz zwischen Parteien resultieren. Während Abgeordnete von Parlamenten in Bezug auf Bund-Länder-Verhandlungen die spezifischen Belange ihrer Gebietskörperschaft im Auge haben müssten, vertreten sie als Parteimitglieder primär Interessen und Ideologien ihrer Partei, und dies in Konkurrenz mit anderen Parteien. Auch in den parteiinternen Verhandlungen über Bund-Länder-Konflikte dominiert letztlich das Ziel, eine Lösung zu finden, die auf der "Parteilinie" liegt. Dementsprechend werden Bundesratsmitglieder und Repräsentanten des Bundes veranlasst, sich an Parteiinteressen zu orientieren. Das führt dazu, dass diese sich gegenüber den Vertretern anderer Parteien kompetitiv verhalten, d.h. versuchen, ihre eigene Position von der Politik anderer Parteien abzugrenzen. Denn nur durch diese Unterscheidung können Parteien hoffen, Wähler für ihre Politik zu mobilisieren. Wenn nun in Bundestag und Bundesrat unterschiedliche Mehrheitsverhältnisse herrschen, bei zustimmungsbedürftigen Gesetzen also die großen Parteien sich einigen müssen, um ein Gesetz zu verabschieden, so stören diese kompetitiven Orientierungen die Verhandlungen und erschweren die Kompromissfindung.[11] Dadurch entsteht die viel diskutierte Gefahr von Gesetzgebungsblockaden, die meistens nur durch eine Einigung auf dem - im Vergleich zu Blockaden kaum weniger problematischen - "kleinsten gemeinsamen Nenner" und durch Rückgriff auf nicht öffentliche Verhandlungen in informellen Gremien oder im Vermittlungsausschuss vermieden werden können. Die Kontrolle und Konfliktregelung, welche die Parteien leisten, werden damit konterkariert durch die Intransparenz der Verhandlungsverfahren.

Die Überformung des Föderalismus durch eine kompetitive Parteipolitik verhinderte in der Vergangenheit auch eine autonome Landespolitik und den Politikwettbewerb zwischen den Ländern, der grundsätzlich in wichtigen Politikfeldern möglich ist. Ansätze dieses Wettbewerbs zeigen sich etwa in den Bereichen der Verwaltungspolitik, der Regionalpolitik und der aktiven Arbeitsmarktpolitik. Institutionell möglich, aber nicht hinreichend praktiziert wird er in den Bereichen der Schul- und Hochschulpolitik, der inneren Sicherheit, der raumbezogenen Umweltpolitik, der Verkehrspolitik und der Energiepolitik. Die zuerst genannten Politikfelder werden in der Öffentlichkeit wenig beachtet und spielen daher für Auseinandersetzungen zwischen Parteien keine besondere Rolle. Blockiert ist der Länderwettbewerb in der zweiten Gruppe von Aufgabenfeldern, die durch starke Konfrontationen zwischen Parteiideologien geprägt sind. Hier wird auf Landesebene der Parteienwettbewerb mit Bezug auf bundeseinheitliche Programme ausgetragen, statt dass die Länder untereinander um eigenständige Lösungen konkurrieren.

Im Hinblick auf die Reformpolitik im Bundesstaat ergeben sich aus diesen Funktionen der Parteien folgende Konsequenzen: Die Parteien haben sich in Deutschland an die Strukturen des unitarischen Föderalismus angepasst. Grundlegende Verfassungsänderungen, die zu einer Neuverteilung der Macht zwischen Bund und Ländern führen, sind daher nicht ihr vorrangiges Ziel, weil mit ihnen kaum Wählerstimmen mobilisiert, dagegen die internen Konfliktregelungsverfahren überlastet werden können. Und wenn Reformen des Föderalismus auf der Tagesordnung stehen, so werden Bund-Länder-Konflikte parteipolitisch überformt. Damit werden zwar Koalitionen zwischen Akteuren des Bundes und der Länder möglich, dies allerdings nur, wenn Reformziele in inkrementelle Veränderungen überführt werden. Die Geschichte der Verfassungsreformen bietet zahlreiche Beispiele dafür, wie in den bundesstaatlichen Entscheidungsprozessen ambitionierte Reformen in bescheidenen Veränderungen endeten.[12]

Aber die Ursachen dafür liegen nicht in dem Machtstreben einer politischen Klasse, das durch die Gewaltenteilung und durch innerparteiliche Kontrollen begrenzt wird. Verantwortlich sind vielmehr die Mechanismen, die dafür sorgen, dass trotz einer engen institutionellen Kopplung von parlamentarischem Parteienwettbewerb und Bund-Länder-Verhandlungen der kooperative Bundesstaat pragmatisch funktioniert.[13] Würde man die Rolle der Parteien schwächen, so leistete man einer weiteren Verselbständigung der Exekutive Vorschub, die Kritiker des kooperativen Bundesstaats ohnehin beklagen. Insofern scheint es konsequent zu sein, Demokratie durch Entflechtung verbessern zu wollen. Aber gerade diese Politik erweist sich in den Strukturen des deutschen Bundesstaats als schwer durchsetzbar, eine Tatsache, die Fritz W. Scharpf trefflich mit dem Begriff der "Politikverflechtungsfalle" beschrieb.[14]

II. Wandel im Parteiensystem

Bevor man angesichts dieser Analyse die Hoffnungen auf Reformen des Bundesstaats aufgibt, sollte man untersuchen, welchen Veränderungen das Zusammenspiel zwischen Parteiendemokratie und Föderalismus unterliegt. Seit der deutschen Einheit wurden zwar alle günstigen Gelegenheiten für Reformen vergeben, aber es gibt Anzeichen für eine Veränderung des Parteiensystems und damit der politischen Strukturen im Bundesstaat. Wir beobachten eine Regionalisierung der Politik, die eine Aufwertung der Landesebene herbeigeführt hat.

Angesichts der Beständigkeit der politischen Institutionen schlägt sich die Regionalisierung zunächst im Parteiensystem nieder, das auf verändertes Wahlverhalten und neue Konfliktstrukturen reagiert. Folgende Aspekte der Entwicklung sind dabei bemerkenswert:

- Zum einen stellen wir eine Regionalisierung innerhalb der Parteien fest, weil die Vertreter der Landesebene gegenüber den Bundespolitikern zunehmend divergierende Interessen artikulieren.[15] Ursächlich dafür sind die wirtschaftlichen und sozialen Unterschiede zwischen den Ländern, die in vielen Politikbereichen Verteilungsfragen in den Vordergrund treten lassen. Parteiinterne Konflikte zwischen Bundes- und Landesorganisationen waren in den beiden großen Parteien schon in den achtziger Jahren auszumachen, in der föderativ geprägten CDU zunächst stärker als in der SPD, in der dann in der Oppositionszeit die Landesebene an Gewicht gewann. Die gesunkenen Zahlen von Ebenen überschreitenden Parteikarrieren sind ein weiteres Indiz für die Eigenständigkeit der Landesebene.[16] Parteien werden daher als "lose gekoppelte Anarchie" beschrieben.[17] Die deutsche Einheit hat diese Prozesse nachhaltig verstärkt.

- Zum zweiten weichen die Parteiensysteme in den Ländern von der etablierten Konstellation im Bund inzwischen deutlich ab.[18] In Ostdeutschland stabilisierte sich die PDS neben der SPD und der CDU, während es die Bündnisgrünen und die Liberalen hier schwer haben, Landtagssitze zu erlangen oder gar an der Regierung beteiligt zu werden. In den westdeutschen Ländern konkurrieren die Grünen mit der FDP um die Rolle der dritten Partei, und in einzelnen Ländern konnten sich auch Protestparteien durchsetzen, die PDS aber nicht.

- Drittens wirkt sich auf der Ebene der Länder die Fluktuation der Wählerschaft stärker aus als im Bund mit der Folge, dass die Zahl verschiedener Regierungskoalitionen ebenso zunimmt wie die Wahrscheinlichkeit von Regierungswechseln. Damit hängt zusammen, dass die Zahl der nicht eindeutig dem Regierungs- oder dem Oppositionslager zurechenbaren Regierungskoalitionen in den Ländern im Vergleich zu den achtziger Jahren zugenommen hat.[19]

- Schließlich verstärkt sich die Auflösung des vertikal integrierten Parteiensystems durch die Regionalisierung von politischen Konfliktlinien, die mit der Globalisierung von Wirtschaft und dem erforderlichen Umbau des Sozialstaats zusammenhängen. Während sich die großen Parteien über die Reform der Wirtschafts- und Sozialpolitik weitgehend einig sind, brechen Konflikte zwischen Bund und Ländern auf, weil die Folgen dieser Reform regional variieren.[20] Die Tatsache, dass diese Konflikte im Bundesstaat teilweise in Parteikonflikte transformiert werden, darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass die eigentlichen Auseinandersetzungen wegen der regionalen Differenzierung von Problemlagen sowie wegen des Wettbewerbs der Regionen um wirtschaftliches Entwicklungspotential zunehmend zwischen Bund und Ländern geführt werden.

Angesichts dieser Veränderungen wird die integrative Funktion der Parteien, ihre Fähigkeit, Konflikte zwischen Bund und Ländern und zwischen Ländern zu reduzieren, beeinträchtigt. Wenn gleichzeitig die Interessendivergenzen zwischen Bund und Ländern sowie die Zahl unterschiedlich zusammengesetzter Landesregierungen zunehmen, werden Verhandlungslösungen über Gesetzesvorschläge des Bundestags und das Erreichen einer Bundesratsmehrheit für zustimmungspflichtige Gesetze schwieriger.[21] Versuche der Bundesregierung, in bilateralen Verhandlungen mit Landesregierungen und durch Tauschgeschäfte Mehrheiten für ihre Politik zu erreichen, stoßen an Grenzen der nach wie vor virulenten Parteienkonkurrenz und der Fähigkeit des Bundes, Zustimmung von Ländern mit Gegenleistungen zu "erkaufen". Es ist daher zu vermuten, dass die Gefahr von Politikblockaden im deutschen Bundesstaat größer geworden ist. Dementsprechend wächst die Bedeutung von informellen Verhandlungen zwischen Vertretern der Exekutive, die für die kontrollierenden Landesparlamente, die Parteien und die Wählerschaft nicht transparent sind. Diese Effektivitäts- und Demokratiedefizite sprechen für einen höheren Reformbedarf im Bundesstaat.

Der Druck auf die Politik, den Bundesstaat zu reformieren, hat auch zugenommen, weil er in den Parteien wie in parteiübergreifenden Veranstaltungen der Länder inzwischen deutlicher artikuliert wird. Die Regionalisierungstendenzen innerhalb der Parteien stärkten die Position der Ländervertreter, die für mehr Dezentralisierung im Bundesstaat eintreten. Unter den Parteien war es nicht zufällig die bayerische CSU, die sich zum Vorreiter der jüngsten Föderalismusdiskussion aufschwang.[22] Vorschläge einer Stärkung der Länder werden aber auch in anderen Parteien vorgebracht, wobei die Begründungen variieren - von einer klaren Präferenz für den ökonomischen Standortwettbewerb in der FDP bis zu sozialpolitischen Subsidiaritätsideen bei der CDU, der SPD und den Grünen. Darüber hinaus scheint der Konvent der Landesparlamente, der im April dieses Jahres zum ersten Mal zusammenkam, eine Plattform für die Reformdebatte im Bundesstaat zu werden.[23] Über die Richtung der Reform herrscht dabei weitgehend Einigkeit, weil Konzepte der Entflechtung, Dezentralisierung und des Wettbewerbsföderalismus mit dem neuen Paradigma der Modernisierung des Staats einhergehen, die auf mehr Selbstverantwortung von Einzelnen wie Gemeinschaften und auf mehr Konkurrenz zielten. Sie finden in der öffentlichen Diskussion zur Zeit besonders leicht Aufmerksamkeit, da sie den Notwendigkeiten eines Umbaus des Sozialstaates zu entsprechen scheinen.

Die Tatsache, dass Bund-Länder-Konflikte dominant werden und die Konfliktentlastung durch Parteien schwächer wird, spricht allerdings nicht für eine höhere Reformfähigkeit des deutschen Bundesstaats. Das gilt jedenfalls für Reformen, die auf Entflechtung, Dezentralisierung und Wettbewerb gerichtet sind. Hinter abstrakten Bekenntnissen zu "mehr Föderalismus" verbergen sich erhebliche Interessendivergenzen zwischen Bund und Ländern, wenn es um die Neuverteilung von Kompetenzen und Finanzen geht. Auch die Interessen der Länder sind im Hinblick auf eine Dezentralisierung und einen Wettbewerbsföderalismus nicht einheitlich, vielmehr fordern primär die wirtschaftlich starken Länder mehr Autonomie und Wettbewerb. Die wirtschaftlich schwachen Länder bevorzugen dagegen nach wie vor die Unterstützung durch den Bund in den Strukturen des kooperativen Bundesstaats, weshalb sie wahrscheinlich gegen konkrete Dezentralisierungs- und Entflechtungsmaßnahmen ihre Vetomacht einsetzen.

Die Regionalisierungstendenzen im Parteiensystem scheinen somit in die paradoxe Situation zu führen, dass Reformen nunmehr dringlicher werden, sie aber noch schwerer realisierbar sind als zu Zeiten, da Parteien noch stärker vertikal integriert waren. Man könnte daraus den Schluss ziehen, dass wenn schon nicht die Parteien als solche, dann jedenfalls die veränderten Strukturen des Parteiensystems zum Hindernis der Föderalismusreform geworden sind. Diese Diagnose würde jedoch die eigentlichen Ursachen, nämlich die ökonomischen Disparitäten im Bundesstaat des vereinigten Deutschlands, verdecken. Nicht durchsetzbar sind nur solche Reformen, die dieser Tatsache nicht Rechnung tragen, einem unfairen Wettbewerb zwischen wirtschaftlich starken und wirtschaftlich schwachen Ländern um wirtschaftliche Potentiale Vorschub leisten und das sozialstaatliche Postulat der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse als Relikt eines überkommenen Wohlfahrtsstaats aufgeben wollen. Sie sind schwer zu verwirklichen, weil sie die Länder politisch spalten und damit auch die Desintegration des Parteiensystems verschärfen.

III. Folgerungen für Reformpolitik

Die Regionalisierungstendenzen im Parteiensystem und in den politischen Konfliktstrukturen erhöhen den Bedarf für eine Reform des Bundesstaats. Erfolg verspricht aber nur eine Politik, welche die Chancen nutzt, die in der Auflösung parteipolitischer Konfrontationen liegen, und welche auf die unterschiedlichen Situationen der einzelnen Länder Rücksicht nimmt. Mehr denn je muss auch vermieden werden, Dezentralisierungspolitik als Nullsummenspiel zwischen Bund und Ländern zu betreiben. Da sich der deutsche Bundesstaat seit der Wiedervereinigung in Richtung auf einen asymmetrischen Föderalismus[24] bewegt hat, bedarf es einer differenzierten Dezentralisierungspolitik. Regionalisierungsprozesse sind zu nutzen und zu unterstützen, ohne die wirtschaftlich schwachen Länder zu überfordern und die regionalen Ungleichgewichte zu verstärken. Wettbewerb zwischen den Ländern sollte gefördert werden, und zwar mehr der Politikwettbewerb um die Qualität der Aufgabenerfüllung, der auf Zustimmung in der Demokratie zielt, als der auf wirtschaftliche Ressourcen bezogene Standort- oder Steuerwettbewerb. Föderativer Wettbewerb muss jedenfalls unter fairen Bedingungen stattfinden ("sozialer Wettbewerbsföderalismus"[25]). Die folgenden Hinweise sollen illustrieren, welche Elemente in einer der gegebenen Situation angepassten Reform des Bundesstaats kurzfristig realisierbar sind. Ich erhebe damit selbstverständlich nicht den Anspruch, ein neues oder komplettes Reformkonzept vorzustellen.[26]

- Da eine Einigung über signifikante Rückverlagerungen von Gesetzgebungskompetenzen vom Bund auf die Länder heute weniger denn je realistisch ist, sollte die Dezentralisierungspolitik bei einer Differenzierung der Gesetzgebungsaufgaben ansetzen. Dabei sollte unterschieden werden zwischen einer Grundsatzgesetzgebung (oder Richtliniengesetzgebung) des Bundes und einer Detailgesetzgebung der Länder.[27] Eine solche Arbeitsteilung zwischen den Ebenen ist in der Rahmenkompetenz nach Art. 75 GG bereits angelegt, die aber keine klare Begrenzung der Rahmenregelungen definiert und es dem Bundesgesetzgeber überlässt, die Regelungsspielräume der Landesparlamente zu bestimmen. Im Unterschied hierzu wäre eine Grundsatzgesetzgebung von vornherein auf die Festlegung von Zielen und Mindeststandards beschränkt. Den Ländern bliebe überlassen, wie sie die Grundsätze ausfüllen, und sie können Standards auch überschreiten und darüber in einen Politikwettbewerb treten. Die Rahmenkompetenz sollte daher in eine Kompetenz für die Grundsatzgesetzgebung umgewandelt werden und die unter sie fallenden Materien zu Lasten des Katalogs der konkurrierenden Gesetzgebung erweitert werden.

- Eine weitere, im kanadischen Bundesstaat praktizierte Möglichkeit einer differenzierten Dezentralisierung und Entflechtung[28] besteht in der Zulassung von "opting out".[29] Bei Gesetzen, die den Ländern Aufgabenlasten übertragen, könnte diese Option auch im deutschen Bundesstaat sinnvoll sein, um einzelnen Ländern in wirtschaftlichen Notlagen Handlungsspielräume zu verschaffen. Um einen Wettbewerb um Leistungskürzungen zu vermeiden, müsste die "opting out"-Lösung allerdings an die Zustimmung des Bundesrats gebunden werden, dürfte nur einzelnen Ländern zeitlich befristet und nur unter der Bedingung zugestanden werden, dass sie sich um eigene Lösungen bemühen.

- Als Variante dieses Dezentralisierungsmodus könnte im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung den Ländern die Möglichkeit eingeräumt werden, eigene Gesetze zu erlassen, die als experimentelle Politik an die Stelle geltender Bundesgesetze treten und über deren Übernahme in Bundesgesetze (oder Auslaufen) nach einer begrenzten Zeit zu entscheiden wäre.[30] Einzelne Länder könnten sich auf diese Weise mit innovativen Lösungen profilieren. Auch dadurch würde der Politikwettbewerb um "best practices" zwischen den Ländern verstärkt werden.

- Ein fairer Wettbewerb zwischen Gebietskörperschaften setzt in einem sozialen Bundesstaat gleiche Ausgangsbedingungen der konkurrierenden Einheiten voraus. Deswegen kann Dezentralisierung und Entflechtung den Finanzausgleich zwischen den Ländern nicht ersetzen, sondern macht ihn geradezu notwendig. Allerdings sollte er vereinfacht und transparenter werden, indem klar zwischen dem Einnahmenausgleich und einem Lastenausgleich unterschieden wird. Ersterer bringt die Länder sozusagen auf die gleiche Startlinie, Letzterer fördert diejenigen, die durch besondere Belastungen benachteiligt sind. Einnahmenausgleich zwischen Ländern und Lastenausgleich, für den der Bund verantwortlich sein müsste, sollten getrennt werden.

- Da eine Neugliederung des Bundesgebiets schwerlich zu realisieren ist, die Koordinationsprobleme zwischen Ländern und Kapazitätsdefizite kleiner Länder aber eine Dezentralisierung im Bereich der Leistungsaufgaben begrenzen, sollte die regionale Kooperation zwischen Ländern gefördert werden. Dies kann einerseits im Rahmen des Lastenausgleichs geschehen, wenn dieser, nach dem Vorbild des in der Schweiz diskutierten Modells eines neuen Finanzausgleichs,[31] Anreize für die Länderzusammenarbeit enthält. Zudem sollten durch ein Grundsatzgesetz des Bundes Regeln über die Finanzlastenverteilung bei Gemeinschaftseinrichtungen der Länder festgelegt werden, um eine Blockierung von Kooperation durch Verteilungskonflikte zu verhindern. Beispiele für entsprechende Regeln lassen sich ebenfalls in der Schweiz finden. Durch horizontale Kooperation benachbarter Länder würde vermieden, dass die externen Effekte der kleinsten und die Leistungsfähigkeit der schwächsten Länder über den Grad an möglicher Dezentralisierung entscheiden.

Diese Elemente einer Föderalismusreform erfordern keinen umfassenden Umbau der Verfassungsordnung, sondern zielen auf Schritte, die in der gegenwärtigen politischen Situation realisierbar sind. Damit soll weiter gehenden Reformprojekten keine Absage erteilt werden. Allerdings müssen diese im Rahmen einer längerfristig angelegten Reformpolitik angestrebt werden, und im Prozess ihrer Verwirklichung bedarf es wesentlich mehr Phantasie hinsichtlich institutionenpolitischer Möglichkeiten, als in der vergangenen Föderalismusdiskussion zum Vorschein kam. Beides, sowohl die schrittweise Umsetzung weiter reichender Reformprojekte als auch Reformphantasie, wird gefördert, wenn die Institutionenpolitik im Bundesstaat als Daueraufgabe betrieben[32] und durch eine unabhängige Sachverständigenkommission für Föderalismusfragen unterstützt wird.

Fußnoten

1.
Vgl. Hans-Herbert von Arnim, Vom schönen Schein der Demokratie, München 2000, S. 145 - 149.
2.
Gerhard Lehmbruch, Parteienwettbewerb im Bundesstaat, Wiesbaden 2000 3 , S. 178.
3.
Vgl. Edgar Grande, Parteiensystem und Föderalismus, in: Arthur Benz/Gerhard Lehmbruch (Hrsg.), Föderalismus (PVS-Sonderheft 32), Wiesbaden 2002, S. 179 - 212; G. Lehmbruch, ebd.; William Riker, Federalism. Origins, Operation, Significance, Boston-Toronto 1964.
4.
Vgl. Wolfgang Renzsch, Bundesstaat oder Parteienstaat: Überlegungen zu Entscheidungsprozessen im Spannungsfeld von föderaler Konsensbildung und parlamentarischem Wettbewerb in Deutschland, in: Everhard Holtmann/Helmut Voelzkow (Hrsg.), Zwischen Wettbewerbs- und Verhandlungsdemokratie, Wiesbaden 2000, S. 53 - 78; Roland Sturm, Party Competition and the Federal System: The Lehmbruch Hypothesis Revisited, in: Charlie Jeffery (Hrsg.), Recasting German Federalism, London-New York 1999, S. 197 - 216.
5.
Vgl. Friedrich-Naumann-Stiftung (Hrsg.), Wider die Erstarrung in unserem Staat. Für eine Erneuerung des Föderalismus, Königswinter 1998; Otto Graf Lambsdorff, Plädoyer für einen echten Föderalismus, in: Süddeutsche Zeitung vom 1.9.1997, S. 10; Adrian Ottnad/Edith Linnartz, Föderaler Wettbewerb statt Verteilungsstreit. Vorschläge zur Neugliederung der Bundesländer und zur Reform des Finanzausgleichs, Frankfurt/M.-New York 1997. Zusammenfassend: Heribert Schatz/Robert Chr. van Ooynen/Sascha Werthes, Wettbewerbsföderalismus. Aufstieg und Fall eines politischen Streitbegriffs, Baden-Baden 2000.
6.
Die kommunale Ebene, auf der die Bedeutung der Parteien je nach Größe der Kommunen und je nach Kommunalverfassung variiert, werde ich in diesem Artikel nicht berücksichtigen.
7.
Vgl. Richard Stöss, Parteienstaat oder Parteiendemokratie, in: Oskar W. Gabriel/Oskar Niedermayer/ Richard Stöss (Hrsg.), Parteiendemokratie in Deutschland, Bonn 2001 2 , S. 33.
8.
Vgl. Stein Rokkan, State Formation, Nation-Building, and Mass Politics in Europe. The Theory of Stein Rokkan, hrsg. von Peter Flora/Stein Kuhnle/Derek Unwin, Oxford 1999, S. 323 - 324.
9.
Vgl. Klaus Stolz, Moving up, moving down: Political careers across territorial levels, in: European Journal of Political Research, 42 (2003), S. 223 - 248.
10.
Vgl. Gerhard Lehmbruch, Institutional Linkages and Policy Networks in the Federal System of West Germany, in: Publius. The Journal of Federalism, 19 (Winter 1989), S. 221 - 235; W. Renzsch (Anm. 4).
11.
Vgl. G. Lehmbruch (Anm. 2).
12.
Vgl. Arthur Benz, Verfassungspolitik im kooperativen Bundesstaat, in: Karl-Heinz Bentele/Bernd Reissert/Roland Schettkat (Hrsg.), Die Reformfähigkeit von Industriegesellschaften, Frankfurt/M.-New York 1995, S. 147 - 164.
13.
Vgl. G. Lehmbruch (Anm. 2).
14.
Fritz W. Scharpf, Die Politikverflechtungsfalle: Europäische Integration und deutscher Föderalismus im Vergleich, in: Politische Vierteljahresschrift, 26 (1985), S. 323 - 356.
15.
Vgl. dazu Dieter Oberndörfer/Karl Schmidt (Hrsg.), Parteien und regionale politische Traditionen in der Bundesrepublik Deutschland, Berlin 1991; Herbert Schneider, Parteien in der Landespolitik, in: O. W. Gabriel/O. Niedermayer/R. Stöss (Anm. 7), S. 385 - 405.
16.
Vgl. K. Stolz (Anm. 9), S. 244.
17.
Vgl. Peter Lösche/Franz Walter, Die SPD. Klassenpartei - Volkspartei - Quotenpartei, Darmstadt 1992; Elmar Wiesendahl, Parteien in Perspektive: theoretische Ansichten der Organisationswirklichkeit politischer Parteien, Opladen 1998, S. 242 - 249.
18.
Vgl. Oskar Niedermayer, Nach der Vereinigung: Der Trend zum fluiden Parteiensystem, in: ders./O. W. Gabriel/R. Stöss (Anm. 7), S. 107 - 127; David Patton, The Rise of Germany's Party of Democratic Socialism: 'Regionalised Pluralism' in the Federal Republic?, in: West European Politics, 23 (2000), S. 144 - 160.
19.
Vgl. Thomas Bräuninger/Thomas König, The checks and balances of party federalism: German federal government in a divided legislature, in: European Journal of Political Research, 36 (1999), S. 218f.
20.
Vgl. Manfred G. Schmidt, Thesen zur Reformpolitik im Föderalismus der Bundesrepublik Deutschland, ZeS-Arbeitspapier Nr. 4/2000, Bremen 2000.
21.
Wenn die Zahl der "neutralen" Landesregierungen zunimmt, werden sich in Entscheidungen, die zwischen dem Regierungs- und Oppositionslager umstritten sind, einerseits immer mehr Länder der Stimme enthalten und damit faktisch ihre Zustimmung zu einem Gesetzesentwurf verweigern. Andererseits bedeutet dies, dass Einspruchsgesetze leichter zustande kommen, weil in diesem Fall Stimmenthaltung faktisch als Zustimmung (Einspruch wird nicht erhoben) zählt. Föderalismusreformen erfordern allerdings zustimmungspflichtige Gesetze und meistens Verfassungsänderungen.
22.
Vgl. Daniel F. Ziblatt, Recasting German Federalism? The Politics of Fiscal Decentralization in Post-Unification Germany, in: Politische Vierteljahresschrift, 43 (2002), S. 634 - 636.
23.
In der am 31. April 2003 beschlossenen "Lübecker Erklärung der deutschen Landesparlamente" werden die Fortsetzung des Konvents sowie die Vorlage von konkreten Reformvorschlägen innerhalb der 15. Legislaturperiode des Deutschen Bundestags angekündigt. Anmerkung der Redaktion: Siehe dazu den Beitrag von Uwe Thaysen in dieser Beilage.
24.
Vgl. Arthur Benz, From Unitary to Asymmetric Federalism in Germany: Taking Stock after 50 Years, in: Publius. The Journal of Federalism, 29 (Fall 1999), S. 55 - 78; Rainer-Olaf Schultze, Wieviel Asymmetrie verträgt der Föderalismus?, in: Dirk Berg-Schlosser u.a. (Hrsg.), Politikwissenschaftliche Spiegelungen: Ideendiskurs - Institutionelle Fragen - Politische Kultur und Sprache, Opladen 1998, S. 199 - 216.
25.
Bertelsmann-Kommission "Verfassungspolitik und Regierungsfähigkeit", Entflechtung 2005. Zehn Vorschläge zur Optimierung der Regierungsfähigkeit im deutschen Föderalismus, Gütersloh 2000, S. 18; Oswald Metzger, zit. in: Hans-Günter Henneke, Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung - wann, wenn nicht jetzt?, in: Der Landkreis, (2000) 2 - 3, S. 176.
26.
Zu den vorliegenden Vorschlägen vgl. Thomas Fischer/Martin Grosse Hüttmann, Aktuelle Diskussionsbeiträge zur Reform des deutschen Föderalismus - Modelle, Leitbilder und die Chancen ihrer Übertragbarkeit, in: Jahrbuch des Föderalismus 2001, Baden-Baden 2001, S. 128 - 142; H.-G. Henneke, ebd.; Ursula Münch/Tanja Zinterer, Reform der Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern: Eine Synopse verschiedener Reformansätze zur Stärkung der Länder 1985 - 2000, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl), 31 (2000), S. 657 - 680; Rainer-Olaf Schulze, Föderalismusreform in Deutschland: Widersprüche, Ansätze, Hoffnungen, in: Zeitschrift für Politik, 46 (1999), S. 173 - 194.
27.
Vgl. Bertelsmann-Kommission (Anm. 25), S 22.
28.
Vgl. Martin Painter, Intergovernmental Relations in Canada: An Institutional Analysis, in: Canadian Journal of Political Science, 24 (1991), S. 269 - 288.
29.
R.-O. Schultze (Anm. 24).
30.
Vgl. in Anlehnung eines in der Enquete-Kommission für Verfassungsreform der siebziger Jahre erörterten Vorschlags: Fritz W. Scharpf, Föderale Politikverflechtung: Was muß man ertragen - was kann man ändern?, in: Karl Morath (Hrsg.), Reform des Föderalismus, Bad Homburg 1999, S. 23 - 36; Rainer-Olaf Schultze, Indirekte Entflechtung: Eine Strategie für die Föderalismusreform, in: ZParl, 31 (2000), S. 681 - 698; Bertelsmann-Stiftung (Anm. 25), S. 26.
31.
Vgl. René L. Frey, Der Neue Schweizer Finanzausgleich: Ausgestaltung und Vorteile, in: Uwe Wagschal/Hans Rentsch, Der Preis des Föderalismus, Zürich 2002, S. 209 - 234.
32.
Vgl. Joachim Jens Hesse/Arthur Benz, Die Modernisierung der Staatsorganisation, Baden-Baden 1990, S. 244.

Arthur Benz

Zur Person

Arthur Benz

Dr. sc. pol., geb. 1954; Professor für Politikwissenschaft an der FernUniversität Hagen.
Anschrift: FernUniversität Hagen, Institut für Politikwissenschaft, Universitätsstr. 41, 58084 Hagen.
E-Mail: arthur.benz@fernuni-hagen.de

Veröffentlichungen u.a.: Kooperative Verwaltung. Funktionen, Voraussetzungen und Folgen, Baden-Baden 1994; (zus. mit Dietrich Fürst, Heiderose Kilper und Dieter Rehfeld) Regionalisierung. Theorie, Praxis und Perspektiven, Opladen 1999; Der moderne Staat. Grundlagen der politologischen Analyse, München-Wien 2001; (zus. mit Gerhard Lehmbruch) Föderalismus. Analysen in entwicklungsgeschichtlicher und vergleichender Perspektive (PVS-Sonderheft 32), Wiesbaden 2002.


Nach oben © Bundeszentrale für politische Bildung Zur klassischen Website von bpb.de wechseln